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        采購管理實踐問題思考與對策

        前言:想要寫出一篇引人入勝的文章?我們特意為您整理了采購管理實踐問題思考與對策范文,希望能給你帶來靈感和參考,敬請閱讀。

        采購管理實踐問題思考與對策

        摘要:本文從事業(yè)單位政府采購管理職能和采購實踐活動入手,以管理實踐活動中出現(xiàn)的問題為導向,重點研究政府采購限額標準以上的分散采購活動中存在的問題,思考對策尋找解決方案,進一步強化政府采購管理職能,提升管理水平。

        關鍵詞:政府采購;實踐;思考;對策

        引言

        政府采購管理是財務管理的重要組成部分,是保障經(jīng)費支出預算執(zhí)行的重要抓手。從事業(yè)發(fā)展層面上看,政府采購活動貫穿事業(yè)發(fā)展始終,隨著事業(yè)的不斷發(fā)展,規(guī)模不斷擴大,政府采購管理跨度和管理難度也不斷加大,對采購需求,采購效率、采購效果提出了更高的要求,迫切要求提升政府采購管理的執(zhí)行能力和執(zhí)行效果。從國家層面上看,中央全面深化改革委員會第五次會議,通過了深化政府采購制度改革方案,首次在如此高級別的會議上討論政府采購制度建設和改革方向,進一步明確了深化政府采購改革的目標和決心。方案提出:深化政府采購制度改革要堅持問題導向,強化采購人主體責任,建立集中采購機構(gòu)競爭機制,改進政府采購代理和評審機制,健全科學高效的采購交易機制,強化政府采購政策功能措施,健全政府采購監(jiān)督管理機制,加快形成采購主體職責清晰、交易規(guī)則科學高效、監(jiān)管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現(xiàn)代政府采購制度,為深化改革指明了方向。以此為契機,事業(yè)單位圍繞國家深化政府采購制度改革的主旋律,挖掘自身潛力,完善和規(guī)范政府采購管理流程和制度體系。

        一、管理實踐

        2003年1月1日《中華人民共和國政府采購法》生效實施,事業(yè)單位政府采購管理制度從無到有快速發(fā)展,經(jīng)歷了兩個階段:第一階段的工作重點是建章立制、規(guī)范管理,通過制定制度、健全機制、完善措施、規(guī)范程序、嚴格審批,逐步形成了事業(yè)單位政府采購工作流程,建立了一套與政府采購法相適應的內(nèi)部政府采購管理模式,初步形成采購方式合法、采購程序合規(guī)、審批流程合理的采購管理體系,為完成政府采購工作順利開展奠定了基礎。第二階段的工作重點是優(yōu)化采購流程助力事業(yè)發(fā)展,高效與安全,成為這一階段的核心工作。通過優(yōu)化采購流程,查找管理盲點,完善內(nèi)控措施,控制采購風險、促進廉政建設。政府采購管理能力得到進一步提升[1]。

        二、存在問題

        經(jīng)過多年的努力,符合事業(yè)單位業(yè)務需求的政府采購管理體系初步形成,并在制度建設、流程優(yōu)化、風險防控等方面取得了很好的效果。經(jīng)過多年的采購實踐,積累了大量工作經(jīng)驗,同時也暴露出管理和制度設計上的一些不足之處,主要反映在以下方面:

        (一)“管”“采”“用”三權(quán)分立,造成相互制衡有余、配合不足的問題

        “管”“采”“用”三權(quán)分立制度,在有效控采購風險、防范廉政風險方面發(fā)揮了巨大的作用,與此同時,政府采購相關內(nèi)部單位往往會從自身利益出發(fā),不可避免地出現(xiàn)本位主義和相互推諉現(xiàn)象,導致了責任主體不明確、權(quán)責不對稱、出現(xiàn)問題追責難等弊端,這種“鐵路警察,各管一段”的模式造成了嚴重的內(nèi)耗,影響了采購效率。

        (二)“重采購程序,輕采購結(jié)果”問題

        長期以來,政府采購工作指導思想和管理的重點是預防腐敗,工作的重心是設計采購流程,規(guī)范采購程序,引導采購人按采購程序組織采購活動,注重程序管理,弱化了“物有所值”這個采購活動最本質(zhì)最核心的內(nèi)容,嚴肅的采購程序變成走過場、走形式。具體表現(xiàn)在:一是采購需求編寫粗糙,或因采購需求不清晰、不完整導致流標,或因采購需求暗中設卡為特定供應商量身定做,失去有效競爭,采購到性價比不高甚至是質(zhì)次價高的產(chǎn)品。二是采購結(jié)果評價僅僅停留在履約驗收環(huán)節(jié),缺少統(tǒng)一規(guī)范的績效考評標準,采購活動實現(xiàn)的經(jīng)濟價值、社會價值和用戶的滿意度無法量化。資產(chǎn)低效無效閑置浪費問題無法解決,采購結(jié)果與預算管理、項目管理脫節(jié),出現(xiàn)問題無法及時糾正。

        (三)財務數(shù)據(jù)碎片化的問題

        政府采購與部門預算、資產(chǎn)管理緊密相連、不可分割,是構(gòu)成財務管理的要素。各種管理軟件“各自搭臺、分頭唱戲”,難以發(fā)揮合力,無法實現(xiàn)信息貫通、數(shù)據(jù)共享,傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集模式無法深度挖掘資源配備、資產(chǎn)管理、政府采購、預算管理之間的關聯(lián)關系,無法展現(xiàn)財務管理全貌。

        (四)外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境的變化帶來的新問題

        從外部環(huán)境上看,深化政府采購制度改革方案的出臺,開啟了政府采購改革的新篇章,政府采購發(fā)展戰(zhàn)略的變革和調(diào)整,必然引起新舊管理模式的矛盾和沖突。從內(nèi)部環(huán)境上看,“采購工作轉(zhuǎn)型”成為推動政府采購工作深入的突破口,逐步完成政府采購管理:由粗放管理向精細化管理轉(zhuǎn)型,由搭建內(nèi)部管理平臺向優(yōu)化管理流程、提升管理效果轉(zhuǎn)型,由全面布局高速發(fā)展階段向突出重點的高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)型。“采購工作轉(zhuǎn)型”是機遇也是挑戰(zhàn)。面對上述問題我們無法回避,只有認真研究國家深化政府采購改革方案,借鑒先進管理辦法,積極總結(jié)實踐經(jīng)驗,創(chuàng)新管理思路。直面問題尋找解決辦法。

        三、分析思考

        “制度的生命力在于執(zhí)行”,一個好的管理制度,要在執(zhí)行過程中得到檢驗,通過對檢驗結(jié)果的分析,修訂完善形成新的管理制度,從而在執(zhí)行過程中不斷摸索,不斷推進。政府采購工作是一項政策性強、影響面廣、敏感度高、流程規(guī)則復雜的工作,政府采購制度的建設需要長期努力、循序漸進、不斷完善。深化政府采購改革也不是全線出擊,而是重點研究政府采購實踐中的突出問題,以問題為導向,思考問題產(chǎn)生的原因,尋找突破口“對癥下藥”,尋求解決問題的辦法。在政府采購管理實踐中,重程序輕結(jié)果問題,制度之間、信息之間銜接問題,內(nèi)外部采購環(huán)境的變化問題等沒有得到有效改善,特別是采購周期長、所采購的貨物(或服務)偏離業(yè)務要求、新舊業(yè)務系統(tǒng)配套等問題,成為困擾采購工作多年且無法有效解決的難題,引起了采購人的不滿,嚴重影響政府采購效率和采購效果,使得政府采購管理工作陷入一定的困境。采購的核心是“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”,政府采購的本質(zhì)要求是遵循法定程序?qū)崿F(xiàn)采購目標,保障政府履職和公共服務需要。筆者認為在眾多問題中,現(xiàn)階段應優(yōu)先研究解決以下四方面問題:一是強化采購人主體責任,“誰采購,誰負責”。采購任務要經(jīng)過若干部門,管、采、用各個部門從自身利益出發(fā),更關注本部門得失,出現(xiàn)問題互相推諉,利益分歧影響了采購效率。采購活動開始前,編制合理的采購需求,明確采購目標,管、采、用整個團隊圍繞采購需求和采購目標各司其職、相互協(xié)作,共同完成任務,強化整個團隊的效率。二是改變“重程序,輕結(jié)果”問題。規(guī)范透明的采購程序是保障采購結(jié)果公平、公正的基礎和前提,政府采購程序的設計是為了更好地實現(xiàn)采購目標,片面強調(diào)程序、忽視結(jié)果或只注重結(jié)果、忽視程序的做法都是錯誤的。政府采購的制度設計必須兼顧程序和結(jié)果,提高政府采購政策的執(zhí)行效果,提升采購用戶的滿意度。三是平衡政府采購管理與其他財務管理的關系。政府采購管理應納入財務管理的整體框架中謀劃,增強政府采購與預算管理、資產(chǎn)管理、財產(chǎn)配備關聯(lián),打通管理的邊界、環(huán)環(huán)相扣,才能提升財務管理綜合實力。四是財務信息之間銜接和共享問題。整合數(shù)據(jù)資源是大勢所趨,需要提前謀劃和布局,碎片化的數(shù)據(jù)與全流程、全方位管理要求不相匹配,用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新是未來管理的發(fā)展趨勢。

        四、解決思路

        政府采購管理不僅是指具體的采購過程,還包括采購政策、采購程序、采購過程和采購管理等多個方面。出現(xiàn)問題僅僅著眼于采購階段的管理是不夠的,采購環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題,其根源往往并不在采購階段,而是在于前期的采購需求制定環(huán)節(jié)和后期采購結(jié)果評價環(huán)節(jié)。這兩個環(huán)節(jié)是政府采購管理鏈條中相對薄弱的環(huán)節(jié),要從采購源頭和結(jié)果入手尋找突破口和解決辦法。

        (一)科學合理確定采購需求

        (1)明確采購需求。政府采購需求是采購活動的起點,科學合理、準確完整的采購需求是實施政府采購的基礎,采購需求是采購人在可研報告(或任務書)的基礎上細化,明確采購活動要實現(xiàn)的項目功能和目標的行為。事業(yè)單位業(yè)務系統(tǒng)建設具有設計復雜、建設周期長、開發(fā)成本高的特點,這類復雜項目的采購,確定采購需求是采購活動成敗的關鍵。“磨刀不誤砍柴工”,采購前期應投入精力進行市場調(diào)研,分析技術方案,思考服務需求,明確驗收指標等,準確的采購定位、明確的采購方向,能夠有效降低采購風險,避免采購活動偏離軌道。(2)加強采購需求標準化建設。可以通過建立采購需求信息庫,對采購需求進行標準化管理。《政府采購需求管辦法》的出臺,對加強采購需求管理提出了更加明確具體的要求,建立采購需求信息庫具備了理論基礎和實踐條件[2]。采購需求包含科學合理確定采購需求和編制采購實施計劃兩層含義,一方面是在事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和預算批復框架下,完成需求論證,明確采購目標和方向;另一方面是通盤考慮市場因素、技術因素、經(jīng)濟因素、服務因素編制采購實施方案。(3)采購需求信息庫設計思路包括以下三個模塊:管理模塊:包括項目簡介、預算批復、資源配備、市場調(diào)研、專家意見等內(nèi)容,主要解決采購需求的科學性、合理性、可行性以及與采購目標的契合度問題。應用模塊:包括商務標準、技術標準、服務標準等內(nèi)容,主要解決用戶需求與市場供應匹配問題以及細化采購實施細節(jié)。基礎模塊:包括合同簽訂、履約驗收、用戶反饋等內(nèi)容,主要解決采購需求執(zhí)行情況和執(zhí)行效果問題。(4)通過采購需求標準化建設能夠有效解決以下問題:一是解決采購效率低、效果差問題。在工作中因為采購需求編寫不清晰、不完整導致采購實施環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題,讓采購工作走了不少彎路,影響了采購執(zhí)行效率和采購效果。通過標準化建設,規(guī)范采購需求編寫流程,有利于提出采購效率。二是解決管理部門之間、各個管理環(huán)節(jié)之間的合作與信息共享問題。通過平臺建設,打通部門之間、各個業(yè)務環(huán)節(jié)之間信息壁壘,減少工作交叉和重疊、提高組織整體效率。同時數(shù)字化管理有利于數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)追蹤,提高了采購活動的透明度,對促進廉政建設、預防腐敗行為起到了積極作用。(5)采購需求標準是動態(tài)的,需要持續(xù)改進。要依據(jù)外部環(huán)境和內(nèi)部要求的變化不斷修正。

        (二)將績效理念和方法引入采購結(jié)果評價

        目前,采購結(jié)果評價是通過履約驗收完成的。采購人牽頭依法組織履約驗收工作,成立專家小組、確定驗收方案、按照合同開展驗收,對合同約定的技術、服務、進度等的完成情況進行確認,形成驗收報告。僅僅通過履約驗收,很難反映采購活動在資金使用、資產(chǎn)配備、用戶滿意度等方面取得的成績和效果。引入績效評價理論,運用績效評價方法,量化指標評價標準,從多個維度評價采購效果,促進采購項目管理者跳出狹義的管理模式,改變重采購流程管理輕采購結(jié)果的觀念,關注視采購活動結(jié)果。績效評價結(jié)果應當作為壓縮開支、減少資源閑置的依據(jù),為優(yōu)化預算編制、改進項目管理提供支撐。

        五、建議

        對標中央提出的深化政府采購制度改革方案,事業(yè)單位政府采購工作還存在較大差距,制度建設較為粗放不夠成熟,政府采購管理能力和管理水平還有很大的提升空間,未來我們要堅持創(chuàng)新思維,提高政治站位和管理層次;堅持需求導向,推動采購需求標準化;堅持問題導向,補齊管理上短板;堅持采購結(jié)果導向,推進政府采購提質(zhì)增效與轉(zhuǎn)型發(fā)展;堅持深化改革,保證采購目標如期實現(xiàn),助力事業(yè)發(fā)展[3]。

        (一)以深化政府采購改革為主線,補齊制度短板

        政府采購管理逐步向縱深發(fā)展,外部環(huán)境和內(nèi)部需求的不斷變化,是推動政府采購制度發(fā)展的動力。政府采購管理既要強調(diào)經(jīng)濟效果又要兼顧社會責任,保護中小企業(yè)發(fā)展、扶植不發(fā)達地區(qū)、促進節(jié)能環(huán)保;既要提升采購效率又要保障資金安全,有效防控風險;既要規(guī)范采購程序又要重視采購效果和用戶的滿意度。要從社會責任、采購需求、競爭關系、采購效率、采購效果、用戶滿意度、資源配置等多角度出發(fā),穩(wěn)中求進,逐步完善制度建設,完善內(nèi)部機制,強化內(nèi)部監(jiān)督,細化內(nèi)部流程,補齊制度漏洞和管理短板。

        (二)進一步厘清政府采購管理與財務管理、業(yè)務管理的關系

        研究深化政府采購制度改革,不能把采購管理游離財務管理和業(yè)務管理之外,必須把政府采購納入財務改革、業(yè)務改革的整體框架中謀劃發(fā)展,使政府采購與財務管理、業(yè)務發(fā)展緊密融合、協(xié)同發(fā)展。加強政府采購管理與預算管理、資產(chǎn)管理、資源配備的聯(lián)系,政府采購管理一頭連接著預算,一頭連接著資產(chǎn),既要強化資產(chǎn)配備標準、預算標準對采購計劃的約束,做到“無預算不采購”,把采購執(zhí)行效果績效考評情況與預算安排、資產(chǎn)布局掛鉤,以結(jié)果為導向,促進預算精細化,鼓勵資金良性循環(huán)、財產(chǎn)合理布局,提升財務管理整體水平。通過政府采購將財務管理與業(yè)務管理各個環(huán)節(jié)連接起來,形成全流程全覆蓋的管理鏈條,為實現(xiàn)事業(yè)發(fā)展目標提供有力支撐和保障。

        六、結(jié)語

        綜上所述,面對政府采購管理實踐中存在的問題,事業(yè)單位要高度重視,認真思考分析產(chǎn)生問題的原因,并結(jié)合實際,采取切實措施,解決存在的問題,從而有效推進政府采購工作、提升財政資金使用績效。

        作者:楊琢 單位:中國氣象局公共氣象服務中心

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