城市建設(shè)管理單位財(cái)政項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)探究
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摘要：城市濕地可謂是城中“人水共存”的最美空間，濕地建設(shè)及恢復(fù)對(duì)于城市而言亦有積極的綜合含義。當(dāng)下，人類與生態(tài)環(huán)境間的矛盾卻日益凸顯，環(huán)境問題日趨嚴(yán)峻，濕地的建設(shè)與恢復(fù)乃是刻不容緩的工作之一，因此，濕地城市建設(shè)管理中財(cái)政問題備受關(guān)注。隨著濕地城市建設(shè)不斷完善，財(cái)政支出的績效評(píng)價(jià)管理也提上相關(guān)日程。而生態(tài)建設(shè)需多年方能見到卓異成績，且濕地城市建設(shè)面積不同，對(duì)生態(tài)的影響能力也大為迥異，因此，針對(duì)濕地城市建設(shè)管理單位財(cái)政項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建廣受熱議。本文選取濕地城市建設(shè)為背景，基于財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建做出初步探析，望對(duì)同業(yè)研究有一定的參考意義。
關(guān)鍵詞：濕地城市建設(shè)管理單位；財(cái)政項(xiàng)目；績效評(píng)價(jià)
引言
近年來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展急劇，但隨著人口大量遷徙到大城市地區(qū)，使得城市濕地面積逐漸被各色理由分割占據(jù)，城鎮(zhèn)土地硬化面積只增不減，造成嚴(yán)重的內(nèi)陸水循環(huán)阻塞問題，而內(nèi)陸水循環(huán)阻塞僅是一個(gè)表象，更深層次的隱患還在于日后城市的內(nèi)澇災(zāi)害會(huì)頻繁發(fā)生，就此問題如何破局是市政管理和規(guī)劃部亟須解決的關(guān)鍵要義。部分學(xué)者和專業(yè)人士呼吁加快海綿城市的建設(shè)步伐，是一項(xiàng)破局應(yīng)對(duì)之舉。而海綿城市構(gòu)建中，濕地生態(tài)系統(tǒng)再被重提，其既是城市規(guī)劃中的必需構(gòu)成，又是推動(dòng)地區(qū)間社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的一枚助燃劑，因此，濕地城市管理單位需予以高度重視，在做好濕地建設(shè)的同時(shí)完善項(xiàng)目財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)管理，才能保障財(cái)政資金的投出效率與使用效益的雙向提升。
一、濕地城市建設(shè)概述
濕地建設(shè)，無論是在城市，還是在農(nóng)村，其生態(tài)建設(shè)優(yōu)勢地位一直都處于無人匹敵的領(lǐng)先水平。開展?jié)竦毓こ探ㄔO(shè)是一項(xiàng)歷史性創(chuàng)舉，更將直接促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)間的融合進(jìn)步與創(chuàng)新。但就目前現(xiàn)狀而言，濕地工程建設(shè)仍有較大進(jìn)步空間，機(jī)遇與挑戰(zhàn)共存并舉。近年來，濕地城市資源屢遭嚴(yán)重破壞，雖已受到相關(guān)部門嚴(yán)厲制止，但濕地城市新建和恢復(fù)談何容易，這不是短時(shí)促成之事，而需要長時(shí)間的累積才能實(shí)現(xiàn)恢復(fù)現(xiàn)狀的主旨要義。另外，隨著時(shí)代進(jìn)步和人們觀念日益變化，愈加發(fā)現(xiàn)城市對(duì)濕地的需求更為精進(jìn)，并同時(shí)知曉濕地城市建設(shè)工程與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的相互關(guān)系，故重視程度和恢復(fù)呼聲愈演愈烈，而濕地城市建設(shè)也將成為現(xiàn)代化城市建設(shè)進(jìn)程中的主要標(biāo)識(shí)。
二、績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建的相關(guān)概述
（一）綜合概述
20世紀(jì)60年代，美、英、德等西方發(fā)達(dá)國家就開始了有關(guān)環(huán)境層面相關(guān)績效的研究和評(píng)價(jià)工作。經(jīng)多年發(fā)展，包括環(huán)境績效及財(cái)務(wù)績效的全面綜合評(píng)價(jià)體系已發(fā)展成一個(gè)系統(tǒng)化的評(píng)價(jià)流程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)一個(gè)周期性的評(píng)審和改進(jìn)，也就是人們常說的著名“管理循環(huán)”，即PDCA模型。該方法通過定期評(píng)審，能夠及時(shí)地發(fā)現(xiàn)企業(yè)運(yùn)行管理中的各項(xiàng)薄弱環(huán)節(jié)，以針對(duì)性地尋找改善機(jī)遇，制定改善計(jì)劃，進(jìn)而實(shí)施落地程序后再進(jìn)行評(píng)價(jià)審理，最終通過閉環(huán)發(fā)展過程，實(shí)現(xiàn)企業(yè)管理與財(cái)務(wù)績效的不斷升級(jí)。
（二）績效指標(biāo)
在績效評(píng)價(jià)體系中，選定指標(biāo)的維度多種多樣。以效率指標(biāo)為例，“效率”，顧名思義，專指投入量與有效成果的比率。在濕地城市建設(shè)管理單位中，財(cái)政支出是助力地方積極開展?jié)竦爻鞘猩鷳B(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各方職能的關(guān)鍵手段和資金保障，而績效本身就是效率、效益、效果的綜合統(tǒng)稱，既囊括行為過程又包括結(jié)果導(dǎo)向，因此，構(gòu)建績效評(píng)價(jià)體系，衡量財(cái)政支出的使用效率，是對(duì)該項(xiàng)濕地城市建設(shè)管理單位運(yùn)作活動(dòng)的綜合評(píng)定，也是對(duì)資源合理、有序配置的社會(huì)估值。當(dāng)然，除了財(cái)政支出等財(cái)務(wù)指標(biāo)的績效評(píng)定外，濕地城市建設(shè)也著重環(huán)境績效評(píng)價(jià)、環(huán)境責(zé)任報(bào)告、企業(yè)社會(huì)責(zé)任等信息的披露。通過環(huán)境方針和環(huán)保政策的廣泛宣貫，向社會(huì)大眾呈現(xiàn)濕地建設(shè)取得的豐碩成果，既是對(duì)自然環(huán)境的貢獻(xiàn)，也是人類謀求生態(tài)共存的初衷。同時(shí)，以績效評(píng)價(jià)促進(jìn)濕地城市建設(shè)管理單位關(guān)注效率、關(guān)注經(jīng)濟(jì)并關(guān)注生態(tài)效能，以助力濕地城市建設(shè)管理單位經(jīng)濟(jì)、社會(huì)責(zé)任的全面落實(shí)和職能體現(xiàn)。而無論研究何種績效考評(píng)指標(biāo)，其根本都會(huì)和經(jīng)濟(jì)績效形成緊密聯(lián)系，從社會(huì)長遠(yuǎn)發(fā)展視角出發(fā)，綜合提高財(cái)政投入與產(chǎn)出效能比，可降低更多環(huán)保成本，營造更好營商環(huán)境，為區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長助力。所以，以濕地城市建設(shè)管理單位開展的環(huán)境行為為出發(fā)點(diǎn)，以其經(jīng)濟(jì)結(jié)果績效指標(biāo)進(jìn)行評(píng)定，將是一項(xiàng)積聚社會(huì)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造價(jià)值的有效作業(yè)管理。
三、濕地城市建設(shè)管理財(cái)政績效評(píng)價(jià)不足原因與著力點(diǎn)分析
（一）濕地城市建設(shè)管理工作財(cái)政績效評(píng)價(jià)不足的主要原因
1.受項(xiàng)目執(zhí)行意識(shí)薄弱束縛。受傳統(tǒng)觀念束縛，截至目前，仍有很多人僅重視城市擴(kuò)大化建設(shè)的大力投資，而忽視濕地維度的建設(shè)投入與管理，這樣盲目操作的結(jié)果不僅會(huì)造成資金投入的不經(jīng)濟(jì)，還會(huì)造成水土流失，旱澇災(zāi)害等問題。而短時(shí)間將濕地作為一種產(chǎn)業(yè)或一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)，忽略項(xiàng)目管理制度制定、建成后管護(hù)措施的持續(xù)跟進(jìn)，更將影響濕地建設(shè)中的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等均衡發(fā)展問題。因此，機(jī)構(gòu)組織分工、招投標(biāo)與監(jiān)理制的建設(shè)程序的不完備，將直接加劇現(xiàn)階段環(huán)境惡化和財(cái)政投入不經(jīng)濟(jì)問題。加之某些直屬部門對(duì)現(xiàn)階段的濕地城市建設(shè)資金投入缺少詳細(xì)了解，在建設(shè)恢復(fù)期，缺乏詳細(xì)計(jì)劃，缺失前期準(zhǔn)備，從而亦導(dǎo)致施工質(zhì)量降低，施工進(jìn)度受阻，工程差強(qiáng)人意。而要想徹底改進(jìn)現(xiàn)有問題，就必須從根本著手，做好相關(guān)部門的資金分配觀念建設(shè)和項(xiàng)目執(zhí)行管理意識(shí)宣導(dǎo)，才能真正實(shí)現(xiàn)濕地城市建設(shè)財(cái)政支撐的持續(xù)發(fā)力。
2.受財(cái)政資金投入不足影響。濕地城市建設(shè)工程的開展是一項(xiàng)長期且繁雜的任務(wù)。在具體恢復(fù)與施工進(jìn)程中，實(shí)地工作者需要完成的任務(wù)層層疊疊，非常之多，而為了保證每項(xiàng)遞進(jìn)式任務(wù)的高效完成，不言而喻的就是需要投入大量的成本以作為工作開展的資金支持?？珊笠咔闀r(shí)期，財(cái)政支出的重點(diǎn)性投入仍側(cè)重于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主要涵蓋能源、供電、排水、交通、郵電等各個(gè)方面，除此之外，財(cái)政支出只有在相對(duì)充裕的環(huán)境下，才會(huì)做其他項(xiàng)目的投入支出，故某些政府部門在濕地城市建設(shè)中投入資金不足，直接制約濕地城市建設(shè)的恢復(fù)與發(fā)展。
3.受績效評(píng)價(jià)指標(biāo)不完備制約。在現(xiàn)階段濕地城市建設(shè)發(fā)展形勢下，生態(tài)工程的恢復(fù)與建設(shè)仍缺乏全面詳盡的補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)缺少社會(huì)大眾和單位內(nèi)部高效的監(jiān)督與管理。換言之，對(duì)管理單位的績效考評(píng)有待升級(jí)，而這些都是直接制約濕地城市建設(shè)的發(fā)展關(guān)鍵主因。績效評(píng)價(jià)指標(biāo)作為濕地城市建設(shè)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的考核工具，需兼具科學(xué)、合理與實(shí)際操作性，但在產(chǎn)出、成本、社會(huì)、生態(tài)、可持續(xù)影響等指標(biāo)中，部分指標(biāo)難以量化，這令評(píng)價(jià)主體容易主觀臆斷，缺少信息收集過程，忽視績效變化成因而誘發(fā)財(cái)政資金導(dǎo)向大有偏離。故評(píng)價(jià)主體在進(jìn)行績效評(píng)價(jià)時(shí)，忽略關(guān)鍵考核指標(biāo)，相關(guān)性、時(shí)效性、精細(xì)化程度亦不足，權(quán)重分配也不盡合理，因此，在設(shè)置績效評(píng)價(jià)指標(biāo)前，沒有進(jìn)行科學(xué)、專項(xiàng)、獨(dú)立的選取，會(huì)對(duì)績效的判定起到很大制約。
（二）濕地城市建設(shè)管理工作開展的優(yōu)化著力點(diǎn)分析
濕地城市建設(shè)管理工作的開展，從實(shí)質(zhì)上講，根本應(yīng)從財(cái)政投入效益方面優(yōu)先考慮，進(jìn)而在人們物質(zhì)生活水平持續(xù)提升的同時(shí)實(shí)現(xiàn)精神文化需求提升的優(yōu)化創(chuàng)舉。從事件屬性來看，濕地恢復(fù)與濕地城市建設(shè)比較偏向公益事業(yè)，對(duì)短期經(jīng)濟(jì)效能推進(jìn)效果不十分明顯，但濕地保護(hù)和恢復(fù)是源于前期過度開發(fā)，過分公園化，同時(shí)，濕地保護(hù)與恢復(fù)是濕地城市建設(shè)的基礎(chǔ)定位，所以，有序、有重點(diǎn)的維護(hù)和建設(shè)，是濕地城市建設(shè)管理單位開展工作的立足根基。
1.樹立正確的認(rèn)知觀念。尊重濕地自然屬性，開展保護(hù)優(yōu)于績效評(píng)定的思想宣貫。同時(shí)，隨著人類對(duì)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)保工作開展的相關(guān)認(rèn)知加深，建立濕地城市建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)和維護(hù)的思想，并刮起全社會(huì)范圍內(nèi)的宣傳熱潮，促使財(cái)政項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的社會(huì)應(yīng)用與持續(xù)發(fā)展。并在濕地城市建設(shè)單位的工程開展中，深刻解讀國家政策、生態(tài)發(fā)展及人類根本訴求的基礎(chǔ)上，全面完備濕地恢復(fù)和建設(shè)方案，根據(jù)精準(zhǔn)位置有的放矢地策劃出科學(xué)且高效的施工方案，才能實(shí)現(xiàn)績效評(píng)級(jí)中的全面效益。
2.尋求豐盈的資金投入。為了完善濕地城市建設(shè)的新時(shí)期發(fā)展，根本保障就是必須要持續(xù)性加大相關(guān)資金的有效投入，將濕地恢復(fù)與城市建設(shè)投資歸到財(cái)政專項(xiàng)預(yù)算之中，并且最大限度主動(dòng)發(fā)動(dòng)社會(huì)大眾的力量，適當(dāng)開展資金募集，如創(chuàng)建相關(guān)基金會(huì)可以確保資金的來源充沛。最后，還可以發(fā)揮城市聯(lián)動(dòng)協(xié)作和行業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，以獲取其他單位或其他城市的寶貴意見抑或是相關(guān)資金的協(xié)作幫助，并學(xué)習(xí)城市中濕地維護(hù)、濕地建設(shè)的先進(jìn)典型，注重極盡可能使投入資金發(fā)揮最大效率，實(shí)現(xiàn)資金社會(huì)效能和濕地城市建設(shè)的雙向發(fā)展。
3.完備補(bǔ)償及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。單靠濕地城市建設(shè)管理單位的單向投入將使得項(xiàng)目的開展較為勢單力薄，而補(bǔ)償機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的完備將有助于濕地城市項(xiàng)目更好地建設(shè)與推進(jìn)。在補(bǔ)償及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制創(chuàng)建時(shí)，可擇優(yōu)選取多種補(bǔ)償渠道和保障制度，力爭在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)省、市、縣等多級(jí)地方性補(bǔ)償機(jī)制，讓更多受益者公正享受并具有資金支配權(quán)利。以資金的定時(shí)定向發(fā)放為執(zhí)行方案，確保全社會(huì)、高密度地關(guān)注濕地工程建設(shè)，并主動(dòng)投入其中，從環(huán)保小事做起，做好每個(gè)公民的生態(tài)貢獻(xiàn)，將會(huì)使國家的生態(tài)環(huán)境直接受益，進(jìn)而反作用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，拉動(dòng)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)效益協(xié)同發(fā)展，進(jìn)而以效率為先，實(shí)現(xiàn)社會(huì)范圍內(nèi)對(duì)濕地城市建設(shè)管理單位的績效監(jiān)督與考核。
四、濕地城市建設(shè)管理單位財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建
兼顧戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)、長期與短期、財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)、滯后和前置、外部與內(nèi)部等績效考核，可形成一個(gè)完整的指標(biāo)體系，從而通過總體目標(biāo)層層分解，助力各項(xiàng)目標(biāo)順利施行?，F(xiàn)階段，政府部門也盡最大可能試圖實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地城市建設(shè)項(xiàng)目資金投入的幾何式增長，但隨之而來，資金使用用途、效率等也成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)話題。
（一）以法律法規(guī)制度建設(shè)為指引
為提高濕地城市建設(shè)財(cái)政資金使用效率，改善城市維度下公共服務(wù)的建設(shè)質(zhì)量，相關(guān)管理單位要切實(shí)打破傳統(tǒng)思想牢籠，轉(zhuǎn)變思想觀念，牢固樹立全員績效評(píng)價(jià)意識(shí)，自上而下落實(shí)績效評(píng)價(jià)工作。并在相關(guān)法律法規(guī)制度建設(shè)的專項(xiàng)領(lǐng)域，深耕專研，以強(qiáng)有力的法定規(guī)制約束工作人員，使每位員工都深刻意識(shí)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的重要意義。并通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)方式，培養(yǎng)績效管理意識(shí)，結(jié)合獎(jiǎng)懲制度制定，樹立績效評(píng)價(jià)的獨(dú)立性與權(quán)威性，督促工作人員自覺開展績效評(píng)定工作，做到花錢必問效，無效必問責(zé)的效率優(yōu)先原則，以此助力績效評(píng)價(jià)工作的落實(shí)貫徹。
（二）以績效評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)為核心
為保證績效評(píng)價(jià)結(jié)果的效率性跟進(jìn)與落實(shí)，需引入獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行日常測評(píng)。這里的獨(dú)立機(jī)構(gòu)可以是單位內(nèi)部的組織績效評(píng)價(jià)小組，也可借助三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或開展社會(huì)群眾評(píng)價(jià)監(jiān)督等方式加強(qiáng)外部監(jiān)督。同時(shí)，始終堅(jiān)持在績效評(píng)價(jià)組織中保持評(píng)價(jià)人員獨(dú)立與專業(yè)性，使其不受相關(guān)利益影響，從而避免利益沖突。在實(shí)際操作中，可采用輪崗制的工作機(jī)制和定期培訓(xùn)學(xué)習(xí)的專業(yè)化管理，結(jié)合財(cái)政投入支出結(jié)構(gòu)合理性、支出效率性等內(nèi)容展開自評(píng)工作，找出差異，追究原因，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)雙向促進(jìn)。另外，針對(duì)效率指標(biāo)的績效評(píng)價(jià)考核，可借助相關(guān)部門大力開通舉報(bào)渠道，提高群眾參與程度，以共同監(jiān)督資金支出的社會(huì)效益。
（三）以完善建立相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)為起點(diǎn)
評(píng)價(jià)指標(biāo)是衡量濕地城市建設(shè)管理單位績效評(píng)價(jià)考核的有力工具，指標(biāo)制定得是否得當(dāng)將直接關(guān)系績效評(píng)價(jià)的結(jié)果導(dǎo)向，因此，多維度、多視角地完善以效率為前提的相關(guān)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)提高管理單位經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益具有重要意義。在指標(biāo)選取時(shí)，可采用平衡積分卡的思路將財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行多元化選取，并結(jié)合定性與定量相結(jié)合方式，將可量化的指標(biāo)全部量化。同時(shí)，充分考慮績效目標(biāo)特殊性與差異，重視戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向，并根據(jù)各單位長短期績效目標(biāo)對(duì)指標(biāo)進(jìn)行附權(quán)重管理。另外，對(duì)績效指標(biāo)的制定，要遵循客觀環(huán)境變化，對(duì)評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)等進(jìn)行及時(shí)優(yōu)化修訂，如有必要，考核單位亦可根據(jù)實(shí)情將指標(biāo)進(jìn)行多級(jí)細(xì)化分解，最終實(shí)現(xiàn)績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)制定。
（四）以強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用為目的
績效評(píng)價(jià)的流程化管理最終仍需達(dá)到其評(píng)價(jià)結(jié)果可應(yīng)用的目的，如果評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不充分，將對(duì)優(yōu)化單位資金結(jié)構(gòu)等無益。因此，部門間的績效評(píng)價(jià)要與前期預(yù)算掛鉤，通過結(jié)果決定型預(yù)算機(jī)制的應(yīng)用構(gòu)建，優(yōu)先保障使用效率，對(duì)低效無效濕地改善做好原因剖析與前景預(yù)測，大力削減問題支出，并通過不同地域間的濕地恢復(fù)與建設(shè)投入的差異分析和整改、補(bǔ)救，為日后每項(xiàng)濕地建設(shè)起到借鑒意義。同時(shí)，對(duì)于各部門負(fù)責(zé)的具體區(qū)域，亦可通過競爭機(jī)制的建立，形成內(nèi)部獎(jiǎng)懲氛圍，同時(shí)將效率指標(biāo)與職務(wù)晉升掛鉤，提高資金使用效率，構(gòu)建一個(gè)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市愿景。結(jié)語濕地城市建設(shè)管理工作的開展勢在必行。但由于在項(xiàng)目配套資金分配中，存在項(xiàng)目管理意識(shí)薄弱、財(cái)政資金投入不足、績效指標(biāo)制定不完備等因素，相關(guān)管理部門需逐一加強(qiáng)核心著力點(diǎn)分析。樹立正確認(rèn)知觀念、尋求豐盈資金投入、完備補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，同時(shí)以法律法規(guī)制度為指引，以績效評(píng)價(jià)為核心，以完善指標(biāo)為起點(diǎn)，以強(qiáng)化應(yīng)用為目的，兼顧科學(xué)合理、規(guī)范有序，又要著重使用規(guī)范，不虛列、不截留、不擠占，從而在分工明確的濕地城市建設(shè)中，關(guān)注資金效率的同時(shí)，關(guān)注生態(tài)和社會(huì)效益，為社會(huì)大眾展現(xiàn)一個(gè)資金良性用度、社會(huì)環(huán)境美化的綜合發(fā)展前景。
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作者:張玉芳 單位:東營市濕地城市建設(shè)推進(jìn)中心