存款保險體制建構

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本文作者：楊思晴 單位：清華大學經管學院

推進金融體制改革，需要組建眾多的中小銀行，形成多種所有制、多種經營形式、結構合理、功能完善的金融體系，這既是我國金融業進一步發展的目標之一，也為存款保險制度的推出奠定了市場需求。存款保險制度運行的數理基礎是大數法則，它需要眾多的、且業務相對分散和獨立的銀行作為投保人。自2003年農村信用社改革以來，我國地方性銀行迅速發展。截止2010年8月,全國中小銀行法人機構2500多家，組建新型農村金融機構（村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社）334家，這些中小銀行機構及網點遍布城市和農村廣大地區，其接受儲戶數占全國銀行儲戶數的60%以上，擁有數量眾多而分散的個人投資者。眾多的中小銀行既是存款保險制度發揮作用的條件之一，也需要存款保險制度保駕護航。深化金融改革，需要放開金融市場準入和利率管制，讓民營資本進入，讓經營不善的金融機構退出，形成公平的競爭環境。存款保險制度的建立，可以通過市場化機制分攤金融機構倒閉產生的損失，緩解金融風險引發的震蕩，維護金融和社會穩定。目前，我國的存款保險條例和銀行業金融機構破產條例已經進入立法進程，這兩個條例與新的企業破產法配套，將構成金融安全網的主要組成部分。

金融全球化背景下，國際金融市場的聯系更加緊密，頻繁發生的金融動蕩和風波在國際間的傳遞更加迅速。1994年的墨西哥金融危機，1995年的英國巴林銀行倒閉，1996年的日本阪和銀行倒閉，1997年席卷東南亞和日韓的亞洲金融風暴，以及2008年的金融危機等等，這些金融風險事件令人驚心動魄，極大地提高了公眾的風險意識。特別是08年由美國次貸危機引發的國際金融危機中，美國存款保險制度在維護金融穩定方面所發揮的重要作用，使存款保險理念形成國際共識，存款保險制度作為金融業一項成熟的風險管理制度得到國際社會的普遍認可。當前全球經濟金融形勢趨緊的狀況下，一方面，我國在維護金融穩定時必將面臨更復雜的外部環境和更難預料的挑戰，另一方面，伴隨我國經濟增速的降低，資本流入的減緩，金融運行風險的增加，存款人對金融機構經營風險的敏感度將大大提高，這是推動存款保險制度建立的市場基礎。

我國存款保險制度已經籌備了近20年時間。從1993年中央高層確立建立存款保險基金開始，到1997年金融危機爆發后，進行的一系列卓有成效的金融改革，為存款保險制度的建立打下了良好的基礎。目前，存款保險條例草案已經提出，存款保險的具體實施方案正在制定中，至此，存款保險不再局限于理論范疇，已被提上具體的議事日程。

盡快推出《存款保險條例》，以法律保障制度的實施。通過法律或法規的形式明確規定存款保險制度的定位和運行準則、存款保險機構的設立和職責、保險參與方式、保險范圍、保險限額、保險基金的來源和管理、賠償方式、銀行倒閉的處理等內容，做到有法可依。同時加大對相關的法律法規的宣傳力度，提高公眾的普遍認知。

我國要建立覆蓋所有存款類金融機構的、強制性的存款保險制度。選擇強制性原則主要基于以下考慮：一是借鑒國際經驗。利率市場化是我國金融改革的大方向和必然趨勢，尤其是當前負利率突出直接導致了價值扭曲和資源配置出現問題，說明目前的利率管制狀況不可持續，加速利率市場化是明智選擇。而從國際上看，不少利率市場化國家實施了強制性的存款保險，這是值得我們借鑒的經驗。二是防止逆向選擇。我國金融體系結構復雜，不同金融機構的資產規模和管理水平差距很大，所面臨的金融風險與損失也不同。如果實行自愿式的存款保險，會出現風險越高的銀行參保越積極，而風險較小或者享受特殊保護政策的銀行缺乏參保的積極性，導致逆向選擇，不利于存款保險制度作用的發揮。因此，有必要在靈活使用差別費率的同時，實行強制型保險。三是體現公平性。由于參加存款保險需要交納保費，如果只強調中小銀行加入，而大銀行不參保，會增加中小銀行經營成本，加劇小銀行在競爭中的不利，導致不公平現象。甚至會使中小銀行因此冒險選擇從事更高收入的業務進行彌補，進而無形中增加中小銀行發生問題的風險。因此，應該讓所有商業銀行都參與存款保險，以降低風險更好地保護投資者利益。四是滿足大數法則的要求。采取強制性可以從制度上最大限度地保證存款保險能覆蓋到所有存款類金融機構，能夠最大限度地籌集存款保險基金，有利于大數法則作用的發揮，增強存款保險制度的救助功能。五是建立監督機制。強制性要求所有存款類金融機構都參加存款保險，從而在所有的參保機構中形成經濟上的互助關系，有利于建立起參保機構之間相互監督的機制。

存款保險制度的建立是個系統工程，不可能一蹴而就，可以實施分步走的戰略。首先，確定建立存款保險制度，在中央銀行內先設立存款保險基金。保險基金由各投保銀行按照存款的一定比例交納，從而引入一種新的機制，以穩定存款信心，防范存款擠兌，切斷銀行倒閉的風險傳染鏈條。因為中央銀行擁有全國銀行的重要數據，具有處理銀行問題的權威與經驗，可以對出現問題的銀行及時進行指導，因此選擇中央銀行來組織和管理存款保險基金有明顯優勢。因為存款保險基金需要經過長期積累才能達到一定規模、具備賠付能力，僅靠銀行保費收入遠不能滿足要求，因此，我國建立存款保險基金同樣需要國家財政適度出資予以支持。然后，在存款保險制度條件進一步完善的時候，有必要建立社會化的存款保險機構，存款保險機構不應具備商業性質，不以盈利為目的。但是，為了存款保險基金的保值增值，存款保險機構將按照商業化原則運行。存款保險制度的良好運作還需要賦予存款保險機構相應的監管權，隨時監管和指正銀行運行中的問題，以便充分發揮存款保險制度本身具有的處置金融風險、維護金融穩定的職能。

為了控制逆向選擇和道德風險的發生，應根據不同銀行的經營風險等級匹配不同的參保費率，即設置差別費率，風險越高費率越高。目前實行差別費率的客觀依據即風險評級還不成熟，存款保險制度初期階段可實行單一費率，然后再根據參保金融機構的資產規模以及資本充足率情況逐步過渡到真正的差別費率制。此外，還要結合我國金融體系現狀及其未來改革需要，針對不同存款類金融機構采取不同的政策引導措施，對村鎮銀行等中小機構給予適當的政策扶持，如降低存款保險費率、給予稅收優惠、地方財政補貼等，有利于減輕他們的負擔。

為防止全額賠付下銀行發生道德風險和存款人漠視對金融機構的監督，我國應參照大多數國家存款保險實行限額賠付的方式。考慮到我國居民投資渠道單一，金融資產以存款為主，社會保障制度還不夠健全，以及大多數居民承擔風險的意識非常淡薄和一貫依賴國家保證的思維定勢，應按照使90%的存款人能夠得到全額保護的做法來設置我國存款保險制度的賠付上限，以保護大多數人的切身利益。同時，保險范圍應該按每個存款人承保而不按每個存款賬戶承保。這樣既可以防止存款過分集中于大銀行，也可以加強對存款人存款來源合法性的監督。

首先要建立評級和信息披露機制。建立差別費率機制需要完善金融機構的信息披露制度，明確規定信息披露的相關要求，加強對信息披露的真實性的獨立審計，實現對投保銀行的資本現狀、風險狀況的充分了解，以便及時糾正金融機構的運行偏差。建立差別費率機制也需要完善評級制度，我國應建立權威的銀行評估機構，對銀行的資產變化、支付能力、信用狀況進行合理的評價，及時向社會公布投保銀行的信用等級，為存款人合理選擇銀行以及為存款保險機構制定不同費率提供參考依據。其次要建立預警機制。為了克服存款保險中的信息不對稱，便于保險機構對商業銀行進行有效的監督，減少商業銀行的道德風險，需要建立風險預警機制，以便在銀行問題被發現的初期，相關監管機構能盡早地采取針對性糾正措施；當銀行情況不斷惡化時，存款保險機構迅速介入，進行即時分析和處置，從而提高銀行體系的市場約束效率。第三要建立費用分擔機制。建立費用分擔機制，設置共保比例和保單限額，即存款保險機構只承擔存款風險的一定比例，其余比例由存款機構自負；每一保單在限額以下的部分由保險機構支付，限額以上則由存款機構自負。

總之，按照市場經濟“誰投資、誰受益、誰承擔風險”的原則，存款類金融機構作為獨立的市場法人在獲得經營收益的同時理應承擔其經營風險。存款保險制度是為整個金融類存款機構設立的一道“安全網”，它有利于建立健全金融機構市場退出機制，保護一般存款人利益，完善金融監管制度，維護金融和社會穩定。