德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度及啟示研究

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1德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)

（一）目標(biāo)和對(duì)象

德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的目標(biāo)是作為醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等保險(xiǎn)的補(bǔ)充，為失能者提供資金給付或長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)，滿足其對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的需求。德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)以"社會(huì)團(tuán)結(jié)"作為主要原則，即社會(huì)有責(zé)任通過(guò)集體行為，為每一位社會(huì)成員提供必要的社會(huì)支持。德國(guó)的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度規(guī)定，所有參加醫(yī)療保險(xiǎn)的社會(huì)成員必須參保長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)。除了軍人、政府官員和法官等長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)由國(guó)家負(fù)責(zé)，其他社會(huì)成員全部納入長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)體系。

（二）籌資機(jī)制

德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)資金由政府、雇主和員工共同籌集。政府承擔(dān)其中1/3，雇主和員工承擔(dān)剩下的一般。德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度規(guī)定收入水平?jīng)Q定參保方式，參保方式包括長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)和長(zhǎng)期照護(hù)商業(yè)保險(xiǎn)兩種。收入低于一定標(biāo)準(zhǔn)的員工必須參保長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)。收入高于一定標(biāo)準(zhǔn)的員工、雇主和醫(yī)生等，可以不參保長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)，但是必須在其購(gòu)買(mǎi)健康保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司購(gòu)買(mǎi)長(zhǎng)期照護(hù)商業(yè)保險(xiǎn)。實(shí)行長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度以后，由于提高了勞動(dòng)力成本，盡管保費(fèi)由雇主和員工各承擔(dān)一半，但是雇主并不愿意參保長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)，因此員工以在公共假日多工作一天的方式彌補(bǔ)雇主的保費(fèi)支出。

（三）評(píng)估和給付機(jī)制

德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度對(duì)參保人的受益資格、受益程度和受益方式，制定了詳細(xì)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。參保人經(jīng)過(guò)日常生活（ADL-ActivitiesofDailyLife）和工具性日常生活（IADL-InstrumentalActivitiesofDailyLife）測(cè)評(píng)，有超過(guò)6個(gè)月且有長(zhǎng)期照護(hù)需求的，可確定其具備受益資格。德國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生部制定了全國(guó)性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，用來(lái)評(píng)估參保人所需長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的程度。已經(jīng)被確定為需要長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的參保人，需要經(jīng)過(guò)審查委員會(huì)進(jìn)一步評(píng)估，以確定參保人的服務(wù)程度。服務(wù)程度分為四個(gè)不同等級(jí)，每個(gè)等級(jí)對(duì)應(yīng)不同的服務(wù)次數(shù)和服務(wù)時(shí)間。德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)給付方式包括居家照護(hù)和機(jī)構(gòu)照護(hù)兩種。其中居家照護(hù)分為居家自行照護(hù)和居家專業(yè)照護(hù)。居家照護(hù)的給付方式包括服務(wù)給付、現(xiàn)金給付以及混合給付。居家自行護(hù)理采取現(xiàn)金給付的方式，參保人根據(jù)評(píng)估的照護(hù)等級(jí)直接領(lǐng)取保險(xiǎn)金。參保人可以自行選擇專業(yè)或非專業(yè)服務(wù)供給方提供的服務(wù)，也可以將保險(xiǎn)金支付于其他方面。為了規(guī)范居家自行照護(hù)行為，參保人必須申請(qǐng)專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)提供服務(wù)建議，否則長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)基金可以取消其保險(xiǎn)現(xiàn)金給付資格。居家專業(yè)照護(hù)采取實(shí)物給付方式，為參保者在衛(wèi)生、飲食、行動(dòng)、家務(wù)等方面提供照護(hù)服務(wù)，服務(wù)供給方需要在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)基金的批準(zhǔn)前提下簽訂合同。服務(wù)量由參保人受益資格和受益程度決定。混合給付是指現(xiàn)金給付和實(shí)物給付在適當(dāng)情況下轉(zhuǎn)換。在參保人能夠保證家庭成員足以承擔(dān)長(zhǎng)期照護(hù)責(zé)任的情況下，可以將沒(méi)有使用完的實(shí)物給付按照一定比例轉(zhuǎn)為現(xiàn)金給付。當(dāng)居家照護(hù)不能滿足參保人的長(zhǎng)期照護(hù)需求時(shí)，可以申請(qǐng)到護(hù)理員接受機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)。但是，如果醫(yī)療審查委員會(huì)評(píng)估認(rèn)為參保人沒(méi)必要接受機(jī)構(gòu)照護(hù)時(shí)，除了最高參照居家專業(yè)護(hù)理等級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)給付外，其余部分需要自付。接受居家照護(hù)的參保人，因?yàn)槠浞钦秸兆o(hù)服務(wù)供給方由于疾病、出行等原因，導(dǎo)致暫時(shí)無(wú)法提供照護(hù)服務(wù)的，參保人可以獲得每年四周的暫時(shí)照護(hù)。暫時(shí)照護(hù)是一種臨時(shí)的機(jī)構(gòu)照護(hù)，介于居家照護(hù)和機(jī)構(gòu)照護(hù)之間，給付方式可以是實(shí)物給付也可以是混合給付。接受居家照護(hù)相比于機(jī)構(gòu)照護(hù)可以享受更多優(yōu)惠政策，主要包括額外的護(hù)理津貼和照護(hù)保險(xiǎn)金額。并且為參保人提供居家護(hù)理的家庭成員或親屬每周照護(hù)服務(wù)達(dá)到14小時(shí)以上，沒(méi)有工作的照護(hù)者或每周照護(hù)服務(wù)30小時(shí)以上，可以獲得免費(fèi)的照護(hù)培訓(xùn)課程和不低于每年460歐元的護(hù)理津貼。

（四）運(yùn)營(yíng)管理機(jī)制

德國(guó)聯(lián)邦勞工部作為長(zhǎng)照照護(hù)保險(xiǎn)的主要管理部門(mén)，負(fù)責(zé)對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)進(jìn)行政策指導(dǎo)和運(yùn)營(yíng)管理。聯(lián)邦政府和州政府負(fù)責(zé)提供并完善長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，以及對(duì)服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行有效監(jiān)管。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)基金和商業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的具體運(yùn)營(yíng)，主要包括保費(fèi)收繳、評(píng)估審核、與服務(wù)供給方協(xié)商費(fèi)用以及保險(xiǎn)給付等方面。

（五）服務(wù)遞送機(jī)制

服務(wù)遞送包括非正式的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給者和正式的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給者兩部分。服務(wù)遞送組織需要與長(zhǎng)期照護(hù)基金簽訂符合合同，內(nèi)容包括服務(wù)的類型和內(nèi)容等。政府負(fù)責(zé)制定服務(wù)類型的費(fèi)用，而不是由市場(chǎng)決定。醫(yī)療審查委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管服務(wù)遞送組織，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)基金負(fù)責(zé)制定服務(wù)相關(guān)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)制度強(qiáng)調(diào)服務(wù)遞送組織與方式的多樣性，尤其倡導(dǎo)居家長(zhǎng)期照護(hù)方式。

（六）監(jiān)管機(jī)制

長(zhǎng)期照護(hù)方案為了讓更多的參保人參與長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的決策過(guò)程，建立了長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法聯(lián)邦咨詢委員會(huì)，由來(lái)自聯(lián)邦政府、州政府、長(zhǎng)期照護(hù)基金組織、機(jī)構(gòu)照護(hù)服務(wù)供給方等53名成員代表組成。他們的主要任務(wù)是與聯(lián)邦政府共同協(xié)商長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)相關(guān)問(wèn)題的解決方案，監(jiān)督長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的發(fā)展，改善長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的服務(wù)供給效率和質(zhì)量。2008年長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)法改革以后，進(jìn)一步加強(qiáng)了長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)質(zhì)量監(jiān)管，醫(yī)療保險(xiǎn)醫(yī)護(hù)服務(wù)中心每年在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展評(píng)估調(diào)查并將檢查結(jié)果公之于眾。

2德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度實(shí)施效果

（一）覆蓋范圍

截至2000年，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度已經(jīng)覆蓋了7140萬(wàn)人，810萬(wàn)人參保了長(zhǎng)期照護(hù)商業(yè)保險(xiǎn)，并且192萬(wàn)受益人得到了給付。截至2010年，943萬(wàn)人參保長(zhǎng)期照護(hù)商業(yè)保險(xiǎn)，占人口總數(shù)9%。到2011年底，6949萬(wàn)人參保長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)，占人口總數(shù)85%。德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度實(shí)施以來(lái)，截至2008年長(zhǎng)期受益于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的人數(shù)增加了45%，短期受益于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的人數(shù)增加了約60%。

（二）保險(xiǎn)受益情況

（1）居家照護(hù)是長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的主要遞送方式。截至2010年，共有242萬(wàn)參保人受益，其中居家照護(hù)的受益人為167萬(wàn)，占受益人總數(shù)的約69%；相比一下機(jī)構(gòu)照護(hù)的受益人為75萬(wàn)，占受益人總數(shù)的約31%。（2）居家自行照護(hù)與機(jī)構(gòu)照護(hù)是主要保險(xiǎn)給付方式。大約49%的參保人選擇居家自行照護(hù)方式即現(xiàn)金給付方式，大約27.3%的參保人選擇機(jī)構(gòu)照護(hù)。8.6%的參保人選擇實(shí)物給付方式，10.3%的參保人選擇混合給付方式。（3）高齡老年人為保險(xiǎn)的受益主體。據(jù)德國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局2005年統(tǒng)計(jì)，65歲以上老年受益人占受益人總數(shù)的82%，85歲以上老年受益人占受益人總數(shù)的33%，截至2009年，65歲以上老年受益人占受益人總數(shù)上升到83%，85歲以上老年受益人占受益人總數(shù)上升到35%。

（三）2008年長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)改革要點(diǎn)

（1）進(jìn)一步提高保險(xiǎn)給付金額。從2008年7月1日開(kāi)始，居家照護(hù)和機(jī)構(gòu)照護(hù)等都不同程度提高了給付金額，尤其是居家自行照護(hù)的實(shí)物給付額度得到大幅提高。（2）提高失能老人給付金額。居家照護(hù)給付金額明顯提高，尤其是嚴(yán)重失能、失智老人。2008年改革之后失能老人給付金額平均每人每月提高了100歐元，嚴(yán)重失能或失智老人可每人每月提高200歐元。（3）為長(zhǎng)期照護(hù)供給方建立了照護(hù)支持中心。（4）提高照護(hù)質(zhì)量監(jiān)管力度。通過(guò)建立長(zhǎng)期照護(hù)質(zhì)量評(píng)估和監(jiān)督系統(tǒng)，每年對(duì)每個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量抽查，并將評(píng)估結(jié)果通過(guò)聯(lián)邦政府或網(wǎng)絡(luò)等方式向社會(huì)公布。

3德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)和弊端

（一）德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)

首先，德國(guó)通過(guò)立法的形式，將長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)成強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)，并實(shí)現(xiàn)全覆蓋。其次，德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)制度制定了明確的服務(wù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和流程規(guī)范，并且注重滿足參保人不同的長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)需求，提供差別化的服務(wù)選擇。再次，德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給方采用市場(chǎng)化運(yùn)作方式，利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，淘汰落后照護(hù)機(jī)構(gòu)和取消照護(hù)人員從業(yè)資格。最后，德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)的管理運(yùn)營(yíng)體制精簡(jiǎn)，主要是在醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和人員基礎(chǔ)上增設(shè)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，不僅是有利于控制管理成本，而且簡(jiǎn)化了管理程序，有利于提高管理效率。

（二）德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的弊端

首先，德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，保險(xiǎn)基金缺乏足夠的資金儲(chǔ)存，如果遇到經(jīng)濟(jì)危機(jī)，容易導(dǎo)致保險(xiǎn)基金入不敷出難以為繼。其次，德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)費(fèi)率偏低，保險(xiǎn)基金面對(duì)龐大的照護(hù)服務(wù)需求經(jīng)常入不敷出，不利于長(zhǎng)期照護(hù)制度的穩(wěn)定運(yùn)行和服務(wù)的有效獲取。再次，德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)忽視預(yù)防保健，導(dǎo)致參保人對(duì)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)產(chǎn)生依賴性致使日常自理能力下降。最后，長(zhǎng)期照護(hù)機(jī)構(gòu)與人員供求不平衡。一方面，很多照護(hù)人員只能從事簡(jiǎn)單的照護(hù)服務(wù)，滿足不了參保人對(duì)高難度照護(hù)服務(wù)的需求；另一方面，專業(yè)照護(hù)機(jī)構(gòu)由于進(jìn)入門(mén)檻高，缺乏政府進(jìn)一步扶植的情況下，很難滿足眾多參保人的照護(hù)需求。

4德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)制度對(duì)中國(guó)的啟示

德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度經(jīng)過(guò)20年的運(yùn)行和完善，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)成員全覆蓋、評(píng)估機(jī)制完善、質(zhì)量監(jiān)管規(guī)范等多重可持續(xù)性制度目標(biāo)。目前，我國(guó)人口老齡化急速發(fā)展，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度正處于積極探討設(shè)計(jì)階段，德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

（一）長(zhǎng)期照護(hù)制度必須與社會(huì)文化有機(jī)結(jié)合。

德國(guó)將長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)納入社會(huì)保障體系，采用的是社會(huì)保險(xiǎn)方式，而并沒(méi)有采用美國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)模式，與德國(guó)的社會(huì)文化背景有直接關(guān)系。"社會(huì)團(tuán)結(jié)"是德國(guó)的社會(huì)責(zé)任觀與文化價(jià)值觀，長(zhǎng)期照護(hù)采取社會(huì)保險(xiǎn)方式能夠與德國(guó)社會(huì)文化有機(jī)契合，有利于制度獲得社會(huì)認(rèn)可和支持并進(jìn)一步推行。

（二）長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)制度下可以引入市場(chǎng)機(jī)制。

德國(guó)聯(lián)邦政府的責(zé)任在于從國(guó)家層面建立統(tǒng)一的長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度，通過(guò)合理定義模式、有效設(shè)計(jì)籌資和給付等級(jí)制、強(qiáng)制性的轉(zhuǎn)移支付等籌資手段，使社會(huì)資源能夠合理有效配置有需求的社會(huì)成員，利用收入再分配效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)高收入者和低收入者之間的財(cái)富轉(zhuǎn)移，達(dá)到兼顧社會(huì)公平的目標(biāo)。政府發(fā)揮作用并不與市場(chǎng)發(fā)揮作用相排斥，適當(dāng)?shù)倪\(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供給方之間，不僅有利于促進(jìn)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)供應(yīng)方提升長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)的供給質(zhì)量，而且有利于提升長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的整體運(yùn)行效率。

（三）長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)與強(qiáng)制性商業(yè)保險(xiǎn)有機(jī)結(jié)合可以提高籌資效率。

德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度采取的是社會(huì)保險(xiǎn)與強(qiáng)制性商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的模式。對(duì)社會(huì)成員收入水平進(jìn)行合理的標(biāo)準(zhǔn)劃分，收入水平低于標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)成員必須參保長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)，收入水平高于標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)成員可以選擇是否加入長(zhǎng)期照護(hù)社會(huì)保險(xiǎn)，或是購(gòu)買(mǎi)受益水平更高的強(qiáng)制性長(zhǎng)期照護(hù)商業(yè)保險(xiǎn)。通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)與強(qiáng)制性商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)，德國(guó)才建立起了全覆蓋、保基本、有差異、多層次的長(zhǎng)期照護(hù)籌資體系。

（四）長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度鼓勵(lì)多主體共同參與。

德國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度通過(guò)取消參保人帶薪休假、倡導(dǎo)家庭成員承擔(dān)照護(hù)工作、超標(biāo)服務(wù)自付費(fèi)用等方式強(qiáng)化個(gè)人和家庭的參與作用。長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度除了要強(qiáng)化政府的主導(dǎo)作用外，也應(yīng)強(qiáng)化個(gè)人和家庭的參與作用，這不僅有利于長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)低成本可持續(xù)運(yùn)行，還可以使參保人有服務(wù)需求時(shí)獲得有效受益。

（五）長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度應(yīng)兼顧質(zhì)量監(jiān)管和成本控制。

在人口老齡化迅速發(fā)展、失能老人長(zhǎng)期照護(hù)需求快速增長(zhǎng)的背景下，長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)基金的可持續(xù)性運(yùn)營(yíng)面臨巨大挑戰(zhàn)。德國(guó)在長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)質(zhì)量監(jiān)管和成本控制機(jī)制方面的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)可及性和基金運(yùn)營(yíng)可持續(xù)性雙重目標(biāo)，緩解了長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)質(zhì)量和基金收支平衡之間的矛盾，其成功經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

作者：王凱 單位：武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心