食品安全責(zé)任保險制度建構(gòu)思路研討
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我國實施食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險的條件探討
食品安全責(zé)任保險涉及保險公司、食品生產(chǎn)者、銷售者、消費者等當(dāng)事人。從食品安全責(zé)任保險當(dāng)事人的立場探討食品安全責(zé)任保險,對政府是否推行食品安全責(zé)任保險有積極的參考意義。
1從保險公司角度
對保險公司的專業(yè)要求高。由于產(chǎn)品責(zé)任保險業(yè)務(wù)涉及生產(chǎn)、配送、銷售等多個風(fēng)險環(huán)節(jié),甚至事故發(fā)生之后的訴訟介入,需要保險公司具備相當(dāng)專業(yè)的風(fēng)險管理水平。大部分的中小財險公司目前尚不具備這種專業(yè)實力,沒有單獨設(shè)立責(zé)任保險部門。即便現(xiàn)在有食品生產(chǎn)企業(yè)想要投保食品安全責(zé)任保險,也很難獲得專業(yè)的風(fēng)險服務(wù),這可能也是目前該險種投保率偏低的原因之一。各保險公司的經(jīng)營方針存在差異,在保險內(nèi)容的規(guī)定上多考慮公司的利益。各個保險公司出于各自經(jīng)營方針、策略上的考慮,在其保險條款中對投保人的約束較多,對保險公司自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的保險責(zé)任、賠償條件、賠償?shù)钠谙蕖⑦`規(guī)后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任含糊其辭,給食品安全責(zé)任保險的推行帶來困難。
2從食品企業(yè)投保產(chǎn)品責(zé)任保險的角度
根據(jù)調(diào)查,大型食品安全事故爆發(fā)后,食品生產(chǎn)及銷售企業(yè)以及保險中介向保險公司進(jìn)行產(chǎn)品責(zé)任保險的咨詢數(shù)量較以往增多,但企業(yè)投保的比較少。在投保產(chǎn)品責(zé)任保險的客戶中,大多為合資或外資食品企業(yè),中資食品企業(yè)投保積極性不高。究其原因,大致可以分成兩方面。(1)投保的費用是負(fù)擔(dān)。2007年國務(wù)院的《中國的食品質(zhì)量安全狀況》白皮書中的統(tǒng)計顯示:“目前,全國共有食品生產(chǎn)加工企業(yè)44.8萬家。其中規(guī)模以上企業(yè)2.6萬家,產(chǎn)品市場占有率為72%,產(chǎn)量和銷售收入占主導(dǎo)地位;規(guī)模以下、10人以上企業(yè)6.9萬家,產(chǎn)品市場占有率為18.7%;10人以下小企業(yè)小作坊35.3萬家,產(chǎn)品市場占有率為9.3%。”[6]對規(guī)模以下的食品企業(yè)來說,投保產(chǎn)品責(zé)任保險需要一筆不小的費用,許多食品企業(yè)不愿投保。一項統(tǒng)計顯示,中國企業(yè)的責(zé)任險投保率為4%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際平均15%的水平[7]。(2)食品企業(yè)缺乏風(fēng)險管理意識。多數(shù)食品企業(yè),尤其是規(guī)模以下的食品企業(yè),沒有意識到通過責(zé)任保險這種手段,可以分散和轉(zhuǎn)移生產(chǎn)經(jīng)營中的風(fēng)險。許多企業(yè)抱有僥幸心理,不注意企業(yè)安全風(fēng)險防范。當(dāng)風(fēng)險發(fā)生后,企業(yè)因沒有投保,就必須得獨自承受風(fēng)險。如臺灣某食品公司因出口至美國的果凍沒有充分的產(chǎn)品說明,先后在三次訴訟中敗訴,分別賠償1670萬美元、5000萬美元和5000萬美元后倒閉[8]。
3從公眾對食品安全責(zé)任保險的角度
公眾認(rèn)識不足,可能導(dǎo)致社會對于食品安全強(qiáng)制保險的不重視、誤解,從而會對此險種的社會接受程度等方面有所影響。陳君石在中國科協(xié)召集的《食品安全宣傳大綱》編制工作啟動儀式上說:“食源性疾病已成為我國頭號食品安全問題,面向全體社會公眾的食品安全宣傳教育工作十分緊迫。”有些人認(rèn)為,食品安全強(qiáng)制保險會鼓勵食品企業(yè)制假販假。實際上,食品安全責(zé)任保險對生產(chǎn)者故意違反法律的情形是不予賠償?shù)摹κ称钒踩?zé)任保險的錯誤認(rèn)識,消費者是不可能在受到損害時拿起法律武器依法求償?shù)摹?/p>
4從“強(qiáng)制保險”的立法角度
由于強(qiáng)制保險的“強(qiáng)制”突出表現(xiàn)為國家對個人意愿的干預(yù),因此,強(qiáng)制保險的范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格受法律、法規(guī)規(guī)定的限制。在我國食品安全責(zé)任保險的探討中,需要解決食品安全責(zé)任的確定有無法律規(guī)定？適用何種歸責(zé)原則？食品安全責(zé)任承擔(dān)的主體是誰？食品安全責(zé)任的賠償范圍是什么等問題。從我國法定強(qiáng)制險種——機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險看,2004年的《道路交通安全法》提出“建立機(jī)動車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險制度”,2007年保監(jiān)會才《機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險費率浮動暫行辦法》。由此可見,推行食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險在立法方面不會是一帆風(fēng)順的。綜上,如何針對我國食品生產(chǎn)者的實際——規(guī)模以下的食品企業(yè)占全國食品生產(chǎn)企業(yè)的28%[6];如何發(fā)揮保險公司的創(chuàng)新積極性——有條件的保險公司開設(shè)食品安全責(zé)任保險險種;如何提高消費者的食品安全意識——促使消費者依法維護(hù)合法權(quán)益,是食品安全責(zé)任保險中亟待解決的問題。而制定責(zé)任保險法律、法規(guī)條文本身不是主要問題。
我國政府推行食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險的理由
1食品安全風(fēng)險具有可保性
“無風(fēng)險則無保險”,我國的食品安全風(fēng)險是一種責(zé)任風(fēng)險。責(zé)任風(fēng)險是指行為主體(或公民或法人或國家)因疏忽行為或過失行為或故意行為造成他人的財產(chǎn)或人身傷亡以及精神損害,根據(jù)法律規(guī)定必須負(fù)有經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任或其他責(zé)任(行政責(zé)任、刑事責(zé)任)的不確定性,實質(zhì)上是指與責(zé)任有關(guān)或由責(zé)任引起的損失的不確定性[10]。進(jìn)入20世紀(jì)以來,隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步,人類在創(chuàng)造現(xiàn)代的文明過程中也孕育著更大的危險。現(xiàn)代工業(yè)社會的主要意外災(zāi)害包括工業(yè)災(zāi)害、汽車事故、環(huán)境污染公害、商品瑕疵等。這些意外災(zāi)害具有四個方面的基本特征:(1)造成事故之活動皆為合法而必要;(2)事故發(fā)生頻繁,每日有之,連續(xù)不斷;(3)肇事之損害異常巨大,受害者眾多,難以防范;(4)加害人是否具有過失,被害人難以證明[11]。食品安全風(fēng)險符合這四個特征,具有可保性。實踐中,有的保險公司承保食品安全責(zé)任險,為食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險提供了現(xiàn)實依據(jù)。如,長安責(zé)任公司在保險條款第四條中對該險種做出較為詳細(xì)的規(guī)定:在保險期間或保險合同載明的追溯期內(nèi),被保險人在保險合同列明的經(jīng)營場所內(nèi)生產(chǎn)、銷售食品,或者現(xiàn)場提供與其營業(yè)性質(zhì)相符的食品時,因疏忽或過失致使消費者食物中毒或其他食源性疾患,或因食物中摻有異物,而造成消費者人身損害或財產(chǎn)損失的,保險人根據(jù)本保險合同的規(guī)定,在約定的賠償限額內(nèi)負(fù)責(zé)賠償[12]。
2具有基本的政策依據(jù)和法律依據(jù)
我國各級政府都很重視食品安全問題,強(qiáng)化各政府部門和企業(yè)的責(zé)任意識。2006年6月16日,國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2006]23號),明確提出要加快保險業(yè)改革發(fā)展,積極引入保險機(jī)制參與社會管理,有效化解社會矛盾和糾紛,完善社會化補(bǔ)償機(jī)制;大力發(fā)展責(zé)任保險,健全安全生產(chǎn)保障和突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制;采取市場運(yùn)作、政策引導(dǎo)、政府推動、立法強(qiáng)制等方式,發(fā)展安全生產(chǎn)責(zé)任、產(chǎn)品責(zé)任等保險業(yè)務(wù)。可保的責(zé)任風(fēng)險是一種法律責(zé)任風(fēng)險。責(zé)任保險的保險標(biāo)的是被保險人對第三人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任。雖然我國目前尚無出臺專門的產(chǎn)品責(zé)任法。但《食品安全法》對食品安全事故處理、食品企業(yè)的法律責(zé)任以及食品安全標(biāo)準(zhǔn)作了明確的規(guī)定。與《消費者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《侵權(quán)責(zé)任法》中責(zé)任條款,與相關(guān)的司法解釋相互配合形成了較為完整的法律責(zé)任體系。相關(guān)的政策與法律為構(gòu)建我國食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險制度提供了依據(jù)。
3有利于食品安全法及相關(guān)法律的貫徹實施
一般來說,一國的法律制度同時具備兩個目標(biāo):一是通過各種民事法律制度與經(jīng)濟(jì)法律制度保障受害人利益;二是通過刑事法律制度等來懲罰致害人。在我國現(xiàn)實中,食品問題的致害人受到了刑事法律的制裁,但因其無力償還,受害人仍然不能按照法律規(guī)定得到其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)賠償,這樣的結(jié)果會使保護(hù)受害人的民事法律規(guī)定成為一紙空文。“三鹿事件”就是很好的例證。據(jù)《法制晚報》報道,石家莊中院做出裁定,終結(jié)三鹿破產(chǎn)程序。破產(chǎn)清算償還順序依次是員工的工資和社保、抵押債權(quán)、普通債務(wù)(包括對患兒的賠償部分),而三鹿對普通債權(quán)的清償率為零。這意味著遭受問題奶粉危害的近30萬嬰幼兒無法從三鹿企業(yè)獲得任何賠償。而構(gòu)建食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險,因食品生產(chǎn)者參加了責(zé)任保險,只要食品安全事故屬于保險責(zé)任事故范圍,受害人的合法權(quán)益在獲得保障的同時,相關(guān)的法律制度也得到貫徹執(zhí)行。
4符合強(qiáng)制責(zé)任保險立法的趨勢
從世界范圍看,隨著強(qiáng)制保險險種和承保范圍的不斷增加,強(qiáng)制保險保障的領(lǐng)域呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大趨勢。目前在法國約有80多種民事強(qiáng)制責(zé)任保險,德國約有120種強(qiáng)制保險。在美國和我國的臺灣地區(qū)食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險制度已經(jīng)趨于成熟。我國現(xiàn)行法律除確立了機(jī)動車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險外,還有包括強(qiáng)制油污染民事責(zé)任保險、強(qiáng)制井下職工意外傷害保險、強(qiáng)制危險作業(yè)職工意外傷害保險等在內(nèi)的共七種強(qiáng)制保險,強(qiáng)制保險類別很少,涉及范疇極小[13]。臺灣地區(qū)《食品衛(wèi)生管理法》第二十一條規(guī)定了食品的產(chǎn)品責(zé)任強(qiáng)制保險,具體投保范圍由主管機(jī)關(guān)以公告形式指定。借鑒完善的制度經(jīng)驗,構(gòu)建我國食品安全強(qiáng)制保險制度符合強(qiáng)制責(zé)任保險立法的趨勢。
5責(zé)任保險是政府履行管理職能的重要手段
國外經(jīng)驗表明,隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,責(zé)任保險已經(jīng)成為處理社會危機(jī)的一種重要的方式,成為政府履行社會管理職能的重要的輔助手段之一[14]。食品安全責(zé)任保險既是對企業(yè)出現(xiàn)食品安全事故后能夠進(jìn)行有效率的賠償?shù)囊豁棻Ｕ?還是食品安全的一道“特別”過濾環(huán)節(jié)。可以使政府的食品安全監(jiān)管增加一項新的方式。
構(gòu)建我國食品安全強(qiáng)制保險的建議
在設(shè)置強(qiáng)制保險的過程中,人們不可能設(shè)計出一個所有國家同一標(biāo)準(zhǔn)的社會保障理想模式,必須更多地針對一個國家的實際情況和它目前以及不遠(yuǎn)的將來的變換,必須適應(yīng)社會和經(jīng)濟(jì)的變化[15]。我國食品安全強(qiáng)制保險仍處于初級階段,而大量企業(yè)涉及食品安全的責(zé)任,迅速增長和居高不下的食品安全風(fēng)險促使我們積極探索分散風(fēng)險、加強(qiáng)對受害人保障的相關(guān)法律制度建設(shè)。結(jié)合我國食品安全的現(xiàn)狀和國外經(jīng)驗,我國的食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險可以考慮從以下方面著手構(gòu)建。
1規(guī)范立法依據(jù)
以現(xiàn)行法律為依據(jù),為食品安全責(zé)任保險提供完善的法律依據(jù)。我國已經(jīng)初步形成了一個法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)并列的多層次立法體系。關(guān)于“食品安全責(zé)任”,以《食品安全法》為依據(jù),同時參考《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定確定。關(guān)于“歸責(zé)原則”,采用嚴(yán)格責(zé)任原則,追究造成公眾人身傷害的食品生產(chǎn)、加工、銷售企業(yè)的民事法律賠償責(zé)任。
2有步驟、分階段推進(jìn)食品安全強(qiáng)制保險
責(zé)任保險根據(jù)實施方式不同,可以分為強(qiáng)制責(zé)任保險和自愿責(zé)任保險。強(qiáng)制責(zé)任保險,又稱為法定責(zé)任保險;自愿責(zé)任保險,又稱任意責(zé)任保險。強(qiáng)制責(zé)任保險與自愿責(zé)任保險本質(zhì)上的區(qū)別在于當(dāng)事人的意志是否受到限制。(1)對食品生產(chǎn)者。現(xiàn)階段,由于我國食品企業(yè)“多、小、散、亂”的特點,在所有的食品企業(yè)全面推行強(qiáng)制保險不具有現(xiàn)實意義。從法律制度的實施效果看,如果完全以自愿為原則,忽視強(qiáng)制原則,那么會使責(zé)任保險難以發(fā)揮正常的價值功能,“企業(yè)出事,政府買單”的怪現(xiàn)象仍然無法得到改善。食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險作為一種特殊的保險,是公權(quán)力干涉和限制了保險合同結(jié)果。可以考慮在特殊企業(yè),如涉及嬰幼兒、兒童、老年人等特殊群體的食品、保健品以及藥品等企業(yè),在除此之外的規(guī)模以上的企業(yè)實行強(qiáng)制原則,而在其他食品企業(yè)實行自愿原則,這種自愿性和強(qiáng)制性相結(jié)合的保險制度是較適合我國目前的發(fā)展?fàn)顩r的。(2)對保險公司。可以“強(qiáng)制”經(jīng)辦有關(guān)責(zé)任保險的保險人接受政府的管制,不得拒絕保險客戶屬于有關(guān)業(yè)務(wù)范圍的投保要求。
3完善與食品安全強(qiáng)制保險配套的法律制度
國家對食品市場的管理并非只有責(zé)任保險一種手段,食品市場準(zhǔn)入制度的核心內(nèi)容主要包括:對食品生產(chǎn)加工企業(yè)實行生產(chǎn)許可證管理;對食品出廠實行強(qiáng)制檢驗;實施食品生產(chǎn)市場準(zhǔn)入標(biāo)志管理。對目前不宜實施食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險的規(guī)模以下企業(yè)可以通過實施食品市場準(zhǔn)入制度解決其食品安全問題。食品安全強(qiáng)制責(zé)任保險可以參照“交強(qiáng)險”的規(guī)定,由保險人來確定保費,同時由監(jiān)管部門依照公平原則進(jìn)行適時的調(diào)整。由政府監(jiān)管部門來完成平衡市場效益和社會效益的任務(wù)。
從我國“交強(qiáng)險”的實施看,監(jiān)管部門可以掌握的市場信息是有限的,對市場的控制力更是有限的。為此有學(xué)者提出對費率的監(jiān)管不如對強(qiáng)制保險償付能力的監(jiān)管,建立救助基金制度以及第三人的無條件直接請求權(quán)制度等配套政策,對于保證保險人的償付能力,完善第三人的救濟(jì)途徑,實現(xiàn)強(qiáng)制保險的立法預(yù)期將具有重要的意義[16]。（本文作者：杜波、宋云 單位：華北電力大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院）
