我國大學生失業保險制度設計
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摘要:
隨著“最難就業年”難度年年刷新，對如何建立大學生失業保險制度的探討也成為了破解大學生就業難題的又一新思路。本文首先從大學生失業的特征、社會穩定的需要以及我國失業保障體系的完善三個方面論證了建立大學生失業保險制度的必要性，然后進一步分析目前大學生參加失業保險面臨的主要障礙，最后對建立一個以強制參保、三方共同籌資、突出就業導向、嚴格資格審查為特征的大學生失業保險制度提出了初步構想。
關鍵詞:知識失業;大學生失業保險;道德風險;就業導向
隨著國際經濟增速的放緩以及國內經濟進入結構性調整時期，我國近年一直面臨嚴峻的就業形勢。自上世紀末實行大規模高校擴招后，應屆畢業生人數逐年增加，而同期社會對勞動力的需求減少，因而大學生就業難題格外突出，“畢業即失業”已經成為部分大學生面臨的客觀現實。但與西方一些發達國家相比，我國的失業保險起步較晚，覆蓋范圍及保障措施均在改進與完善中，對于大學畢業生———這一知識失業新群體，失業保險體系并未考慮在內。因此，解決大學生就業難題，除了各級政府高度重視、大學生自身轉變就業觀念、高校根據社會需求調整專業設置和培養方式外，也有必要從更完善的社會機制層面出發，為大學生構建一個長效的失業保險制度。
一、建立大學生失業保險制度的必要性
(一)建立大學生失業保險制度符合大學生失業的特征
首先，大學生失業屬于典型的青年失業，在中國這是一個結構性而非周期性問題，目前并沒有創造足夠多的高質量工作崗位來吸收高等學歷畢業生，因此大學生失業風險應屬于社會風險，理應通過社會保險的機制進行處置。第二，作為有一定知識含量和專業技能力的青年人，大學生失業是“知識失業”。所謂“知識失業”是指受過較高教育的知識勞動力處于不得其用的狀態，是知識資源沒有得到有效與合理配置的表現。知識失業不但造成人力資源的空置與浪費，更使家庭及社會的教育投資不能有效實現收益，大學生失業保險制度的建立時各方力量共同面對和解決這個問題的必然舉措。第三，大學生具有可塑性強，存在繼續學習的巨大潛能，其失業大多是由于心理預期過高、求職經驗不足、供需信息不暢等造成的短時期的摩擦性失業，適宜通過建立有效的失業保險制度緩解該風險。中國社會科學院《社會藍皮書:2014年中國社會形勢分析與預測》中披露，在畢業兩個月后，接受調查的應屆畢業生失業率為17.6%，而今年麥可思研究院的“2015年中國大學生就業報告”中顯示，2014年大學本科畢業生半年后有7.2%的人處于失業狀態。雖然調查與統計方法不同，但仍可大致反映出大學生從畢業時到半年后就業情況的變化。
(二)建立大學生失業保險制度有利于社會穩定
失業是經濟問題，更是社會問題，失業率上升必將引起社會穩定。一方面，青年大學生未就業先失業，容易因挫折情緒而心理失衡，進而產生心理疾病和不良嗜好，甚至誤入歧途走上犯罪道路，成為社會危害。另一方面，如今大學生中大多數已是獨生子女，是每個家庭的希望。對孩子教育與培養已經成為大多家庭最重視的內容。由于寄托了太多希望，傾力教養的子女大學畢業后卻面臨失業對一個家庭帶來的不僅是經濟上的壓力，還有憂慮失望等負面情緒。家庭是社會化的細胞，家庭生活不穩自然也不會社會的安定和諧。另外，嚴重的大學生失業還會引起“讀書無用論”、“大學生過剩論”等公眾言論與情緒，不利于教育事業發展和社會文明進步。因此各國政府都高度重視青年和大學生失業問題，在我國國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要也提出要實施就業優先戰略，實施更加積極的就業政策，促進高校畢業生等群體的就業。大學生群體納入到失業保險范疇中既能為畢業后沒能馬上就業的大學生解決大學生的基本生活問題，使個人與家庭在經濟上和心理上均能得到一定緩沖，更能配合積極的促進就業政策幫助他們盡快調整適應社會角色需要，避免長期失業。
(三)建立大學生失業保險制度有助于完善我國失業保障體系
在市場經濟條件下，大學畢業生與勞動力市場的其他勞動力供給者一樣，都可能面臨失業的潛在風險，因此就應該通過失業保險制度來轉嫁失業風險成本。但根據1999年頒布的《失業保險條例》，目前我國失業保險主要覆蓋了城鎮企業事業單位、城鎮企業事業單位職工，另外各地可以根據實際情況納入社會團體及其專職人員、民辦非企業單位及其職工、有雇工的城鎮個體工商戶及其雇工，很明顯對于大學畢業生等新的失業群體，正式制度并未考慮在內。相關政策中，專門針對大學畢業生失業保障措施的只有2006年開始實施的大學各生“失業登記制度”，對進行失業登記的畢業生，街道社區勞動保障工作機構將發放就業服務聯系卡，對其進行職業介紹、職業培訓等就業服務，對有家庭困難、求職困難的登記畢業生將納入重點幫扶范圍，對創業的大學生發放小額貸款等。但該政策的實施效果并不理想。從各地的統計情況看，主動進行失業登記的失業大學生均遠遠低于實際失業人數，究其原因除了政策宣傳不足外，根本原因還是就業困難補助、就業援助措施等缺乏專項基金的支持，保障力度弱，針對性不強。從長遠看，失業保險制度覆蓋面狹窄、參保率低制約著制度的可持續發展，逐步將失業大學生群體納入保險對象既是真正解決他們后顧之憂的有效途徑，也是完善我國失業保障體系的必然要求。
二、目前大學生參加失業保險面臨的主要障礙
(一)不具備享受失業保險待遇的資格
按照現行《社會保險法》和《失業保險條例》失業領取待遇必須符合三個條件:一是失業前用人單位和本人已經繳納失業保險費滿一年的;二是非因本人意愿中斷就業的;三是已經進行失業登記，并有求職要求的。而大學畢業生失業一般都是畢業后找不到合適的工作，或者在畢業后一段時間無法得到穩定工作，因此他們都不可能達到“已經繳納失業保險費滿一年”第一個條件。而且由于失業的大學畢業生沒有工作經歷，所以也不是“非因本人的意愿中斷就業而又愿意就業者’，從而也無法滿足享受待遇的第二個條件。從制度未來發展看，“繳費滿一年”不僅將大學畢業生排除在了保障范圍之外，也是成為了靈活就業者、個體工商戶等群體參保的最主要障礙。但該條件一方面明確了就業、與失業狀態的區分，另一方面也反映了權利與義務相對應的保險原則，所以不可能簡單取消，而應該根據不同參保群體的實際情況給予調整和細化。
(二)大學生參加失業保險繳費難以確定
保障資金來源是實現大學生失業保險保障功能的首要保障。一般來說，社會保險的資金籌集應由個人、用人單位以及政府共同籌集，其中最主要來源為用人單位繳費。但由于大學生初次進入勞動力市場，如果要享受失業保險，其費用只能在在校期間籌集，且籌資對象只可能是學生個人及家庭、學校和政府等。而且在校學生沒有工資收入，也不可能像普通參保這一樣以個人繳費工資為基數、按照固定的繳費比例確定繳費數額。所以如何為確定資金籌集標準，以及如何分配各方的負擔，就成為了大學生參加失業保險的又一障礙。首先，高校收費制度改革后，逐步提高的學費標準已經使得中國眾多城鄉家庭經濟負擔加重，如果由他們單方繳費責任顯然不利于制度的推行。其次，如果個人和家庭不承擔繳費責任，光由政府稅收負擔，失業保險也就不再是嚴格意義上的失業保險，而成為失業福利，不但政府負擔加重，與其他參保群體間的公平亦難以實現。再有，高等院校雖然現在均設置了就業支持的專項經費，但以此設立大學生失業保險也不可能達到保障的目標。
(三)自愿失業和道德風險問題突出
失業保險的對象并非所有無工作的勞動人口，而只應是非自愿造成失業后有繼續就業意愿及行動的失業人口，但在實際操作中，要甄別主動失業還是被動失業、是否確實有就業意愿以及是否存在表面失業、隱性就業難度非常大，由此產生的道德風險問題相較其他社會保險險種嚴重。而大學畢業生的一些特點，使得該問題更加突出。首先大學畢業生年紀輕，相對“上有老、下有小”的中年人，來自家庭的經濟壓力較小，甚至很多因家境良好就業態度并不積極，如果不用工作還能獲得失業保險待遇，結果必將出現“養懶漢”的現象。第二，大學生畢業生通常缺乏社會經驗，抗挫折能力較差，很可能因為心理預期過高、就業能力不足等原因出現在求職中過于挑剔，受挫后又消極等待的情況，而失業保險將會進一步加劇這些畢業生的“能就業但不就業”依賴思想，對于形成積極的就業態度和正確的就業觀不利。第三，大學生的誠信意識尚待提高。這個問題在已經實行多年的助學貸款制度中表現明顯，助學貸款的本是國家為了幫助一部分經濟困難的大學生順利完成學業，要求商業銀行對貧困大學生發放的政策性貸款。但在實施中出現了學生編造理由申請貸款、還貸不及時甚至不還款的現象，可想而知隨著勞動力市場的流動性越來越高，靈活就業人數不斷增長，如果缺少誠信體系和嚴格的資格審查，納入失業保險的大學畢業生也可能在享受待遇的同時隱性就業，產生騙保行為。
三、我國大學生失業保險制度初步設計
(一)參保原則:強制參保
1.參保對象。本文中的大學生失業保險應該包括在普通高校接受過高等教育的大學畢業生群體，即大專生、本科生、碩士生、博士生統一納入(在職學習、委托培養等畢業去向確定的學生可除外)，他們雖然學歷層次有差別，但面對的風險類似，適當擴大保障面更有利于分散風險。
2.參保原則。盡管有部分學者認為自愿參保有利于大學生失業保險的建立，但筆者認為這忽略了可能出現的“逆向選擇”問題。專業就業前景好、個人能力強、準備充分以及能夠獲得各種支持的畢業生失業的可能性較小，投保的積極性就弱，而冷門專業、自身條件缺乏競爭力的畢業生則會因為對失業有更高預期而愿意投保，且在投保后產生道德風險的動機更強。由此導致的后果則是制度因集中了高風險人群而支出增加，進而不得不投入更多的費用。相反，雖然強制參保在制度推行初期可能面臨一定阻力，但卻能使失業風險得以更好的分擔，保證制度以較少的投入提高更有效的保障，這也是社會保險區別與商業保險的特征與優勢。因此，大學生失業保險應當明確強制參保的原則。
3.制度建立方式。可以考慮在初期先建立一個相對獨立的大學生失業保險制度，初期設計中存在的問題也可得到修正和完善。但碎片化的制度并不利于長遠發展，因此待條件成熟后應該逐漸納入統一的失業保險制度中。
(二)費用籌集:三方共擔
大學生畢業后未能就業，除了個人是損失的直接承受者外，也會通過就業率、口碑等影響學校的聲譽及發展，同時也造成了人力資源的浪費和閑置，增加了社會成本的投入，因此大學生本人、學校和社會都存在保險利益，理應共同承擔籌集保險費用的義務。個人繳費可以以當地職工平均工資為繳費基數，參照現行失業保險籌資標準確定相對固定的繳費比例征收，對于貧困家庭的學生，可以視情況降低比例征收或免征。由于繳費額固定，為了操作簡便可以不采用按月繳費的方式，而是在畢業前一年收取學費時一次性統一代征一年費用，這樣使大學生符合了現行制度中“繳費滿一年”的資格條件，也便于制度的統一與整合。學校承擔部分一方面可以要求從收取的學費中提取固定比例，該比例盡量控制在不會對學校造成負擔的較低水平，也可籌集到相當可觀的基金。另一方面還可從學校獲得的其他經營性收入中，按照其就業率高低設置差別費率或浮動費率，直接激勵學校完善專業設置、提高教學質量，增強畢業生的就業競爭力。政府財政則應每年固定撥款作為大學生失業保險的專項基金，同時社會各界的公益性捐贈也可成為一部分基金來源。多渠道所籌資金應設立大學生失業保險專項基金，由專門的機構負責，專款專用，適當結余的部分也應通過專門基金運營機構投資運營，實現保值增值。
(三)基金支出:突出就業導向
失業保險由于對象特殊，其保障功能并不只限于為失業者提供基本生活保障，還應包括促進就業功能。目前世界各國失業保險發展的一個共同趨勢就是促進就業的傾向越來越濃，從過去的傳統的失業保險向積極的就業性保險過渡。因此，大學生失業保險制度的支出設計必須突出就業導向，這不但是大學生及其失業的特點所決定，也順應了國際方向與趨勢，更可成為解決我國失業保險“重生活保障，輕就業促進”這一明顯短板問題的改革嘗試。用于保障失業者基本生活的支出應當控制在50%以內，否則將沒有足夠的資金保障促進就業的各種措施。首先，單純的生活補助標準應控制在較低水平，甚至等于或略高于最低生活保障標準，這樣可以有效預防“失業陷進”和降低道德風險，而且多數畢業生仍然可得到一定家庭經濟支持。第二，待遇給付期限不能超過12個月，這是由大學生繳費時間短和大多為摩擦性失業所決定。第三，待遇給付期中待遇應逐漸遞減，避免產生求職惰性。第四，除基本待遇外，可設立與求職相關的補貼項目，如交通補貼、培訓期間伙食補助、通過專業技能培訓的獎勵性待遇等，保證積極求職者能夠得到更多幫助。第五，適度向特殊群體傾斜，針對困難家庭的失業者可額外申請特困補助，還應設立失業者醫療補助。應當保證足夠的支出用于就業促進支出，主要措施應包括:第一，就業指導，培養專業的職業指導人員隊伍，負責跟蹤對每個失業大學生的狀況，每3個月必須與失業者面談一次，幫助整理求職材料，提供求職建議和招聘信息。第二，就業培訓，針對市場需求直接提供職業培訓或者補貼失業者的職業培訓費用，這是各國解決年輕人失業都十分重視的內容。第三，職業介紹，除建立高效的供需信息平臺外，對于成功介紹的其他機構發放職業介紹補貼。第四，補貼提供實習崗位的企業，對于有招聘意向的企業，補貼部分實習期間工資。第五，支持創業，整合現有的大學生創業支持政策，包括創業指導、提供貸款、手續代辦等。
(四)道德風險:資格審查
大學生失業保險的享受資格應當滿足以下條件:第一，大學生畢業后一段時間沒找到工作。從畢業到失業登記領取待遇中有一定間隔是必要的，3—6個月為宜，可根據勞動力市場狀況適度調整。第二，非自愿失業并進行失業登記。必須通過學校、社區渠道等核實其就業情況和家庭情況，排除主動失業和隱性就業的申請者。第三，有工作要求并積極尋找工作。對于拒絕接受合適的工作、沒有采取合理的行動去謀職以及發現故意隱瞞或虛報事實的應該立即取消待遇資格。對待遇享受者求職動向的持續跟蹤，是資格審查中的難點，很難完全核實失業者的求職態度和可能出現的隱性就業，除了專業職業指導員訪談、從待遇方面積極誘導外，最有效的手段就是建立能夠與稅務、銀行、學校、社區等信息共享的失業大學生信息平臺，多渠道掌握失業者動向。第四，通過必要的處罰樹立誠信意識。對于故意的道德風險行為，一經確認除了拒絕申請、停發待遇外，還應給予必要的處罰，如在未來的失業保險待遇時有所扣減，或待信用體系建立后永久成為信用污點等，還可發揮多渠道的監督作用，如追究大學生的單位的連帶責任，用人單位在錄用大學生之前，必須了解核實其失業保險享受情況，監督其是否存在騙保行為，監督不嚴的單位監督不嚴將會受到罰金或其它的處罰。
(五)制度保證:加快立法
制定相應的法規政策，逐步提高立法層次，是促進大學生失業保險順利實施的基本保證。各方的繳費責任與義務需要得到約束，基金的安全和獨立性需要得到維護，待遇的享受需要得到確保，各種資格條件的審查與認定也要有章可循，更要以明確細致的處罰條款警告制度中的各種敗德行為。有了嚴肅立法與嚴格執法，通過各方的共同努力，必然可以為大學畢業生撐起一張更加牢固的就業保障網。
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作者：阮翔 單位：云南財經大學公共管理學院