土地儲備成本控制研究分析
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［摘要］土地儲備是各級政府按照土地利用總體規劃、城市發展規劃要求，對土地資源進行收購、整理、出讓的一系列土地資源管理活動。土地儲備對有限的寶貴土地資源進行合理利用，對于推動我國城鄉發展、實現土地資源優化配置具有積極意義。由于土地儲備周期長、資金占用規模巨大、土地收益的不確定性等特點，導致土地儲備成本管理難度大、財務風險顯著。文章分析了土地儲備成本的構成、特點，總結了土地儲備成本管理存在的困難，并創新性提出資金入口與出口互聯、地供需互聯及執法互聯的成本管理理念，實現土地儲備成本的有效控制。
［關鍵詞］土地儲備;成本;困難;思路;措施
1土地儲備成本概述
土地儲備是指各級政府按照法定程序且在權限范圍內，通過收購、回購、征用或其他方式取得土地使用權，并對土地進行一級土地開發、儲備，并將土地使用權轉讓的一系列行為。土地儲備成本包括土地使用權獲取成本、前期開發、儲備、出讓等過程發生的成本。土地儲備成本按照土地儲備三階段可分為土地購置成本、土地開發成本和土地持有成本。土地購置成本是指獲取土地的費用，主要包括征地、安置補償費及相關稅費等;土地開發成本主要是指土地整理及配套基礎設施建設費用;土地持有成本主要為融資利息和投資風險成本。土地儲備成本具有資金需求量大、資金需求周期長、成本可控的特點。土地儲備因涉及土地購置成本、開發成本、儲備成本，成本費用繁多，資金需求規模一般達到幾億元或幾十億元。土地購置成本一般占全部儲備成本的20%，且該比例與土地開發程度密切相關，增量土地購置成本低，存量土地購置成本高;土地一級開發成本因涉及土地整理、基礎設施等大型建設項目，其成本往往占總成本的60%～70%，且因土地性質或規劃用途不同，土地開發成本具有不確定性。
2土地儲備成本管理存在的困難
2.1資金來源不足、結構不穩定，資金補充機制不健全
目前我國土地儲備資金來源的渠道主要有以下幾種方式:政府撥付的啟動資金、銀行貸款、土地出讓收益。政府撥付的啟動資金是一種財政撥款籌資，是各級政府為支持土地儲備制度運作，實現政府有效調控城市土地市場的目的而進行的財政撥款。在土地儲備制度運行初期，由于土地出讓量少，土地征收和土地整理量大，這部分啟動資金十分重要，是土地儲備制度正常運作的基礎，然而這部分政府撥付的資金與資金占用量巨大、占用周期長的土地儲備資金需求量相比而言，仍然是杯水車薪，數量有限，而且這部分資金常常受到政府收入總額限制和其他用途的競爭，使得資金收入沒有連續性和穩定性。另外，財政資金撥款時間和使用時間常常存在著錯位。
2.2土地儲備涉及眾多部門、人員，對約束激勵機制提出更高要求
雖然土地儲備工作由當地土地儲備中心負責具體實施，但組織實施的過程涉及眾多的政府部門、人員配置，導致土地儲備成本控制環節眾多、委托問題較突出。一條完整的土地儲備工作鏈涉及國土資源管理局、各級地方政府的各個部門等，成本管理的每一環節都將直接影響成本控制質量。如何制定一套全面覆蓋各部門、各經辦人員的約束激勵機制，充分調動各部門、各人員控制儲備成本的熱情與積極性，成為影響土地儲備成本控制的重要因素。
3土地儲備成本控制思路及措施
3.1進一步細化土地儲備成本分類，明晰土地儲備成本影響因素
通過對土地儲備成本重新分類，將原來的土地開發成本分為:土地征用成本、土地拆遷成本、土地動遷成本、“三通一平”成本、安置建設成本、市政配套成本、公建項目成本、貸款利息、工作經費等其他等費用，重新分為關于資金的成本、關于地的成本、關于人的成本，使影響成本因素明晰確切，便于制定相關資金、土地及人員的管控措施。
3.2樹立資金入口與出口互聯的資金管理理念，優化土地項目資金結構
樹立資金入口與出口互聯的資金管理理念。通過實現資金融入與投放的相互聯動，根據土地儲備資金需求確定融資規模，同時也創新了融資渠道，降低了融資成本費用。實現資金入口與出口的互聯的渠道及思路為:①加強與金融機構的業務合作與創新，探索并設計以土地儲備現金流作為標的，以拆遷單位、人員為銷售對象的，產品收益將隨土地價值浮動的可銷售金融產品。②土地儲備中心投資成立專業化的投資理財中心，專門負責設計以儲備土地為標的資產證券化、土地開發信托等金融產品。以上兩種思路均可創新性實現:土地儲備中心土地儲備成本的提前回籠，為土地儲備中心提供了穩定的、低廉的資金來源，同時也將土地收益的不確定性轉嫁于投資者，有效控制了土地儲備中心的財務風險;前土地使用權所有者也可享受土地增值帶來的財富增長，極大刺激了拆遷主體購買該類金融產品的積極性。成立土地儲備基金，改善土地儲備中心財務狀況。由于土地儲備資金需求規模巨大、資金期限長，而傳統的銀行信貸融資期限短、融資成本高、融資額度緊張等，難以滿足土地儲備的資金需求。充足的財務資金能夠確保土地儲備工作的順利開展，保證土地購置、土地的開發、土地的轉讓等環節的工作質量，有效提高土地儲備中心的風險抵御能力。因此，土地儲備中心應利用歷年積累的土地收益，成立土地儲備基金。土地儲備基金將由土地儲備中心統一運作，滾動用于土地儲備工作。土地儲備基金將有效提高土地儲備機構自有資金比例，強化其風險抵御能力，同時也減輕了對銀行信貸的依賴，有效降低了土地儲備利息成本。
3.3樹立土地供需互聯、執法互聯的成本管理理念，加強土地儲備成本控制
樹立土地供需互聯、執法互聯的成本控制理念。根據區域經濟發展需要，結合實際招商引資及土地招、拍、掛情況，制訂科學、合理的土地的收儲計劃和出讓計劃，即需要多少地征收多少地。首先，供需互聯的理念，能夠有效避免土地閑置而產生的看管、垃圾清運等費用、因過度儲備土地而產生的融資成本。其次，土地儲備供需互聯，也有效避免了因大量土地囤積而造成的土地資源浪費，確保土地價值規律的正常發揮，有效優化了土地資源的配置。執法互聯理念，則要求對收儲成本構成要素進行重新分類，明確各部門對發生在本部門儲備成本的監督管理責任，從而敦促各執行部門制定切實、可行的成本管控措施。采取靈活的收購儲備方式，減少儲備資金占用。根據土地儲備中心資金狀況，靈活選擇多樣化的收購、儲備、轉讓模式:資金較寬裕情況下，可采取熟地招標、拍賣出讓;資金緊張時，可與有意向的開放商合作進行一級土地開發，同時給予對方一定的優惠政策，或者適當情況下實行生地招標、拍賣，從而減少土地儲備資金投放，轉移部分風險。另外，可將儲備期間的土地臨時出讓，如出租給綠化公司種植林木、作臨時停車場、堆場等，實現以地養地，降低土地儲備成本。
3.4構建覆蓋全員、全過程的土地成本控制激勵約束機制
構建覆蓋全員、全過程的現代成本控制激勵體系?！叭俊睆娬{的是對全部費用加以控制，“全員”強調的是領導、管理者和工程技術人員的全部員工參與，樹立和提高成本控制意識，“全過程”是指對成本控制的各個階段都進行成本控制。全面、公正、透明、合理的成本控制激勵機制能夠有效調動各單位和部門的積極性，主動實施成本控制措施。政府可以通過簽訂激勵合同的方式，實現激勵與約束。成本激勵合同是機會和風險的結合物，將成本控制績效與各責任主體的經濟獎勵與懲罰進行掛鉤。目前，成本激勵合同應用最多的是成本加酬金合同，即目標成本合同，通過明確的成本目標和獎罰來刺激成本控制主體成本控制的積極性。另外是總價合同，總價確定后成本控制主體享有所有的成本結余同時承擔全部風險。
作者:田利娟 單位:陜西省西咸新區灃東新城土地儲備中心