部門預算績效管理一體化建設現狀淺析
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摘要：全面實施預算績效管理一體化對于建設服務型政府、提高財政資金使用效率等方面具有重要意義。黨的十九大提出全面實施績效管理，全國各個省份陸續出臺了有關實施意見，預算績效管理一體化工作已經初顯成效。但省級部門在具體實施過程中仍存在責任主體意識不強、管理粗獷等問題，剖析目前省級部門預算績效管理一體化存在的問題，嘗試有針對性地提出建議。
關鍵詞：省級部門；預算績效；績效目標；績效管理
預算績效管理一體化是指把預算管理和績效管理兩個系統整合為一個有機系統的過程，通過深度融合兩個系統的各項工作內容，創新管理方法，充分實現預算管理和績效管理的綜合職能，提升財政資金使用效率。當前，面對國內嚴峻的疫情防控形勢及收緊的防疫措施，我國在經濟增長、財政收人等方面將面臨更大的挑戰。作為政府部「〕，除了帶頭壓減支出、“過緊日子”，更重要的是如何把錢花在“刀刃上”，因此，通過實施預算績效管理一體化，將事前績效評估、事中績效監控、事后績效評價嵌人到預算編制、國庫支付、會計核算、決算分析等整個預算執行體系中，突出責仟和效率，關注產出和結果，保證財政支出有效性，確保“花錢必間效、無效必間責”，促進財政資金聚力增效，最大限度發揮自身效益。
一、省級預算績效管理一體化現狀
中共中央國務院《關于全面實施預算績效管理的實施意見》，要求實現預算和績效管理一體化，全國各省相繼出臺本省的實施意見，從總體要求、具體目標、配套措施等方面進行了綱領性的指導，力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。各省級財政預算管理一體化系統陸續建成，初步構建了省級部門預算績效管理一體化框架。
(一)構建制度支撐體系
為促進預算績效管理一體化工作能夠有有章可循、有規可依，各省級財政部門根據自身實際情況，制定修改了本省一系列管理辦法，涵蓋事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價等全流程管理辦法和業務規范，為省級部門貫徹落實預算績效一體化提供了依據，省級部門對預算績效一體化工作實施環節、具體要求等有了初步的認識。
(二)預算管理一體化系統全面上線
財政預算管理一體化系統以項目庫為源頭，貫通了預算編制、預算執行、會計核算、財務報告等財政業務全流程，加速推進預算績效操作流程一體化。目前，江蘇、安徽、江西、陜西、海南等省份的預算管理一體化系統均已上線。以陜西財政云為例，在預算編制之前，要求省級部門建立“項目)掌’，只有上報項目概況、實施方案、資金測算、績效目標井通過財政部門審批的項目才能夠作為儲備項目，存放至“項目)掌’中，才有資格分配預算，從源頭上要求省級部門開展項目事前績效評估。預算執行過程中，國庫集中支付數據可以直接生成記賬憑證，大數據后臺能夠實時監控預算執行進度，資金支付方式、資金支付對象，篩查是否混用項目資金等，從以上方面進行績效事中監控。年度終了，省級部門還需要在云平臺完成年度預算資金績效自評工作。省級部門還要按時在官網公開預算績效目標及決算績效自評結果，這是從社會監督的角度深人推進預算績效管理一體化工作開展的另一種方式。
二、省級部門預算績效管理存在的問題
(一)預算績效目標未完成
績效目標是指能清晰反映預算資金的預期產出和效果，少十以相應的績效指標予以細化、量化的描述。按照預算績效自評范圍，省級部門需要分別對中央專項轉移支付資金、省級專項資金、省級部門預算項目支出、省級部門整體支出開展績效自評。目前，省級部門存在部分項目績效目標沒有按時完成的間題。首先，預算執行支付進度沒有達到預期目標。由于各種原因，一些項目沒有按照計劃時間節點完成實施，預算支付進度緩慢。其次，表現在項目雖然實施完畢，但是績效目標沒有達到預期的要求。受具體項目預算調整、項目未完成等因素影響，部門整體支出績效自評中“預算編制準確率”“預算調整率”等預算績效整體指標未完成，存在預算編制準確率不高，預算調整率過大、預算執行率較低等間題。
(二)預算績效指標設置不合理，自評結果不準確
首先，績效指標是績效目標的細化和量化描述，主要包括產出指標、效益指標和滿意度指標等。省級部門作為項目績效指標細化的主體單位，存在績效指標細化程度不夠，部分項目績效指標選取片面，不能真實全面反映項目總體情況等間題。其次，由于對“預算調整率”“預算完成率”等指標對應的數據口徑存在不同理解，預算績效自評結果不夠客觀、準確。
(三)尚未建立預算績效評價體系和管理制度
省級部門作為行業主管部門，在預算績效一體化工作中，大多數仍處于“被動”狀態。尚未按照政策要求及時構建本部門、本行業預算績效評價體系，尚未制定預算績效管理制度和實施細則，未將重大政策制定和實施情況納人績效管理，未制定事前績效評估實施辦法井開展事前績效評估工作，造成部門預算績效管理一體化工作無章可依。
三、預算績效管理產生問題的原因
(一)預算績效責任主體意識不強
我國預算績效管理一體化概念提出時間不長，相關制度文件剛剛出臺，預算管理一體化系統也上線不久，對于省級部門來說，首先，普遍存在“重預算、輕績效”現象，存在只要能夠通過“形式審核”，不影響預算編制上報工作就可以的思想，績效目標編制、績效事中監控、績效結果自評等工作流于形式。其次，預算績效管理工作責仟分工不明確。由于預算績效管理工作由省級財政部門牽頭組織負責，一些部門也習J慣性將預算績效工作安排給財務人員，沒有明確業務處室的職責分工，財務人員由于缺乏對項目內容、實施方案、進展情況等具體情況的了解，只能從資金支付進度等情況進行績效目標補充，造成績效目標設置不全面等間題。
(二)工作人員時間精力不充裕
首先，省級部門作為中央和地方之間溝通的橋梁和紐帶，不僅負責傳達中央及上級指示精神，還要根據省內實際情況，制定本省的政策，督促市、縣(區)貫徹落實，責仟重壓力大。業務處室疲于完成日常工作，很難投人專門時間精力去研究有關職責對應的績效目標、指標內容等。其次，隨著預算管理制度改革的不斷深化，財務人員除了完成日常的財務支付、會計核算外，要將更多的精力放在預決算編制及公開、政府采購、資產管理、內控制度建設、審計巡視等各項工作中。最后，績效管理作為預算管理中的一部分，經常會出現只關注是否按時完成績效目標編制、是否按時報送績效事中監控情況、是否開展績效自評。而對于績效目標設置是否合理、項目執行是否存在間題、績效自評結果是否客觀準確等方面井沒有仔細探究。
(三)預算績效指標細化難度高
目前，預算績效指標體系主要由產出指標、效益指標和滿意度指標三個一級指標組成。在此基礎上，一級指標又進一步細化為數量指標、質量指標、時效指標、成本指標、經濟效益指標、社會效益指標、生態效益指標、可持續影響指標等二級指標。對于省級部門而言，如何將二級指標細化成三級指標，存在很大的難度。首先，在實際預算編制過程中，指標評價的標準井非單一的、線性的，一個項目，從不同的角度、會有不同的評價指標，尤其是很多工作人員首次接觸“績效”這個概念，評價內容要換算成簡單的指標難度很大。其次，由于信息不對稱，績效指標設置的標準在省級部門，省級部門可以根據自己的實際工作目標，降低指標要求，造成績效指標形同虛設。最后，預算績效編制審核程序過于復雜。以陜西財政云為例，在實際操作中，二級預算單位提交項目庫后，要依次通過一級預算單位、財政廳業務處、績效處、評審中心四道關口審核，由于省財政廳、!卜務處室需要短時間內完成省級相當部門的項目庫審核工作，時間短、仟務重，為了最終確保按時完成預算編制，審核處室最后只能向預算單位妥協，從而出現績效編制不太合適、不甚合理的項目人庫的情況。
四、加強省級部門預算績效管理的相關建議
(一)樹牢績效意識明確主體責任
省級部門要認真履行預算績效管理主體責仟，根據部門實際情況，制定預算績效管理制度和實施細則。首先，明確職責和分工，確立以財務處室牽頭組織，業務處室配合實施的預算績效一體化管理制度，財務人員負責項目預算資金的編制，績效自評結果的匯總上報等工作;、!卜務人員負責具體績效目標和指標的設定、績效指標自評等工作，從而推動單位業務管理與預算管理相融合，將績效管理理念融人到項目預算中。其次，制定績效事前評估、事中監控、事后評價工作機制，將重大政策制定和實施情況納人績效管理，從制度上明確績效一體化工作實施步驟。
(二)建立本行業項目績效評價指標和體系
首先，建設高質量的績效指標體系是開展績效事中監控、績效結果自評等工作的基礎，如果績效指標設置本身存在間題，則績效評價結果也不準確，預算績效管理一體化的實施意義就大打折扣。其次，針對預算績效指標細化不全面、不合理等間題，省級部門可以適時引人第三方績效評價機構或行業專家，梳理本行業近幾年實施的重點項目的主要類型、資金規模、完成情況、存在的間題、項目實施效果等，從而針對性的建立本行、!卜項目績效評價指標和體系，全面、準確的完成項目績效指標的細化，為部「〕績效事中監控、績效結果自評的有效開展奠定基礎。
(三)建立溝通協調機制
首先，加強技術層面溝通交流，財政預算管理一體化系統上線時間不長，部分功能尚需進一步優化。財務人員作為一體化系統的使用者，要針對自身在項目庫填報、預算編制、國庫集中支付、憑證編制等操作環節中遇到的間題，向財政部門及時進行意見反饋，從而促進系統的優化升級，提高用戶體驗，降低因技術間題造成的時間成本，提高工作效率。其次，開展業務層面溝通交流，就預算績效管理過程中遇到的間題適時和財政部門及同級政府部門進行溝通，了解最新的管理精神，學習其他部門先進經驗和工作方法，提升本部門績效管理工作水平。最后，開展業務培訓，可以邀請財政預算管理一體化系統研發人員、其他部門業務骨十、財政主管部門等進行具體業務指導，提高本部門業務人員預算績效管理意識及業務水平。
作者:李洋 單位:西安石油大學
