基本養老保險制度存在的問題

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【摘要】我國基本養老保險制度在不斷完善的過程中仍存在一定問題。本文在文獻搜集、定性分析的基礎上，對我國基本養老保險制度的問題及原因進行分析，并認為我國基本養老保險制度應當在制度結構體系、統籌結構、設計公平性以及群體的繳費能力等方面進行制度完善，以實現基本養老保險制度初衷。

【關鍵詞】基本養老保險制度結構體系；制度公平性；制度差異；繳費能力

一、我國基本養老保險制度存在的問題

（一）制度結構體系復雜，政府企業職責不清

我國基本養老保險制度建立之初，制度結構體系較為復雜，包括了機關事業單位、企業職工基本養老保險；城鎮居民、新型農村社會養老保險四部分。可以看到，相較于四部分制度結構體系，我國目前的制度結構體系有了更進一步的整合，具體分為城鎮職工基本養老保險制度以及城鄉居民基本養老保險制度。制度整合使得制度實施以及針對制度的管理都更加具有效率，并且可持續性較高。但是，目前制度機構體系仍存在一定問題，且政府與企業的職責劃分不清。基本養老保險制度，尤其是基礎養老金部分，作為保障居民老年生活的基本制度安排，應當為全體老年人提供充足且具有較高公平性的養老保險。但現有制度結構體系，將社會群體進行區分，實施不同的制度安排，在一定程度上影響了基礎養老金的公平性。在職工基本養老保險制度當中，基礎養老金由企業繳費形成的社會統籌部分構成，為強制性的制度安排；而城鄉居民養老保險制度屬于非強制性的。同時由于主要由個人繳費形成基金積累，由國家財政進行支付的基礎養老金部分的保障水平相對較低。因此從制度結構體系角度看，基礎養老金部分的結構分化，違背了制度的公平性。在兩個不同制度內部，可以看到政府與企業、個人的責任劃分不明確。職工養老保險制度中的基礎養老金部分過分強調企業的責任，使企業負擔壓力過大，沒有明確規定政府財政補貼的責任。一方面，企業繳納的養老保險費屬于其經營活動之外的開支，過重的養老保險費使得其主動參與的積極性降低，可能會出現誤報繳費基數甚至違法不繳費的情況；另一方面，基本養老保險制度當中企業繳費壓力的增加，使得企業不愿開展企業年金方面的補充性養老保險，使我國整體養老保險制度層次發展不平衡。在城鄉居民養老保險制度中，基金來源仍以個人繳費為主，政府財政補貼的額度較小。這兩種制度內部負擔主體的責任劃分不明確且劃分標準不一，使基本養老保險制度的運行以及管理受到影響。

（二）制度設計欠缺合理性，統籌層次較低

目前我國城鎮職工基本養老保險制度的統籌層次為省級統籌，城鄉居民養老保險制度為市級統籌，整體的基本養老保險制度統籌層次較低，在制度設計上缺乏一定的合理性。城鎮職工基本養老保險制度的省級統籌造成制度間一定的不公平性，同時使互助互濟制度設計理念的實現受到阻礙。省級統籌的方式，導致各省的繳費基數不統一、政府企業負擔比例責任不統一、各省基本養老金結余差距過大等問題同時，政府僅承擔財政補貼責任，在東西部地區之間政府財政補貼標準也有所不同。在經濟實力較好的地區，財政補貼數量相對較小，反之在經濟發展情況較差地區，各級政府財政補貼幅度則較大。這種政府財政補貼的方式，為基本養老保險的保障水平提供了一定保證。但是，在制度層面上沒有在全國范圍內實行統籌，使政府與企業的負擔壓力畸輕畸重，降低了養老保險制度的合理性

（三）制度設計公平性考慮不足

我國基本養老保險制度設立初期，由于經濟發展水平較低，需要覆蓋的人群較多，因此我國基本養老保險制度的設計在兼顧效率與公平的同時，更側重效率的實現。現行制度在基礎養老金部分，按照覆蓋對象不同產生了職工與居民之間保障水平的差異，違背了基礎養老金部分公平性的原則。對城鎮職工而言，其基礎養老金來源于企業繳納的社會統籌部分資金，而非職工群體的基礎養老金部分則主要來源于政府財政。然而，由企業參與的社會統籌部分積累資金要遠高于政府財政的補貼，因而基礎養老金部分在就業與非就業人員之間產生了不平衡的現象，違背了養老保險制度設計之初的公平性原則。事實上，未就業人員的生活狀況普遍低于就業居民的生活狀況。他們沒有固定的收入來源，對未來老年時期的風險承受能力較低，特別是對于處于貧困線以下的群體，僅依靠社會救助制度提供的現金與實物救助，仍然不能滿足老年的特殊養老需求。因此，對于未就業群體而言，如果缺失了這部分基礎養老金，他們老年時期的生活質量將會急劇下降，甚至無法實現基本的生活需求。可以看到，養老保險制度作為一項社會保障制度，其核心是要保證全體社會成員在年老時可以滿足基本養老需求，在養老金的給付方面發揮社會保障的穩定功能與調節功能，通過縮小社會成員基礎保障待遇的差距，減少社會矛盾，并通過國民收入的再分配，促進公平并進一步提高效率。特別是在基礎養老金部分，應當在社會范圍內建立統一的給付標準，保證全體居民的基本養老需求。在兼具效率的同時，更加注重基礎養老金的社會福利性與普惠性，為居民提供老年生活必須的基礎經濟來源。

（四）部分群體繳費意愿與能力考慮不足

對農村群體以及城鎮靈活就業人員而言，在制度設計層面上，考慮到他們的實際經濟能力，按照不同層級的繳費標準進行了個人賬戶繳費水平的劃分，一定程度上，保證了更多居民被納入到基本養老保險制度當中。但是，制度在設計時卻缺乏了對這部分群體繳費意愿與能力的考慮，使得制度中出現了漏洞以及不公平等現象。對上述兩部分群體而言，當期收入遠比未來收入重要。對他們來說，最重要的是要保證當前的基本生活。然而這部分群體的工作不固定，從事職業任務也相對基礎，因而工資水平較低，在短期內無法形成一定的資金積累，有時甚至當期收入無法實現基本生活的滿足。因此對他們而言，養老保險繳費意愿較低。對于基本養老保險的個人賬戶繳費部分，一方面要考慮覆蓋群體的繳費能力，但更重要的是要衡量其繳費意愿。

二、我國基本養老保險制度存在問題的原因分析

（一）經濟發展水平地區差異較大

我國各地的經濟發展水平受到地理環境的影響較大，在整體上呈現出東部沿海地區經濟發展速度較快、水平較高，而西部發展則相對較為落后的特點。這種經濟發展水平的差距，直接反映在基本養老保險制度方面。第一，對于經濟發展水平較低的地區，大量年輕勞動力外遷，使得當地的贍養率過高，給養老保險制度的支付帶來巨大壓力。相反，東部沿海地區經濟發展水平較高，當地的贍養率相對較低。因此，經濟發展的地區差異使得養老金的支付壓力在各地區之間存在較大差距，由此而形成的企業與個人的繳費壓力，地方財政的補貼壓力也有較大的差異，一定程度上妨礙了基本養老保險制度的公平性。第二，經濟發展水平的差異使基本養老保險制度中的繳費基數存在差異，破壞了制度的公平性。對基礎養老金部分而言，由于大多數東部沿海地區企業發展較好，企業職工工資總額相對較高，使得這部分企業的繳費基數遠高于西部部分企業。對企業而言，多繳納的社會統籌基金部分一定程度上造成了其多余的經營成本，在沒有多余補助或政策鼓勵的情況下，企業可能會選擇虛報繳費基數的現象。這就使得一方面各地區間的繳費基數存在較大差異，存在養老保險繳費層面的不公平；另一方面，過高的繳費比例以及繳費差距，容易造成企業虛報繳費基數，從而降低整體繳費數額的現象。這幾個方面的影響都不利于基本養老保險制度的可持續性發展。

（二）制度設計理念更強調效率

與發達國家養老保險制度設計不同的是，我國的基本養老保險制度在設計之初，經濟發展水平仍較低，群眾對養老保險制度的認識以及養老的需求都較低。同時，我國經濟發展一直存在地區間不平衡的現象，且發展水平差距較大，這就使得我國基本養老保險制度實現真正的“公平性”存在一定的困難。因而我國之前的基本養老保險制度一直根據覆蓋對象不同按照不同標準進行保障。因此可以看到，在我國基本養老保險制度的設計理念方面，我國在堅持兼具公平與效率的同時，一直較為強調“效率”的實現。同時，我國的制度安排也一直較為重視城鎮職工基本養老保險制度的發展，對農村地區群體的養老保險制度有所忽略。這就導致了目前城鎮、農村群體間養老保險制度的差異以及制度實施過程中出現較大不公平的現象。雖然近年來我國制度的改革方向一直強調“公平性”與“普惠性”，將企業與機關事業單位制度進行合并、將城鎮及新型農村制度合并，但制度的整合仍然受到設計理念的影響，存在一定的障礙與困難。

（三）繳費意愿不高導致制度設計漏洞

由于我國的歷史文化因素影響，我國居民大多數對當期收入更為看重，對養老保險等未來收入的認識不足，導致居民整體繳費意愿不高，使制度在設計上存在漏洞。城市居民中部分群體可能認為，應當自主選擇是否將現有收入一部分用于養老保險繳納；農村居民則因為收入在很大程度上仍消費在保證基本生活方面，而更有可能傾向于獲得當期收入，而非未來預期收入。這些觀點對養老保險在未來生活中的必要程度認識不足，均會使部分群眾的繳費意愿較低。因此，在養老保險的繳費意愿上，我國整體上還存在不足，無法真正調動起大多數居民的意愿，也進而使部分養老保險制度形同虛設，存在一定漏洞。

三、完善我國基本養老保險制度的建議

（一）劃分政府企業責任，加快制度結構體系整合

從一定角度上說，基本養老保險制度的結構體系復雜程度，影響著制度的實施情況以及管理難度。對目前我國的經濟發展水平而言，想要真正實現大多數發達國家全覆蓋、高水平的基本養老保險制度是不太可能的。但是，目前我國可以通過加快制度結構體系的整合，來提高制度的可持續性，最大程度實現制度公平。在整合基本養老保險制度當中，最基礎的就是要劃分政府、企業與個人的負擔責任。在責任劃分以及制度整合的對策建議當中，筆者認為可以通過基本養老保險制度的重新整合來實現。具體方式為，建立以政府為主體，財政稅收補貼為資金來源的、在全民中具有公平性的基礎養老金部分，資金納入社會統籌部分，一定程度上減輕企業的繳費率；對城鎮就業人員，實行個人繳費的個人賬戶制；對城鄉未就業群體實行個人繳費的個人賬戶制。旨在將政府、企業以及個人的養老金負擔責任具體明確化，使政府的負擔比例明確，同時減小企業繳費率。在不同群體的基本養老保險制度當中，基礎養老金部分在不同群體、不同地區范圍內實現了基本的公平性。在職工與普通居民的個人繳費當中，又滿足了兼顧效率的要求。同時，應當繼續推進原有“雙軌制”的并軌，以及城鎮居民社會養老保險與新型農村社會養老保險的合并。不斷將基本養老保險制度結構體系加以整合，降低結構體系的復雜程度，實現擁有廣覆蓋性與公平性的可持續發展的制度。

（二）提高制度統籌層次，提高制度設計合理性

繼續推進基本養老保險制度的全國統籌，實現全國各地區的基本養老保險制度的公平性與普惠性，發揮基本養老保險制度在全國范圍內的再分配作用。基本養老保險制度做為再分配的一種，應當充分體現社會范圍內的公平性。提高制度的統籌層次，使其上升為全國統籌，可以實現各地區居民基本養老保險保障水平的均衡，同時減小經濟欠發達地區政府、企業壓力。現有制度統籌層次，在人口老齡化壓力下，使得部分地區養老金缺口將會繼續加大；同時對經濟欠發達地區而言，政府企業的壓力較大。因此全國統籌，能夠實現統籌資金的跨區域協調，彌補一定程度的缺口問題，解決可能出現的“收不抵支”的問題，緩解人口老齡化壓力。全國統籌使基本養老保險制度在全國范圍內實現了再分配，將社會統籌的基礎養老金部分在全國范圍內保證了一定的公平性，實現了制度設計的合理性。

（三）減小制度間差異，促進制度公平性

為了使基本養老保險制度更好地落實，實現制度的初衷，在制度設計時需要考慮各方面因素，包括覆蓋群體的范圍、群體的經濟實力、繳費能力與意愿等。只有通過全面考慮制度設計的相關因素，才能夠保證基本養老保險制度的完整性以及實施的可行性。在城鄉間養老保險制度的不同，造成了城鄉間基礎養老金部分的較大差異。制度在地區間的差異，主要體現在地區間養老金的結余存在巨大差異，由此而帶來的負擔繳費壓力也相差較大。因此，應當進一步縮小制度間差異，在社會范圍內推進基礎養老金的公平性，并全面推進基本養老保險的全國統籌，盡量縮小基礎養老金部分地區間差異。

（四）全面衡量群體繳費意愿與能力

對于我國的制度而言，由于與發達國家的經濟社會背景不同，存在針對大量農村居民的基本養老保險制度。這部分群體受到思想觀念以及現有收入情況等多方面因素影響，最低100元的繳費標準可能無法實現，因此不愿意參與到個人賬戶的繳費當中，使實際參與城鄉居民養老保險制度的群眾數量受到限制，妨礙了制度的可行性。因此，在制定養老保險制度時，需要對政策覆蓋群體的繳費意愿與能力進行調查評估，同時考慮可能阻礙居民繳費意愿的相關問題，并提出相關輔助政策。

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作者:岳舜怡 單位:四川大學公共管理學院