城市管理綜合執(zhí)法屬地化管理問題
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摘要：執(zhí)法重心下移是結(jié)合城市管理綜合行政執(zhí)法的特點和我國20年相對集中行政處罰權(quán)的實踐得出的推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革的一大方向。全國城市執(zhí)法隊伍主要有市局垂直管理體制和兩種屬地管理體制，已經(jīng)探索出兩種放權(quán)模式，但仍然普遍存在著部門協(xié)作困難、地方城市執(zhí)法機(jī)關(guān)角色定位扭曲、執(zhí)法事項界定不科學(xué)、基層條塊矛盾突出的問題。需要采用綜合統(tǒng)籌城市管理職權(quán)，深化縣域簡政放權(quán)，科學(xué)配置管理事項，實行領(lǐng)導(dǎo)交叉任職等策略應(yīng)對屬地化管理存在的問題。
關(guān)鍵詞：城市管理；綜合執(zhí)法；屬地化管理
一、城市管理綜合執(zhí)法屬地化管理的必要性
屬地管理是指地方政府在其責(zé)任管轄范圍內(nèi)擁有調(diào)動工作人員、工作物資和協(xié)調(diào)各職能部門的權(quán)力和能力，對管理事項進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、領(lǐng)導(dǎo)和控制，以完成該地域管轄任務(wù)的行政管理。城市管理綜合執(zhí)法屬地化管理主要由城市管理和行政執(zhí)法的特點決定的。
（一）城市管理的特點要求以區(qū)縣為單位協(xié)同部門治理
首先，由于城市管理是一個系統(tǒng)性工程，城市管理問題涉及多個職能部門，伴隨著經(jīng)濟(jì)活動越發(fā)頻繁，利益主體更為多元，城市管理問題更為復(fù)雜，無法依托單個部門解決形成利益鏈條、跨區(qū)域、跨行業(yè)的問題，所以“管好一座城”很大程度上依賴于各個部門的協(xié)作，單獨依靠城市管理綜合行政執(zhí)法部門的行政措施往往不能有效執(zhí)法，執(zhí)法往往半途而廢。其次，有助于城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)協(xié)助屬地政府和相關(guān)職能部門。以區(qū)縣為單位協(xié)同部門治理有利于進(jìn)行城市建設(shè)的開端、城市管理的中端、城市執(zhí)法的末端各個環(huán)節(jié)的把關(guān)，切實落實環(huán)環(huán)相扣的城市管理任務(wù)，構(gòu)建執(zhí)法權(quán)相對集中，實現(xiàn)對各職能部門的監(jiān)管。城市管理閉環(huán)里的任何一個部門如果出于部門利益，沒有履行好部門職責(zé)或者由于其他原因造成職責(zé)缺位的，將會對閉環(huán)里的其他部門造成治理的困境，在縣域范圍內(nèi)可以較為有效地解決。
（二）行政執(zhí)法的特點決定了屬地化管理的必然趨勢
首先，基層政府的地域優(yōu)勢有利于城市管理部門快速發(fā)現(xiàn)和解決城市問題。基層政府較于上級擁有地域優(yōu)勢，管理更為敏捷，處理速度更快。行政執(zhí)法主要通過接受舉報人舉報進(jìn)行查處或者主動發(fā)現(xiàn)、及時處理問題來防微杜漸，在造成公共利益?zhèn)χ跋麥珉[患，實現(xiàn)對城市的管理。接到舉報人舉報后，可以迅速到位；在熟悉的轄區(qū)內(nèi)除了被動告知，還可以主動地發(fā)現(xiàn)問題、處理問題。城郊交接區(qū)域，對于行政執(zhí)法權(quán)的下移有更高的期待。其次，高效解決有利于執(zhí)法部門更好地維護(hù)公共利益與個人利益。行政執(zhí)法具有損益性，必然損害違規(guī)違法行政相對人的利益。及時查處違規(guī)違法現(xiàn)象，高效執(zhí)法使違規(guī)違法相對人及時止損，減少相對人違法成本，最大程度地維護(hù)違規(guī)違法相對人的利益。同時也有利于執(zhí)法部門減少行政成本，緩解違規(guī)違法行政相對人情緒，消減執(zhí)法困難。
二、城市管理綜合執(zhí)法屬地管理體制種類與放權(quán)模式
我國主要存在三種城市管理綜合執(zhí)法屬地管理體制。以“人財物”的歸屬為劃分標(biāo)準(zhǔn)，下放執(zhí)法權(quán)限主要有兩種做法。
（一）管理體制的三種主要類別
一是以大連為代表的市管模式，即僅在市級設(shè)置城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，各區(qū)縣政府將區(qū)縣城市管理行政執(zhí)法局整建制劃轉(zhuǎn)到市城建局（行政執(zhí)法局）進(jìn)行垂直管理。所屬的分局為市執(zhí)法局派出機(jī)構(gòu)，直接管理街道城市管理執(zhí)法隊，所有執(zhí)法隊伍由市級機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，人財物的管理權(quán)在市級機(jī)構(gòu)。市局機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理各分局的人事、機(jī)構(gòu)編制、財務(wù)等事務(wù)，更有利于加強(qiáng)對所屬分局城市管理行政執(zhí)法工作的綜合管理、指揮協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和教育培訓(xùn)。專業(yè)性更強(qiáng)，有利于培養(yǎng)專業(yè)執(zhí)法素養(yǎng)，執(zhí)法獨立性較強(qiáng)。二是以北京為代表的區(qū)管模式，在市一級不設(shè)相應(yīng)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，僅在區(qū)級設(shè)置，各縣（市、區(qū)）局向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派駐執(zhí)法中隊，接受鎮(zhèn)街和區(qū)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。三是以廣州為代表的市區(qū)共管模式。即在市、區(qū)兩級設(shè)置城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，區(qū)里機(jī)關(guān)受市級機(jī)關(guān)和區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)。［2］在工作中會出現(xiàn)市、區(qū)、街道多頭執(zhí)法，市局無法領(lǐng)導(dǎo)與指揮區(qū)局的現(xiàn)象。第一種市管模式采用垂直管理，不屬于屬地管理的范疇。全國范圍內(nèi)大部分采取后兩種機(jī)構(gòu)設(shè)置?！叭素斘铩毕路诺洁l(xiāng)鎮(zhèn)（街道），加強(qiáng)了一線執(zhí)法的保障，但一定程度上弱化了市區(qū)對城管執(zhí)法中隊（分隊）的管理。
（二）基層執(zhí)法的管理模式與放權(quán)的做法
城管綜合執(zhí)法隊伍主要分為三級：市級（支隊）、區(qū)級（大隊）和鎮(zhèn)街（中隊或分隊）?，F(xiàn)在大隊主要以區(qū)縣政府管理為主，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的分隊，大致有三種管理分隊的模式：第一種是分隊“人財物”的管理權(quán)掌握在大隊手中，由大隊對其垂直管理；第二種是街道辦事處掌握分隊所有“人財物”的管理權(quán)，大隊對分隊只有考核工作的權(quán)力；第三種是分隊的“財、物”的管理權(quán)由街道辦事處掌握，大隊掌握人事管理權(quán)。綜合執(zhí)法事項屬地化管理要求要執(zhí)法重心下移，但按目前的法律制度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處一級沒有執(zhí)法權(quán)。［3］為了實現(xiàn)執(zhí)法力量下沉，地方主要探索出兩種做法：一是授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處擁有執(zhí)法權(quán)，典型是天津市政府2014年《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》，街鎮(zhèn)對共33類291項施行綜合執(zhí)法，［4］區(qū)縣執(zhí)法局對街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法隊伍人員素質(zhì)有待提高，一旦全部放權(quán)，容易出現(xiàn)執(zhí)法過程中權(quán)力的濫用與尋租，產(chǎn)生新的行政違法行為?！耙环啪蛠y，一亂就死”，在很多省市成為改革的一大通病，減緩了改革的步伐，制約了改革的成效，甚至產(chǎn)生新的社會矛盾。二是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)隊伍通過“派駐”延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處配合、協(xié)助綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法權(quán)仍然屬于綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。目前大多數(shù)城市管理執(zhí)法屬地化管理改革主要采取第二種做法。
三、城市管理綜合執(zhí)法屬地化管理存在的主要問題
目前，條塊矛盾和橫向聯(lián)動、縱向協(xié)作的障礙，制約了城市管理執(zhí)法體制改革的成效。
（一）部門協(xié)作困難：城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)
關(guān)尚未統(tǒng)一進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)序列長期以來，我國一直存在部門分散執(zhí)法。不同執(zhí)法體系條條分割，政府內(nèi)部出現(xiàn)“柏林墻”，公共利益部門化。我國在20世紀(jì)90年代，為了解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的條塊分割問題，逐漸形成了條塊結(jié)合、以塊為主的政治體制，條塊矛盾逐漸突出，為了提高行政效率，解決多頭執(zhí)法，啟動了以相對集中行政處罰權(quán)為核心內(nèi)容的城市管理綜合執(zhí)法體制改革。早期綜合執(zhí)法的實踐中，綜合執(zhí)法體制不夠成熟，執(zhí)法部門尚未歸口管理，由于行政處罰權(quán)的相對集中，執(zhí)法部門淪為了“權(quán)力的垃圾桶”，不堪重負(fù)。加之，許多地方的執(zhí)法部門尚未列入行政序列，無法平等地協(xié)同其他部門進(jìn)行城市管理。直至今日，有些有條件的城市管理執(zhí)法隊伍列入政府組成部門，但仍然存在無法得到“強(qiáng)勢部門”支持的問題。為解決各部門協(xié)調(diào)配合治理城市問題，各地城市管理委員會應(yīng)運而生，探索建立長效連貫的部門協(xié)同機(jī)制，但主要通過運動式整治來提升城市管理成效，又由于城市管理委員會機(jī)構(gòu)成分設(shè)置尚待完善，因此，還無法充分發(fā)揮其作用。
（二）角色定位不清：區(qū)縣政府掌握著城市管理
綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的“人財物”首先，在區(qū)縣范圍內(nèi)，城市管理綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法力量經(jīng)常被調(diào)配到基層政府需要完成的“城市管理”任務(wù)中，成為到處支援的“萬金油”，缺乏專業(yè)執(zhí)法素養(yǎng)，在區(qū)縣政府下放的任務(wù)中疲于奔命，難以保障執(zhí)法獨立性。職責(zé)劃分缺乏嚴(yán)格論證，自主決策的隨意性較強(qiáng)，甚至出現(xiàn)管理職能弱化，日常監(jiān)管逐漸缺失，城市管理任務(wù)移向執(zhí)法末端的現(xiàn)象。其次，城市管理執(zhí)法隊伍發(fā)展情況依據(jù)各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)保障情況而定，各地城市管理執(zhí)法隊伍發(fā)展參差不齊。在隊伍保障充足的區(qū)縣，城市管理執(zhí)法隊伍的執(zhí)法能力較強(qiáng)，無需擔(dān)負(fù)額外的屬地任務(wù)；而在一些財政上較為缺乏的區(qū)縣政府，城市管理執(zhí)法隊伍自主性較弱。
（三）權(quán)責(zé)不成正比：屬地管理的執(zhí)法事項尚未科學(xué)界定
實現(xiàn)行政執(zhí)法屬地化管理意味著通過劃分責(zé)任落實到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），而鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實施行政執(zhí)法的法律主體不明確，缺乏相應(yīng)的主體資格和職權(quán)能力。執(zhí)法權(quán)限在縣級以上政府，一些市縣進(jìn)行了授權(quán)執(zhí)法、委托執(zhí)法的探索。但是，目前出現(xiàn)維護(hù)管理等執(zhí)法事項無序下放，市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）部分城市管理職責(zé)劃分尚不科學(xué)的現(xiàn)象，經(jīng)費和人員保障與管理責(zé)任不成正比，上級政府不作為、亂作為，“挑肥揀瘦”，將容易管理的事項攬在上級，將基層不好管、管不好的問題交給基層政府管理，由于基層政府無力承接，導(dǎo)致慢作為、不到位，出現(xiàn)管理不力，監(jiān)管空白的現(xiàn)象。而城市管理行政處罰權(quán)試行全部下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基層也存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員素質(zhì)與執(zhí)法權(quán)不匹配，效果不如預(yù)期的現(xiàn)象。從當(dāng)前基層執(zhí)法能力來看，執(zhí)法力量難以下沉。
（四）工作難以聚力：基層顯露條塊分割的政治體制弊端
執(zhí)法重心下移必須要解決的是城市管理綜合執(zhí)法隊伍與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處的關(guān)系問題，對各縣（市、區(qū)）的治理體系和治理能力提出考驗。雖然執(zhí)法重心下移是城市管理綜合執(zhí)法體制改革新階段出現(xiàn)的新問題，卻也是對我國條塊分割的城市管理體制以及城市管理體制背后的政治體制的拷問。一方面，基層壓力大，執(zhí)法中隊經(jīng)常繼續(xù)奔命于自區(qū)縣政府和街道辦事處的“城市管理任務(wù)”，難以樹立執(zhí)法隊伍專業(yè)執(zhí)法的角色。另一方面，目前的實際工作中，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立城管辦（大多無獨立編制），由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）指派人員任主任，聘請協(xié)管員負(fù)責(zé)具體工作，同時區(qū)行政執(zhí)法局派中隊進(jìn)駐。大部分城管辦與執(zhí)法中隊未能有效融合，人員分別管理，工作各干各的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）大部分人員一方面沒有執(zhí)法資質(zhì)，另一方面往往選擇性執(zhí)法，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)有利的，執(zhí)法動力足，對存在執(zhí)法風(fēng)險的，推諉扯皮，影響基層城市管理質(zhì)效。
四、推進(jìn)城市管理綜合執(zhí)法體制屬地化管理的對策
“放權(quán)”是城市管理綜合執(zhí)法改革的一大方向，我國努力探索執(zhí)法重心下移、實現(xiàn)城市管理綜合執(zhí)法的屬地化管理。
（一）構(gòu)建大城管機(jī)制，促進(jìn)部門協(xié)作
有條件的地方應(yīng)強(qiáng)化城市管理委員會的實質(zhì)地位，健全城管委組織機(jī)構(gòu)、調(diào)整充實領(lǐng)導(dǎo)班子，切實發(fā)揮城市管理委員會在高位協(xié)調(diào)部門、整合行政資源、調(diào)動公眾參與等方面的作用，切實踐行城市管理委員會城市治理工作職能，對城市管理相關(guān)職能部門之間以及和其他部門進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)、組織指導(dǎo)、監(jiān)督考核，提升城市管理委員會的權(quán)威性和有效性。城管委員會下設(shè)的城管辦要作為獨立機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)置，增強(qiáng)城管辦的獨立性。要進(jìn)一步建立健全城市管理聯(lián)席會議制度，綜合協(xié)調(diào)有關(guān)部門以及各級政府，共同推進(jìn)城市管理工作。按照中發(fā)〔2015〕37號文要求，將城市管理相關(guān)行政職責(zé)整合劃入城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)。體量較小的區(qū)域可以建立規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化的城市行政管理體制，強(qiáng)化城市管理和執(zhí)法工作。
（二）優(yōu)化城管體制，促進(jìn)執(zhí)法體系現(xiàn)代化
首先，在縱向上，應(yīng)根據(jù)不同層級政府的職能和事權(quán)，通過優(yōu)化體制、健全制度，合理配置各級政府城市管理事項，減少行政執(zhí)法層級，推動執(zhí)法力量、推進(jìn)執(zhí)法重心向市縣政府下移，著力提高基層政府執(zhí)法能力。在縣域執(zhí)法體制之內(nèi)需要有更強(qiáng)勢的整合執(zhí)法資源的能力，對縣域領(lǐng)導(dǎo)體系和領(lǐng)導(dǎo)力提出較高的要求。其次，順應(yīng)行政體制改革的潮流，實現(xiàn)城市管理事項的適當(dāng)外包，引入市場機(jī)制，減輕財政壓力，將執(zhí)法資源用到更適合的領(lǐng)域上去。加大對基層政府的財政支持，健全屬地財政管理制度，按照科學(xué)配比的原則，將人員、編制和財力與事權(quán)進(jìn)行合理統(tǒng)籌。再次，加快實現(xiàn)數(shù)字城管轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)數(shù)字城管體系現(xiàn)代化。依托數(shù)字城管平臺，健全行政執(zhí)法信息資源收集機(jī)制，科學(xué)配置行政執(zhí)法事項，明確各個部門、各個層級執(zhí)法職責(zé)，有力協(xié)調(diào)行政執(zhí)法力量。
（三）劃分層級權(quán)責(zé)，落實層級管理職責(zé)
一是各地依據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r確立市管模式、區(qū)管模式或者市區(qū)共管模式，確立“兩級執(zhí)法”體制還是“一級執(zhí)法”體制?？h（市、區(qū)）城市管理部門履行屬地管理職責(zé)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市管理執(zhí)法工作。市城市管理局主要負(fù)責(zé)對全市城市管理工作業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評價，研究擬定有關(guān)政策，制定工作規(guī)范以及專業(yè)性強(qiáng)的管理執(zhí)法工作。二是進(jìn)一步理順市、區(qū)、鎮(zhèn)街之間事權(quán)劃分。嚴(yán)格把握下放權(quán)限，人員、編制、待遇向相應(yīng)的責(zé)任主體傾斜是解決基層執(zhí)法力量的關(guān)鍵。對各項城市管理執(zhí)法權(quán)逐項梳理，研究層級管理分工。對需要市、縣（區(qū)）統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理，專業(yè)性強(qiáng)的權(quán)限，不宜下放鎮(zhèn)街；對一些執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)明確統(tǒng)一、技術(shù)性不強(qiáng)、操作簡單的執(zhí)法權(quán)，適當(dāng)考慮下放同時，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)一致并加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。
（四）領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，統(tǒng)籌整合執(zhí)法資源
雖然執(zhí)法重心下移是城市管理綜合執(zhí)法體制改革新階段出現(xiàn)的新問題，卻也是對我國條塊分割的城市管理體制以及城市管理體制背后的政治體制的拷問?？紤]到基層執(zhí)法需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）配合，在目前執(zhí)法環(huán)境下，當(dāng)下我國一些地方采用“依托派駐執(zhí)法中隊（分隊）構(gòu)建城管辦，由分管領(lǐng)導(dǎo)兼任主任，執(zhí)法中隊（分隊）負(fù)責(zé)人兼任副主任”的領(lǐng)導(dǎo)交叉任職的方法，更好地發(fā)揮統(tǒng)籌兼顧、指揮協(xié)調(diào)的作用，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）扯皮推諉，強(qiáng)化整體推動力，推進(jìn)綜合執(zhí)法。領(lǐng)導(dǎo)交叉任職的政治實踐對整合執(zhí)法資源、建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與執(zhí)法中隊（分隊）協(xié)作聯(lián)動機(jī)制、落實執(zhí)法責(zé)任追究機(jī)制不失為較好的方法。城市管理綜合執(zhí)法體制自1996年實行相對集中行政處罰權(quán)以來，行政體制改革不斷深化，積累了不少有效經(jīng)驗。但是，對城市管理執(zhí)法工作的反映仍然較為強(qiáng)烈，與人民期望仍然存在較大差距。理順城市管理綜合執(zhí)法體系、提高城市管理執(zhí)法和服務(wù)水平是繼續(xù)深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革應(yīng)有之義。
參考文獻(xiàn)：
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作者：楊臻煌 單位：福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院
