存款保險制度道德風險防范研究

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一、引言

存款保險制度一直被認為是利率市場化的“壓艙石”。隨著2012年7月20日金融機構貸款利率的全面放開，我國利率市場化改革已進入攻堅階段。作為利率市場化的前提，存款保險制度的推出已勢在必行。總理在部署2014年政府工作報告時明確指出，今年政府金融工作的重點是建立存款保險制度，加快利率市場化進程。中國人民銀行在《中國金融穩定報告（2014）》中也明確指出，2014年工作重點是建立存款保險制度、完善市場化的金融機構退出機制。據大智慧阿思達克通訊社2014年5月7日報道，存款保險制度將在2014年年內甚至第三季度推出已是大概率事件。我國顯性存款保險制度呼之欲出。存款保險制度的建立，一方面有利于提高公眾對銀行等金融機構的信任程度，維護儲戶的經濟利益，降低銀行業風險，保證金融體系的穩定性；另一方面也會加大信息不對稱程度，進而產生逆向選擇和道德風險，特別是當大量道德風險問題出現后，反而會降低存款的安全性，損害儲戶和銀行的雙方利益，加大金融市場的不穩定性。鑒于存款保險制度的兩面性，研究各參與主體的道德風險形成機制和循環機制，進而以此為基礎，探討各參與主體道德風險防范對策，對于存款保險制度的順利推行以及我國金融秩序的穩定有著至關重要的意義，也是本文的研究重點和研究價值所在。

二、存款保險制度引發的道德風險問題研究綜述

國外學者較早意識到了存款保險制度的道德風險問題。Grossman（1992）從理論分析的角度出發，發現在存款保險制度的機制下，銀行會傾向于更多的風險業務［1］。Demirguc－kunt（2002）通過對61個國家存款保險制度與金融風險之間的關系進行分析得出，存款保險制度的成立顯著增加了銀行的道德風險［2］。國內學者對存款保險制度的研究相對較晚。但隨著2004年《存款保險條例》的起草，相關研究也日漸豐富：顏海波（2004）認為道德風險和存款保險制度并存［3］；張正平、何廣文（2005）對全球存款保險制度的設計特征及運行績效進行綜述，發現顯性存款保險制度的確會加大銀行業潛在的不穩定性［4］。孟猛、鄭昭陽（2005）對61個國家在1980—2002年期間存款保險制度與金融秩序穩定性之間的關系進行了實證研究，發現存款保險制度在某種程度上的確會干擾金融秩序的穩定，進而對經濟增長造成影響［5－6］。湯洪波（2008）認為制度環境的差異會對存款保險制度的實施效果產生重大影響［7］。此后，國內學者研究重點更多的集中于借鑒其他國家的經驗來發展我國的存款保險制度。尹杞月（2010）分別對美國、日本、歐盟等的存款保險制度進行比較，并對其引發的道德風險進行分析，以此為鑒，提出我國在存款保險制度建立過程中一定要對道德風險進行重點防范［8］。胡越（2012）分別從投保形式、保險費率的確定、保險限額的制定等角度對美國、日本、法國、意大利、中國香港等國家和地區的存款保險制度進行比較后，提出我國存款保險制度的建立之路［9］。謝雪燕（2013）對美國存款保險制度下道德風險問題的發生情況、形成機制以及關于道德風險的監管進行了梳理，以期對中國存款保險制度相關問題有所借鑒［10］。溫樹英、齊向莉（2013）則從不同角度對《有效存款保險制度核心原則》進行了分析研究，并闡明了其對我國存款保險制度建立的啟示和借鑒［11］。綜上所述，國內外學者對存款保險制度引發的道德風險研究已相當豐富。由于我國尚未建立存款保險制度，因此國內學者的研究重點多集中在借鑒國外做法設計我國的存款保險制度，少有學者對存款保險制度的道德風險形成機制進行具體分析，且已有分析大多集中于投保銀行的道德風險，關于存款人和監管者的道德風險分析不多。此外，目前我國的存款保險制度已呼之欲出，如何防范存款保險制度實施后的風險，最大程度上體現存款保險制度的有效性，才是當務之急。因此，本文在借鑒國內外學者研究的基礎上，結合我國金融體系的發展現狀，分別從存款人、金融機構、監管部門的角度分析存款保險制度實施后道德風險的形成機制和循環機制。進而以此為基礎，綜合考慮政治、經濟、法律、觀念等多方面因素，提出針對性的措施建議，以期能降低道德風險發生的概率，實現存款保險制度正向作用的最大化。

三、存款保險制度下道德風險的形成機制

其他國家存款保險制度的運行經驗和國內外學者的研究已充分證實存款保險制度會引發道德風險問題。存款保險制度的參與者主要有存款人、投保機構和監管部門。下文將從不同參與主體的角度出發分析其道德風險的形成機制。

（一）存款人的道德風險形成機制

存款人的道德風險主要體現在兩個方面：一是關于存款銀行的選擇。在存款保險制度建立之前，存款人選擇存款銀行的首要標準是抗風險能力，資本充足率高的銀行是首要考慮對象；存款保險制度建立之后，收益率（利息）將取代資本充足率成為存款人的首要考慮對象，因此存款人更傾向于選擇利息高的銀行，而忽視高利息源于高風險經營的事實。二是關于存款銀行的監督。在存款保險制度建立之前，存款人關于銀行資金的流向、銀行的投資決策都頗為關注，防止自身資金無法收回；而存款保險制度建立之后，存款人有動力將監督義務轉移給存款保險機構，從而弱化了對存款銀行的約束。

（二）監管部門的道德風險形成機制

存款保險制度只是一種制度，其具體的實施還需要監管者來執行，而監管者自身的素質與道德風險的形成休戚相關。存款保險機構的監管者一般是行政任命，且我國行政部門的人事流動頗為頻繁，不排除部分監管者為追求政績，會違背監管原則，形成道德風險：一方面為逃避監管責任，會對投保銀行的風險進行隱藏或掩蓋，允許高風險或經營不善的機構繼續經營，減少破產銀行數量，從而提升自身政績；另一方面，監管者的政績也與其管理的存款保險基金規模有關，不排除某些地方存款保險機構負責人為維護現有銀行的保險基金，吸引更多的金融機構投保，有可能利用虛假手段將不屬于理賠范圍內的事故合法化，進而向上級存款保險基金獲得保費。隱瞞風險和虛假理賠的做法短期來看有助于投保銀行的持續經營，長期來看無異于“飲鴆止渴”，增大銀行業風險，提高金融系統的不穩定性。

（三）投保銀行的道德風險形成機制

存款保險制度建立之后，由于理賠數額的限制，銀行的大客戶存款很可能被分流。為吸引更多的存款，銀行有動力去迎合存款人的偏好，抬高存款利息，爭相攬儲，貸款利息也勢必會隨之高啟，貸款更多將流向高利息、高風險的企業和行業：一方面增加銀行風險，另一方面當經濟形式發生變化，也更容易出現不良貸款。由于來自存款人的監督壓力弱化，另有存款保險制度的信譽保障，銀行自身也放松了對于風險的警惕。為追求高額收益，銀行更傾向于對金融衍生產品的投資，從而產生更大的風險。以美國存款保險制度的實施為鑒，新近投保銀行投保前的風險顯著低于未投保銀行，而一旦加入存款保險制度之后，風險防范意識也隨之降低，經營風險又顯著大于未投保銀行（尹杞月，2010）［7］。存款人的壓力、銀行自身的風險意識弱化，再加上監管機構的刻意包庇，長期以來，我國金融體系的風險防范能力和穩定性堪憂。由圖1可知，存款人的道德風險主要體現在不考慮風險的高收益要求以及對存款銀行的風險監督轉移；監管者的道德風險主要體現在放松對投保銀行的監管進而與存款保險制度初衷相悖；投保銀行的道德風險主要體現在過度依賴存款保險制度而降低自身風險防范意識，再加上存款人的收益壓力和監管者的私自包庇，投保銀行更傾向于從事高風險經營活動且對風險過度容忍，如此惡性循環下去，“銀行業風險加大———金融體系不穩定———存款保險制度效用降低———存款人利益受損———擠兌風險上升———銀行破產倒閉”這種現象的發生也未置可否。因此，有必要采取適當的措施，防范存款保險制度實施后的道德風險問題，最大程度上發揮存款保險制度的效應。

四、防范道德風險的措施建議

從國際經驗來看，適當的防范措施對于道德風險的防范具有顯著的作用。為此，我國存款保險制度下的道德風險防范工作可沿以下思路進行開展：采取強制保險原則，防范監管者在游說銀行加入存款保險過程中而產生的道德風險；利用獨立的評級機構對投保銀行的風險進行客觀公正地評級，以評級風險為依據，實行限額理賠、差別費率和風險共擔，有效防范存款人和投保銀行的道德風險；完善破產退出機制，提高各參與主體的風險意識和壓力，以提高存款保險制度的效用［12］。具體措施可參考以下建議。

（一）以強制保險原則取代政府的“軟保險”

存款保險制度的具體實施需要有專門的存款保險機構來進行監督和保障。不論是新設獨立的存款保險機構還是由中央銀行或其他政府部門，我國存款保險制度優先采取強制保險原則。一方面可避免監管者為追求政績而在游說銀行加入存款保險過程中而產生的道德風險；另一方面，強制存款保險原則為銀行退出機制奠定了基礎，一旦所有金融機構都加入存款保險，政府的“軟保險”可隨之消退，更有利于存款保險市場化機制的發揮，也有效防范了監管者的道德風險。

（二）對投保銀行進行獨立的綜合風險等級評估

風險評估工作最大的問題是評估機構的評估費用由投保銀行支付。因此，內在利益的“一致性”使其很難做到獨立公正，而保證風險評估機構的獨立性是存款保險制度風險防范工作順利開展的前提。保證評估機構的獨立性，較好的解決辦法是強制投保銀行繳納相應的評估費用，由存款保險機構委托第三方評估機構進行評級，投保銀行與評估機構之間不發生利益關聯；或是由存款保險機構成立獨立評估公司，對投保銀行的風險進行客觀公正的評估。以評估結果為依據，對投保銀行進行風險等級劃分，進而對評估費用做出調整（風險越高評估費用越高），從而對投保銀行產生激勵作用，降低其道德風險發生的概率。依據表2的劃分標準，當某銀行的不良貸款率為0．62％時，其不良貸款率的風險等級可被評為B一級。類似可對投保銀行的資本充足率、不良貸款撥備覆蓋率、流動比率等指標建立相應的風險等級劃分標準，最后將各項指標等級綜合，評判出投保銀行的綜合風險等級。

（三）實施限額理賠和差別保險費率原則

為防范存款人和投保銀行的道德風險，降低存款人和投保銀行對于存款保險制度的依賴性，提升投保銀行自身的風險意識，可依據各銀行的綜合風險評價和存款人的最大理賠金額對投保銀行實行差別費率。具體差別費率的標準可參考表3。由表3可知，風險等級越高的銀行所要繳納的保險費率越高。通過差別保險費率的劃分，能在一定程度上激勵投保銀行對其風險行為進行約束，進而降低其道德風險發生的概率。

（四）存款人和投保銀行風險共擔

由于我國一直實行隱形存款保險制度，大部分存款人風險意識不敏感。為培養存款人的風險意識，避免在存款保險制度實施后存款人不顧風險追求高收益、轉移風險監管責任的道德風險，可對存款人征收一定比例的保險費率。該費率基數為保費金額而非存款金額。存款人和投保銀行的相對征收比例均按其所在存款銀行的風險等級來進行征收，多余部分以類似于“超額準備金”的形式存放在存款保險機構，作為存款人的雙重保險，如表4所示。由表3、表4可知，銀行風險等級越高，投保銀行和存款人所負擔的保險費用越高。特別是保險費用共擔準則的實施，將存款人和投保銀行的利益聯系在一起：一方面從對投保銀行的選擇和對銀行投保進行風險監督等方面削弱了存款人的道德風險；另一方面也削弱了存款銀行的道德風險，實現了互利共贏。

（五）加強審慎監管，完善金融機構退出機制

存款保險機構要加強對投保銀行的審慎監管。存款保險制度是一種事后保障機制，而審慎監管是事前保障機制，監管者要堅持相應的監管原則，如適當提高不同銀行的資本充足率要求，利用風險評估機制的結果對風險較大的投保銀行實行“道義勸告”和“窗口指導”，將事前風險防范機制與事后彌補機制結合起來。在審慎監管的基礎上，若仍有銀行因運營不善而導致無法持續時，要嚴格執行破產退出程序，絕不姑息，破除中國銀行“大而不倒”的神話。且只要監管人在前期履行其監管職責，則無需對破產銀行的退出承擔連帶責任，有效避免監管人為追求政績而隱瞞銀行風險的道德風險行為。在破產過程中，要嚴格按照規定對存款人進行賠償，做到真正的風險共擔。此外，破產銀行的退出也會對其他銀行和存款人起到相應的借鑒作用，對消除其道德風險具有顯著的警示作用。綜上所述，我國存款保險制度歷經20年的發展即將推出，其道德風險問題的解決也并非一蹴而就，需要各參與主體的共同努力和協調合作。存款人、投保銀行和監管者均需從長遠視角出發，對各自的道德風險行為進行約束和規范，以保障我國存款保險制度的順利運行和金融體系的長期穩定發展。

作者：孫亞南 單位：南通大學商學院