市區城市管理立法實踐與思考探討

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摘要：城市管理的依據是法律，地方立法對城市管理的先行先試，是實現城市管理法治化的現實需要。《株洲城管條例》作為設區的市城市管理立法的范例，體現了科學立法、民主立法和依法立法的要求。要把城市管理執法就是服務城市民眾的治理理念貫穿于條例具體實施中，使城市管理法治化建設真正落到實處。

關鍵詞：地方立法；城市管理；法治化

據國家統計局收集的數據顯示:截止2017年末，我國的城鎮化率平均為58.52%，[1]目前仍處于加快城市化的階段。新時代城鎮化進程還在持續推進，不斷擴張的城市規模給城市管理工作帶來了新的難題。城市管理執法體制依然存在規范化、法治化方面的缺陷，既有的一些體制性問題阻礙了城市管理工作的順利開展。黨的提出：要不斷推進國家治理體系和治理能力現代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。當前要破解城市管理的困局、實現城市管理的現代化，關鍵在于構建系統完備、科學規范、運行有效的城市管理制度體系。本文結合地方實際，直面城市執法體制改革給株洲城市管理帶來的諸多新情況、新問題，考察了《株洲市城市綜合管理條例》（以下簡稱《株洲城管條例》）的立法背景、立法過程及亮點，并對實現株洲城市管理的法治化提出對策建議，希望能為設區的市城市管理立法提供可以借鑒的經驗。

一、株洲城管立法的現實需要

株洲市作為中部重要工業城市，在經濟大跨步、城區范圍不斷擴大、外來人口不斷增多的同時，城市管理中遇到了許多困難，也總結了一些寶貴的經驗和做法。2017年9月8日株洲市第十五屆人大常委會通過《株洲城管條例》、同年9月29日湖南省第十二屆人大常委會批準的，已于2018年3月1日起正式實施，這在株洲城市管理法治化進程中具有里程碑意義。

（一）是深入貫徹中央城市管理相關政策的需要

做好城市管理工作，提升城市綜合承載能力和發展質量，是實現人民群眾美好生活需要的重要保障，是黨和政府治理能力的重要體現。2015年12月，中央深化改革委員會審議通過的《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），把城市管理的重要性提升到空前的歷史新高，為新時期城市管理工作指明了正確的前行路徑。《意見》提出：“加強城市管理和執法方面的立法工作，完善配套法規和規章，實現深化改革與法治保障有機統一，發揮立法對改革的引領和規范作用。有立法權的城市要根據立法法的規定，加快制定城市管理執法方面的地方性法規、規章……形成完備的標準體系”，并且明確要求城市管理法律法規和標準體系到2020年基本完善。當前沒有一部國家層面的《城市管理法》，開展城市管理地方立法工作很有必要，地方立法對城市管理的先行先試，是深入貫徹中央城市管理相關政策的需要。

（二）是補充、細化省級城市管理地方性法規的需要

2017年5月湖南省十二屆人大常委會表決通過了《湖南省城市綜合管理條例》，該條例于同年8月1日起實施，是全國第一部省級層面綜合規范城市管理和執法工作的地方性法規。針對湖南省各級城市管理體制不統一的問題，條例就理順城市管理體制做了頂層設計。它規定了各級城市管理的主管部門和主要管理職責，并明確了設區的市和市轄區的城市管理部門的執法事項、管理的具體內容和區域由設區的市人民政府確定，這為湖南省城市管理走向科學化、規范化、標準化提供了法律保障。因各地市城市管理工作的情況不一，《湖南省城市綜合管理條例》的內容具有粗放和概括的特點，涵蓋城市管理領域的范圍有限且可操作性不強，需要株洲市通過開展地方立法予以補充和細化。通過設區的市地方性立法的形式將株洲市城市管理的內涵、范圍、體制等問題予以明確，可以提升行政效能，更好地開展城市管理工作。

（三）是鞏固、發展“株洲城市管理”品牌的需要

歷經十多年的發展和探索，城市管理已經成為株洲市享譽全國的“城市名片”，并開始向全國輸送經驗：近年來，來自北京、湖北、海南、陜西、山西、安徽、廣東等省份的500余個團隊來株洲考察交流城市管理經驗。《佛山日報》、《長江日報》等開設專欄，對株洲城市管理經驗進行系列報道；湖北、重慶等地甚至以政府文件形式，要求當地城管系統深入學習株洲城市管理經驗。2014年株洲市城市管理與體制創新榮獲“中國人居環境范例獎”，2015年株洲市被授予“全國文明城市”榮譽稱號，2017年以優異成績蟬聯此榮譽稱號。城市管理只有更好沒有最好，為鞏固、發展“株洲城市管理”這一城市品牌，需要通過法制的形式將株洲市城市管理的先進經驗予以鞏固，將先進的管理制度提升到法制化的高度，進一步促進株洲市城市管理工作的提升。

（四）是規范城管綜合執法權力運行、為民服務的需要

開展城市管理工作，是優化城市發展環境、提高城市競爭實力的系統工程，更是改善人居環境、提高生活質量的惠民工程。城市管理工作的水平高低，直接影響著人民群眾的工作和生活，代表著一個城市的對外形象，支撐著一個城市發展必要的軟件基礎，體現了一個城市為民服務的政務水平和市民的精神風貌。廉潔執法和文明執法是城市管理綜合執法機關的生命線，必須靠完善制度來推進，通過城市管理立法，能夠規范廉潔執法和文明執法的內容并完善責任機制。做好管理工作的前提在于有法可依，有據可循，只有通過立法工作的開展，填補城市管理依據的立法空白，城市管理部門才能更好地履行自身職能，更好地為民服務。

二、《株洲城管條例》的立法過程及亮點

2015年3月《立法法》賦予設區的市地方立法權，同年12月湖南省人大常委會決定株洲開始制定地方性法規，株洲就將城市管理項目作為該市地方立法、籌備立法的首選重點項目來推動。2015年起，株洲市城管局成立了專門班子，聘請湖南師大法學院專家團隊組成立法專家起草小組，制定了城管立法工作進度表，明確內容和時限。2016年，《株洲市城市綜合管理條例》被列為該市人大常委會立法調研項目、市人民政府起草出臺項目，經過兩年的立法探索和論證終于出臺。總體而論，《株洲城管條例》體現了科學立法、民主立法和依法立法的要求。

（一）《株洲城管條例》的科學性

地方立法要立足于本地區人民生活和經濟發展的實際需要，既能符合社會實際又能體現法律價值取向，具有讓人信服的科學合理性，經得起歷史、實踐的考驗。首先，株洲城管立法結合當地實際，以解決株洲實際問題為導向，對當前城市管理現狀進行了細致全面的調研，針對城市管理事項百余個問題，編制《城管立法“52”問》。多次召開專家論證會，城管條例出臺前進行了必要性、可行性和合憲合法性的論證，使所立之法真正成為符合株洲實際的良法。其次，株洲城管立法遵循立法技術規范，確保立法形式的科學合理性。株洲城管條例立法架構清晰，整部條例共八章七十五條，把城市管理事項分作四章表述，分別是市容環境衛生管理、園林綠化建設維護管理、市政公用設施運行管理和其他事項管理。株洲城管條例闡明立法目的是為了加強城市綜合管理，規范綜合執法行為，提高城市公共服務水平，建設文明宜居城市；堅持城市綜合管理以人為本、依法治理、源頭治理、權責一致、協調創新的理念，具有科學合理性，使地方法規能夠有效貫徹實施。

（二）《株洲城管條例》的民主性

良法應當體現人民的意志，在本質上與廣大人民的利益、愿望、訴求達成一致。為了保證地方立法的民主性，必須大力推進開門立法，保障人民通過多種途徑參與立法活動，從而增強立法程序的公開性與公正性。首先，株洲市召開了城管立法聽證會，又多次召開立法座談會，聽取各方意見。采取實地調研或發函的形式，聽取了九個縣市區、相關市直部門單位的意見，聽取了部分政協委員的意見；采取特定問題函詢、立法座談、會商改稿、重點難點問題協調會等形式，對城管事項、法律責任設置等，多次聽取市政府及其相關部門意見；利用網站、微信等形式聽取市民意見，通過株洲人大網、株洲人大微信公眾號，向社會征求意見，為期一個多月。其次，株洲城管條例是一部親民便民利民的“民生法”，體現了提高人民群眾幸福指數，促進城市和諧、提升城市品質的立法價值。例如條例分別對市民密切關注、監管職能交叉的一些問題進行了重點規范，如噪音擾民、餐飲油煙污染、城市養犬等，都明確了監管部門，創設了法律責任；條例還明確了市民參與城市管理的權利和義務，比如針對城市管理和綜合執法過程中存在的問題以及如何改進城市管理和執法工作，市民可以進行投訴和舉報，通過電話、寫信、微信等各種方式提出建議和意見。

（三）《株洲城管條例》的合法性

地方立法是一個地區重要的政治活動，要堅持依法立法，確保國家的法制統一和立法的正確方向。首先株洲城管立法完全符合憲法法律精神。株洲城管立法，主要依照國務院《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市綠化條例》、《城市道路管理條例》、《湖南省城市綜合管理條例》等，并參考了部、省有關規章。在不抵觸上位法的基礎上，在制度上作了一些創新，重點解決與群眾生活密切相關、執法頻率高、多頭管理但落實不到位的執法領域的問題，創設了管理模式、行政處罰、細化了處罰數額，把事項要求和執法標準挺在前面，推動城市管理一體化、法制化、市場化、信息化、精細化、社會化。其次株洲城管立法貫徹黨的方針政策，做到了立法與改革相銜接。貫徹中央[2015]37號、省委[2016]30號文件精神和市委深改領導小組原則通過的《城市管理和綜合行政執法改革實施方案》精神，按照新的城市管理體制進行立法，把相對集中行使的處罰權寫入法條，做到立法與改革同步。注重“經驗”入法條，把過去的經驗變成未來全面深化改革的突破口。如對建筑施工場地的管理，要求對出入口進行水泥硬化，對車輛進行沖洗保潔，并設置法律責任，以求有效降低揚塵，減少路面污染。注重“訴求”入法條，把群眾的呼聲變成未來全面深化改革的方向，如對小區管理，賦予城管部門進小區執法權力，加強小區各類違法行為的治理。

三、實現株洲城市管理法治化的對策建議

《株洲城管條例》是指導、統籌株洲市城市管理和執法體制改革的“當家法”，也是城市管理部門依法行政的基本準則，不能讓其成為捍衛部門利益的“護身符”。“徒法不足以自行”，城市管理法治化建設是一個復雜的系統工程，涉及理念、制度和體制等多方面的內容，需要建章立制、規范行為、調整機構，但更需要從深層次把握城市管理法治化建設的價值追求在于提升城市品質、促進城市和諧、提高人民群眾幸福指數，要把城市管理執法就是服務城市民眾的治理理念貫穿于《株洲城管條例》具體實施中，使城市管理法治化建設真正落到實處。

（一）遵循以人民為中心的理念

習在黨的報告中把堅持以人民為中心作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的重要內容，城市管理工作也必須堅持以人民為中心的價值追求和執政為民的責任擔當。中央《意見》明確指出：牢固樹立為人民管理城市的理念，強化宗旨意識和服務意識，落實惠民和便民措施，以群眾滿意為標準，切實解決社會各界最關心、最直接、最現實的問題，努力消除各種“城市病”。[2]《株洲城管條例》提出城市管理工作基本原則，擺在第一位的是“堅持以人為本”，任何時候都要以人為根本去進行城市管理活動。在以人民為中心的執法理念指引下，城市管理應當積極遵循“親民執法、文明執法、和諧執法”的執法思路，充分尊重人權，在法律范圍內最大限度地保護民眾的切身利益；在執法目的上要從管制走向服務，逐漸將運動式執法扭轉為常態化的管理和服務；在執法方式上實行人性化執法，堅持“疏堵結合、以疏為主”，倡導“721”工作法，用服務手段解決70%的問題，用管理手段解決20%的問題，用執法手段解決10%的問題。

（二）健全公眾參與城管的機制

管理人民城市不僅僅是城管部門的家務事，要健全公眾參與城市管理的機制，讓社會團體、公私企業、自治組織、市民也發揮積極作用，走上政民合作、官民互信、共同治理的路徑。《株洲城管條例》規定了市民參與城市管理的多種方式與途徑，例如通過認真履行門前“三包”責任、參加城市管理志愿服務等實踐活動，共同維護城市市容市貌，營造全民參與城市管理的氛圍。在城市管理過程中要防止公眾參與的低效益和形式化，努力提高公眾參與的廣泛性、有效性和專業性。[3]城市中存在不同的利益主體，既包括公民個人主體也包括社會團體、公私企業、自治組織等組織主體，要充分考慮各種群體的不同利益需求，在協調不同群體利益的基礎上作出大家都能夠接受的城市管理規劃和措施。應鼓勵市民參與與城市管理相關的依法結社行為，保證公眾參與的代表性和針對性，從而實現城市管理的民主化，提高市民參與管理的有效性。此外，要通過發揮專家在城市管理中的咨詢和論證作用來實現公眾參與的專業性。

（三）堅持依法行政的原則

良法是善治之前提，依法執行才是關鍵所在。現實中城管執法行為不規范集中表現在城管執法程序和行政處罰自由裁量權使用兩個方面，而執法程序不規范現象尤為嚴重。城管執法部門要堅持依法行政的原則，嚴格按照法定程序進行調查取證，聽取陳述意見，告知當事人權利，公正做出處罰決定，標準統一、公開透明，把嚴格規范公正文明執法的要求落實到城市管理執法全過程。《株洲城管條例》逐項列出了城市管理各項違法行為的處罰標準，但是大多處罰的自由裁量上下限幅度過大，要完善行政處罰自由裁量權標準，將違法程度分為輕微、一般、嚴重三級，詳細規定各種違法程度對應的違法情節，根據違法情節的不同對應規定不同的處罰標準，精準約束自由裁量權，防止執法的隨意性。通過實施執法標準精細化管理，最大限度地減少違規執法、隨意執法行為，實現城市管理綜合執法權的高效與規范運作。[4]

（四）完善執法監督的機制

執法監督機制在一部完整的法律規范中擔當著“清道夫”的職責，能夠防止行政不作為或者亂作為等問題的出現，是城市管理綜合執法體制健康運行的基本前提。要完善城市管理執法監督機制，使各類監督主體對城市管理執法工作實行的監察、督導和督促活動更加有效，切實提高城市管理執法水平。要健全法律監督、國家監察和社會監督管理機制，暢通管理相對人監督渠道，通過新聞媒體、互聯網、電話、公告欄等監督方式擴大民眾在城市管理綜合執法中的知情權、參與權和監督權；要健全行政執法監督考核指標評價體系，完善執法辦案評議考核工作，保證有權必有責、用權受監督、違法受追究，將監督與責任追究相結合，減少有禁不止、有令不行、失職瀆職等違法行為的發生。此外株洲市人大常委會應依法就《株洲城管條例》的實施情況開展調研，廣泛聽取、及時收集各方面對條例實施情況的意見，必要時通過聽取和審議市人民政府專項工作情況報告、開展執法檢查、專題詢問等方式行使監督職權，推動城市管理相關職能部門依法行政。

注釋：

[1]我國城鎮化率升至58．52％釋放發展新動能．house．hangzhou．com．cn/lsxw/gnyw/content/2018-02/24/content_6792508．html．

[2]張濤．試論城市管理立法的新趨勢．廈門特區黨校學報．2016（5）．中共南京市委黨校科社教研部課題組．南京城市管理法治化建設調查與思考．

[3]中共南京市委黨校學報．2013（3）．

[4]王濱．天津市城市管理立法研究．天津大學碩士學位論文．2012．

作者:卿紅 單位:中共株洲市委黨校