碳排放交易實施中成本控制的問題
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摘要：碳排放交易是控制溫室氣體排放的有效制度型工具，其發揮作用的關鍵在于碳市場對配額恰當且具有成效的定價，激勵控排企業投資低碳技術，進而促進整個經濟體系完成低碳轉型。但在制度運行中，由于不可控因素的制約，配額價格的劇烈波動或持續走高，卻會對碳市場的正常發展帶來嚴重傷害，進而對整個經濟體系帶來額外的負擔。為此，政策制定者可以采取基于數量的儲備配額機制，以及基于價格的調控機制，對碳排放交易中的成本控制問題進行有效應對。
關鍵詞：碳排放交易制度；成本控制；配額儲備；價格調控
1引言
碳排放交易與碳稅都是碳定價的主要手段。由于之前溫室氣體排放活動都是免費的，因此任何對溫室氣體排放進行定價的計劃，都將給經濟體系中產業部門帶來更多的運營成本，尤其是那些生產或使用高碳燃料產業，以及收到價格傳導影響的下游居民和商業用戶。產業部門和個體企業的履約成本受到他們選擇減排或購買配額所產生成本的綜合影響。配額價格代表了多減排一噸溫室氣體而付出的成本，短期成本反映了企業從高碳燃料轉向低碳燃料的能力，從而達到提高能效的目標，長期成本則在很大程度上受到獲得低排放或零排放技術取代現有高碳排放技術的影響。碳排放交易制度作為一項應對溫室氣體排放的制度型工具本身，也是一種成本控制手段，如果各項內部機制設計得當，也有助于降低全社會減少溫室氣體排放的總成本。制度設計中，減排目標的嚴格程度、配額初始分配、配額銷售所帶來的收入，都將影響制度的實施成本。例如，如果碳排放交易制度所承載的減排目標更加嚴格，那么機制的總體成本也將更高。抵消信用的使用范圍以及可以獲得的技術也是重要的驅動因素。另外，配額初始分配也可能影響到納入實體之間的分配凈成本和制度實施的總體成本。配額的定價是碳排放交易制度成功運轉與否的關鍵，配額的價格代表了高排放企業的排放成本以及投資低碳技術企業的減排收益，短期配額價格劇烈波動與持續走高的高配額價格，都不利于制度實施成本的有效控制。不可預期的價格波動在碳排放交易制度的實施過程中并非什么特殊情況，在歐盟排放交易制度（EU-ETS）最初實施階段中，歐盟排放配額（EUAs）也經歷了顯著的價格波動過程，但配額價格波動以及由此帶來的不確定性意味著市場中的納入企業、消費者、以及能源市場和能源密集型產品和服務的投資者需要承擔更多的金融風險，并最終傳導影響碳市場環境目標的實現。另一方面，持續高配額價格也不利于碳市場的健康發展。在碳排放交易制度的實施過程中，充分的配額價格信號為低碳經濟的過渡轉型提供激勵作用，但持續的高價格將在經濟系統中產生負面連鎖反應，高配額價格會擠壓傳統能源產業的利潤空間，而在實施低碳轉型之前這些產業不得不轉嫁成本，提高下游居民和商業企業的用能成本，這將給整個經濟體系帶來負擔。政策風險是另外一個主要方面，如果未來政策制定者被迫在短期經濟穩定和應對氣候變化之間進行抉擇，則很可能會終止氣候政策，并對計劃中的減排進程造成影響。而且，如果企業預期這種持續的高價格將迫使政府豁免某些產業部門和企業納入碳市場，那么替代燃料和技術所能獲得的投資也將減少。為此，政策制定者在設計碳市場的同時，必須針對實施中的成本控制問題進行有效應對。
2成本控制措施之一：配額存儲與預借機制
碳排放交易制度可以允許排放企業進行配額存儲留待未來使用，其中包括了購買的配額和免費分配的配額。如果納入企業認為未來配額價格將升高，供應量將減少，那么他們傾向于采用存儲方法。通過增加時間上的靈活性，存儲有助于減少短期內的價格波動。如果當前的額外減排成本和配額價格較低，企業則更想采用存儲方法。如果未來價格升高，企業可以使用他們存儲的配額進行履約，而不必到碳市場購買配額。當狀況變化引起配額價格升高時，這種促進配額供應的措施有助于緩解不同時期配額需求的壓力。與企業相對應，政府也可以構建戰略配額儲備機制，專門用于當價格達到特定水平時向市場提供額外的配額供應。其來源可以包括拍賣活動中剩余的配額、從未來履約期預借的配額、由抵消信用轉化而來的配額，甚至包括通過擴展當前總量限額而增設的配額。以上任何一種或者全部方式都可以作為儲備配額使用，當市場上配額價格達到一定水平時進行投放。允許納入企業從未來預借配額也可以增加時間靈活性。只要政策中包括條款要求預借方未來償還配額就不會對長期減排目標帶來影響，累計的配額總量也能夠保持穩定。加入企業預借條款有助于避免短期內的配額價格波動，該方法讓企業具有更大靈活性降低履約成本，在不同時間內優化減排量。值得注意的是，在碳排放交易制度中引入預借機制，尤其是在配額總量設定呈現出遞減的趨勢下，未來的配額成本將可能會顯著提高。如果新的低碳技術不能按期交付，預借產生的問題將更加突出。因此，企業預借配額必須配套有強制償還措施，并對未能按期償還的企業實施處罰。在預借機制設計中，政府也能夠從未來預借配額，該類型預借制度有時也被稱作經濟領域或制度體系的預借，即將一定數量的未來履約期配額移至當前履約期內向市場投放。該方式在效果上相當于降低了當期的減排目標水平，近期內增加的配額投放量將在未來進行沖減。經濟體系的預借機制可以用來有效應對低碳技術開放成本高于預期水平而帶來的宏觀經濟成本。如果低碳技術的普及速度較慢且應用的經濟代價高于預期，配額價格就會長期保持高價位。
3成本控制措施之二：價格調控
碳排放交易制度運行中，政府在每個履約期設定了配額總量，并允許市場力量決定配額價格。這種基于數量的方法有利于確保環境目標的實現。然而，在達到更高排放量確定性的同時，也導致了配額價格的不確定，進而影響了最終的履約成本。這就需要在碳排放交易制度中引入價格調控措施。確保價格確定性的方法之一是為配額價格設定上限。當配額價格達到某一特定水平之時，由政府按照該價格出售富余的配額，或由企業簡單地向基金注資，而不需要他們購買配額進行履約。由于確保了配額價格不會超過特定門檻，該方法提供了更高程度的成本確定性，但也會導致排放量超過機制規定的總量限額的問題。但值得注意的是，根據不同價格上限水平，企業會簡單選擇向基金注資或者直接獲取政府發放的額外配額，而不是努力進行進一步的減排。這必然會對排放目標造成重大影響。如果價格上限水平設置的過低，該措施選項會顯著降低制度實施對低碳技術革新的激勵作用。因此價格調控措施必須配套設計有效的價格觸發機制。
4成本控制措施之三：引入自愿減排產生的碳抵消信用
抵消信用代表著碳排放交易制度覆蓋范圍之外的溫室氣體排放源所產生排放的減少、移除和避免的數量，可以用于制度內所發生的溫室氣體排放量的沖減。從環境效果角度看，減排發生的地點并不會影響減排效果，因此許多碳市場都允許企業使用抵消信用進行履約。如果配額總量之外的減排成本低于總量之內的減排活動，那些允許使用抵消信用可以顯著控制成本水平。將抵消信用納入到碳排放交易制度所帶來的最大挑戰是如何確定合格的抵消項目，以及與此相關的監測、核證與履約問題。絕大多數專家認為抵消項目產生的減排量必須是真實、可測量和永久的，相對于法律規定和慣常工業實踐具有額外性，因此確保符合規定的抵消項目必須要求更加細致的政策設計。
參考文獻
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作者:潘曉濱 單位:天津財經大學法學院