城市管理綜合執法研究

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目前，國內外對以城管執法人員為代表的街頭官僚的執法已有比較深入的研究。國際上，1977年美國行政學者MichaelLipsky首次提出了“街頭官僚(street－levelbureaucrat)”的概念。自由裁量權的行使是其特點，工作多表現為不確定性、復雜性和突發性。在國內，學者從不同的角度對以城管為代表的街頭官僚進行了研究，主要是以執法主體、自由裁量權、法律問題為研究重點。當前，學界關于城管執法人員困擾的研究已經較為系統完善，但是多以理論研究為主，缺乏深入的實證分析。

一、城市綜合執法的概述

(一)城市綜合執法的概念

城市管理綜合執法，又稱城管綜合執法，簡稱城管執法，主要是指法律授權下的行使相對集中行政處罰權的行政機關進行城市管理行政執法的過程。相對集中行政處罰權作為城管執法的依據，其始于1987年北京市率先組建的“北京市人民政府聯合執法檢查隊”，其集執法、監督等行政職權于一身，而后將該聯合執法檢查隊分離，組建城管隊伍，查處各類違法行為。

(二)我國城管部門的產生緣由

新中國建立后，國家把發展重心放在城市建設上。但由于認識局限性，未對城市建設形成系統的管理體制，致使城市管理的處于“人民的城市無人管”的狀態。隨著城市管理的必要性和復雜性日益凸顯，兼顧城市建設和城市管理迫在眉睫。這是設立城管部門的原因之一。在城管部門設置之前，城市管理是處于分散執法的狀態。針對流動攤販在城市擺攤行為，公安、交通、衛生、工商、稅務、質量監督、園林(環境)等部門陸續甚至同時來執法。為結束分散管理的執局面，設立專門集中行使街頭執法方面的行政處罰權的機構－－城管局。此為城管部門設立的原因之二。

二、城管執法的現狀分析

(一)執法依據的缺失

《行政處罰法》、《行政強制法》、《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》、《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》等，對相對集中行政處罰權作出了詳細說明，但城管作為“相對集中行政處罰權”的主體，卻無法可依。到目前為止，我國尚未形成一部專門獨立針對城市管理綜合執法的法律法規。另外，很多城管反映，他們的工作多且雜且在立法上職責未予以明確，經常出現交叉執法、重疊執法，從而使城管執法人員身份的合法性與合理性遭到質疑。

(二)執法理念滯后，執法方式單一

現實中，我國很多地區的城管由于法制觀念薄弱，秉承傳統的命令性和管制性執法理念，在執法過程中，態度過于惡略，手段過當等。使執法隊伍的素質和理念不能適應執法需要，導致執法主體與執法對象之間的暴力沖突多發。此外，城管執法方式較簡單、粗暴。如采取“轟、扣、罰”的機械執法手段，以至惡性事件時有發生。在解決執行難問題的實踐中，雖然有些地方城管采取柔性執法等創新做法，一定程度上緩解了城管與相對人之間的對抗沖突，但未真正突破城管執法的單一方式。

(三)城管執法制度監督不完善

目前，行政執法部門監督機制不健全，從內部來看，對于城管監督的設計未從經濟利益出發，僅是行政執法責任制和評議考核制。城管追求政績行為、尋租行為的時有發生。從外部來看，外部監督機構分工不清，存在著監督的“交叉帶”和“空白帶”。在城管執法過程方面的監督僅僅局限于上級法制部門監管，其他部門“無人問津”，有損群眾權益。

(四)攤販暴力抗法

流動攤販暴力抗法，人們對城管工作的不理解也是導致城管執法難的一個因素。由于沒有解決生存問題，流動攤販面對城管執法，常常擺出強硬的姿態暴力抗法，使城管執法無從下手。據大部分城管執法人員反映，當城管依法扣押物品時，無證攤販幾乎都會有反抗舉動，甚至“自導自演”割手指、頭撞墻、臥車底，高呼“城管打人”等鬧劇，以此來抵抗城管人員的執法行為。

三、改善城管執法的對策

(一)立法上，制定專門的城管執法法律

雖然城管執法人員承擔著城市管理的重任，但是至今已成立十多年的城市管隊伍卻仍舊面臨著社會對其身份、執法依據、執法邊界的合理性和合法性的質疑。在城管執法過程中，更多的是依靠環衛、規劃、土地等部門規章去執法。而這些部門規章對于城管的身份定位、權力界限、責任義務等均未明確規定。因此，制定一部城管執法的專門法律勢在必行。既可明確城管的法律地位和執法范圍，又可為城管人員在執法中的權益，提供法律保障。

(二)轉變執法理念、變更執法方式

長期以來，我國城市管執法由于受到“官本位”傳統觀念的影響，城管在執法過程中，濫用執法權，無形中損害了自身及政府的形象。因此，城市管理者要轉變執法理念由管制型、命令型向服務型、指導型的轉變，行政執法的方式也應由單向、強制向多樣、柔性執法方式轉變;④此外，執法隊伍建設需嚴格遵循十八屆四中全會的《決定》規定:“嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動?！睂?015年以后新招聘的城市管理執法人員進行上崗資格培訓，考評篩選、末位淘汰等制度，將高素質行政執法人員吸收到城市管理執法隊伍中來，真正做到依法行政，文明執法。

(三)完善城管執法監督制度

由于目前對城管執法的監督存在著內部監督的不完整和外部監督存在交叉帶和空白帶。我們必須完善城管執法監督制度。明確執法主體的職責，規范執法主體的執法行為，建立健全反饋機制、執法活動透明機制、以及互動機制。使新聞媒體、相關部門和市民參與到對執法人員的執法行為進行監督的活動中，同時在公共在公共場所設立行政執法人員行為意見箱，及時接受并處理有關執法人員執法行為的舉報和意見。

(四)加強宣傳教育，深化公眾對城管執法人員工作的理解

在實際生活中這對攤販暴力抗法的行為，一方面，我們要加大有關城管執法活動的宣傳與教育，使市民認識到城管的職責以及在城市建設中的重要性。另一方面，要提高公眾參與度，從而增進雙方的相互理解。此外，政府應該充分利用媒體的力量，通過各種形式向市民介紹城管執法人員的工作職責和業績，促進社會對城管執法人員工作的理解與支持。

作者：袁亞茹 單位:四川省社會科學院