我國存款保險制度的建立

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一、中國建立存款保險制度的必要性

隨著經濟全球化迅速發展，我國金融市場的不斷開放，金融業的戰略調整必須要有一整套有效的金融監管制度和風險防范體系，成立存款保險制度將是我國金融行業監管制度改革的重點之一。第一，隨著金融市場化、國際化進程的加快，我國中小型商業銀行紛紛成立，金融創新產品呈現井噴現象，競爭加激的同時，各商業銀行內控管理卻良莠不齊，風險加劇。此外，外國銀行和其他金融機構也紛紛進入我國市場，相繼而來的是各類金融業務的交叉發展，這種日趨白熱化的競爭將會給我國金融業帶來前所未有的威脅，無論從范圍上講，還是程度上看都將是空前的。因此，建立存款保險制度不失為防范金融風險、維護金融體系安全與穩定的可行選擇之一。第二，利率市場化程度可以決定金融資源的配置效率，在促進經濟增長、實現內外均衡等方面發揮著重要的作用，是一個國家金融市場化過程中的關鍵一步。在我國不斷深化改革的今天，利率市場化已然成為金融改革的重中之重。然而利率市場化過程充滿風險，銀行系統將面臨著更加嚴重的不確定性。一旦利率管制放開，銀行之間存款與貸款競爭就會加劇，利潤空間被大幅壓縮，其冒險性和投機性增強，極可能會將資金投向高風險資產。尤其是在經濟發展過熱時期，如果銀行大量資金流向股市和房地產市場，那么經濟發展速度放緩甚至停滯后，股市、房地產價格暴跌，銀行壞賬會大幅上升。世界各國在利率市場化過程中幾乎都伴隨著或大或小的銀行危機。因此，如何在不影響金融秩序和社會穩定的前提下建立存款保險制度、風險處置和銀行退出等風險防范機制顯得尤為重要。第三，雖然目前我國尚未建立存款保險制度，但卻長期實行隱性全額存款保險。隱性的存款保險制度國家并沒有對存款保險做出制度安排，但實際上政府在銀行等金融機構退出市場時對存款提供100%擔保，形成了由財政買單的局面。1999年，由財政部牽頭先后組建了信達等四家金融資產管理公司，專門收購、管理和處置大型商業銀行剝離的不良資產。2004年，國家動用外匯儲備成立匯金公司并向中行和建行注資450億美元，提高其資本金比率。這種隱性存款保險的確幫助商業銀行優化了其資產質量和提高了競爭力，但是用納稅人的錢補貼金融機構，違背了社會公平正義的觀念，產生了高額的社會成本，在一定程度上淡化了金融機構和存款人的風險防范意識。隱性存款保險制度在法律規范上天然的缺陷，客觀上要求我國應加快存款保險法律化、規范化、標準化進程，著力構建一個法律關系清晰、保險責任明確、權利義務對等、效率與公平兼顧、基本保障健全、合法規范的存款保險體系，提高存款保險執行效力，從而將過去隱藏和浪費的成本轉化為能夠組織、保留和利用的顯性化成本，為銀行業健康發展創造一個良性競爭環境。

二、建立我國存款保險制度的步驟和策略

（一）存款保險制度建立應是較為溫和的漸進型

由于目前中國市場化程度不高，金融組織體系需要逐步完善，存款保險制度將帶來商業銀行利潤空間的下降，建立存款保險制度也不要操之過急。一方面，在存款保險范圍上，可通過區域試點和逐步推進，然后再逐步向全國集中統一強制執行的存款保險制度過渡。另一方面，在費率核算上，應以讓金融機構接受的低費率起步作為緩沖，保證保費征收對金融機構的財務影響較小，不會對正常經營構成重大影響為宜，待條件成熟后，逐漸向差別費率過渡，有助于實現存款保險制度平穩建立并不斷完善。

（二）建立存款保險機構與銀行監管機構有效協調機制

共建金融安全網，避免顯性存款保險體系下產生的道德風險和逆向選擇。在較寬松管制下的被保險機構相比較嚴格管制下的機構更傾向于承擔較大的風險，有效地管制對于金融行業的穩定是至關重要的。我國應當建立存款保險機構與中國人民銀行、銀監會等監管機構之間的合作和信息交流渠道，明確信息共享的內容和程序，配合以審慎的金融監管以發揮市場紀律和監管紀律兩種機制的作用，強化市場約束，促使存款人、銀行所有者和經營者以及監管當局都來關心銀行的風險防范，才能充分發揮存款保險制度功能。首先，完善我國銀行市場準入監管。市場準入是通過對銀行機構進入金融市場、經營金融產品、提供金融服務依法進行審查和批準，將那些有可能對存款人利益或銀行業健康運轉造成危害的投機冒險金融機構拒之門外，來保證銀行業的安全穩健運行。金融監管機構應根據市場經濟環境的變化，完善市場準入監管審核機制，保證獨立、客觀和公正地履行審批職責，提高準入管理的權威性和有效性。既要積極穩妥地放開銀行機構和銀行新業務準入限制，簡化審批程序，支持商業銀行在增強自我約束能力的基礎上穩健發展，激發市場競爭活力，又要嚴格基本條件來保證注冊銀行具有良好的品質，預防不穩定機構進入銀行體系。其次，建設符合我國銀行實際的經營風險評價體系。學習借鑒國際銀行業的監管技術，依據我國銀行業實際經營情況，建設符合我國銀行業實際的監管信息網絡系統和預警機制，識別、計量、評價銀行風險，用一套科學完備的分析指標體系和考核評級方法，對商業銀行經營管理狀況進行定期評價。根據業務經營的合法合規性、風險狀況和資本充足性、資產質量、流動性、盈利能力、管理水平和內部控制、市場風險敏感度等定性和定量指標確定風險水平或級別，風險越大表明監管關注程度越高，并征收越高的保險費率，使強制投保和風險費率作為銀行機構的自律因素和激勵因素，讓高風險商業銀行承擔更高額費率。這樣，既有利于降低商業銀行的道德風險，同時也提高了我國銀行業的整體抗風險能力，在真正意義上實現金融安全。最后，完善銀行退出配套機制。具有完善的市場退出機制是一個成熟、高效金融市場應具備的特征之一。市場競爭的結果有好有壞，市場應該有進有退，劣汰才能優勝，銀行業建立平穩、有序的退出通道、糾錯機制是完善市場的重要組成部分。我國問題銀行退出時，政府干預過多，行政色彩濃厚，相關法律可操作性差，處置手段和路徑單一，處置過程未能體現公平與效率原則，沒有遵循權利與責任對等、收益與風險對稱的市場游戲規則。存款保險制度是直接針對問題銀行退出時對存款人進行及時保護，維護存款人基本利益，可防止風險向健康銀行蔓延，進而維護金融業的安全和穩定。由此可見，我國在建立和完善存款保險制度過程中，既要考慮控制道德風險的制度安排，又要在存款保險制度設計中體現強制加入、差別費率和風險共擔的原則，注重保持存款保險機構與其他監管機構的獨立性，又要互相協調，循序漸進。只有這樣，才能建立符合中國國情的存款保險制度，從而在提高公眾對銀行業的信心、維護金融體系穩定方面發揮巨大的作用。

作者：羅恩東 單位：中國建設銀行廣西區分行