養(yǎng)老保險體制革新與優(yōu)化

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本文作者：彭號 單位：中南財經(jīng)政法大學公共管理學院

根據(jù)公務員是否參加統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度模式可分為聯(lián)動模式和分立模式。聯(lián)動模式是將機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)統(tǒng)籌考慮，置于統(tǒng)一的制度框架內(nèi)，由基本養(yǎng)老保險、補充養(yǎng)老保險和自愿儲蓄構(gòu)成多層次的養(yǎng)老保險制度體系。分立模式則是為公務員另行設立專門的養(yǎng)老金制度。很多學者主張聯(lián)動模式，他們認為公務員和事業(yè)單位參加養(yǎng)老保險制度改革是大勢所趨(程恩富，2009;鄭秉文，2009;華迎放，2006)。但是，也有部分學者贊成分立模式。易正春提出，鑒于公務員的特殊性，應該建立單獨的公務員養(yǎng)老保險制度。［7］莊序瑩等認為在目前的利益格局下，將事業(yè)單位養(yǎng)老保險納入社會保險體系時機還不成熟，為他們建立單獨的保障計劃才是現(xiàn)階段的合理選擇。［8］(

對于如何走出當前事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的困境，學者們從不同角度提出了諸多舉措。楊燕綏從完善整個養(yǎng)老保險體系的角度出發(fā)，主張事業(yè)單位建立職業(yè)養(yǎng)老金，逐漸替代退休金和對接國民基礎養(yǎng)老金，從而引領(lǐng)中國養(yǎng)老金在動態(tài)中進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，最終實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。［9］李紹光則提出了兩個選擇方案，一個是偏重于積累制的一次性退休金加個人賬戶的職業(yè)年金計劃，另一個是現(xiàn)收現(xiàn)付性質(zhì)較強的名義個人賬戶制。［10］唐俊認為，必須擺脫改革的思維定勢，借鑒南非的成功經(jīng)驗，建立一只完全積累的、中央集中管理的、繳費確定型的主權(quán)養(yǎng)老基金。［11］綜上所述，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度研究是目前學術(shù)界研究的薄弱領(lǐng)域。學者們對于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的必要性和緊迫性已達成共識，關(guān)鍵分歧在于采用何種制度模式，目前主張聯(lián)動模式的居多。另外，研究多是對《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》(以下簡稱“08方案”)的政策分析，而基礎理論研究成果很少，特別是相關(guān)經(jīng)濟學分析。囿于事業(yè)單位養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)的缺失，相關(guān)研究還不夠深入。筆者運用現(xiàn)代經(jīng)濟學分析框架中的制度安排效率、制度激勵相容及制度成本等評估標準對改革進行理論分析與評價，并提出了相應的對策建議，試圖通過這些理論探討對事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革實踐起到借鑒作用。

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革分析

我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度始建于50年代初期。從制度建立至今，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度都是參照政府機關(guān)執(zhí)行的，沒有形成單獨的退休養(yǎng)老制度。較早的有關(guān)規(guī)定是1958年國務院頒布的《關(guān)于工人、職員退休處理暫行規(guī)定》。該法規(guī)首次把事業(yè)單位納入保障范圍，并對事業(yè)單位人員的退休條件及退休待遇作了具體規(guī)定。隨著經(jīng)濟體制改革的進行，國家對已有規(guī)定也作了較大的修改與完善，其標志是1978年的《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《＜關(guān)于工人退休退職的暫行辦法＞的通知》。此次改革將企業(yè)職工、事業(yè)單位人員、機關(guān)工作人員一律劃分為工人和干部兩個大類分別執(zhí)行。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度于1993年進入試點改革階段，其標志是上海、遼寧、海南等地率先開始的公務員養(yǎng)老保險制度改革。此后很多地方省市各自進行了試點改革，但改革效果并不理想。2008年《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》出臺，這標志著中央政府在山西、上海、浙江、重慶和廣東五省市開始了國家層面的試點改革。此項改革方案的主要內(nèi)容是實施“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度模式，并建立職業(yè)年金。改革旨在實現(xiàn)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保險制度的并軌，縮小養(yǎng)老金待遇差距，保持養(yǎng)老保險制度安排的一致性。

目前，我國有事業(yè)單位130萬個，從業(yè)人員3000多萬，離退休人員900多萬，事業(yè)單位人員占財政供養(yǎng)總?cè)藬?shù)的80%。事業(yè)單位性質(zhì)復雜多樣，人員結(jié)構(gòu)以專業(yè)技術(shù)人員為主體，主要分布在教育、科研、衛(wèi)生、文化幾大系統(tǒng)。其中，教育事業(yè)單位48萬個，人員1400萬，約占事業(yè)單位人員總數(shù)的50%;衛(wèi)生、文化和科研事業(yè)單位人數(shù)分別約占事業(yè)單位人員總數(shù)的15%、4%和2.4%。事業(yè)單位日常運行經(jīng)費來源于多種渠道，各種組織、社會團體都集中在事業(yè)單位，其經(jīng)費支出占政府財政支出的30%以上。［12］事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革在五省市進行試點，改革方案僅適用于高校、公立醫(yī)院等公益服務類事業(yè)單位。試點地方進展緩慢，有的省市在調(diào)研、論證，有的省市了征求意見稿。但是，沒有一個省市正式下發(fā)文件、出臺具體方案或進入實施階段。地方之間在進行動態(tài)博弈，都想根據(jù)其他省市試點的情況和效果來決定本地區(qū)是否跟進。這導致各地改革試點進展遲緩，運行效果不佳，改革流產(chǎn)失敗已成定局。［13］

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革試點已進行了三年，多數(shù)地方改革舉步維艱，難以推動。為此，很有必要對改革方案進行一個全面評價。對于事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革效果的評估標準有很多，其中田國強提出了現(xiàn)代經(jīng)濟學分析框架中的若干評估標準，主要包括制度安排是否導致了效率、是否激勵相容、是否有較小的制度成本。下面筆者運用以上三個標準對我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革進行分析。

資源的有效配置問題是現(xiàn)代經(jīng)濟學分析框架評價制度安排的首要標準，代表了效率方面的價值取向。所謂效率，就是用最小的成本，達到最佳效果。經(jīng)濟學中用帕累托最優(yōu)這一概念來表示效率，但它只是一種理想狀態(tài)，在現(xiàn)實中不可能達到。因此，經(jīng)濟學界往往用帕累托改進這一標準，它是指在不減少一方的福利時，通過改變現(xiàn)有的資源配置而提高另一方的福利。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案將事業(yè)單位人員養(yǎng)老金待遇降低到企業(yè)水平，并計劃建立職業(yè)年金制度來補償這一待遇落差。但囿于各種原因，職業(yè)年金制度并未真正付諸實施。這無疑造成了事業(yè)單位人員的福利損失，不能實現(xiàn)帕累托改進。另外，這一改革結(jié)果雖然表面上縮小了養(yǎng)老金待遇差距，但是卻忽視了事業(yè)單位人力資本的價值，弱化了養(yǎng)老金的激勵作用，影響事業(yè)單位人員的工作效率，造成事業(yè)單位人才的流失。因此，從成本收益的角度看，改革方案是缺乏效率的。

激勵相容就是使個人的自利和人們之間的互利統(tǒng)一起來，使得每個人在追求其個人利益時，同時也達到其制度安排設計者所想要達到的目標。［14］事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革涉及到公務員、事業(yè)單位人員和企業(yè)職工三方主體，其養(yǎng)老金待遇也從高到低呈梯級分布。此次改革為解決養(yǎng)老金雙軌制的不公平問題，將事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與企業(yè)并軌。由于事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革方案中并未建立職業(yè)年金制度，改革將使事業(yè)單位人員養(yǎng)老金的平均替代率從90%驟降至50%左右，這會誘發(fā)事業(yè)單位人員的道德風險，引發(fā)大量的提前退休行為。企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇水平最低，改革呼聲最高，但是降低事業(yè)單位人員養(yǎng)老金待遇也并未增進企業(yè)職工的福利。政府公務員作為改革的推行者并未參與此次改革，不僅影響了改革方案的執(zhí)行效果，還引發(fā)了公務員與事業(yè)單位人員之間的矛盾。由此看出，改革并未達到激發(fā)相關(guān)主體積極性的預期目標，改革的實際效果是削峰而未填谷，未能實現(xiàn)各方的共贏。

制度成本包括新制度的實施成本和新舊制度的轉(zhuǎn)軌成本。事業(yè)單位養(yǎng)老保險具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)，政府在提供這一準公共產(chǎn)品前并未考慮到事業(yè)單位人員的偏好，即改革試點并未開展廣泛調(diào)研、科學論證和征求利益相關(guān)者的意見，因而造成改革阻力較大，加上地方層面的改革慣性對全國改革形成的阻力，最終加大了制度的實施成本，最終導致改革效果事與愿違。轉(zhuǎn)制成本的大小是評價制度績效的又一衡量標準。巨額的轉(zhuǎn)制成本至今是企業(yè)養(yǎng)老保險改革的遺留難題。“08方案”要求事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)為“統(tǒng)賬結(jié)合”制度，事業(yè)單位“中人”的過渡性養(yǎng)老金、“老人”的隱性債務，再加上改革后的單位繳費(作為財政撥款單位，這部分實際也是財政買單)，會形成新的歷史債務，事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的財政成本要大于企業(yè)。［15］并且，隨著時間的推移，累積的歷史債務就越多。因此，改革進行得越早，付出的改革成本就會越低。

國外公職人員養(yǎng)老保險制度比較借鑒

事業(yè)單位是我國計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，西方發(fā)達國家并不存在這一稱謂，他們把類似我國事業(yè)單位的承擔公共服務職能的人員與公務員一并稱為公職人員。根據(jù)其整合程度，世界各國公職人員養(yǎng)老保險計劃可分為分立模式和統(tǒng)一模式。分立模式是指公務員養(yǎng)老計劃單獨設置、獨立于私人部門，以法國、德國等為代表;統(tǒng)一模式是指公務員養(yǎng)老計劃融合到國家社會保障制度中，公務員與私人部門雇員實行統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制度，以美國、日本等為代表。兩種模式的典型代表國家的公職人員養(yǎng)老保險制度比較見表3。通過兩國的制度比較，我們可以得出以下啟示:

注重法制建設。國外公職人員養(yǎng)老保險制度建設都遵循立法先行的規(guī)律，并且既有綜合立法，也有專門立法。相比之下，我國的事業(yè)單位養(yǎng)老保險法制建設嚴重滯后，立法缺乏前瞻性和務實性，即便是最新出臺的《社會保險法》也是回避矛盾，并未對改革方案作出具體規(guī)定。因此，當務之急是要明確我國《社會保險法》的相關(guān)規(guī)定，加快建立《公職人員養(yǎng)老保險條例》和《職業(yè)年金法》，填補我國公職人員養(yǎng)老保險法制建設空白，為改革提供有力的法律支撐。

基金管理模式多樣化。各國都在根據(jù)自己的國情和發(fā)展需要制定政策，例如美國是發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，崇尚經(jīng)濟自由主義，其制度設計注重效率，基金管理采取市場化運作，投資回報率高;而法國是一個中央集權(quán)制國家，中央政府對基金投資運營的管制較為嚴格，基金投資十分謹慎。事業(yè)單位職業(yè)年金基金數(shù)額巨大，必將成為各大金融機構(gòu)爭奪的“香餑餑”。但是，我國資本市場并不成熟，不能簡單地以滿足金融市場的資金需求缺口為目標，事業(yè)單位養(yǎng)老金投資必須堅持“審慎人”原則，要堅持安全性第一，嚴格限制基金投資比例，禁止投資于股票市場等高風險領(lǐng)域。

盡早進行改革。國外公職人員養(yǎng)老保險改革經(jīng)驗表明，改革越早，改革成本越小，社會越穩(wěn)定。例如，美國將公職人員納入到統(tǒng)一的社保體系，養(yǎng)老金差距相對較小，社會比較穩(wěn)定;而法國則為公職人員建立單獨的養(yǎng)老金制度，其養(yǎng)老保障體系高度碎片化，一旦改革，就會出現(xiàn)較大規(guī)模的罷工與騷亂。而我國還是一個發(fā)展中國家，社會保障制度體系尚未定型。因此，我國公職人員養(yǎng)老保險制度改革越早，越有利于整個制度體系的動態(tài)調(diào)整，同時還能降低財政負擔。

政策建議

在中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時期，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革牽涉到3000多萬事業(yè)單位人員的切身利益，并且情況復雜、任務艱巨、意義重大。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的實質(zhì)是短期利益與長期利益、小集團利益與社會整體利益的取舍，改革的成敗取決于各方利益博弈的最終結(jié)果。為此，筆者提出以下政策建議:

目前，由于中央政府沒有統(tǒng)一方案，各試點省市的改革措施存在顯著差異。這種自下而上的改革路徑加劇了制度的碎片化，不利于改革的推進。另外，改革方案只適用于公益服務類事業(yè)單位也有失公平，勢必引發(fā)抵觸情緒，加大改革的阻力。因此，首先應該結(jié)束分散試點的局面，由中央政府出臺統(tǒng)一方案，自上而下地執(zhí)行。［16］(P188)其次，要擴大改革方案的覆蓋面，實現(xiàn)事業(yè)單位人員與公務員的聯(lián)動，這不僅有利于促進勞動力的自由流動，還有利于平衡各方利益，使制度設計符合激勵相容原則。

由于福利剛性的存在，“削峰式”的改革方案必然會面臨巨大阻力。因此，可以借鑒事業(yè)單位公費醫(yī)療改革時的做法，建立職業(yè)年金作為補充，采取單位和個人共同繳費的方式，設立多個繳費檔次滿足不同單位的繳費能力與需求，同時積極拓寬投資渠道，提高投資收益。這樣才能保證事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇不下降，改進制度安排的效率。

要同步推進事業(yè)單位分類改革、工資及人事制度改革等配套措施，包括建立與企業(yè)一致的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機制，與物價指數(shù)、通貨膨脹掛鉤;加強事業(yè)單位養(yǎng)老保險管理服務社會化建設，提供事業(yè)單位養(yǎng)老金社會化發(fā)放及查詢服務，完善生活照料、醫(yī)療服務及老年娛樂設施建設，積極探索與綜合性社區(qū)服務結(jié)合的模式。