洪水保險制度對比及其啟發(fā)
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本文作者：谷明淑 單位：遼寧大學經(jīng)濟學院
美國洪水保險制度則是以政府為主導不以盈利為目的的運作模式。聯(lián)邦政府依法成立專門的洪水保險管理機構(gòu)———聯(lián)邦保險管理局，統(tǒng)一管理和實施洪水保險計劃，并且通過實行一系列的優(yōu)惠政策，如保費補貼、稅收減免等，推動其發(fā)展。美國聯(lián)邦保險管理局在協(xié)調(diào)各有關(guān)方面的關(guān)系，保證國家洪水保險制度的有效運行方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。當國家洪水保險基金不足時，可以要求國家財政撥款。美國聯(lián)邦政府是洪水風險的承擔者，商業(yè)保險公司只負責保單的銷售和在洪災發(fā)生時提供有關(guān)賠償手續(xù)和支付賠款的服務(wù)，并根據(jù)保單的數(shù)量收取一定的傭金，相當于政府的銷售。英美兩國同屬于市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家，但他們建立的洪水保險制度卻采取了截然不同的運作模式，其背后有著深刻的歷史、文化、政治、經(jīng)濟的原因。
市場化的洪水保險運作模式在英國得以成功，有賴于英國十分發(fā)達的保險市場、再保險市場以及國民自覺的保險意識。英國是世界經(jīng)濟強國之一，國民的保險費負擔能力較強，加上英國洪水災害本來就不很嚴重，這樣洪水風險就具有了商業(yè)可保性。英國是市場經(jīng)濟高度發(fā)達的國家，其經(jīng)濟體制本身就具有很少人為干預的自然構(gòu)造的特征。即使有人為干預，也是屬于最低的法律規(guī)范和引導。英國的傳統(tǒng)文化講究誠實、忠誠、講信用，這些構(gòu)成了社會生活、經(jīng)濟運行的基礎(chǔ)。英國人嚴謹、信守承諾、高度自律作風使得金融監(jiān)管通過“君子協(xié)議”、道義勸說就可以實現(xiàn)。英國的保險業(yè)歷史悠久，其承保力量雄厚,承保經(jīng)驗豐富,保險專業(yè)技術(shù)和管理手段先進,同時又有著發(fā)達的再保險市場。英國人從傳統(tǒng)上就認為市場體制是有效的,那么洪水風險完全可以通過市場機制來解決。另外，有序的保險市場競爭,也為市場化的洪水保險運作機制在英國成功運行提供了必要的保證。
將標準商業(yè)財產(chǎn)險保單中除外不保的洪水風險列入標準保單的承保范圍，這一在其他國家行不通的做法，在英國卻行得通的另一原因是英國政府投資建立了完善的工程性防災減損體系，將洪水風險降低到商業(yè)保險公司可以承保的程度?？梢?，完善的工程性防災減損體系是英國洪水保險有效運行的前提。英國保險業(yè)認為,在標準保單中承保洪水風險,有助于在更為廣泛的保險集合中分散風險,從而可以將保險成本保持在盡可能低的水平上,加上保險市場競爭比較充分有序，洪水保險價格可以維持在投保人能夠接受的水平，因此商業(yè)保險公司愿意提供洪水保險〔1〕。美國也是市場機制、保險和再保險體系十分發(fā)達的國家,是世界經(jīng)濟強國，國民對保險費有足夠的負擔能力，又為什么會選擇由國家來承擔風險呢?在早期的實踐中，美國洪水保險一度由私營保險公司提供。經(jīng)歷幾次洪災后，商業(yè)保險公司遭遇了償付能力危機，紛紛破產(chǎn)倒閉，退出洪水保險市場。在商業(yè)保險市場出現(xiàn)失靈時，就需要政府通過組織利用全社會的資源，填補市場空缺。洪水等巨災損失的高度相關(guān)性以及潛在的逆選擇和道德風險，使得洪水通常被視作私人不可保的風險〔2〕，必須有政府作為風險承擔主體參與其中。所以聯(lián)邦政府決定介入,并通過《1968年全國洪水保險法》制定了《國家洪水保險計劃》（NationalFloodInsuranceProgram，簡稱NFIP），建立了國家洪水保險基金。美國的這種以政府承擔風險為特征之一的洪水保險體制與凱恩斯主義在美國的一度盛行及美國的政治體制不無關(guān)系〔3〕。
自愿投保與強制實施
洪水保險存在嚴重的逆向選擇問題———即處于洪泛區(qū)的居民投保的積極性很高，而受洪水風險威脅較小地區(qū)的居民則不愿意投保。嚴重的逆向選擇會導致洪水風險因無法滿足大數(shù)法則原理而成為事實上“不可?！保@就需要通過相應制度安排來有效地克服逆向選擇。美國通過立法將洪水保險作為強制保險來推行，英國則將洪水風險綁定在基本財產(chǎn)險保單上，兩種不同的做法都達成了克服逆向選擇的目標。英國從實施洪水保險制度伊始就采取自愿投保的原則。居民家庭和小企業(yè)主在保險市場上自愿選擇商業(yè)保險公司投保，保險公司只對投保的洪水保險的財產(chǎn)損失承擔賠償責任。通過將洪水風險綁定在基本財產(chǎn)險保單上的做法，保證了洪水風險可以在較大范圍內(nèi)進行分散。美國洪水保險制度采取了強制實施的方式。聯(lián)邦政府部門除了負責NFIP的管理,還負責制定并實施相關(guān)法規(guī)、條例,促進洪水保險的購買。對居住在洪泛區(qū)的居民家庭實行特殊的強制保險，有利于提高洪水保險的投保率。此外,美國還通過洪水風險圖的繪制,讓人們了解各個地區(qū)洪水發(fā)生的頻率及嚴重程度，加強預警,采取有效措施應對洪水風險。美國洪水保險計劃不是一開始就強制實施的，而是經(jīng)歷了由自愿投保到強制投保的發(fā)展過程。1968年美國國會頒布了《全國洪水保險法》，標志著有政府參與的國家洪水保險制度正式建立起來。但根據(jù)1968年的美國洪水保險法的規(guī)定，參加洪水保險計劃是自愿的。當時的投保率并不高，即使是在洪泛區(qū)，多數(shù)居民家庭也未能參保。為了加強國家洪水保險計劃的推進力度，美國于1973年12月通過了《洪水災害防御法》，規(guī)定財產(chǎn)所有者所在社區(qū)只有參加了國家洪水保險計劃，和申請資助者已購買了洪水保險，方可獲得政府對洪水所致的財產(chǎn)損失的資助。否則，對因洪水造成的財產(chǎn)損失聯(lián)邦政府既不提供災害救濟、所得稅減免，也不提供貸款支持。由于強制性保險計劃實施之初遭到激烈的反對，國會不得不于1977年又通過了《洪水保險計劃修正案》，取消了“禁止聯(lián)邦保險信貸機構(gòu)向位于洪水風險區(qū)內(nèi)未參加洪水保險計劃的社區(qū)的財產(chǎn)所有者提供貸款”的規(guī)定，但未參加洪水保險計劃的社區(qū)或沒有購買洪水保險的居民家庭和小企業(yè)主仍將無權(quán)享受聯(lián)邦的災害救濟和所得稅減免。此后洪水保險的參保率不斷提高。至1985年，國家洪水保險計劃已經(jīng)實現(xiàn)了保費收入與賠款支出基本相抵?？梢姡ㄟ^立法強制實施對于提高洪水保險的參保率，從而使洪水風險得以在更大范圍內(nèi)分散具有決定性作用〔4〕。美國十分重視洪水保險立法，國家洪水保險法隨著時代的變遷幾經(jīng)調(diào)整改革，如1994年《洪水保險改革法》、2004年《洪水保險改革法》、2011年《洪水保險改革法》(草案)，洪水保險立法日趨完善，促進了保險產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
無論是采取完全市場化運作的英國洪水保險機制,還是以政府主導的美國洪水保險機制,都必須以妥善的風險分擔機制為前提。英國洪水保險制度采用市場化運作機制，商業(yè)保險公司資金來源只限于所收取的保費與投資收益,在承保洪水保險時，必須通過再保險市場將風險分散出去。因此，對再保險的依賴性非常強。好在英國的再保險市場與原保險市場同樣的發(fā)達和成熟，保險公司完全可以通過本國的再保險市場分散巨災保險的風險。這就是說，在風險控制方面，巨災風險完全由商業(yè)保險公司（包括再保險公司）承擔，英國政府對洪水保險的再保險也不提供任何支持。英國保險人協(xié)會在《洪水保險供給準則》中明確指出,如果有再保險退出,就會對洪水保險的供給進行調(diào)整。此外，英國市場化的機制保證了保險人與投保人之間雙方都有自由選擇權(quán),所以保險人可以通過個案核保來將逆選擇風險控制在可以接受的范圍內(nèi)。同時，政府也通過提供巨災風險等級評估，投資修建防洪工程等措施，大大減少洪水風險發(fā)生，降低了保險公司承保洪水保險業(yè)務(wù)的風險，以此來支持洪水保險業(yè)務(wù)的開展〔5〕。美國洪水保險計劃構(gòu)建了多層次的風險分擔機制，即由聯(lián)邦和地方財政、稅收、政府支持的再保險、特別緊急貸款、巨災保險風險證券化共同構(gòu)成的。美國《國家洪水保險計劃》（NFIP）最主要的資金來源也是保費收入和投資收益,政府只會在特別情況下視具體情形提供有息貸款或特別撥款,由于政府是風險的最后承擔者,再保險在美國洪水保險制度中只是風險分散的一種方式，其重要性相對要弱得多。近些年，美國在巨災保險風險控制方式上不斷創(chuàng)新———推出巨災風險證券化，在資本市場上推出了如巨災期權(quán)、巨災債券、巨災期貨、巨災互換等保險衍生商品，利用強大的資本市場來分散風險。美國還特別注重在投保環(huán)節(jié)控制風險。采取的措施主要有：規(guī)定投保后的5～30天為等待期，以防止逆選擇的發(fā)生。實行法定的承保限額制。政府只承擔限額以內(nèi)的賠償責任，并扣除500美元的免賠額。實行差別費率。美國洪水保險計劃對不同地區(qū)風險程度不同的財產(chǎn)實行有差別的費率，無論是對實際費率還是補貼費率都是一樣。此舉有利于廣泛調(diào)動居民家庭投保洪水保險的熱情。
經(jīng)驗借鑒與啟示
經(jīng)過幾十年的發(fā)展,英美兩國都建立起了運作比較成功的、與其經(jīng)濟發(fā)展、歷史、文化、政治背景相適應的洪水保險制度。兩國的洪水保險制度除了在上述幾方面存在差異外，又存在諸多共同的做法。英美兩國洪水保險都對承保范圍加以限制。都是以風險承受能力弱的居民和小企業(yè)主為保障對象,洪水保險標的都是居民住宅及其家庭財產(chǎn)和小企業(yè)的財產(chǎn)。費率是保險產(chǎn)品的單位價格。保險費率的厘定既要體現(xiàn)公平合理的原則,又要保證保險人有足夠的償付能力，同時又要有利于促進防災減損和防止逆選擇發(fā)生〔6〕。在保單定價上,兩國的洪水保險都是按照保險標的的風險狀況厘定費率，根據(jù)不同財產(chǎn)所處地區(qū)風險狀況不同，并考慮建筑物的類型、結(jié)構(gòu)與用途等因素，實行有差別的費率。在防災防損方面，英美兩國都注重實施工程性的防災減損措施。政府機構(gòu)主要致力于健全有效的防災減災體系，加大防災基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，并向保險公司提供洪災風險評估、災害預警、氣象研究資料等相關(guān)公共品,而且都會在發(fā)生特大災害后為貧困的或承受特大災害的社會成員提供必要的、部分的災后救濟。英國政府修建了一系列洪水防御設(shè)施，同時鼓勵個人和企業(yè)進行事先的風險管理規(guī)劃，采取一系列的防災減損措施。英國商業(yè)保險公司要求投保人所在地區(qū)必須具有達到規(guī)定標準的防御洪水的工程，并實施工程性的防災減損措施,否則，就拒絕在家庭財產(chǎn)保險和小企業(yè)保單中提供洪水風險保障。美國洪水保險計劃通過在災害多發(fā)區(qū)實行積極的用地管理、建立必要的防御工程、完善災害預警體系、提高民眾的風險意識等措施，達到減少洪水災害造成損失的目的。積極鼓勵個人和社區(qū)的減災行為，對實施特定減災措施的社區(qū)提供財政援助，還廣泛開展宣傳活動宣傳洪水保險的好處及減災措施的必要性。規(guī)定了對實施防災防損措施的投保人實行費率優(yōu)惠。并規(guī)定,只有所在的社區(qū)采取并實施洪泛區(qū)管理措施（旨在減輕未來洪水災害）,才可以加入國家洪水保險計劃（NFIP）。事實表明,通過促使社區(qū)實施完善的洪泛區(qū)管理,美國每年的洪災損失可以降低10億美元；根據(jù)NFIP標準修建的建筑物每年因洪水遭受的損失比不符規(guī)定的建筑要少80%左右；而且洪水保險的賠付使救災支出減少了1/3〔7〕。英美兩國的洪水保險制度為其他國家積累了很多成功的經(jīng)驗，但也存在一定的局限性。
當2000年英國遭受了50年一遇的洪水災害，承保洪水保險的商業(yè)保險公司的賠款總額達到10億英鎊；及2007年英國中西部發(fā)生了特大洪水，牛津郡等地有6萬住家和企業(yè)房產(chǎn)被毀，保險公司面臨高達30億英鎊的巨額賠款〔8〕。英國商業(yè)性洪水保險模式的局限性充分暴露出來，面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。美國政府獨立經(jīng)營的洪水保險模式也存在明顯的缺陷。政府作為風險承擔主體承保風險全部集中在自己身上，導致承擔的風險過大，從而過度地增加了政府財政預算的壓力；洪水保險體系中商業(yè)保險公司只負責巨災保險業(yè)務(wù)的承保與理賠，而不承擔任何風險責任，在缺少實質(zhì)性約束的條件下，要使商業(yè)保險公司在承保與理賠中盡職盡責，自覺地維護政府的利益，是不現(xiàn)實的。當2004年和2005年多個颶風襲擊美國，國家洪水保險計劃和其他巨災項目都受到不小的沖擊，反映出美國的洪水保險制度在風險評估、費率厘定、風險分擔等方面，仍存在不足，有待進一步完善。
我國構(gòu)建巨災保險制度，既不能選擇市場化的運作模式，也不能選擇政府獨立經(jīng)營的模式。我國保險市場處于初級發(fā)展階段，國民的保險意識和對保費承受能力都處于較低水平。我國政府在巨災保險制度構(gòu)建中應處于主導地位，并采取市場化運作模式。巨災保險屬于準公共產(chǎn)品范疇，屬于政策性保險。政府發(fā)展巨災保險，是向社會提供準公共產(chǎn)品，有助于被保險人實現(xiàn)風險轉(zhuǎn)移和優(yōu)化配置，可以減輕政府財政壓力，促進災后恢復重建和和諧社會的建設(shè)，提升國家風險安全管理水平，維護國家社會穩(wěn)定，可見巨災保險的外在利益十分明顯，是有百益無一害的好事。作為掌握和控制公共資源的政府應該有一系列的制度和安排。政府的作用主要體現(xiàn)在法律政策支持、資金支持以及防災防損建設(shè)。離開了政府的實質(zhì)性有效推動，巨災保險制度的建設(shè)就不可能有實質(zhì)性進展。因此我們認為，必須明確政府在巨災保險制度中的主導地位，國家應當成立專門的機構(gòu)進行統(tǒng)一管理，協(xié)調(diào)和推動我國巨災保險制度建設(shè)。在市場運作與政府相結(jié)合的運作模式下，政府的職責主要是倡導、推動巨災保險制度的建立，主要負責相關(guān)政策的制定與實施、相關(guān)立法完善、提供資金支持、財政稅收優(yōu)惠政策。此外，政府還要肩負著對人民群眾進行風險意識教育和宣傳責任，還需要通過一定的行政手段推動巨災保險的推廣與普及。
從實施方式上看，綜合考慮我們國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、文化背景、保險業(yè)的發(fā)展狀況，以及自然災害的發(fā)展變動趨勢，我國巨災保險制度應選擇強制的實施方式。由于目前我國實行以政府救濟為主的巨災風險損失補償機制,使得人們對政府產(chǎn)生依賴心理,民眾參保意識不強,公眾對地震、洪水等巨災保險的有效需求不足。同時,由于巨災發(fā)生的時間、地點以及災害損失程度具有很大的不確定性,廣大群眾對地震等巨災風險還缺乏認識,存在嚴重的僥幸心理。從地區(qū)來看，目前我國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)通常具備較強抗災能力，因而購買巨災保險意愿并不強烈；而自然災害相對頻繁的中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)，居民對巨災保險有著強烈的需求，但受到經(jīng)濟水平的制約，卻不具備經(jīng)濟支付能力。因此,整個社會對巨災保險的認知程度不高,公民保險意識薄弱，對現(xiàn)有的巨災風險相關(guān)產(chǎn)品的投保率很低。在這種情況下，我國要推行巨災保險，只能采取強制實施的辦法，即政府通過立法將巨災保險定位為強制保險。強制性保險有利于提高保險市場的運營效率，通過統(tǒng)一的保險方案、費率標準、規(guī)定承保對象范圍，對符合條件的人群實施強制保險，可以克服由于保險市場存在信息不對稱所產(chǎn)生的逆選擇和道德風險；強制保險有利于克服風險單位數(shù)量不足的問題，使巨災風險更加具備大數(shù)法則的基礎(chǔ)。我國建立強制巨災保險制度，應當先從公共設(shè)施開始實施。凡開設(shè)公共場所的，必須投保巨災保險。由于公共設(shè)施存在公共利益，并且凡設(shè)立公共場所的如商場、醫(yī)院、學校等單位，資金都比較充裕，巨災保險的高額保費不會對其造成太大壓力，對其實行強制巨災保險有利于在短期內(nèi)將巨災保險順利推進。待公共設(shè)施的巨災保險順利開展之后，再行考慮對居民的家庭財產(chǎn)實施強制巨災保險。具體實施方式可借鑒國際經(jīng)驗，在居民進行房地產(chǎn)交易、房地產(chǎn)按揭時強制其投保。與此同時，政府應當建立起一套行之有效的激勵、約束機制來鼓勵公眾參與其中。從中國具體情況來看，比較可行的激勵、約束機制包括：對巨災保險保費提供適當?shù)呢斦a貼；對巨災保險保費提供稅前扣除優(yōu)惠；對采取抗災防災措施的保險標的實行費率折扣；將投保巨災保險作為申請國家財政信貸支持的條件等。巨災保險主要是針對巨額財產(chǎn)損失提供保障，以家庭為單位的強制巨災保險可以一定程度上避免逆向選擇發(fā)生，有助于制度的穩(wěn)定運行。最后，對于各類企業(yè)的財產(chǎn)應采取強制與自愿相結(jié)合的原則。對那些處于洪水、地震等巨災高發(fā)區(qū)的企業(yè)財產(chǎn)實行強制保險，其它地區(qū)則實行自愿投保。綜上所述，從我國實際情況出發(fā)，將巨災保險定位為強制保險有利于擴大承保面，保障巨災保險以最低的推進成本建立起來，也可以避免險種被空置。
巨災保險制度中，我國政府除了制度設(shè)計和推動實施以外，主要應作為再保險人參與巨災保險制度運行。為此，應當考慮建立專門的國家再保險公司，由國家財政部、商業(yè)保險公司等共同出資，為全國性巨災保險項目和經(jīng)批準的地方巨災保險項目提供再保險，使損失在商業(yè)保險公司、巨災保險基金、國家再保險公司、中央財政以及地方財政之間進行責任分配，并由國家財政對巨災保險的損失提供最后擔保，形成政府支持的多層次的巨災風險分擔機制。
在這一多層次的巨災風險分擔機制中，首先由保險人在一定限度內(nèi)承擔被保險人的損失，然后由再保險人和巨災風險保障基金為原保險人提供超賠保障，還可以通過國際再保險市場分散風險，最后的超額損失由政府承擔。我國巨災保險制度中，政府定位為再保險人的角色，而不是原保險人參與其中，是符合我國的經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況的，不失為一種最佳選擇。
20世紀90年代，美國利用巨災風險證券化技術(shù)，通過資本市場化解巨災風險，并取得了良好的效果。于是，一些人建議我國學習和借鑒這些先進的經(jīng)驗和技術(shù)，將我國的巨災風險向國際資本市場轉(zhuǎn)移，以期實現(xiàn)風險在更廣闊的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移和分散。
我們認為，我國資本市場的發(fā)展現(xiàn)狀使得通過資本市場分散巨災保險風險暫時不可行。主要原因在于，中國資本市場雖然初具規(guī)模，但體制機制方面還存在諸多不完善之處，特別是我國債券市場尚欠發(fā)達，資本市場主體不夠成熟，這些因素都制約著保險業(yè)向資本市場轉(zhuǎn)移巨災風險。因此，在短期內(nèi)我國尚不具備通過資本市場分散巨災風險的條件，借助巨災證券化來解決保險業(yè)巨災風險承保能力不足的問題難以實現(xiàn)。但通過統(tǒng)一安排國際再保險的方式來分散巨災風險則是完全可行的?？梢哉f，在中國多層次的巨災風險分擔機制中，再保險公司、國際再保險公司是不可或缺的參與方。利用國家再保險市場分散巨災風險是符合我國國情的現(xiàn)實選擇，同時也是完全可行的。