城鎮空間論文：城鎮空間進展趨向探討
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2010年黃三角人口超過50萬的大城市只有東營市和濱州市兩個；在全區域內的120個小城鎮中，鎮區人口在1萬人以下的城鎮有68個，占城鎮總數的57％；19個縣(市、區)的平均城區人口約為19.4萬人。總體而言，黃三角的城鎮規模普遍偏小，盡管已呈現初步極化特征，形成了東營市、濱州市兩個大城市，但是城市規模仍不足百萬，規模擴散效應較小。
黃三角的用地條件、自然資源、人口分布、經濟水平和交通基礎設施等存在明顯的區域差異(東西部差異尤為明顯)，城鎮空間分布也呈現出與之相適應的特點，如環萊州灣地區城鎮的規模、密度都比其他區域城鎮大，城鎮化水平較高。此外，黃三角城鎮規模發展與濟青城鎮發展軸關系密切，靠近濟青發展軸線的城鎮規模較大，密度較高(圖1)。黃三角內部城鎮由于缺乏大容量、高效率交通通道的聯系，城鎮空間分散發展，沒有形成顯著的空間聚合態勢，不利于形成高效率的區域城鎮布局形態。
城鎮向綜合型城鎮轉變在勝利油田發現之前，黃三角一直處于傳統農業經濟時代，城鎮職能以行政職能為主。隨著油田經濟的發展和高效生態經濟時代的到來，黃三角城鎮職能發展逐步多元化，資源型城鎮、工業型城鎮迅速崛起。黃三角城鎮現狀職能主要分為三類：①行政中心城鎮，此類城鎮具有較大的比較優勢，并將在很長一段時期內發揮重要作用，如東營市、濱州市和惠民縣等；②資源型城鎮，此類城鎮主要依托原油、原鹽、純堿和溴素等資源發展，如東營市西城區、仙河鎮和孤島鎮等；③加工業城鎮，此類城鎮逐步擺脫了對資源的依賴，其產業獲得了較強的可持續發展能力，主要發展化工、紡織、造紙、機和食品等，如廣饒縣、昌邑市、墾利縣、利津縣和無棣縣。
黃三角城鎮空間發展的新問題
1行政區劃的分割對城鎮空間格局的影響。黃三角包括19個縣(市、區)，分屬6個地級市，其中，只有東營市和濱州市的市域范圍被完整包含在內，煙臺市、濰坊市、淄博市和德州市僅有部分縣(市、區)被包含在內。各地區通過招商引資發展高效生態經濟，難以實現良好的區域協調，重大基礎設施建設難以實現區域一體化，生態保護難以構建有效的生態安全格局。劉君德認為，行政區經濟是指由于行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊區域經濟現象，是我國區域經濟在由縱向運行系統向橫向運行系統轉變過程中出現的一種區域經濟類型。在區域發展的具體運作中，行政力量依然主導著資源的配置[3]。行政區經濟特征在黃三角初步顯現，行政力量對黃三角城鎮空間演進的塑造具體表現在：行政力量對產業的選擇影響城市發展格局；對基礎設施的投入影響城市空間的相互作用格局；行政力量自身的變化影響城市的增長格局[4]。
2交通基礎設施重復建設對城鎮空間發展構成制約。城鎮化對區域增長的帶動很大程度上表現在基礎設施網絡的建設改善區域經濟發展與投資的環境上。從區域背景看，基礎設施的現狀網絡結構和建設水平決定了區域內城市空間的格局，基礎設施的未來建設方向和重點則決定了城市競爭與發展的潛在優勢，以及城市在區域經濟社會發展時的能力[5]。黃三角近年來大力發展交通基礎設施，在公路建設方面，形成了由東營疏港高速公路、長深高速公路、賓萊高速公路、煙新高速公路四條高速公路構成的“兩橫兩縱”道路格局；在鐵路建設方面，有淄東鐵路、益羊鐵路、大萊龍鐵路、濱小鐵路和濱港鐵路。然而，正在規劃建設的國家級黃大鐵路和山東省省級得大鐵路交織并行，造成資源浪費，對地方城鎮建設用地的使用構成不利影響(圖2)。根據有關規劃，黃三角將建設萊州、濰坊、東營和濱州四大港口，并依托港口建設港城，發展臨港經濟。從建港條件看，萊州港口和東營港口距離深海海域較近，建港條件相對優越；從腹地條件看，黃三角港口腹地主要為魯北地區及冀南地區，腹地狹小。此外，由于黃河泥沙淤積，黃河不通航，入海口水深較淺，永久性港口的建設條件較差，且投資巨大。因此，黃三角的港口建設應當選擇條件較好的港口進行重點培育，否則將會造成基礎設施和土地資源的浪費。
3城鎮空間無序蔓延，區域生態空間尚待有序組織。對黃三角而言，在劇烈外部競爭環境震蕩和經濟快速增長的同時，城市化速度加快、城市建設跟進，城市群結構的空間組織變動和動態“生長”是必然的[6]。改革開放以來，黃三角地區城鎮用地迅速蔓延，為了避免城市結構變動中的無序蔓延和土地利用低效率的“攤大餅”式擴張，在城市布局時應考慮穿插生態緩沖區或生態隔離區，確保城市空間擴展在環境持續利用方面的前瞻性。例如，結合黃三角地區的自然保護區、水源地保護區和海岸線自然保護帶等，構建生態安全格局；嚴格限制各類開發建設活動，穩定生態系統結構，維持生物多樣性等，構筑生態安全屏障。
4資源供給不平衡。黃三角資源豐富與資源短缺并存，稀缺資源對城鎮發展具有制約作用。(1)土地資源豐富。黃三角土地總面積約為2.65萬平方公里，現有耕地面積約為11 190 km2，未利用地面積約為5 400 km2。豐富的土地資源是黃三角吸引要素聚集、發展高效生態經濟的核心優勢。(2)水資源緊缺。黃三角水資源總量約為29.0億立方米/年，人均水資源量僅有300.7 m3，遠低于國際公認的人均水資源量1000 m3的標準，屬水資源緊缺型區域。3.5經濟發展迅速，但外向型經濟尚顯薄弱近年來，黃三角經濟增長迅速，但是產業結構層次偏低，高效生態經濟尚處于起步階段。主要表現為：傳統農業比重大，產業化、規模化水平不高；地方工業總量規模較小，關聯度不強；服務業發展滯后。世界城鎮群的發展都是以外向型經濟為主要推動力，而黃三角的沿海區位優勢未得到充分發揮。近年來，雖然黃三角外向型經濟發展加快，但仍低于山東省平均水平。2005年，黃三角進出口總額和實際利用外商直接投資分別占山東省的6.8％和6.2％，外貿依存度僅為16％，比山東省低18％；2009年，黃三角對外貿易系數約為16.53％，低于山東省33.67％的平均水平。
黃三角城鎮空間發展的新動力
1環渤海地區的開發。隨著國家西部大開發、振興東北老工業基地、實施中部崛起和推進天津濱海新區開放開發等戰略的實施，全國區域經濟呈現競相發展的新格局。根據國家“十一五”規劃，環渤海地區正形成以北京—天津—濱海新區為發展軸，以京津冀城市群為核心區，以遼東半島、山東半島為兩翼的環渤海區域經濟共同發展大格局，遼寧省沿海“五點一線”、天津市濱海新區、河北省沿海開放開發區及山東半島城市群不斷發展。作為環渤海核心區的重要組成部分和山東省對接京津冀城市群發展的門戶地區，黃三角處于華東、華南向華北產業轉移與擴展的中間地帶，面臨著主動接受輻射、擴大交流合作、集聚生產要素、吸引各方投資和加快開放開發的戰略機遇(圖3)。
2山東半島城市群建設的前期促動。山東半島城市群區域包含了黃三角的大部分區域。2003年，山東省第十屆人民代表大會一次會議正式提出，濟南市、青島市、淄博市、煙臺市、濰坊市、日照市、威海市和東營市八市強強聯合，共同打造山東半島城市群，其范圍除德州市和濱州市外，包含了黃三角全部區域。構建山東半島城市群，北可與華北的京津冀城市群遙相呼應，南可與長江三角洲(以下簡稱“長三角”)城市群隔江相望，共同成為拉動中國經濟持續增長的動力。蓬勃發展的山東半島城市群和黃三角高效生態經濟區的建設，為黃三角的發展奠定了基礎(圖4)。
3黃三角高效生態經濟區與山東半島。“藍色經濟區”兩大國家戰略區的重疊“海上山東”建設和黃三角開發，是山東省確定的兩項跨世紀工程。2009年11月，國務院批復《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》，標志著黃三角的開發建設正式上升為國家戰略。2011年，《山東半島藍色經濟區發展規劃》獲得國務院正式批復，成為我國第一個以“海洋經濟”為主題的區域發展戰略。黃三角的開發和山東半島“藍色經濟區”建設成為山東省經濟戰略布局的兩大國家戰略部署(圖5)。從國家空間戰略的發展部署看，已經逐步由從先發帶動轉向全面崛起，總體上還是從沿海向內陸延伸、核心區向邊緣區拓展。山東半島“藍色經濟區”與長三角、珠三角、京津冀地區屬于先發型地區，而黃三角與遼寧沿海、江蘇沿海和成渝經濟區等則屬于后發型地區。隨著山東半島“藍色經濟區”核心區進入質量優先型增長階段，山東省的城市規模增長重心將向黃三角和山東省南翼轉移。
4區域基礎設施瓶頸逐漸被突破。近年來，長期制約黃三角開發的瓶頸逐步被突破。為了構筑區域發展的安全防線，黃河河道治理和防潮堤壩建設得到加強；高速公路建設形成“三縱三橫”公路網，“三縱”包括自西向東的濱博高速公路、長深高速公路、濰日高速公路；“三橫”包括自北向南的長深高速公路、濟東—長深高速公路、煙新—青新高速公路；東營港口、濰坊港口、萊州港口和濱州港口等區域性大港建設加快；德龍煙鐵路、青島—東營—天津沿海鐵路以及東營—淄博鐵路構成黃三角鐵路框架；城際軌道交通建設形成濟南—濱州—德州—濟南、濟南—濱州—東營—濰坊兩條環線。這些基礎設施的規劃建設促進了東營、濰坊兩大區域交通樞紐的建設，為黃三角開發提供支撐。此外，隨著小浪底水利樞紐的建成和黃河調水管理的加強，黃河入海水量穩定增加，目前已超過200億立方米。加之“南水北調”工程建設的加快、直接利用海水和海水淡化規模的擴大，水資源對黃三角的制約將得到有效緩解，大規模區域開發的基礎和條件日益成熟。
黃三角城鎮空間發展新趨勢
黃三角城鎮空間發展將面臨重構，行政區界線將被逐步淡化，區域基礎設施共建共享將進一步支撐區域一體化發展，城鎮空間結構將逐步極化，并最終走向扁平化。
1行政區劃界線將被打破，城鎮空間面臨重構。目前，行政區經濟對黃三角的發展仍具有一定約束作用，區域及次區域聯合發展體制尚未形成。在我國，行政區經濟曾經長期制約著長三角城鎮的協調發展。隨著城市競爭的加劇，長三角各城市逐步意識到必須通過加強合作或強力擴大行政管理區域來提升城市的整體競爭力。各城市往往傾向于忽視既有行政邊界，選擇有利于己方的發展方向和結構，如蘇州市、無錫市與上海市關系的緊密度遠遠大于兩者與南京市關系的緊密度；作為縣級市的昆山市與上海市關系密切，上海市為拓展自身的發展空間，將城市軌道交通延伸至昆山市境內。另外，有些城市選擇強有力的行政兼并以減少區域內的惡性競爭，促進城市健康發展。例如，2010年北京市在對核心城區的區劃調整中，將位于北京市中心城區的東城、崇文、西城、宣武四個區撤銷，同時成立東城區和西城區兩個新的首都功能核心區，并向南擴展區域面積。近年來，國內已有數個城市陸續進行了大規模的改革，調整行政區劃，從發展趨勢上看，破除行政區經濟的制約勢在必行。對于黃三角而言，行政區劃調整將對區域城鎮發展具有重要的引導和支撐作用。
2東營市的核心地位被逐步強化，環萊州灣地區成為開發的焦點。東營市是黃三角的核心城市。2009年黃三角的地區生產總值約為4 875.9億元，而東營市的生產總值約為2 059億元，占全區生產總值的42.2％。隨著高效生態經濟的發展，以及港口、機場等重大基礎設施的建設，東營市將吸引更多的優質資源流入，大大加強作為核心的作用，進一步推動產業結構的升級和城市功能的提升。近年來，黃三角經濟重心東移，環萊州灣地區聚集了濰北新城、東營區和東營港城等濱海新城，萊州市、壽光市和廣饒縣等也積極將產業和人口向沿海地區轉移，環萊州灣成為新時期開發的焦點地區。環萊州灣地區建港條件相對較好，靠近濟青城鎮發展軸，有利于接收外界生產要素的進入。
3區域空間極化特征顯現，但空間結構扁平化是大趨勢。黃河三角洲地區城鎮空間發展呈現出以組團城市為單元的極化空間結構，即“一心、兩翼、兩軸、三組群”(圖6)。東部形成以濰北新城為中心，以壽光市、萊州市為兩翼的東翼城鎮組群；中部形成以東營市為中心，包括濱州市、廣饒縣、利津縣、墾利縣、沾化縣、高青縣、博興縣、鄒平縣的中部城鎮組群；西部形成以惠陽無組團城市(惠陽縣、陽信縣、無棣縣)為中心，以樂陵縣、慶云縣為補充的西翼城鎮組群。城鎮空間發展軸線形成依托重要交通干線的兩條發展主軸：青島—東營—天津濱海新區的沿海城鎮發展軸和濟南—東營—東營港城城鎮發展軸；兩條發展聯系軸：東營—惠陽—德州城鎮和東營—淄博城鎮。東營市作為黃三角核心的地位得到強化，打破行政區限制。一方面，黃三角城鎮發展呈現出以東營市、濱州市為中心的極化特征；另一方面，空間結構扁平化是未來城鎮空間格局的變動趨勢。新的城市網絡空間體系更傾向于區域協同發展。通過培育多極中心城市強化區域或城鎮群的力量，建設交通通訊等物質流和信息流載體，打通城市體系的溝通“脈絡”，為空間結構扁平化提供物質基礎。“省管縣”管理制度將促進黃三角城鎮空間層級結構的扁平化[6]。為推進區域可持續發展、協調城鄉關系，我國著手推動“省管縣”的行政管理模式，即由“省—市—縣”三級體制轉變為“省—市、縣”二級體制。“省管縣”管理制度的推進增加了縣級城市的財力，有利于促進縣域經濟的快速發展。“省管縣”管理制度使原先由地級城市統一調配的資源分散到各縣級城市。對于縣域經濟相對較弱的黃三角而言，縣級城市將會有更多的發展機會，更能充分發揮地方的主觀能動性，但也有可能引發原地級市的衰退，甚至原縣級城市有可能超越原地級市。扁平化的管理層級在黃三角將引發更廣泛的區域競爭，使城市群空間的層級結構扁平化發展，并有利于形成網絡狀的城鎮空間格局。
4區域基礎設施共建共享，進一步鞏固區域一體化發展。從區域基礎設施協調的內容看，區域共建共享的協調問題顯得極為迫切。首先，黃河是沿岸地區的重要水源地，而黃三角水資源短缺，因此保護黃河、確保水源是黃三角開發建設的首要任務。其次，構建立體化的區域交通體系，打造山東半島城市群、濟南都市圈、天津濱海新區之間的紐帶。最后，完善立體交通網絡，配建高速公路、鐵路、機場、港口等重大基礎設施，促進黃三角城鎮空間資源優化配置。實現區域基礎設施的共建共享需要解決規劃建設的協調統一、同級政府之間的協調統一和跨方式的基礎設施主管部門之間的協調三個方面的難題。首先，根據一級政府、一級規劃、一級事權的原則落實規劃管理的問題，做到“有規必依”。其次，各自為政的規劃與建設缺乏協調，既體現在區域層面上，又體現在城市內部，如城市垃圾處理廠不能實現區域共享，會加大運輸距離，增加運輸成本；小城鎮和村莊基礎建設不應該因行政區的不同而標準不同。最后，跨方式的基礎設施各自為政導致難以實現區域綜合治理，如現狀水利部門負責流域管理，環保行政主管部門負責環境管理，市政部門負責城市污水處理工程的建設和運營，緊密相關的三個環節由不同的政府部門分別管理，難以形成統一管理。在規劃方面，則是同一個地區由不同部門分別編制供水規劃、污水規劃和環境保護規劃等專業規劃，且各自在行政區劃內考慮設施布局，出現地區之間的基礎設施相互重復、矛盾。
結語
在黃三角高效生態經濟區和山東半島“藍色經濟區”兩大國家戰略區建設的推動下，黃三角城鎮必將迅速發展，城鎮空間極化發展是當前和較長一段時間內的趨勢。在公路、鐵路、港口、機場等重大基礎設施建設的引導和支撐下，黃三角城鎮發展將呈現“一心、兩翼、兩軸、三組群”的、以組團城市為單元的極化空間結構。東營市的核心地位需要凸顯，行政區經濟的壁壘需要打破，城鎮空間需要根據合理空間結構進行重組。
