城市管理綜合執(zhí)法問題與建議
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目前，天津市的城市管理綜合執(zhí)法的行政主體是天津市城市管理綜合執(zhí)法局以及下轄的各區(qū)城市管理綜合執(zhí)法局，天津市城市管理綜合執(zhí)法局是天津市市容和園林管理委員會下屬行政副局級單位。目前城市管理綜合執(zhí)法主要集中行使以下幾個方面的全部或部分行政處罰權(quán)：一是法律法規(guī)有關(guān)市容環(huán)境衛(wèi)生方面的全部處罰權(quán)；二是法律法規(guī)有關(guān)城市園林與綠化方面的全部處罰權(quán)；三是關(guān)于公共交通安全方面除機動車和非機動車外的違法占道行為的處罰權(quán)；四是在城市規(guī)劃管理方面沒有法律允許私自建設(shè)行為的行政處罰權(quán)；五是行使工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對占用道路無照經(jīng)營行為或未在指定地點經(jīng)營并影響市容的違法行為的行政處罰權(quán)。[1]天津在城市管理綜合執(zhí)法不斷完善的過程中，對執(zhí)法部門過多、執(zhí)法隊伍龐雜等問題進行資源整合，積極規(guī)定了城管執(zhí)法范圍，合理分配資源，有效集中了執(zhí)法力量，進一步提升了行政執(zhí)法的工作效率和執(zhí)法的力度。構(gòu)建明確職能界限，精簡綜合執(zhí)法隊伍，重心下移，將隊伍下沉至各街道，同時將權(quán)力下放，強化屬地管理及權(quán)責(zé)對等，大大提高了綜合執(zhí)法效率。
2天津城市管理綜合執(zhí)法存在的問題
2.1執(zhí)法依據(jù)不足
城管執(zhí)法部門的處罰權(quán)來源于行政處罰權(quán)的轉(zhuǎn)移，在執(zhí)法過程中，往往都是在“借法執(zhí)法”，在實際中缺乏可操作性，作為執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性文件，也存在著各種問題。[2]由于行政法律規(guī)范和地方性立法不健全，導(dǎo)致與其他政府部門執(zhí)法邊界劃分不清，處罰范圍不明，甚至出現(xiàn)無法可依及真空地帶的情況，影響了執(zhí)法的嚴肅性，也為違法行為提供可乘之機。
2.2城管執(zhí)法部門協(xié)調(diào)工作難
從2012年開始，天津市城市管理綜合執(zhí)法局實施重心下移，各區(qū)執(zhí)法隊伍“下沉”到各街道辦事處，由街道辦直接領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)法分局業(yè)務(wù)指導(dǎo)。由于城市管理涉及部門眾多，需要其他行政部門支持和配合，但在實際工作中缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，無法形成合力，嚴重地影響了執(zhí)法的時效性。
2.3執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊
一方面城市管理綜合執(zhí)法雖然有明確的執(zhí)法主體與職責(zé)分工，但是由于部分執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平有限，不能全面掌握相關(guān)的法規(guī)法條，同時由于聘用大量協(xié)管員，缺乏培訓(xùn)就倉促上崗，導(dǎo)致執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊。另一方面媒體曝光執(zhí)法人員“暴力執(zhí)法”，亂作為以及同事不同罰的情況，以及部分執(zhí)法人員在執(zhí)法中服務(wù)意識欠缺，為民服務(wù)的宗旨觀念淡化，態(tài)度“冷、橫、硬”，甚至出現(xiàn)“吃、拿、卡、要”的情況，嚴重影響公正文明執(zhí)法。
2.4執(zhí)法過程中執(zhí)法程序不規(guī)范
一是在行政執(zhí)法過程中，出現(xiàn)不按規(guī)定使用正式法律文書，不履行告知義務(wù)，取證手段不合理等現(xiàn)象，嚴重損害了相關(guān)人的人身與財產(chǎn)權(quán)利，甚至構(gòu)成違法犯罪情況；二是由于執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)不同，出現(xiàn)憑借主觀臆斷，濫用自由裁量權(quán)，“人情”大于“法治”的情況，嚴重影響了執(zhí)法公平公正性。
3天津市城市管理綜合執(zhí)法問題的原因分析
3.1法律法規(guī)不完善
目前城市管理綜合執(zhí)法的依據(jù)是1996年頒布的《行政處罰法》，但沒有一部適合城市管理綜合執(zhí)法的法律文件，在具體執(zhí)行過程中只能借法執(zhí)法，缺乏足夠的獨立性、權(quán)威性。天津市城市管理綜合執(zhí)法的法律依據(jù)主要是政府及地方性的法律法規(guī)，根據(jù)《行政處罰法》第十六條規(guī)定，“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！币簿褪钦f城管執(zhí)法只能查扣“物”，無法限制人，在執(zhí)法過程中就會出現(xiàn)暴力抗法現(xiàn)象，使執(zhí)法工作缺乏嚴肅性和權(quán)威性。
3.2缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制
城管執(zhí)法主要行使的是其他行政部門分割出來的權(quán)力，但在實際操作中并不能完全脫離原有部門，需要原有部門的配合與幫助。特別是一些較為專業(yè)的領(lǐng)域，城管執(zhí)法人員只能運用自由裁量做出判斷，有時是否違法無法判斷。[3]再如執(zhí)法中遇到的暴力事件，需要與公安機關(guān)協(xié)力解決。由于協(xié)調(diào)機制不健全，處理事件需要各部門配合時，各部門之間的執(zhí)法工作不是靠制度來維系，而是靠關(guān)系來維系，不利于工作的開展，降低了執(zhí)法的效率。
3.3人力配置不合理
對于綜合執(zhí)法人員的身份定位，天津市在開展城市管理綜合執(zhí)法初期就著重指出要加大協(xié)調(diào)力度，對機構(gòu)設(shè)置、人員編制要各部門統(tǒng)一協(xié)商解決。但由于政府在編的正式人員數(shù)量不足，與其繁重的工作不相匹配，因此出現(xiàn)了編制混亂問題。目前天津市城管隊伍主要由兩類人員組成：一類是由公務(wù)員、參照公務(wù)員法管理人員及以工代干人員組成的正式人員，具有行政執(zhí)法權(quán)。另一類是城市執(zhí)法機關(guān)與勞動服務(wù)公司簽約外派的協(xié)管人員。協(xié)管人員不具備執(zhí)法權(quán)，這些人員文化程度偏低，法律意識不強，法制觀念淡薄，導(dǎo)致暴力執(zhí)法等情況時有發(fā)生。因此綜合執(zhí)法隊伍的建設(shè)的關(guān)鍵取決于執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，法制意識，職業(yè)責(zé)任等。
3.4城管執(zhí)法監(jiān)督機制不健全
沒有合理的監(jiān)督管理任何權(quán)力都會被濫用，雖然天津市的城市管理綜合執(zhí)法體制正在逐步走向完善，但在綜合執(zhí)法監(jiān)督方面仍存在很多問題。比如責(zé)任不明、內(nèi)部監(jiān)督缺失，失之于寬，失之于軟。如綜合執(zhí)法人員的考評不完善，對職權(quán)和責(zé)任規(guī)定不合理。[4]同時一些執(zhí)法人員沒有樹立正確的觀念，思想認識不到位，法律意識淡薄，對執(zhí)法目的存在偏差，對于執(zhí)法人員的過錯追究機制也不完善。除此之外，人大的監(jiān)督也沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，比如暴力執(zhí)法發(fā)生時，人大沒有相應(yīng)的法律程序來規(guī)范此種行為。
4完善天津市城市管理綜合執(zhí)法的思考與建議
4.1轉(zhuǎn)變城市管理執(zhí)法理念
一是要堅持“人性化”執(zhí)法，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)樹牢為民服務(wù)的執(zhí)法理念，以服務(wù)代管理，以服務(wù)代執(zhí)法，堅持以人為本，轉(zhuǎn)變思想觀念，充分尊重相對人的人格，給與其更多的包容和服務(wù)；二是要強化服務(wù)意識，改變工作思路，執(zhí)法中做到教育與處罰相結(jié)合的原則，同時廣泛動員人民群眾，進一步提升公民的文明素質(zhì)，共同管理不文明行為；三是要加強執(zhí)法宣傳，利用新聞媒體及網(wǎng)絡(luò)平臺大力宣傳城市管理法律法規(guī)，獲取廣大人民群眾的支持，營造良好社會輿論氛圍，減少執(zhí)法沖突，促進社會和諧穩(wěn)定。
4.2健全相應(yīng)的法律法規(guī)
一是要加強立法，逐步完善城市管理法律法規(guī)，建立一套科學(xué)可行的城市管理法律體系，明確城市管理執(zhí)法部門的法律地位、職責(zé)，機制等；二是對現(xiàn)行的法律法規(guī)進行系統(tǒng)性的梳理，盡量避免法律法規(guī)相互沖突，為綜合執(zhí)法工作提供合法依據(jù)；三是要從行政職能問題的解決入手，城管執(zhí)法主要是行使行政處罰權(quán)，要按照一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)對這些處罰權(quán)重新進行職能定位；四是明確城市管理綜合執(zhí)法機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)的職權(quán)界限行使權(quán)利、履行職責(zé)，確保行政權(quán)力的明晰化。
4.3加強部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動
一是城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)相關(guān)職能部門的執(zhí)法職權(quán)后，需要與相關(guān)職能部門建立科學(xué)、合理的合作及執(zhí)法協(xié)助機制，把責(zé)任、程序、義務(wù)等內(nèi)容明確下來，推進聯(lián)合執(zhí)法，實現(xiàn)有效治理；二是建立部門爭議的解決機制，為避免各職能部門間涉及到管理、執(zhí)法多個環(huán)節(jié)事權(quán)產(chǎn)生爭議，市政府及區(qū)政府要充分發(fā)揮高位協(xié)調(diào)作用，明確各自職責(zé)分工，避免部門間爭議；三是要在“大城管”上做文章，充分調(diào)動各職能部門的工作積極性，使各部門勁往一處使，擰成一股繩，切實發(fā)揮好各單位的職能；四是城市管理執(zhí)法部門和其他職能部門應(yīng)建立健全信息共享機制，確保城管部門執(zhí)法的合法性與流暢性。行政處罰結(jié)果也要及時向相關(guān)職能部門通報，避免重復(fù)檢查同時限制違法相對人失信行為。
4.4規(guī)范城市管理綜合執(zhí)法隊伍
黨的報告提出要建設(shè)法治政府，推進依法行政，因此，城市管理綜合執(zhí)法工作必須嚴格按照法定程序依法進行：一是在日常執(zhí)法過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)執(zhí)法工作的特點科學(xué)確定正式執(zhí)法人員配備比例標(biāo)準(zhǔn)，嚴格按照規(guī)定進行招錄，注重高素質(zhì)執(zhí)法人員的引進；二是要合理地使用協(xié)管人員，除了要在數(shù)量上加以控制，還要明確協(xié)管人員工作范圍及職能，依照“優(yōu)勝劣汰，適者生存”的原則，使依法行政落到實處；三是要把法制教育及培訓(xùn)工作作為對執(zhí)法人員培訓(xùn)的重要內(nèi)容，幫助執(zhí)法人員樹立依法行政的意識和觀念，保證執(zhí)法行為的公正，維護相對人的合法權(quán)益；四是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的導(dǎo)向與示范作用，把依法行政，法高于權(quán)的思想融入到日常執(zhí)法中去。[5]
4.5完善城市管理綜合執(zhí)法監(jiān)督機制
一是完善內(nèi)部監(jiān)督，可以在其內(nèi)部設(shè)立專門的紀(jì)檢監(jiān)察部門，專門從事本級范圍內(nèi)的監(jiān)督工作。根據(jù)不同的管理區(qū)域分別制定工作標(biāo)準(zhǔn)和任務(wù)指標(biāo)，針對正式在編人員、協(xié)管人員設(shè)立不同的監(jiān)督考核辦法，實現(xiàn)“要我干”到“我要干”的思想轉(zhuǎn)變；二是要完善外部監(jiān)督，通過政務(wù)公開和充分發(fā)揮人大機關(guān)作用，在人大設(shè)立城管執(zhí)法監(jiān)督專員；將司法與行政監(jiān)督結(jié)合起來，形成監(jiān)督合力；充分發(fā)揮群眾及新聞輿論的監(jiān)督作用，形成社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；三是加強事中監(jiān)督與事后追責(zé)，設(shè)立投訴及反饋熱線，使監(jiān)督法制化、程序化，從而能夠真正起到監(jiān)督作用。
參考文獻：
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[3]王一凡.對深化城市管理綜合執(zhí)法的思考[J].消費導(dǎo)刊，2017（19）：125.
[4]徐建英.城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀存在的問題與對策[J].辦公室業(yè)務(wù)，2018（24）：40.
作者：洪克辛 單位：天津師范大學(xué)
