存款保險制度綜合效應(yīng)分析
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摘要：伴隨我國利率市場化改革的穩(wěn)步推進(jìn)，存款保險制度的出臺成為必然。本文綜合分析存款保險制度的正負(fù)效應(yīng)，提出通過加強銀行監(jiān)管、強化市場約束、強化存款人風(fēng)險意識、建立相對獨立的存款保險機(jī)構(gòu)等方式進(jìn)一步完善我國存款保險制度。2013年7月20日起，央行全面放開金融機(jī)構(gòu)貸款利率管制，銀行間同業(yè)市場和貸款的利率市場化已基本實現(xiàn)，存款利率雖仍被管制，但央行多次表示未來將逐步放開存款利率。從國際經(jīng)驗來看，自由利率環(huán)境下，高息攬儲成為小銀行的重要競爭手段，其資產(chǎn)風(fēng)險越來越大，一旦被認(rèn)為有違約風(fēng)險必然會導(dǎo)致擠兌。伴隨我國利率市場化改革步伐的加快，存款保險制度的出臺成為必然。2014年10月29日，國務(wù)院第67次常務(wù)會議通過了《存款保險條例》（以下簡稱《條例》），并于2015年5月1日起施行。在2016年6月舉辦的陸家嘴論壇上，央行副行長張濤表示：“對于經(jīng)營出現(xiàn)風(fēng)險、經(jīng)營出現(xiàn)失敗的金融機(jī)構(gòu)，要建立有序的處置和退出框架，允許金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)。”，這也是對《條例》的進(jìn)一步解讀。
一、存款保險制度概述
根據(jù)《條例》所述，存款保險是指投保機(jī)構(gòu)向存款保險基金管理機(jī)構(gòu)交納保費，形成存款保險基金，存款保險基金管理機(jī)構(gòu)依照規(guī)定向存款人償付被保險存款，并采取必要措施維護(hù)存款以及存款保險基金安全的制度。存款保險制度有廣義和狹義之分。廣義的存款保險制度包括隱性存款保險制度和顯性存款保險制度。隱性存款保險制度多見于發(fā)展中國家或者國有控股銀行占主導(dǎo)的銀行體系中，指沒有專門的存款保險機(jī)構(gòu)或明確的制度安排，但在金融機(jī)構(gòu)面臨倒閉時，由國家出面對存款人提供某種形式的保護(hù)，從而形成公眾對存款保險的預(yù)期。而顯性存款保險制度多見于以美國、日本、德國等為代表的發(fā)達(dá)國家，是指國家建立專門的存款保險機(jī)構(gòu)和專項的存款保險基金，并通過法律形式對存款保險制度的具體內(nèi)容做出明確規(guī)定。狹義的存款保險制度僅指顯性的存款保險制度。
二、存款保險制度的綜合效應(yīng)
（一）正面效應(yīng)。1.保護(hù)存款人的利益，維持金融秩序穩(wěn)定。在金融活動中，往往存在信息的不對稱。對大多數(shù)存款人來說，不可能對其在存款機(jī)構(gòu)所存款項的用途有全面的了解，也就不可能對存款機(jī)構(gòu)的經(jīng)營策略進(jìn)行有效監(jiān)督。因而存款人相較存款機(jī)構(gòu)而言，一般處于信息的劣勢方。建立存款保險制度，一方面可以監(jiān)督銀行業(yè)務(wù)，及時提出警告；另一方面，金融機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)倒閉時，存款保險機(jī)構(gòu)能夠通過運用保險基金進(jìn)行及時、科學(xué)的現(xiàn)金賠償，最大限度減少對存款人的損害。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生破產(chǎn)風(fēng)險時，存款人因為有了存款保險制度，在心理上有了安全感，減少了擠兌發(fā)生的可能性，既保護(hù)了存款人的利益，同時有效維護(hù)了金融秩序的穩(wěn)定。2.加快利率市場化進(jìn)程，深化金融體制改革。利率是經(jīng)濟(jì)中最根本的一個定價，利率定價不合理會影響到整個市場資金的合理配置。當(dāng)前國內(nèi)影子銀行與互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展都與利率市場化不到位有關(guān)，因此必須不斷推進(jìn)利率市場化改革。而在利率市場化進(jìn)程中，銀行間的競爭加劇，又加大了部分銀行破產(chǎn)倒閉的可能性。存款保險制度的建立有助于靈活運用多種方式進(jìn)行危機(jī)處置，從而有效降低和分散利率市場化風(fēng)險。因此，在利率市場化推進(jìn)過程中，建立存款保險制度是我國深化金融體制改革的必由之路。3.營造公平競爭環(huán)境，形成合理金融體系。從我國金融體系現(xiàn)狀來看，大型銀行尤其是國有控股四大銀行實力雄厚，網(wǎng)點眾多，加上有國家信譽作為擔(dān)保，被認(rèn)為是“大而不能倒”。同時政府為維持金融體系的穩(wěn)定，通常會對大銀行采取一些支持政策，避免其倒閉帶來的巨大影響，因此大銀行具有天然的競爭優(yōu)勢。而存款人出于對大銀行存款安全的信賴，也更傾向于將錢存在大銀行，更易形成大銀行的壟斷局面。建立存款保險制度可以使不同規(guī)模銀行的存款人獲得相同的安全感，金融競爭環(huán)境得到優(yōu)化，有利于形成更加合理的銀行體系。4.完善金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，減輕國家或央行在銀行倒閉中承擔(dān)的風(fēng)險。金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營不善等原因破產(chǎn)倒閉，符合市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，只要不發(fā)生多米諾效應(yīng)造成整個金融體系的癱瘓，就應(yīng)當(dāng)允許其破產(chǎn)。但是，由于金融機(jī)構(gòu)尤其是銀行在我國國民經(jīng)濟(jì)中具有特殊重要性，政府一般會采取較為保守的方式處理問題金融機(jī)構(gòu)，而權(quán)衡各方利益必然會延誤處理問題的最佳時機(jī)。此外，目前我國隱性存款保險制度的覆蓋面非常廣，在處理金融機(jī)構(gòu)市場退出時，通常有兩種做法：一是借助財政撥款；二是央行充當(dāng)最后貸款人角色，對其進(jìn)行再貸款。因此，國家或央行承擔(dān)了金融機(jī)構(gòu)主要債務(wù)清償責(zé)任。存款保險制度建立后，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)退市時，專業(yè)的存款保險機(jī)構(gòu)的介入可以有效控制風(fēng)險，降低處置成本，使得問題金融機(jī)構(gòu)能迅速、有序、平穩(wěn)退出市場，同時，由存款保險機(jī)構(gòu)處理破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)巨額債務(wù)的清償工作，也會有效減輕國家或央行的壓力。5.提升金融監(jiān)管能力，完善風(fēng)險監(jiān)管制度。通過建立存款保險制度，由存款保險機(jī)構(gòu)在銀行出現(xiàn)風(fēng)險時承擔(dān)保證支付責(zé)任，這就要求存款保險機(jī)構(gòu)認(rèn)真改造其職責(zé)，對參保金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營活動進(jìn)行必要的監(jiān)督檢查，以確保金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營。這使得存款保險機(jī)構(gòu)成為專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。因此，存款保險制度不僅能夠進(jìn)行事后及時補救，還能起到事前防范的作用，成為央行金融監(jiān)管的補充手段，有助于金融監(jiān)管水平的提高。（二）負(fù)面效應(yīng)。1.道德風(fēng)險問題。在存款保險制度中，道德風(fēng)險是指在經(jīng)濟(jì)活動中交易的一方從追求自身效益最大化角度出發(fā)，做出損害另一方利益的決策或行動。道德風(fēng)險被認(rèn)為是存款保險制度最大的負(fù)面問題，可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險主要有三個方面：存款人的道德風(fēng)險。在未建立存款保險制度的情況下，出于對金融機(jī)構(gòu)存款安全的考量，存款人往往會對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行多方面的了解監(jiān)督，從而避免金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)損失。而建立存款保險制度后，存款人出于對存款保險機(jī)構(gòu)的依賴，只對較高的收益率感興趣，對于存款機(jī)構(gòu)的了解監(jiān)督積極性會大大降低。這使得低效率甚至是資不抵債的銀行能夠繼續(xù)吸收存款，產(chǎn)生存款人的道德風(fēng)險。參保金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險。建立存款保險制度后，金融機(jī)構(gòu)將存款保險機(jī)構(gòu)視為保險箱，減少了經(jīng)營風(fēng)險引致擠兌的壓力，加上存款人對較高收益感興趣，因而更傾向于從事風(fēng)險較高和利潤較大的經(jīng)營活動，如高息攬存、發(fā)放高風(fēng)險貸款等。因此，存款保險制度在一定程度可能使參保金融機(jī)構(gòu)將部分經(jīng)營分險轉(zhuǎn)嫁到存款保險機(jī)構(gòu)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作重點主要是維護(hù)金融體系的安全和穩(wěn)定，確保銀行不倒閉是金融體系穩(wěn)定的重要標(biāo)志。建立存款保險制度，使銀行避免了擠兌可能導(dǎo)致的倒閉風(fēng)險，而有經(jīng)營風(fēng)險的問題銀行可能還會因為存款保險機(jī)構(gòu)的援助而難以倒閉，這種制度下也會使得金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)放松其監(jiān)管職責(zé)，延誤了處置存在問題金融機(jī)構(gòu)的時機(jī)，導(dǎo)致風(fēng)險程度增加，造成日后解決問題的難度加大。2.逆向選擇問題。所謂逆向選擇，一般是指在信息不對稱的情況下，交易雙方中信息占優(yōu)勢的一方利用其更充分的信息使得交易朝著更有利于自己的方向發(fā)展。在存款保險制度中，參保金融機(jī)構(gòu)知道自己的真實風(fēng)險，而存款保險機(jī)構(gòu)往往不知情，通常只能根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的平均風(fēng)險來擬定保費。在自愿加入的存款保險制度中，那些資產(chǎn)質(zhì)量優(yōu)良、經(jīng)營穩(wěn)健的金融機(jī)構(gòu)可能會由于自身抗風(fēng)險能力強而拒絕過高的保費定價。相反，那些資產(chǎn)質(zhì)量較差、經(jīng)營風(fēng)險大的金融機(jī)構(gòu)則積極參保以吸引存款人。這樣，由于參保的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營能力越來越差，存款保險公司會進(jìn)一步提高保險費率，這又會導(dǎo)致更多經(jīng)營狀況較好的金融機(jī)構(gòu)拒絕參保。這樣惡性循環(huán)下去，只剩下經(jīng)營狀況最差、風(fēng)險最高的金融機(jī)構(gòu)留在存款保險體系中，存款保險制度必然無法長期維持下去，最終導(dǎo)致存款保險體系的瓦解。3.委托—問題。是指人在行為上以自身利益為首位，而不是委托人的利益。在存款保險制度中，存款保險機(jī)構(gòu)在決策行動上可能將自身利益置于存款人和社會公眾利益之上，為盡量避免保險基金的支出而延緩對有問題金融機(jī)構(gòu)的處置，導(dǎo)致處置成本增加，或是可能受到政府干預(yù)而對應(yīng)破產(chǎn)問題金融機(jī)構(gòu)提供資金支持以延遲破產(chǎn)。委托—問題的存在易造成存款保險機(jī)構(gòu)尋租行為的發(fā)生，影響存款保險制度效用的發(fā)揮。4.加大經(jīng)營成本。實行存款保險制度，參保金融機(jī)構(gòu)必定要向存款保險機(jī)構(gòu)繳納保費。如果以投保金融機(jī)構(gòu)存款額作為保費基礎(chǔ)，那么國有大型商業(yè)銀行的資金成本上升比例將大大高于中小銀行，必然會極大增加國有大型銀行的經(jīng)營成本，這對于中國當(dāng)前以國有控股大型商業(yè)銀行為主體的銀行體系將產(chǎn)生更為顯著的影響。
三、完善存款保險制度建議
（一）加強銀行監(jiān)管，強化市場約束。為有效防止金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險發(fā)生，加強對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是重中之重。一方面，要對金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量、流動性、資本充足率、以及內(nèi)控管理等方面進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，除了監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為的合規(guī)性外，還要對其經(jīng)營活動的風(fēng)險性進(jìn)行有效約束監(jiān)管。另一方面，要利用市場的監(jiān)管力量，完善金融機(jī)構(gòu)的信息披露制度，提高金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動的透明度。通過制定強制性的規(guī)章制度，要求金融機(jī)構(gòu)及時、準(zhǔn)確地向社會披露包括資產(chǎn)水平、風(fēng)險情況和經(jīng)營狀況等信息，讓金融機(jī)構(gòu)直接面對市場的壓力和監(jiān)督，自覺規(guī)范經(jīng)營行為，改善經(jīng)營狀況，提高經(jīng)營水平。（二）強化存款人的風(fēng)險意識。存款人對金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督其實是最直接有效的。但由于存款保險制度在防止擠兌現(xiàn)象、維護(hù)金融體系的穩(wěn)定方面所起的重要作用，也因此弱化了存款人監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)的主動性。要加大宣傳力度，使存款人明了，有了存款保險并不代表金融機(jī)構(gòu)不會發(fā)生風(fēng)險，存款人的索賠在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算中雖在首位，但當(dāng)保額不足以彌補損失時，存款人仍可能承受一定的損失。因此，仍然要強化存款人的風(fēng)險意識。（三）實行差別保費定價。在單一保險費率制度下，銀行無論風(fēng)險高低都要支付相同的保費，這一方面造成了金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險追求導(dǎo)致的道德風(fēng)險，另一方面也會使經(jīng)營穩(wěn)健的低風(fēng)險金融機(jī)構(gòu)作出退出存款保險制度的逆向選擇。因此，可以根據(jù)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險的不同程度確定不同的保險費率，實行差別保費定價，通過提高金融機(jī)構(gòu)高風(fēng)險經(jīng)營活動的成本，有效降低發(fā)生道德風(fēng)險和逆向選擇的可能。（四）建立相對獨立的存款保險機(jī)構(gòu)。已出臺的《存款保險條例》中暫未設(shè)立獨立的存款保險機(jī)構(gòu)，而是由央行下屬的金融穩(wěn)定局管理。根據(jù)國際上的經(jīng)驗，建立存款保險制度的國家大多設(shè)有獨立自主經(jīng)營的存款保險機(jī)構(gòu)，這種獨立性使得存款保險機(jī)構(gòu)本身具有更明確的權(quán)責(zé)劃分，利益與風(fēng)險相匹配，具有較高的運行效率，從而避免行政機(jī)關(guān)的許多弊端。目前中國經(jīng)濟(jì)還處于轉(zhuǎn)軌時期，市場機(jī)制還不夠健全，各級政府對于經(jīng)濟(jì)活動的過度干預(yù)普遍存在，此外，存款保險機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)的交流非常密切。因此，設(shè)立相對獨立的存款保險機(jī)構(gòu)可以有效減少政府的過多干預(yù)和尋租行為帶來的負(fù)面影響。
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作者:陳瑋瑋 崔亮東 王慧 單位:農(nóng)業(yè)銀行南京雨花臺支行