建立長期護理保險制度的思考

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摘要我國已快速進入老齡社會，老年護理服務需求日益增長。而滿足老年護理服務需求，不僅要建立全面、系統、完善的老年服務機構和設施，更要加快建立長期護理保險制度，使老年人護理服務的需求成為有效需求。本文主要談三個問題：一是建立長期護理保險制度的必要性和迫切性；二是國外長期護理保險制度的建立和中國的實踐；三是加快建立我國長期護理保險制度的政策建議。

關鍵詞長期護理保險老年服務有效需求

一、建立長期護理保險制度的必要性

改革開放40年以來，隨著國民經濟不斷增長，人民生活水平不斷提高，逐漸顯現出了社會多元化發展趨勢。在人民生活的細分領域，已經出現了大量的新興事物。伴隨著互聯網不斷崛起和完善，人們生活已經受到了更多積極的影響。當國家在醫療設備和藥品研發領域的投入逐步達到國際標準水平后，人們對于醫療和健康的研究，成為當下人民生活的一個迫切關注點。生老病死是整個人類不可抗拒和逆轉的固有趨勢。在個人層面，人們需要不斷的提高安全保護意識；在國家層面，政府需要對于相關的醫療資源進行合理的優化配置。對于不同階段的人口，做出有針對性的處理應急方案。對應人口護理的細分領域，建立在現有國民保險制度基礎上的長期護理保險制度，就顯得尤為必要和迫切。目前，我國政府正在逐漸有計劃、有步驟地推出長期護理保險制度。但是，由于受到歷史條件的限制，和當下人們理念的沖突，人們對于護理保險制度的理解還處于模糊階段，甚至是在偏離的誤區里。由于傳統思維的影響，和現實條件的束縛，當下面臨的保險制度有著十分明顯的缺陷。因此，若要有效的建立長期護理保險制度，則對于其各方面有必要有針對性的分析和總結，才能做到有的放矢。

（一）護理問題凸顯

伴隨著我國人口老齡化的趨勢不斷加強，導致失能老人的所占比例不斷擴大，這其中需老年人的護理問題，則顯現出其特有的嚴重性。根據最新的報告指出：在我國，處于輕度失能狀態的老齡人口占到失能總人口的84.3%，處于中度失能狀態的老齡人口占到失能總人口的比例為5.1%，而重度失能狀態的老齡人口占到失能總人口的10.6%。這種嚴重的狀況，證明中國已經是世界上失能老人數量最多的國家，也是世界上唯一的失能老人數超過一千萬的國家。過于龐大的人群基數和不斷凸顯的新增人口，使得我國的失能老人護理問題成為日益嚴峻的國家課題。尤其是改革開放之后，國家的城鎮化進程日趨完善，工業化發展持續加快，產生了大量勞動人口的目的性遷移，使得傳統家庭結構的護理模式更加趨于小型化操作。尤其是在全球獨有的計劃生育國策的影響下，8-4-2-1圣誕樹型的家庭結構的形成，讓建立在傳統的多子女陪護的護理制度，已經無法適應當下趨勢的要求，逐漸退出中國社會的歷史舞臺。

（二）護理費用昂貴

失能老人的護理問題，與每個家庭的整體經濟實力密切相關。直接的衡量標準就是家庭能都承受的護理費用。在我國，一般城鎮老人在退休后，可以平均領到2000元/月的養老金，而農村老人則根據地域的差異化，在經濟壓力方面有過之而無不及。對應的，失能老人專業護理費用則需要4000-5000元/月。這大大超出了現有個體人口的支付能力。根據《2010年中國城鄉老年人追蹤調查報告》顯示：城鎮老人人均可承擔費用1016元，農村老年人可承擔費用172元。除了五保老人和“三無”老人外，絕大部分失能老人的護理費用則必然的由整個家庭來共同分擔，這與當下中國8-4-2-1圣誕樹型的家庭結構，會造成根本性分歧。

（三）護理機構缺陷

單獨由家庭或者個體來承擔整體的護理費用顯然并不合理。在客觀上，也需要國家對護理機構的搭建投入巨大的資金和技術支持。目前醫學上所通用的護理標準，按照生活的依賴程度，分為部分護理依賴、大部分護理依賴和完全護理依賴三類標準。而即使最低的部分護理依賴護理人員的年平均培養費用，也要在5000元/人以上。若按此標準核算，在全國范圍內的3000萬失能老人的護理費用投入每年則達到1500億元以上。養護理機構也有其自身的資金、場地和人員等條件限制，其所提供護理服務內容和護理標準也是參差不齊。護理機構的資金困難，已經成為制約行業發展的巨大障礙。

二、國外長期護理保險制度的經驗

（一）國外長期護理保險制度的建立

人類社會在100年間經歷了兩次慘絕人寰的世界大戰，給整個人類社會帶來了無法彌補的巨大傷痛。因此，由于戰爭帶來的生理傷痛和精神創傷，在戰后全新的世界格局下，國外發達國家先后推出了長期護理保險制度，并跟進推出了各項實施政策，加以輔助執行。這既能給人們提供更多的戰后福利保障，又維護了社會的穩定與和諧，使得老年人尤其是失能老人真正做到了老有所依，老有所靠，老有所養。在20世紀80年代，全球霸主美國便開始在全國實施并推廣了商業性質的長期護理制度。而在中東地區的以色列，也于1986年推出了法定護理保險制度。稍晚時間，經過戰后恢復的德國也在1995年全國實施了強制性長期護理保險制度。世紀之交時刻，作為全球第二大經濟體的日本也于2000年建立并逐步完善了長期護理保險體系。

（二）國外長期護理保險制度模式

根據其出資承擔的主體不同，長期護理保險存在著兩種不同的模式：一種是商業險模式，主要以個人和家庭為主要出資主體，當個人或者家庭對于保險金額無力承擔時，政府會根據具體情況，承擔補充資金的責任。這種模式可以有效的調動個人參保的積極性，處理手段靈活，實施效果顯著，政府財政負擔相對較小。而另一種是強制險模式，主要是由國家統籌規劃，頒布法律條例，由政府、企業和個人按照不同的比例分擔，強制執行。這種模式能夠最大限度的確保全民參保體系的搭建，消除因個體條件的限制而帶來的不良影響，但政府的設計工作繁瑣，監管體系尚需完善，財務開銷較大。

（三）國外長期護理保險制度特點

對于失能老人的長期護理保險制度，是當代世界社會體系新生事物，從誕生到發展，經過了幾十年時間，目前已經呈現出多樣化的發展趨勢。根據不同條件的限制，長期護理保險制度在以下方面體現出其特有的特點。一是在人口老齡化的大背景下，國家和各級政府通過商業手段或者法律方式，來解決日益突出的老年人護理問題。二是在進行了廣泛的調研和準備基礎上，充分了解護理保險制度的實際需求和潛在風險，同時也會暴露出在產業開發過程中出現的諸多問題。三是在8-4-2-1圣誕樹型的新型家庭結構里，以家庭護理為服務形式，以護理患者為整體中心，讓需要照顧的失能老人在熟悉穩定的環境里接受專業的護理服務，把家庭轉變為護理康復場所。這樣既有利于失能老人的溫馨照顧，又能降低住宿專業護理機構的高額費用。四是建立完善的護理服務保障系統，對失能老人多樣的護理需求提供全面保障。實現了服務綜合化、地區聯網化、窗口一體化的轉變，達到了全天24小時不間斷的護理服務。其服務內容則涵蓋了醫療護理、精神護理和生活護理等方面。

三、國內長期護理保險制度的探索

相對于國外的較成熟經驗，國內對于長期護理保險制度的實踐仍舊處于探索階段。不過在上世紀90年代，國家從計劃經濟向市場經濟的過渡階段，隨著銀監會、保監會和證監會的相繼分離運轉，國家政府對于仍處在摸索階段的保險制度，提供了積極的指導作用，并做出了相應的實際支持。同樣，經歷了不同經濟發展階段的地區，也分別開創性的提出了特有的保險制度體系。以下分別選取有特點的城市經驗加以介紹。

（一）北京模式

北京是中國人口數量最大的城市，也是中國的政治、文化中心。因此結合北京的歷史特殊地位，北京市政府在繼承之前多項養老福利措施的基礎上，對待特殊老人群體，建立了身心狀況、經濟條件和服務需求結合的評估機制。針對低等收入家庭的老人，提出了針對性的經濟補貼制度。同時，北京市政府在養老護理保險方面也進行了積極有效的探索，把老人在養老院醫療室的看病費用也納入到常規醫療保險的報銷范圍。

（二）上海模式

上海作為中國的經濟中心和人口特大型城市，也對老年護理保險制度進行了系統化的探索。主要在戶籍人口方面，以制度設計為導向，實現護理保險同醫療保險相結合。其次，在限定條件下由醫療保險機構主導，待時機成熟時轉換到社會機構下統籌管理。再者，破除資金分散的格局，以暫時不增加醫療保險費用為前提，從個人醫療體系中將資金劃出，按照目前一定標準的比例，在工傷保險中扣除。同時，擴大服務范圍，對于諸多現有的養老機構，提供相關的生活護理和醫療護理。最后，定向支付費用，按照相應比例購買護理服務，幫助老人進行上門護理服務等。以上實踐措施，初步具備了長期護理保險制度的雛形。

（三）青島模式

作為中國具有地方特色的海濱城市，青島市于2012年7月頒布了《關于建立長期醫療護理保險制度的意見》，先從部分試點開始，逐步過渡到全面實施。其中規定，凡是在青島市內參保的在職職工、退休人員、非從業人員、老年人和部分殘疾等級嚴重者，均可同時參與長期醫療護理保險。在護理保險試運行期間，通過調整個人賬戶結構和基本醫療保險統籌金的配合比例，政府財政部門會根據對應基金情況，給予個人和用人單位補助，不需要個人再另行繳費。但根據實際經驗，若地方財政的基金壓力較大，或者出現基金入不敷出的貧困地區，此類經驗并不一定適合其它地區。應該根據地區的實際情況，進行區別對待，切莫簡單照搬一刀切。

四、建立長期護理保險制度的建議

面對日益增長的老人護理需求，在借鑒國外成功經驗的基礎上，應該盡快建立起來符合現階段國情的以社會保險為主、商業保險為輔的長期護理保險制度。首先，要制定符合我國國情的長期護理保險法規。當年齡達到45周歲以上，即可開始繳納相關保險護理費用，或者從退休金中定期定額扣除。對于低收入貧困人群或者失業者，可以由政府承擔部分負擔。而屬于貧困區的農村老人，政府可以承擔全部費用?？紤]到當前情況，可以建立公益性質的托老護理中心，由政府出資少量費用，向高齡老人提供長期護理服務。其次，加強長期護理保險制度規范和政策導向。通過科學方法，合理安排護理等級的劃分。通過在規范上的政策傾向，促使居家護理模式的形成。在保證老人選擇方式和權力的前提下，積極引導支付方式向實物方式（即護理服務）的轉變。最后，做好長期護理保險制度的相關配套措施。加強百姓對于長期護理保險的意識，做好基層的宣傳配合工作。定期的對相關從業護理人員進行科學系統的培訓。鼓勵經濟發達地區和部分高收入人群參與商業性護理保險。同時，考慮到通貨膨脹等因素，確保支出在合理的物價額度范圍內，建立并完善對應不同保險周期的調節機制。

參考文獻：

[1]崔恒展、李宗華．老齡化背景下的養老內容研究．山東社會科學．2012（4）．

[2]戴衛東．長期護理保險制度理論與模式構建．人民論壇．2011（29）．

[3]董紅亞．我國社會養老服務體系的解析和重構．社會科學．2012（3）．

作者：陳聰 韓越 單位：沈陽工業大學