城市管理若干問題研究

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城市管理是城市發展必不可少的一個環節。隨著社會經濟的不斷發展，城市的建設速度也越來越快，城市的面貌也在發生著翻天覆地的變化。人們在享受城市發展帶來的各種成果時，也遭遇了城市管理的各種問題，諸如流動人口增加、交通擁堵、環境惡化、貧富差距大等。城市的發展在于建設，建設到位則需要管理，管理則需要協調城市發展的方方面面，宏觀的管理體制和微觀的管理方法相結合則是突破城市發展問題的關鍵。在城市發展的歷史長河中，城市管理者對于城市管理的內涵把握要與時俱進，善于解決新問題、更新新觀念。城市管理應該理清思路、找準內涵、突破誤區、立足現實，在實踐中發展和升華。

一、城市發展中城市管理的內涵

城市發展中的城市管理是城市的系統管理，管理的主體、客體、管理手段等方方面面構成了整個城市管理的內涵。城市管理是指以城市這個開放的復雜巨系統為對象，以城市基本信息流為基礎，運用決策、計劃、組織、指揮等一系列機制，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發展進行的決策引導、規范協調、服務和經營行為。城市管理注重的是多元的城市管理主體依法管理或參與管理城市地區公共事務的有效活動，主要包括城市社會管理、城市經濟管理、城市規劃管理、城市的生態環境管理等。

1．城市管理以滿足市民需求、城市和諧發展為目標。城市的發展水平和居民生活水平的和諧平衡是城市管理追求的重要目標，管理主體通過各種手段調整經濟發展過快所導致的生態環境破壞，或經濟發展過慢所導致的人民生活水平較低等狀態來達到這樣的目標。城市管理在滿足居民對于城市發展的需求，以及協調居民生活和城市經濟發展的關系后，則追求城市的和諧發展，和諧發展注重的居民生活幸福、城市環境優美、經濟較為發達等城市發展的主要方面的提升。不斷創新城市管理最終是要達到城市居民生活幸福、城市和諧發展的目的。

2．城市管理以以人為本、可持續發展、效能管理為主要原則。堅持以人為本的原則，就是要堅持“一切為了人民，一切依靠人民”的城市思想，主要是提高城市人口的文化素質、思想道德素質和身體素質，使城市居民自覺遵守社會公德和規范，使城市人口能夠適應知識經濟時代的發展要求，有充沛的精力投入到城市的建設和發展事業中來。堅持可持續發展原則，就是城市的管理和建設，既能滿足當前居民物質文化不斷提高的需求，又能滿足子孫后代的發展需求，要求城市管理者合理利用土地等資源要素，協調城市人口增長、經濟發展和環境保護的關系，使城市在良性的軌道上持續發展。堅持效能原則，就是在城市管理過程中，以最小的成本取得最大的成果，實現城市發展的經濟效益、環境效益和社會綜合效益的有效統一。

3．城市管理以政府、市場與社會的良性互動為機制。城市管理在重視對復雜系統的管理科學認識基礎上，應重視城市管理各能動主體的參與，通過建立政府、市場與社會的良性互動機制為市民提供優質高效的城市公共產品與服務，建立和諧的城市管理新模式。通過政府、市場、社會的聯動機制來主導城市管理，能更好的對城市進行有效、合理、全面的管理，從而促進城市的良性發展。

二、城市管理上的認識誤區

1．重基礎設施建設，輕城市管理。城市基礎設施建設（下稱“城市建設“）和城市管理是一對矛盾，它們既互相依存，又互相分離。而在城市發展中，城市建設的主導者存在重建設輕管理的現象，造成由于城市管理的落后，導致了城市基礎設施運行效率低等問題，在一定程度上影響了城市現代化水平的提升。城市建設、城市管理與城市發展的關系是一種線性邏輯關系。城市管理、城市建設、城市發展的關系呈現三種線性關系，分別為A線、B線和C線，B線是城市發展的正常態勢，A線和C線則是偏離城市正常發展的兩種態勢。城市發展是建立在“城市建設—城市管理”的二維體系下呈現的不斷攀升之勢，則為圖中的B線。城市的發展可以用三個階段來涵蓋，分別是城市低等發展階段、城市中等發展階段和城市高等發展階段，這三個階段是伴隨著城市建設和城市管理兩個元素的狀態來決定的。A線則反映了城市發展“重城市建設，輕城市管理”狀態下呈現的城市發展之勢，C線則是反映了城市發展“重城市管理，輕城市建設”狀態下呈現的城市發展之勢。所以，對于城市發展中的城市管理和城市建設應該都成為主要的元素，不可過于倚重單方面的投入，而造成了城市的畸形發展。

2．重政府單一科層管理，輕多主體綜合治理。傳統城市管理模式下，政府部門為單一管理主體，社會和公民參與度低，管理方式粗放，管理效果不理想，效率較低。由于我國長期受計劃經濟體制的影響，政府包攬了許多不應該直接承擔的責任，單純的把城市管理歸結為政府管理是非常片面的，而新形勢下的城市管理更注重的是如何協調城市主體之間的利益問題，城市的發展更多是建立在城市綜合治理基礎上的，強調以政府為主導，多主體共同參與治理的城市治理模式。

3．重增強經濟能力，輕城市發展的和諧統一。我國城市管理的深層觀念一直認為城市管理的目標是單純地維持城市的秩序穩定或者單純地增強城市的經濟活力，而忽略了城市秩序和活力的協調統一。城市管理的核心是根據城市社會需求，最大限度的整合城市發展各種資源，達到城市發展的最佳狀態。城市管理應該樹立以市民為導向的城市營銷和社會營銷意識。傳統的城市管理理念注重的追求城市的穩定和增強城市經濟活力，在這樣的目標驅使下，城市管理忽略了城市發展的生態環境問題、城市發展秩序問題以及城市的和諧問題等，從而導致了城市管理效率低下，城市公共服務跟不上市民身心需求等城市發展的矛盾問題。

三、城市管理在松陽的實踐探索

城市發展需要城市建設與城市管理的攜手并進，城市管理在城市的發展中起到追波推瀾的作用，在實踐中探索和把握城市管理的方向是城市可持續發展的必要環節。松陽縣以“田園城市”理論為指導，利用現實基礎和有利條件打造“田園松陽”，城市轉型中，圍繞創新政府管理手段等多方面對城市管理進行了探索和實踐。

1．以科學發展觀為指導，創新政府管理手段。在科學發展觀的指導下，“先建設后管理、先發展后治理”的城市發展理念逐漸演變為可持續發展、以人為本、統籌協調等理念。政府在城市管理中仍然是處于主導的位置，統籌城市發展的方向和管理的過程，需要以科學發展的理念為指導，創新城市管理手段，實現城市的可持續發展。傳統城市管理手段是以經濟、法律、技術等為主要的手段，當前城市管理手段應在此基礎上不斷與時俱進，加以創新，利用新興科學技術，引入信息化、網絡化等新型城市管理手段。松陽縣政府通過設置在線縣長信箱，方便市民對于城市相關問題進行建言獻策，提煉政務微博特色，促進服務型、智慧型政府網站建設，提高政府網站國際化水平和中文政務域名的應用能力。城市路網交通擁堵問題，通過建立城市數字化、網絡化管理系統，利用“數字城管”進行車輛追蹤，城市交通電子眼進行及時跟拍等，提高城市交通管理的效率和優化城市交通布局，在一定程度上緩解了城市路政管理、交通管理壓力，有效提高了城市的綜合整治效率，改善城市多方面管理效率低下的現狀。

2．統籌城鄉一體化，推進城鄉綜合治理。總理在十二屆全國人大一次會議上強調“新型城鎮化是現代化的必然趨勢，是以人為核心的城鎮化，必須和農業現代化相輔相成”。城鎮化的發展要求城市管理要統籌城鄉一體化，把鄉村納入到城市管理的范疇當中，增強農村發展活力。城市的發展與鄉村的發展是相輔相成的，城市管理出現的問題也會一定程度上轉嫁到鄉村，所以，統籌城鄉一體化，推進城鄉綜合治理是城市管理的重要方向。松陽打造“田園城市”，其核心就是統籌城鄉一體化發展，在管理松陽城區的同時，也充分認識到美麗鄉村建設納入到城市泛管理的重要性。在城鄉路網建設管理上，重點打造環松古平原綠道網建設，以點帶面串聯松陽城區的明清古街、黃家大院、延慶寺塔等諸多歷史文化遺產，以及鄉村數量龐大的古村落、古民居等歷史古建筑，制定合理的保護和利用方案，統籌協調城鄉歷史文化資源，完善管理和保護的機制。在城鄉違章建筑上，政府通過“三改一拆”等重點工作，建立縣領導聯系鄉村群眾機制，積極調研農村的情況，統籌構建城鄉“無違建”一體化，為村民解決實際問題，為美麗鄉村的創建和管理提供了較大的推動力。在城鄉事務管理上，切實轉變“鄉村事務交給鄉村，城里事務交給城里”的管理思想，統籌城鄉一體化管理，鄉村的發展奠定了城市發展的基調，積極發揮鄉村在城鄉管理中的重要作用，探索新機制、創新新手段來促進美麗縣城和美麗鄉村的建設。

3．發揮社會組織作用，引導公眾參與治理。傳統城市管理模式是以政府為核心單一管理模式，隨著城市發展的復雜化，以城市政府為主體的單中心治理應該向政府、市場、社會、公眾共同參與的多中心治理轉變，政府應削減壟斷所有的公共事務治理權，推進公用事業的社會化。組織各種團體和公眾參與政府在城市管理中壟斷的公用事業，可以減少公共部門和私營企業的合謀機率，提高公用產品供給的效率。田園松陽的建設通過公眾和社會組織的參與，政府和公眾之間信息的雙向互動，相互交換意見，充分體現政府與公眾是相互制約、相互監督的關系，共同維護社會公眾利益。松陽民政局登記的社會組織有120家，其中社會團體86家，涉及茶葉、香榧、松香、煙葉、養蜂、養魚、印刷、觀賞石、食品加工等多個產業；民辦非企業單位34家，主要分布在教育、科技、體育、衛生等領域。政府通過搭建民生熱線、網絡論壇、提供志愿者服務等公眾參與城市管理的平臺，充分發揮社會組織的作用，利用社會組織來參與城市管理，彌補政府在公共事務領域的不足，讓政府和社會之間在城市管理上形成良性互動關系，共同促進城市和諧、進步和經濟發展，提高城市的綜合競爭力和人民的生活質量。

作者：宋昭君 單位：浙江省松陽縣人民政府辦公室