養老保險體制革新與優化

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本文作者：彭號 單位：中南財經政法大學公共管理學院

根據公務員是否參加統一的養老保險制度，事業單位養老保險制度模式可分為聯動模式和分立模式。聯動模式是將機關、事業單位和企業統籌考慮，置于統一的制度框架內，由基本養老保險、補充養老保險和自愿儲蓄構成多層次的養老保險制度體系。分立模式則是為公務員另行設立專門的養老金制度。很多學者主張聯動模式，他們認為公務員和事業單位參加養老保險制度改革是大勢所趨(程恩富，2009;鄭秉文，2009;華迎放，2006)。但是，也有部分學者贊成分立模式。易正春提出，鑒于公務員的特殊性，應該建立單獨的公務員養老保險制度。［7］莊序瑩等認為在目前的利益格局下，將事業單位養老保險納入社會保險體系時機還不成熟，為他們建立單獨的保障計劃才是現階段的合理選擇。［8］(

對于如何走出當前事業單位養老保險改革的困境，學者們從不同角度提出了諸多舉措。楊燕綏從完善整個養老保險體系的角度出發，主張事業單位建立職業養老金，逐漸替代退休金和對接國民基礎養老金，從而引領中國養老金在動態中進行結構調整，最終實現養老保險制度城鄉統籌。［9］李紹光則提出了兩個選擇方案，一個是偏重于積累制的一次性退休金加個人賬戶的職業年金計劃，另一個是現收現付性質較強的名義個人賬戶制。［10］唐俊認為，必須擺脫改革的思維定勢，借鑒南非的成功經驗，建立一只完全積累的、中央集中管理的、繳費確定型的主權養老基金。［11］綜上所述，事業單位養老保險制度研究是目前學術界研究的薄弱領域。學者們對于機關事業單位養老保險制度改革的必要性和緊迫性已達成共識，關鍵分歧在于采用何種制度模式，目前主張聯動模式的居多。另外，研究多是對《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》(以下簡稱“08方案”)的政策分析，而基礎理論研究成果很少，特別是相關經濟學分析。囿于事業單位養老保險數據的缺失，相關研究還不夠深入。筆者運用現代經濟學分析框架中的制度安排效率、制度激勵相容及制度成本等評估標準對改革進行理論分析與評價，并提出了相應的對策建議，試圖通過這些理論探討對事業單位養老保險改革實踐起到借鑒作用。

事業單位養老保險制度改革分析

我國事業單位養老保險制度始建于50年代初期。從制度建立至今，事業單位養老保險制度都是參照政府機關執行的，沒有形成單獨的退休養老制度。較早的有關規定是1958年國務院頒布的《關于工人、職員退休處理暫行規定》。該法規首次把事業單位納入保障范圍，并對事業單位人員的退休條件及退休待遇作了具體規定。隨著經濟體制改革的進行，國家對已有規定也作了較大的修改與完善，其標志是1978年的《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《＜關于工人退休退職的暫行辦法＞的通知》。此次改革將企業職工、事業單位人員、機關工作人員一律劃分為工人和干部兩個大類分別執行。機關事業單位養老保險制度于1993年進入試點改革階段，其標志是上海、遼寧、海南等地率先開始的公務員養老保險制度改革。此后很多地方省市各自進行了試點改革，但改革效果并不理想。2008年《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》出臺，這標志著中央政府在山西、上海、浙江、重慶和廣東五省市開始了國家層面的試點改革。此項改革方案的主要內容是實施“統賬結合”的制度模式，并建立職業年金。改革旨在實現事業單位與企業養老保險制度的并軌，縮小養老金待遇差距，保持養老保險制度安排的一致性。

目前，我國有事業單位130萬個，從業人員3000多萬，離退休人員900多萬，事業單位人員占財政供養總人數的80%。事業單位性質復雜多樣，人員結構以專業技術人員為主體，主要分布在教育、科研、衛生、文化幾大系統。其中，教育事業單位48萬個，人員1400萬，約占事業單位人員總數的50%;衛生、文化和科研事業單位人數分別約占事業單位人員總數的15%、4%和2.4%。事業單位日常運行經費來源于多種渠道，各種組織、社會團體都集中在事業單位，其經費支出占政府財政支出的30%以上。［12］事業單位養老保險制度改革在五省市進行試點，改革方案僅適用于高校、公立醫院等公益服務類事業單位。試點地方進展緩慢，有的省市在調研、論證，有的省市了征求意見稿。但是，沒有一個省市正式下發文件、出臺具體方案或進入實施階段。地方之間在進行動態博弈，都想根據其他省市試點的情況和效果來決定本地區是否跟進。這導致各地改革試點進展遲緩，運行效果不佳，改革流產失敗已成定局。［13］

事業單位養老保險制度改革試點已進行了三年，多數地方改革舉步維艱，難以推動。為此，很有必要對改革方案進行一個全面評價。對于事業單位養老保險制度改革效果的評估標準有很多，其中田國強提出了現代經濟學分析框架中的若干評估標準，主要包括制度安排是否導致了效率、是否激勵相容、是否有較小的制度成本。下面筆者運用以上三個標準對我國事業單位養老保險改革進行分析。

資源的有效配置問題是現代經濟學分析框架評價制度安排的首要標準，代表了效率方面的價值取向。所謂效率，就是用最小的成本，達到最佳效果。經濟學中用帕累托最優這一概念來表示效率，但它只是一種理想狀態，在現實中不可能達到。因此，經濟學界往往用帕累托改進這一標準，它是指在不減少一方的福利時，通過改變現有的資源配置而提高另一方的福利。事業單位養老保險制度改革方案將事業單位人員養老金待遇降低到企業水平，并計劃建立職業年金制度來補償這一待遇落差。但囿于各種原因，職業年金制度并未真正付諸實施。這無疑造成了事業單位人員的福利損失，不能實現帕累托改進。另外，這一改革結果雖然表面上縮小了養老金待遇差距，但是卻忽視了事業單位人力資本的價值，弱化了養老金的激勵作用，影響事業單位人員的工作效率，造成事業單位人才的流失。因此，從成本收益的角度看，改革方案是缺乏效率的。

激勵相容就是使個人的自利和人們之間的互利統一起來，使得每個人在追求其個人利益時，同時也達到其制度安排設計者所想要達到的目標。［14］事業單位養老保險制度改革涉及到公務員、事業單位人員和企業職工三方主體，其養老金待遇也從高到低呈梯級分布。此次改革為解決養老金雙軌制的不公平問題，將事業單位養老保險制度與企業并軌。由于事業單位養老保險改革方案中并未建立職業年金制度，改革將使事業單位人員養老金的平均替代率從90%驟降至50%左右，這會誘發事業單位人員的道德風險，引發大量的提前退休行為。企業職工養老金待遇水平最低，改革呼聲最高，但是降低事業單位人員養老金待遇也并未增進企業職工的福利。政府公務員作為改革的推行者并未參與此次改革，不僅影響了改革方案的執行效果，還引發了公務員與事業單位人員之間的矛盾。由此看出，改革并未達到激發相關主體積極性的預期目標，改革的實際效果是削峰而未填谷，未能實現各方的共贏。

制度成本包括新制度的實施成本和新舊制度的轉軌成本。事業單位養老保險具有準公共產品性質，政府在提供這一準公共產品前并未考慮到事業單位人員的偏好，即改革試點并未開展廣泛調研、科學論證和征求利益相關者的意見，因而造成改革阻力較大，加上地方層面的改革慣性對全國改革形成的阻力，最終加大了制度的實施成本，最終導致改革效果事與愿違。轉制成本的大小是評價制度績效的又一衡量標準。巨額的轉制成本至今是企業養老保險改革的遺留難題?！?8方案”要求事業單位養老保險制度從現收現付制轉為“統賬結合”制度，事業單位“中人”的過渡性養老金、“老人”的隱性債務，再加上改革后的單位繳費(作為財政撥款單位，這部分實際也是財政買單)，會形成新的歷史債務，事業單位養老保險改革的財政成本要大于企業。［15］并且，隨著時間的推移，累積的歷史債務就越多。因此，改革進行得越早，付出的改革成本就會越低。

國外公職人員養老保險制度比較借鑒

事業單位是我國計劃經濟體制的產物，西方發達國家并不存在這一稱謂，他們把類似我國事業單位的承擔公共服務職能的人員與公務員一并稱為公職人員。根據其整合程度，世界各國公職人員養老保險計劃可分為分立模式和統一模式。分立模式是指公務員養老計劃單獨設置、獨立于私人部門，以法國、德國等為代表;統一模式是指公務員養老計劃融合到國家社會保障制度中，公務員與私人部門雇員實行統一的基本養老保險制度，以美國、日本等為代表。兩種模式的典型代表國家的公職人員養老保險制度比較見表3。通過兩國的制度比較，我們可以得出以下啟示:

注重法制建設。國外公職人員養老保險制度建設都遵循立法先行的規律，并且既有綜合立法，也有專門立法。相比之下，我國的事業單位養老保險法制建設嚴重滯后，立法缺乏前瞻性和務實性，即便是最新出臺的《社會保險法》也是回避矛盾，并未對改革方案作出具體規定。因此，當務之急是要明確我國《社會保險法》的相關規定，加快建立《公職人員養老保險條例》和《職業年金法》，填補我國公職人員養老保險法制建設空白，為改革提供有力的法律支撐。

基金管理模式多樣化。各國都在根據自己的國情和發展需要制定政策，例如美國是發達的市場經濟國家，崇尚經濟自由主義，其制度設計注重效率，基金管理采取市場化運作，投資回報率高;而法國是一個中央集權制國家，中央政府對基金投資運營的管制較為嚴格，基金投資十分謹慎。事業單位職業年金基金數額巨大，必將成為各大金融機構爭奪的“香餑餑”。但是，我國資本市場并不成熟，不能簡單地以滿足金融市場的資金需求缺口為目標，事業單位養老金投資必須堅持“審慎人”原則，要堅持安全性第一，嚴格限制基金投資比例，禁止投資于股票市場等高風險領域。

盡早進行改革。國外公職人員養老保險改革經驗表明，改革越早，改革成本越小，社會越穩定。例如，美國將公職人員納入到統一的社保體系，養老金差距相對較小，社會比較穩定;而法國則為公職人員建立單獨的養老金制度，其養老保障體系高度碎片化，一旦改革，就會出現較大規模的罷工與騷亂。而我國還是一個發展中國家，社會保障制度體系尚未定型。因此，我國公職人員養老保險制度改革越早，越有利于整個制度體系的動態調整，同時還能降低財政負擔。

政策建議

在中國經濟體制轉軌和社會轉型時期，事業單位養老保險制度改革牽涉到3000多萬事業單位人員的切身利益，并且情況復雜、任務艱巨、意義重大。事業單位養老保險制度改革的實質是短期利益與長期利益、小集團利益與社會整體利益的取舍，改革的成敗取決于各方利益博弈的最終結果。為此，筆者提出以下政策建議:

目前，由于中央政府沒有統一方案，各試點省市的改革措施存在顯著差異。這種自下而上的改革路徑加劇了制度的碎片化，不利于改革的推進。另外，改革方案只適用于公益服務類事業單位也有失公平，勢必引發抵觸情緒，加大改革的阻力。因此，首先應該結束分散試點的局面，由中央政府出臺統一方案，自上而下地執行。［16］(P188)其次，要擴大改革方案的覆蓋面，實現事業單位人員與公務員的聯動，這不僅有利于促進勞動力的自由流動，還有利于平衡各方利益，使制度設計符合激勵相容原則。

由于福利剛性的存在，“削峰式”的改革方案必然會面臨巨大阻力。因此，可以借鑒事業單位公費醫療改革時的做法，建立職業年金作為補充，采取單位和個人共同繳費的方式，設立多個繳費檔次滿足不同單位的繳費能力與需求，同時積極拓寬投資渠道，提高投資收益。這樣才能保證事業單位養老金待遇不下降，改進制度安排的效率。

要同步推進事業單位分類改革、工資及人事制度改革等配套措施，包括建立與企業一致的養老金待遇調整機制，與物價指數、通貨膨脹掛鉤;加強事業單位養老保險管理服務社會化建設，提供事業單位養老金社會化發放及查詢服務，完善生活照料、醫療服務及老年娛樂設施建設，積極探索與綜合性社區服務結合的模式。