城市精細(xì)化管理思路

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近年來，為適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展需要，國內(nèi)一些先進(jìn)城市認(rèn)真學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家先進(jìn)的城市管理經(jīng)驗(yàn)，充分吸收現(xiàn)代企業(yè)的管理思想和方法，積極探索城市精細(xì)化管理新模式，取得了顯著成效。宜城市城市管理有著良好的基礎(chǔ)和條件，也曾創(chuàng)造了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)和成熟做法，近期宜城市被列入全國新型城鎮(zhèn)化改革試點(diǎn)城市。面對近年來城市快速發(fā)展帶來的一些新的矛盾和問題，如何與時俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，更好地促進(jìn)城市科學(xué)和諧發(fā)展，成為擺在城市管理者面前的重要課題。通過城市管理的實(shí)踐和近一個時期的調(diào)查研究，現(xiàn)就推進(jìn)城市管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化管理問題作如下幾方面的框架性思考。

一、對城市精細(xì)化管理的認(rèn)識

精細(xì)化是現(xiàn)代企業(yè)廣泛推行的一種管理理念和方法，將精細(xì)化管理思想引入到城市管理領(lǐng)域，就是按照“精益、精確、細(xì)致、嚴(yán)格”的原則，以標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)范化的思路，細(xì)化城市管理空間，量化城市管理對象、規(guī)范城市管理行為,創(chuàng)新城市管理流程，實(shí)現(xiàn)城市管理活動的全方位覆蓋、全時段監(jiān)管、高效能管理。城市管理精細(xì)化是城市管理理念、管理技術(shù)、管理體制的整合和創(chuàng)新，代表了城市管理的發(fā)展方向，也是城市管理創(chuàng)新的根本所在。

（一）城市精細(xì)化管理是政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。黨的十八大報告對堅(jiān)持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革做出了全面部署，特別是對深化行政體制改革提出了明確要求?！靶姓w制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。”城市管理作為城市社會管理和公共服務(wù)的重要內(nèi)容，是提高政府社會管理和公共服務(wù)水平，增強(qiáng)政府公信力，更好地為廣大人民群眾服務(wù)的具體體現(xiàn)。當(dāng)前，城市社會變得越來越復(fù)雜，各種各樣的管理職能分工也越來越具體。城市規(guī)模越大，現(xiàn)代化程度越高，城市管理專業(yè)化程度就越細(xì)，對城市管理效能的要求就越高。這就要求城市管理的事情要時時有人抓、事事有人管，也就是用精細(xì)化管理來履行政府的職責(zé)。

（二）城市精細(xì)化管理是城市管理思想的重大變革。先進(jìn)的城市管理思想對城市管理創(chuàng)新起著引領(lǐng)作用。隨著信息技術(shù)的應(yīng)用和新技術(shù)革命的發(fā)展，在管理領(lǐng)域先后產(chǎn)生了精益管理、敏捷制造、流程再造、扁平化運(yùn)行等現(xiàn)代管理理念，在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，從而為城市管理創(chuàng)新奠定了思想和實(shí)踐基礎(chǔ)。精細(xì)化管理是在認(rèn)真吸收傳統(tǒng)城市管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對陳舊落后的思維慣性和粗放的管理方式的否定和先進(jìn)管理模式的重構(gòu)。這種管理思想無論是管理的體制機(jī)制還是管理手段和方式，都是一次全新的設(shè)計(jì)和創(chuàng)造，是管理思想在城市政府管理工作中成功應(yīng)用的范例。所以，城市精細(xì)化管理不是一個簡單的概念，也不是一句空洞的口號，而是一個內(nèi)涵豐富、理念超前的管理思想和工作方法。

（三）城市精細(xì)化管理是破解城市管理矛盾和問題的必然選擇。從宜城市“3+3”城市創(chuàng)建中的反饋意見和日常檢查的情況來看，市區(qū)存在的衛(wèi)生保潔不及時、衛(wèi)生死角比較多、城郊環(huán)境衛(wèi)生不平衡以及各種亂停亂放、亂搭亂建、亂堆亂放等問題，都不是什么大事，也不是不好解決的難事，而是該做到的事沒有做到或沒有及時做到，造成城市管理工作缺位、不到位問題。其原因在于落后的城市管理方式和方法，習(xí)慣于主觀隨意的人治思維和運(yùn)動式、游擊式、突擊式的管理常態(tài)以及各自為政的管理行為，使城市管理空間劃分不細(xì)致，對象不明確，責(zé)任不落實(shí)，考核不科學(xué)，獎罰不分明，導(dǎo)致了“四個沒人管”：一是發(fā)現(xiàn)問題多少沒人管；二是發(fā)現(xiàn)問題快慢沒人管；三是處理問題是否及時沒人管；四是問題處置到什么程度沒人管。城市管理出現(xiàn)了“保大街不保小巷，保檢查不保平時，保領(lǐng)導(dǎo)不保群眾”的問題，這說明傳統(tǒng)的城市管理模式已經(jīng)走到了盡頭，它不是現(xiàn)代城市、和諧社會所應(yīng)有的模式，而精細(xì)化管理正是破解這些矛盾和問題的最有效方法和途徑。

二、城市精細(xì)化管理的思路和方法

推進(jìn)城市管理創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化管理，應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個方面考慮工作思路和方法:一是要始終堅(jiān)持堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，把以人為本貫穿在城市管理的每一個細(xì)節(jié)和步驟當(dāng)中。二是把一切滿足人民群眾需求，全心全意為人民群眾服務(wù)，創(chuàng)造宜居的城市環(huán)境作為管理創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。三是不搞大而全，重點(diǎn)從解決簡單、常態(tài)但做不到位的城市問題入手，在強(qiáng)化執(zhí)行力上下功夫，確保城市管理問題發(fā)現(xiàn)及時、反饋靈敏、處理快捷、成效顯著。四是要有敢破敢立的決心和氣魄，堅(jiān)決破除小打小鬧、修修補(bǔ)補(bǔ)等不痛不癢的做法，圍繞管理空間細(xì)化、管理對象量化、管理流程優(yōu)化等方法，大刀闊斧地推進(jìn)城管革命。五是要整合信息資源，高效利用信息化技術(shù)成果，實(shí)現(xiàn)城市管理數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化。六是最大限度地體現(xiàn)群眾參與。注重聽取群眾意見，切實(shí)維護(hù)群眾權(quán)益，主動接受民主評議、公眾評價和輿論監(jiān)督。圍繞這幾個問題，宜城市加強(qiáng)城市精細(xì)化管理的思路是：高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，在市委市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，以創(chuàng)造宜居城市環(huán)境，讓人民群眾共享城市管理成果為出發(fā)點(diǎn)，量化細(xì)化城市管理標(biāo)準(zhǔn)，整合城市管理資源，創(chuàng)新城市管理手段，注重責(zé)任落實(shí)、行為規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量、工作效率和執(zhí)法效果，進(jìn)一步使城市管理從定性變?yōu)槎?，靜態(tài)變?yōu)閯討B(tài)，單一變?yōu)榫C合，滯后變?yōu)閷?shí)時，粗放變?yōu)榫?xì)，不斷改善城市環(huán)境質(zhì)量，提高城市文明程度，提升城市綜合競爭力，促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)這一思路，重點(diǎn)要推行以下四個方面的管理創(chuàng)新。

（一）深化管理體制改革，建立高位監(jiān)督的協(xié)調(diào)指揮機(jī)制。目前，宜城市城市管理體制的一個突出問題是缺乏集中統(tǒng)一、對城市管理全權(quán)負(fù)責(zé)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。城市管理的各個職能部門、專業(yè)部門缺乏統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一指揮，各干各的事，聯(lián)動機(jī)制不健全，協(xié)調(diào)配合不夠，加上部分部門職能交叉，有的事情無人管，有的事情多頭管，既浪費(fèi)了管理資源，又降低了管理效能。因此，實(shí)施精細(xì)化管理，首先要整合管理資源，理順管理體制，建立集中統(tǒng)一、高位監(jiān)督的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)國內(nèi)先進(jìn)城市精細(xì)化管理的成功做法，建議按照“兩軸垂直、監(jiān)管分離”的原則，進(jìn)一步完善城管工作機(jī)制。建議設(shè)立城市管理指揮中心，主要負(fù)責(zé)市監(jiān)督中心派遣任務(wù)的處理和轄區(qū)城市管理問題的處置工作。這種管理體制的優(yōu)勢：一是實(shí)現(xiàn)了市城管監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與各有關(guān)專業(yè)部門之間的垂直管理，強(qiáng)化了市政府在組織協(xié)調(diào)城市管理工作中的權(quán)威性。二是實(shí)行監(jiān)督層面與執(zhí)行層面的監(jiān)管分離，把事前和事后的工作納入一體化監(jiān)控，把事中的執(zhí)行層面交給各個區(qū)和專業(yè)部門，有效避免了自我監(jiān)督、體內(nèi)循環(huán)的弊端。這種管理體制，打破了現(xiàn)有的松散式、串聯(lián)性、各自為政的體制模式，形成市政府統(tǒng)一調(diào)度指揮，各區(qū)和各個職能、專業(yè)部門分工負(fù)責(zé)、齊抓共管的良性工作機(jī)制，從而為全面推行精細(xì)化管理提供體制和制度上的保障。

（二）細(xì)化城市管理空間，完善網(wǎng)格化城市管理新模式。科學(xué)劃分管理空間，細(xì)分管理區(qū)域，是實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的首要任務(wù)。宜城市城市管理區(qū)域與責(zé)任都是按照行政區(qū)域或事權(quán)來劃分，這種劃分只是一種行政概念性界定，導(dǎo)致管理空間過大，管理對象不具體，出現(xiàn)了都管卻都管不過來，也管不到位的問題。城市管理要有新突破，首先要解決管理空間細(xì)化問題。這個問題不解決，管理責(zé)任、管理內(nèi)容、管理對象的定位及管理方式規(guī)范等問題就無法落實(shí)。萬米單元網(wǎng)格管理法就是解決空間細(xì)化的有效方法。他是把網(wǎng)格作為空間分析的一種方法，利用網(wǎng)格地圖技術(shù)，在城市管理區(qū)域以一萬平方米為基本單位，劃分出若干邊界清楚、無縫對接的網(wǎng)格單元，把城市管理對象定位在萬米單元網(wǎng)格，使城市管理人員與城市管理問題準(zhǔn)確定位，實(shí)現(xiàn)小區(qū)域模塊化管理目的。由于管理范圍的相對縮小和固定，減少了管理的流動性和盲目性，實(shí)現(xiàn)了由粗放管理到精確管理的轉(zhuǎn)變。同時，為城市規(guī)劃、建設(shè)和應(yīng)急響應(yīng)等多領(lǐng)域的拓展提供了延伸空間。管理空間的細(xì)化是管理工作量的明確界定、管理責(zé)任的適度定位、管理內(nèi)容的負(fù)載均衡、管理對象的狀態(tài)可控，為城市精細(xì)化管理打下了良好基礎(chǔ)。

（三）量化城市管理對象，實(shí)施城市部件和事件管理法。對于城市管理者，城市管理究竟管什么，只能說個大概，但誰也無法真正說清楚。城市管理一直是一種模糊式、粗放性管理，總是處于被動應(yīng)付狀況，不知道什么時間、什么地點(diǎn)、會發(fā)生什么樣的問題。解決這個弊端，就必須把我們所管理的城市摸清楚，精確掌握管理的每一個對象、內(nèi)容、狀態(tài)、位置、屬性等，做到心中有數(shù)，一目了然。因此，借鑒制造業(yè)中“部件管理”的經(jīng)驗(yàn)，從城市管理的靜態(tài)與動態(tài)兩方面屬性，可將管理對象劃分為城市部件和事件，實(shí)行城市部件、事件管理法。城市部件是以物質(zhì)形態(tài)為特征的城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)，可分公用設(shè)施、道路交通、市容環(huán)境、園林綠化、房屋土地及其他等六大類；事件分市容環(huán)境、社區(qū)衛(wèi)生、戶外廣告、施工管理、突發(fā)事件、街面秩序及其他等七大類。以上每一大類又可細(xì)化為零件性質(zhì)的幾十個小類。據(jù)此，運(yùn)用地理編碼技術(shù)，將部件按照地理坐標(biāo)定位到萬米單元網(wǎng)格地圖上，通過網(wǎng)格化城市管理信息平臺對其進(jìn)行分類管理。每個部件一個編碼，相當(dāng)于“身份證”，實(shí)現(xiàn)城市管理內(nèi)容的具體化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化。城市管理的精確定位解決了精細(xì)化管什么的問題，但怎么管，標(biāo)準(zhǔn)是什么，需要編制一整套適用于宜城本地的城市管理系列標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。就是要根據(jù)建設(shè)部頒發(fā)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我市城市管理實(shí)際，將城市管理內(nèi)容細(xì)化、量化，根據(jù)各個行業(yè)和專業(yè)部門的特點(diǎn)和規(guī)范，本著“兩統(tǒng)一分”（工程建設(shè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，市政公用設(shè)施管理統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，容貌衛(wèi)生按嚴(yán)格控制、重點(diǎn)控制和一般控制來劃分標(biāo)準(zhǔn)）的原則，在市政府總的框架指導(dǎo)下，由市政、園林、環(huán)衛(wèi)、城管執(zhí)法、供排水、供氣、供熱等各責(zé)任單位對管理對象的處置程序、操作規(guī)程、完成時限、責(zé)任范圍等作出詳細(xì)的規(guī)定，出臺《城市精細(xì)化管理量化標(biāo)準(zhǔn)》、《城市精細(xì)化管理操作指南》、《城市精細(xì)管理服務(wù)手冊》、《城市精細(xì)化管理信息系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范》等，匯編成冊，作為城市管理執(zhí)法、監(jiān)督、執(zhí)行等各個層面的工作指南和執(zhí)行依據(jù)。

（四）優(yōu)化信息資源，建立數(shù)字城管信息系統(tǒng)。許多先進(jìn)城市的經(jīng)驗(yàn)表明，先進(jìn)的管理手段，特別是科技手段，是降低管理成本，提高管理效率的決定性因素。信息化的應(yīng)用程度成為衡量城市管理現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)志。從當(dāng)前城市精細(xì)化管理的創(chuàng)新成果來看，推行網(wǎng)格化管理、實(shí)行城市部件與事件管理法，都離不開信息技術(shù)強(qiáng)有力的支撐。也正是因?yàn)橛辛水?dāng)代信息技術(shù)的高速發(fā)展，才為城市管理創(chuàng)新提供了條件和可能。所以，要實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化管理，就必須下氣力建設(shè)網(wǎng)格化城市管理信息平臺，充分應(yīng)用成熟的信息技術(shù)，建設(shè)先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，有效支撐新模式的運(yùn)行。為了最大限度地避免重復(fù)投資，交叉建設(shè)，應(yīng)按照信息資源共享的原則，整合規(guī)劃、建設(shè)、城管、公安、國土資源等部門有關(guān)城市管理方面的信息資源，建立統(tǒng)一的城市管理數(shù)據(jù)庫，形成鏈接市級、市直部門和單位、街道辦事處、居委會的網(wǎng)絡(luò)信息平臺，集數(shù)據(jù)管理、動態(tài)監(jiān)控、行動指揮、信息、投訴受理、便民服務(wù)等功能于一體，做到城市管理問題快速發(fā)現(xiàn)、快速反應(yīng)、快速處置、快速解決。在信息系統(tǒng)開發(fā)過程中，要注重培養(yǎng)具有自主性的開發(fā)、維護(hù)技術(shù)隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自我維護(hù)和更新。為確保系統(tǒng)運(yùn)行數(shù)據(jù)的現(xiàn)實(shí)性、全面性和規(guī)范性，建議將數(shù)據(jù)更新和處理工作納入財(cái)政預(yù)算，以招投標(biāo)模式確定長期外業(yè)數(shù)據(jù)采集測繪和內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理隊(duì)伍，以確保信息管理系統(tǒng)的準(zhǔn)確、順利運(yùn)行。

作者：張玉平 田勝 張桂芳 單位：武漢工商學(xué)院