采購人在采購管理中不足淺析
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摘要：政府采購是根據政府采購政策、相關法律法規及其他規范性文件的規定，使用財政性資金采購規定范圍內的貨物、工程和服務的行為。目前國家相關部門已擬定《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》和財政部公布《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法（修訂草案征求意見稿）》，將在廣泛征求意見后出臺修訂后的法律法規及規章。筆者作為法學教學、研究及法律實踐者，借此機會，并結合自己的政府采購評審工作經驗，僅對采購人在政府采購活動中的管理問題進行分析并提出改進建議。
關鍵詞：采購人實施過程管理現狀
根據《中華人民共和國政府采購法》規定，政府采購指的是國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。因此政府采購有其特殊性，該行為與其他采購行為的區別主要在于：實施采購行為的主體不同，實施主體為國家機關、事業單位和團體組織等管理和公益性的機構（本文中統稱為采購人），不包括企業、個體組織等；采購資金來源不同，政府采購資金來自于各級財政性預算資金，而非自籌資金；采購行為要實現的目的不同，政府采購要實現國家對經濟進行宏觀調控的目標及社會公共利益。為規范政府采購行為，近年來國家制定了《中華人民共和國政府采購法》，且相關的行政法規、部門規章、地方法規和規章以及其他規范性文件已陸續出臺，對政府采購行為進行全方位規范和監督，以確保政府采購行為的順利實施。事實證明，我國建立和推行政府采購制度以來，財政性采購資金的支出管理更加規范有序，資金的使用效益更加高效，為國家節約了大量的財政支出，同時有力地促進了依法治國政策在財政管理行為上的順利落實，促進了依法行政，對采購行為的約束和規范指引、各級財政資金的合理投入和行為績效、廉政政府建設等方面發揮了較大的作用。筆者作為政府采購評審專家，在多年的評審實踐中，發現在政府采購實施過程中，也存在一些不完善和不規范的現象，如采購預算過高或過低導致中標金額過低或履行質量降低、投標人提供虛假資料中標影響公正評審、甚至出現違法違規嚴重損害采購人利益和國家及社會公共利益的行為，違背了國家實施政府采購政策的初衷。尤其是極少部分的事業單位，自身具有很大的自主管理權限，采購監管具體措施落實不到位，內部采購機制不夠完善，采購預算編制缺乏科學性和合理性，對采購行為的實施、監督及處罰有所缺失，導致采購效率不高，對政府采購的法律風險防范效果欠佳。
（一）采購人對采購執行的職能定位不夠科學合理
從我國現行的政府采購法律法規的規定可以看出，采購人的共同特點是履行國家公共管理職能和社會公益事業的機構，采購的資金來源于國家財政撥款或納入國家財政預算。而采購人在履行社會職能的過程中，部分用于采購的資金并非財政預算，比如高校學生食堂的食材采購資金、學生的教材采購資金等，資金管理主體就會利用法律監管上的漏洞自行實施采購，規避政府采購的監管，另外由于政府采購法律法規未對政府采購的機構選用等作出具體細化規定，采購人在實施過程中在對政府采購機構的選擇上及采購機構的項目范圍存在一定隨意性，對于政府采購管理的重視程度也存在不足。以高校和國有醫院這兩種典型的具有較大自主管理權的事業單位為例，不到65%的單位設置了單獨的采購管理職能部門，對本單位的政府采購行為進行專門管理，而其它的單位在政府采購項目的實施管理方面存在職能混淆不清，有的單位將政府采購實施部門設在國有資產管理部門、后勤管理部門或者財務管理部門，甚至個別單位的采購實施行為由各需求部門自行實施，各自為政。由于采購實施部門和其他管理職能部門沒有有效地分離設置，猶如裁判員和運動員不分，缺乏健全有效的管理和監督機制，很難形成一套完整科學的采購執行系統及機制，在缺乏有效的執行和監督制約機制的情況下，難免會存在部門之間爭奪利益或相互推諉而使得采購效率低下的現象發生，也很難避免部門之間缺乏監督牽制而縱容不公正招標等不良行為的出現。再者，采購人職能部門的內設采購管理崗位人員對自身的職責定位不清，管理缺乏規范性。按照政府采購法的規定，實施采購的主體應當按照本單位內部管理制度要求，建立一套科學合理的政府采購管理和監管制度，對本單位的政府采購行為進行內部控制和監督。但實踐中，基于政府采購項目實施的程序性較多、時限要求嚴，實施需要的時間較長，且各單位采購的項目多、工作量大，在缺乏系統制度監管，加之執行采購的人員業務素質良莠不齊等諸多因素的影響下，導致執行過程脫節，反復修改采購文件，效率較低，更有甚者為了按時完成項目，在時間倉促的情況下實施各個采購程序，一定程度上影響采購質量，繼而影響整個項目的后續實施和效果，甚至造成供求雙方的合同糾紛。
（二）采購人實施政府采購行為的規范性有待進一步提高
國家政策和法律法規的落實效果如何，和執行主體的具體行為有較大關系，政府采購也是如此。近年來，隨著我國依法治國的有力推進，政府采購法律法規和國家監管措施也進一步完善，政府采購監管效果和采購效能有了較大提升。但也有少數采購人在實施采購行為時存在不規范的現象，對政府采購效率的提升造成一定負面影響。例如，個別采購人將一些集中采購目錄內的品目，例如電腦、打印機等人為劃歸到某一教學、科研等建設項目的配套設施中，規避集中采購；有的采購人將超過政府采購額度的項目進行拆分，化整為零進行分散采購，甚至不列入采購預算而通過內部自主采購方式實施項目采購。筆者通過調查還了解到個別單位通過制定內部招標管理制度，忽略項目的實際情況和技術要求，以確保公正為理由不采納具體需求部門的合理技術參數建議，且在評審項目時，指派非需求部門的人員擔任業主代表參與評審，造成項目在履約或實際使用時，引發業主和供應商的糾紛，影響項目的實際效果，從而影響了整個項目采購的效率，甚至造成采購人在執行合同中的法律風險。根據現行的采購法律法規規定，非集中采購目錄內的項目，采購人可以自行組織招標采購工作，也可以根據自身需要委托社會性的采購機構協助實施采購。法律的此規定賦予了采購人一定的自主權，即采購人可以通過一定程序確定年度內固定的招標機構協助實施政府采購，也可以在實施采購項目時，自主選擇非固定的機構進行。因此個別采購人的執行部門在實施政府采購行為時，根據個人的傾向性選擇機構，有的采購人執行部門在項目評審階段，全權委托機構邀請本單位外的專家代替本單位的業主代表參與評審；甚至有的非納入政府采購項目，則全權委托機構全部邀請本單位外的專家參與評審，雖然這種做法具有更為專業的評審優勢，但如果在監督不到位的情況下，存在采購人執行部門人員操縱評審程序的風險，因此對此情形需進一步約束規范。
二、對采購人加強政府采購管理的建議
（一）科學設置政府采購執行職能部門，強化政府采購制度管理
就當前我國的政府采購制度而言，執行政府采購政策的采購人為國家機關、事業單位和團體組織，與國有企業不同之處在于采購人不是自主經營和自負盈虧的創收主體，其運行資金全部或者部分來源于是國家財政撥款，從事的是公共管理、社會公益事業等職能行為。采購人的采購資金來自于財政預算資金，即資金來源于國家或地方財政，也就是來源于廣大的納稅人，資金的使用情況備受社會關注。因此采購人肩負合法合理使用財政資金，以更好地服務社會的職責。第一，建議采購人根據自身情況，設置獨立的采購職能部門。目前，部分采購人在二級部門編制中尚未設置獨立的采購部門，而是在二級職能部門內部設置采購管理科室。從項目預算編制、采購計劃備案、采購執行等方面看，容易造成職能混淆，不利于項目的實施和監督。因此建議采購單位設置獨立的采購管理職能部門，獨立履行政府采購管理職責，確保采購行為不受其他部門的影響。第二，建立健全完善的政府采購管理機制。在采購管理機制上，實行嚴格的采購和監督分離的制度，即采購項目由采購管理部門組織需求部門進行項目的前期可行性論證，確定列入采購預算，經單位財務預算管理程序批準后，報批列入采購項目執行計劃和備案；項目的專家論證、采購文件編制、采購執行等均由采購管理部門獨立負責組織實施。同時在采購實施過程中，積極引入需求單位、審計部門、紀檢部門以及外部監督部門的參與和監督，使得項目的采購結果符合使用需求，確保項目順利履行和驗收，避免合同糾紛的發生，同時保證整個政府采購行為在陽光下運行，提高政府采購的公信力，維護國家和社會公共利益，提高社會經濟效益。第三，進一步提高政府采購執行人員的業務素養。政府采購涉及的不僅僅是專業技術問題，更多的是專業和程序規則的結合，政府采購項目實施的政策性較強，相關法律法規較多。實踐中，少數采購人對政府采購項目的預算意識不強，在編制項目的政府采購預算時沒有進行充分的調研和論證；采購預算編制人員專業素質不強，對項目的認識不足，對項目的相關信息不進行考察比較，未對項目成本和市場行情進行分析論證，造成項目預算資金與項目實際需求情況相差甚遠，無法完成項目實施或造成采購資金浪費的現象，不能充分發揮政府采購的積極性和社會效益。因此建議采購人在崗位工作安排時，挑選專業素養高、懂政策和法律的人員，對人員的崗位職責和要求進行明確的規定，加強崗位人員的技能培訓和技能考核，強化崗位人員的職業道德建設，確保政府采購各項制度得到落到實處，采購的各個環節合法有效，促進政府采購工作的有序開展。
（二）加強對采購行為的主動監督
政府采購是采購人使用財政性資金通過競爭性交易，以合同方式購買貨物、工程和服務的行為。從法律上將也是從事社會公共事務的行為，因此應加強對該行為的監督。從采購人角度講，除了國家專門機構和社會公眾的監督外，其也需加強主動性監督，防范風險。第一，做好事前監督。政府采購是在多方主體參與下實施的行為，參與者涉及采購人、采購機構、評審專家與投標商等，每方主體在采購過程中發揮著不同的作用，承擔的任務也各不相同，甚至有的主體方還有著不同的經濟利益沖突，基于利益沖突因素的存在，對每一采購參與人行為的監督必不可少。對于采購人內部履行采購管理職能人員的監督前面已經論述，在此不再贅述；對機構而言，采購人在考察選擇時應該審慎為之，以委托合同的方式，明確約定機構的權限、義務和違約責任，并在采購前期環節對機構的行為進行指示和確認，檢查監督機構的行為是否越權和合法，預防機構可能存在的不良行為，必要時以法律手段強化對機構的監督，防范于未然；同時采購人也要主動與行使政府采購管理的權力國家機關部門對接，接受相關政府部門的業務指導與管理監督，避免滋生腐敗現象，造成財政資源的浪費。第二，抓好事中監督。在政府采購實踐中，對具體采購事務承擔得最多的一方是機構，其基于較強的專業性和服務特性，不僅進行采購的整個過程性活動，還承擔起草編制采購文件，組織潛在供應商報名投標，組織評審等，與供應商存在較多的業務往來和交集。在實施過程中，尤其是采購文件編制和評審階段，如監督力度不夠，存在縱容機構與供應商以及評審專家之間發生暗箱操作的風險。因此，在采購實施過程中，采購人要加強對采購文件編制過程的監督，對招標文件設定的資格條件、實質性要求、評審因素等進行認真審查，必要時可邀請專業人員指導審查，確保采購文件的合法性、公平性與公正性；在評審程序中，采購人應指派本單位使用需求部門的專業人員或外部專家擔任業主代表，同時指派監督人員對評審過程進行全程監督，著重對機構的評審組織、評審專家的抽取、評審專家的評審行為、評審問題的處理情況等是否合法以及各方的履職情況進行嚴格監督，確保采購評審過程的合法性和公平公正性。第三，強化事后監督。采購人對政府采購的事后監督主要是評審結果的質疑和履約階段的監督。采購結果公示后，有的項目會收到投標人的質疑和投訴，對此情況，采購人應積極履行職責，督促機構組織評審專家進行復審或復議，對質疑和投訴的事項進行核實，查清事實，并對該事項進行監督檢查，確保采購行為和結果的合法性和公正性。在履約階段，采購人要按政府采購的程序規定，督促相關部門及時簽約、督促履行合同等職責，并對項目驗收、付款等程序進行有效監督，必要時向相關部門反應監督過程中發現的違法違紀行為，維護采購活動的合法性和公信力，以充分發揮采購人自身在政府采購程序中的監督職能，保證整個采購機制的有序運行，確保采購項目的順利完成。
三、結語
政府采購行為既涉及公法領域，和國家機構的行政管理行為及社會利益密不可分，同時也涉及私法領域，采購人和供應商、機構等在實施過程中又存在平等的民事法律關系。因此，對于采購人而言，政府采購工作不僅涉及到本單位內部的管理體制和效能問題，從采購的行為結果看，還涉及到對國家政策和法律法規的具體貫徹落實問題，以及與中標商、結構等社會主體的利益關系及合同法律關系問題。采購人的政府采購管理體制和制度、落實措施、監管程序等是否完善，執行力度是否有力可行，執行效果是否公正有效，對國家推行政府采購制度的成效具有直接影響，對我國社會主義法治建設進程也有著較大影響，對構建和諧的社會主義法律關系具有重要意義。采購人應及時總結實踐經驗，不斷完善政府采購的內部管理體制，進一步規范制約各環節的執行行為，加強政府采購崗位人員的職業道德教育和政府采購法律法規及技能培訓，提高工作人員的履職能力，協調和處理好本單位在政府采購實施過程中存在的常見和突出問題，并在加強自身管理和監督的基礎上，與國家、社會形成執行和監管合力，增加政府采購的透明度，促進政府采購過程和結果的公平、公正，推進政府采購工作健康有序發展。
作者:毛啟剛 單位:成都醫學院
