城市管理綜合執(zhí)法研究

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目前，國內(nèi)外對以城管執(zhí)法人員為代表的街頭官僚的執(zhí)法已有比較深入的研究。國際上，1977年美國行政學(xué)者MichaelLipsky首次提出了“街頭官僚(street－levelbureaucrat)”的概念。自由裁量權(quán)的行使是其特點，工作多表現(xiàn)為不確定性、復(fù)雜性和突發(fā)性。在國內(nèi)，學(xué)者從不同的角度對以城管為代表的街頭官僚進行了研究，主要是以執(zhí)法主體、自由裁量權(quán)、法律問題為研究重點。當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于城管執(zhí)法人員困擾的研究已經(jīng)較為系統(tǒng)完善，但是多以理論研究為主，缺乏深入的實證分析。

一、城市綜合執(zhí)法的概述

(一)城市綜合執(zhí)法的概念

城市管理綜合執(zhí)法，又稱城管綜合執(zhí)法，簡稱城管執(zhí)法，主要是指法律授權(quán)下的行使相對集中行政處罰權(quán)的行政機關(guān)進行城市管理行政執(zhí)法的過程。相對集中行政處罰權(quán)作為城管執(zhí)法的依據(jù)，其始于1987年北京市率先組建的“北京市人民政府聯(lián)合執(zhí)法檢查隊”，其集執(zhí)法、監(jiān)督等行政職權(quán)于一身，而后將該聯(lián)合執(zhí)法檢查隊分離，組建城管隊伍，查處各類違法行為。

(二)我國城管部門的產(chǎn)生緣由

新中國建立后，國家把發(fā)展重心放在城市建設(shè)上。但由于認識局限性，未對城市建設(shè)形成系統(tǒng)的管理體制，致使城市管理的處于“人民的城市無人管”的狀態(tài)。隨著城市管理的必要性和復(fù)雜性日益凸顯，兼顧城市建設(shè)和城市管理迫在眉睫。這是設(shè)立城管部門的原因之一。在城管部門設(shè)置之前，城市管理是處于分散執(zhí)法的狀態(tài)。針對流動攤販在城市擺攤行為，公安、交通、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、質(zhì)量監(jiān)督、園林(環(huán)境)等部門陸續(xù)甚至同時來執(zhí)法。為結(jié)束分散管理的執(zhí)局面，設(shè)立專門集中行使街頭執(zhí)法方面的行政處罰權(quán)的機構(gòu)－－城管局。此為城管部門設(shè)立的原因之二。

二、城管執(zhí)法的現(xiàn)狀分析

(一)執(zhí)法依據(jù)的缺失

《行政處罰法》、《行政強制法》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》、《國務(wù)院關(guān)于進一步推進相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》等，對相對集中行政處罰權(quán)作出了詳細說明，但城管作為“相對集中行政處罰權(quán)”的主體，卻無法可依。到目前為止，我國尚未形成一部專門獨立針對城市管理綜合執(zhí)法的法律法規(guī)。另外，很多城管反映，他們的工作多且雜且在立法上職責(zé)未予以明確，經(jīng)常出現(xiàn)交叉執(zhí)法、重疊執(zhí)法，從而使城管執(zhí)法人員身份的合法性與合理性遭到質(zhì)疑。

(二)執(zhí)法理念滯后，執(zhí)法方式單一

現(xiàn)實中，我國很多地區(qū)的城管由于法制觀念薄弱，秉承傳統(tǒng)的命令性和管制性執(zhí)法理念，在執(zhí)法過程中，態(tài)度過于惡略，手段過當(dāng)?shù)取Ｊ箞?zhí)法隊伍的素質(zhì)和理念不能適應(yīng)執(zhí)法需要，導(dǎo)致執(zhí)法主體與執(zhí)法對象之間的暴力沖突多發(fā)。此外，城管執(zhí)法方式較簡單、粗暴。如采取“轟、扣、罰”的機械執(zhí)法手段，以至惡性事件時有發(fā)生。在解決執(zhí)行難問題的實踐中，雖然有些地方城管采取柔性執(zhí)法等創(chuàng)新做法，一定程度上緩解了城管與相對人之間的對抗沖突，但未真正突破城管執(zhí)法的單一方式。

(三)城管執(zhí)法制度監(jiān)督不完善

目前，行政執(zhí)法部門監(jiān)督機制不健全，從內(nèi)部來看，對于城管監(jiān)督的設(shè)計未從經(jīng)濟利益出發(fā)，僅是行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制。城管追求政績行為、尋租行為的時有發(fā)生。從外部來看，外部監(jiān)督機構(gòu)分工不清，存在著監(jiān)督的“交叉帶”和“空白帶”。在城管執(zhí)法過程方面的監(jiān)督僅僅局限于上級法制部門監(jiān)管，其他部門“無人問津”，有損群眾權(quán)益。

(四)攤販暴力抗法

流動攤販暴力抗法，人們對城管工作的不理解也是導(dǎo)致城管執(zhí)法難的一個因素。由于沒有解決生存問題，流動攤販面對城管執(zhí)法，常常擺出強硬的姿態(tài)暴力抗法，使城管執(zhí)法無從下手。據(jù)大部分城管執(zhí)法人員反映，當(dāng)城管依法扣押物品時，無證攤販幾乎都會有反抗舉動，甚至“自導(dǎo)自演”割手指、頭撞墻、臥車底，高呼“城管打人”等鬧劇，以此來抵抗城管人員的執(zhí)法行為。

三、改善城管執(zhí)法的對策

(一)立法上，制定專門的城管執(zhí)法法律

雖然城管執(zhí)法人員承擔(dān)著城市管理的重任，但是至今已成立十多年的城市管隊伍卻仍舊面臨著社會對其身份、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法邊界的合理性和合法性的質(zhì)疑。在城管執(zhí)法過程中，更多的是依靠環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、土地等部門規(guī)章去執(zhí)法。而這些部門規(guī)章對于城管的身份定位、權(quán)力界限、責(zé)任義務(wù)等均未明確規(guī)定。因此，制定一部城管執(zhí)法的專門法律勢在必行。既可明確城管的法律地位和執(zhí)法范圍，又可為城管人員在執(zhí)法中的權(quán)益，提供法律保障。

(二)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、變更執(zhí)法方式

長期以來，我國城市管執(zhí)法由于受到“官本位”傳統(tǒng)觀念的影響，城管在執(zhí)法過程中，濫用執(zhí)法權(quán)，無形中損害了自身及政府的形象。因此，城市管理者要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念由管制型、命令型向服務(wù)型、指導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，行政執(zhí)法的方式也應(yīng)由單向、強制向多樣、柔性執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變;④此外，執(zhí)法隊伍建設(shè)需嚴格遵循十八屆四中全會的《決定》規(guī)定:“嚴格實行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動?！睂?015年以后新招聘的城市管理執(zhí)法人員進行上崗資格培訓(xùn)，考評篩選、末位淘汰等制度，將高素質(zhì)行政執(zhí)法人員吸收到城市管理執(zhí)法隊伍中來，真正做到依法行政，文明執(zhí)法。

(三)完善城管執(zhí)法監(jiān)督制度

由于目前對城管執(zhí)法的監(jiān)督存在著內(nèi)部監(jiān)督的不完整和外部監(jiān)督存在交叉帶和空白帶。我們必須完善城管執(zhí)法監(jiān)督制度。明確執(zhí)法主體的職責(zé)，規(guī)范執(zhí)法主體的執(zhí)法行為，建立健全反饋機制、執(zhí)法活動透明機制、以及互動機制。使新聞媒體、相關(guān)部門和市民參與到對執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進行監(jiān)督的活動中，同時在公共在公共場所設(shè)立行政執(zhí)法人員行為意見箱，及時接受并處理有關(guān)執(zhí)法人員執(zhí)法行為的舉報和意見。

(四)加強宣傳教育，深化公眾對城管執(zhí)法人員工作的理解

在實際生活中這對攤販暴力抗法的行為，一方面，我們要加大有關(guān)城管執(zhí)法活動的宣傳與教育，使市民認識到城管的職責(zé)以及在城市建設(shè)中的重要性。另一方面，要提高公眾參與度，從而增進雙方的相互理解。此外，政府應(yīng)該充分利用媒體的力量，通過各種形式向市民介紹城管執(zhí)法人員的工作職責(zé)和業(yè)績，促進社會對城管執(zhí)法人員工作的理解與支持。

作者：袁亞茹 單位:四川省社會科學(xué)院