內(nèi)控五要素在部門預(yù)算合同管理中應(yīng)用

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行政事業(yè)單位（以下簡稱單位）部門預(yù)算項目合同（以下簡稱合同）管理是內(nèi)部控制（以下簡稱內(nèi)控）不可或缺的內(nèi)容。加強合同管理有助于單位實現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)，規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動行為，保護(hù)資產(chǎn)資金安全完整，保證會計信息資料正確可靠。基于此，本文嘗試將內(nèi)控五要素（內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督）應(yīng)用于合同管理五個重要環(huán)節(jié)（合同訂立、合同變更與解除、合同履行、合同結(jié)算和合同評價），探討行政事業(yè)單位合同管理新模式。

一、合同訂立環(huán)節(jié)

內(nèi)部環(huán)境是單位實施內(nèi)控活動的基礎(chǔ)，一般包括治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計、人力資源和單位文化等要素。依托內(nèi)部環(huán)境開展合同訂立環(huán)節(jié)管理，就是將內(nèi)部環(huán)境組成要素融入合同訂立管理，為合同全程管理謀篇布局，為合同順利有序履行創(chuàng)造前提條件。

（一）落實合同項目經(jīng)費

合同經(jīng)辦部門應(yīng)事先提出合同項目立項報告，供單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行可行性研究和年度部門預(yù)算編報決策參考。立項報告應(yīng)包括立項申報依據(jù)、內(nèi)容概要、經(jīng)費預(yù)算、預(yù)期效益、風(fēng)險評估等方面的內(nèi)容。立項報告按單位“三重一大”的相關(guān)規(guī)定經(jīng)單位黨組會（或辦公會）研究同意后，按財政部門預(yù)算編制文件政策相關(guān)要求，精編細(xì)編項目經(jīng)費預(yù)算，通過部門預(yù)算“兩上兩下”，落實合同項目預(yù)算經(jīng)費，這是合同訂立的前提條件。

（二）完善合同商談機制

合同項目預(yù)算經(jīng)費落實后，符合招標(biāo)或政府采購條件的項目，應(yīng)先按規(guī)定實施招標(biāo)或政府采購，然后依據(jù)相關(guān)結(jié)果與中標(biāo)單位商談后訂立合同。無須實施招標(biāo)或政府采購的項目，則主要通過商談方式簽訂合同。由此可見完善合同商談機制的重要性。一是商談前有充分調(diào)查。單位對合同相對人的主體資格、信用狀況及合同履行能力等基本情況有較為充分的調(diào)查了解，知己知彼，避免情況不明帶來的被動。二是商談中有專業(yè)人員。單位應(yīng)組織熟悉合同業(yè)務(wù)的人員與合同相對人進(jìn)行協(xié)商、談判；對于影響重大、涉及較高專業(yè)技術(shù)或法規(guī)關(guān)系復(fù)雜的合同，應(yīng)當(dāng)組織法規(guī)、技術(shù)、財務(wù)、內(nèi)審等專業(yè)人員參與談判，必要時可聘請外部專家參與，提升合同的技術(shù)含量。三是商談后有詳盡記錄。談判過程中的重要商談事項、參與談判人員的主要意見等，應(yīng)當(dāng)予以真實記錄確認(rèn)并妥善保管，為單位領(lǐng)導(dǎo)最后決策提供參考。

（三）文本擬定科學(xué)規(guī)范

合同文本的擬定，也要體現(xiàn)出一個單位自身的文化氛圍，如規(guī)范管理、遵章守紀(jì)、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)取Ｒ皇瞧鸩莩绦蛞?guī)范。合同文本一般由合同承辦部門起草，財務(wù)、內(nèi)審和法規(guī)部門參與審核。重大合同或法規(guī)關(guān)系復(fù)雜的特殊合同應(yīng)當(dāng)由法規(guī)部門參與起草。國家或行業(yè)有合同示范文本的，可以優(yōu)先選用，并根據(jù)實際情況進(jìn)行適當(dāng)修改。二是文本內(nèi)容明確。合同內(nèi)容是否客觀、真實，是否符合預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定，將會影響到項目預(yù)算和項目合同的順利履行。如合同的權(quán)利義務(wù)約定規(guī)范明確，則有利于預(yù)防合同的潛在風(fēng)險；合同的權(quán)責(zé)條款公正公平，則有利于保護(hù)單位合法權(quán)益等。三是條款表述準(zhǔn)確。合同文本條款的準(zhǔn)確表述對合同管理至關(guān)重要。以“數(shù)量與質(zhì)量”這一合同必然條款為例，國家有強制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的，嚴(yán)格按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)履行。有其他質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)盡可能約定其適用的標(biāo)準(zhǔn)。合同雙方也可以約定質(zhì)量檢驗的方法、質(zhì)量責(zé)任的期限和條件、對質(zhì)量提出異議的條件與期限等，這也是預(yù)算精細(xì)化管理的客觀要求。

（四）實施合同事前審查

單位內(nèi)審部門實施合同簽訂事前審查，是對合同訂立環(huán)節(jié)各項工作進(jìn)行的一次全面體檢。主要包括：一是審查合同相對人資質(zhì)的真實性。就是對合同相對人的經(jīng)營范疇、資產(chǎn)信用、履約能力調(diào)查材料及合同談判協(xié)商材料的真實性等進(jìn)行審查。二是審查合同相關(guān)資料的規(guī)范性。就是對合同文本所附前期談判過程中的業(yè)務(wù)資料、往來函電、會談紀(jì)要及與合同簽訂前有關(guān)的記錄、傳真、錄音、錄像等資料的合規(guī)性等進(jìn)行審查。三是審查合同履行變數(shù)的應(yīng)對性。合同履行有一個周期，不可預(yù)見的因素較多，如何應(yīng)對可能出現(xiàn)的各種變數(shù)，合同中的“違約責(zé)任”、“解決爭議的方法”等相關(guān)風(fēng)險防控條款必須清晰明了。通過內(nèi)部審計，有利于提早發(fā)現(xiàn)合同存在的問題和潛在風(fēng)險，提出整改意見，為合同的合法簽訂和順利履行提供有力的保證。

（五）明確合同管理職責(zé)

一是按授權(quán)簽訂項目合同。合同承辦部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的權(quán)限和程序與合同相對人簽署合同。合同經(jīng)編號、會簽、審批及單位法定代表人或由其授權(quán)簽約人簽署后, 在辦理合同專用章使用登記手續(xù)后，方可加蓋合同專用章（或單位公章）。二是按要求處置合同資料。合同簽訂后一定時期內(nèi)，合同承辦部門應(yīng)及時向單位財務(wù)、內(nèi)審、法規(guī)等相關(guān)部門提供合同復(fù)印件。同時將合同編號、名稱、標(biāo)的、類別、金額、履行期限、招標(biāo)議標(biāo)及談判情況、審查情況、簽訂日期、簽訂地點、履行和終結(jié)情況等合同相關(guān)信息，上傳到單位內(nèi)部合同管理信息系統(tǒng)或登記合同管理專用臺賬，并及時進(jìn)行合同管理信息更新。三是按職責(zé)跟蹤合同管理。合同經(jīng)辦部門跟蹤做好應(yīng)歸檔合同文件相關(guān)資料的收集整理、移交、合同管理信息上傳和更新等項工作；財務(wù)部門做好合同款項結(jié)算及合同信息溝通等工作；法規(guī)部門做好合同變更與解除及履行環(huán)節(jié)相關(guān)事項的法律服務(wù)；內(nèi)審部門做好內(nèi)審監(jiān)督工作。

二、合同變更與解除環(huán)節(jié)

少數(shù)簽訂后的合同仍存在一定的變數(shù)，合同變更甚至解除的情況也時有發(fā)生。合同變更與解除環(huán)節(jié)管理的關(guān)鍵點在于實施積極有效的風(fēng)險評估，即通過規(guī)范合同變更解除手續(xù)、查找變更解除前后風(fēng)險、實施變更解除風(fēng)險評估等措施，規(guī)范合同變更與解除行為，保證變更后合同的順利履行，防范部門預(yù)算執(zhí)行風(fēng)險。

（一）規(guī)范合同變更解除手續(xù)

合同變更與解除是指在合同雙方協(xié)商一致的情況下對簽訂后或履行中的合同相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行的一次調(diào)整。只有在合同履行過程中發(fā)現(xiàn)有顯失公平、條款有誤或?qū)Ψ接衅墼p行為等情形下，或因政策調(diào)整、市場變化、不可抗拒等客觀因素發(fā)生，已經(jīng)或可能導(dǎo)致合同雙方利益受損，經(jīng)雙方協(xié)商一致，按照相關(guān)約定辦理合同變更或解除事宜。

（二）查找變更解除潛在風(fēng)險

合同管理風(fēng)險直接影響到單位內(nèi)控秩序。合同風(fēng)險主要風(fēng)險表現(xiàn)為：一是未訂立合同、未經(jīng)授權(quán)對外訂立合同、合同對方主體資格未達(dá)要求、合同內(nèi)容存在重大疏漏和欺詐，可能導(dǎo)致單位合法權(quán)益受到侵害。二是合同未全面履行或監(jiān)控不當(dāng)，可能導(dǎo)致單位訴訟失敗、經(jīng)濟(jì)利益受損。三是合同糾紛處理不當(dāng)，可能損害單位利益、信譽和形象。實施合同變更解除時，就是要圍繞以上風(fēng)險點查找因變更或解除合同而可能產(chǎn)生的各類風(fēng)險。

（三）實施變更解除風(fēng)險評估

單位借鑒以往合同管理經(jīng)驗教訓(xùn)，結(jié)合對合同變更解除相關(guān)情況的實時判斷，運用基于專業(yè)知識、模型分析、定性分析和定量分析等風(fēng)險評估方法，對合同管理關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)風(fēng)險發(fā)生的可能性及其對合同執(zhí)行產(chǎn)生的實際影響進(jìn)行評估，最后得出合同管理風(fēng)險預(yù)防、措施及成效的評估結(jié)果，預(yù)防合同變更解除后可能產(chǎn)生的新風(fēng)險。

三、合同履行環(huán)節(jié)

合同履行是實施合同管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在合同履行環(huán)節(jié)開展控制活動，就是通過實施不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會計控制、預(yù)算控制和績效評價控制等手段，保證合同有效有序履行，實現(xiàn)合同管理目標(biāo)，提高項目資金使用績效。

（一）健全合同綜合控制機制

單位要建立適合本單位內(nèi)控體系的合同管理機制，制定行之有效的合同管理辦法，統(tǒng)籌運用不相容職務(wù)分離控制、授權(quán)審批控制、會計控制、預(yù)算控制和績效評價控制等各類內(nèi)控方式方法，并有的放矢地將它們?nèi)谌牒贤芾淼闹匾h(huán)節(jié)，細(xì)化為具體的管理措施，以求合同管理取得實效。

（二）建立合同糾紛調(diào)處機制

合同在履行過程中產(chǎn)生糾紛的，首先采取協(xié)商、調(diào)解方式解決。單位承辦部門及時收集證據(jù)材料，提出處置方案報單位領(lǐng)導(dǎo)同意后實施，在規(guī)定時效內(nèi)與對方協(xié)商談判。合同糾紛協(xié)商一致的，雙方簽訂書面協(xié)議。合同糾紛經(jīng)協(xié)商無法達(dá)成一致意見的，依據(jù)合同約定提請仲裁或訴訟解決。

（三）完善異常情況管理機制

對合同履行中的變更與解除等異常情況實施重點監(jiān)管，按照相關(guān)規(guī)定，對單位內(nèi)控制度進(jìn)行實時審查、成因分析和善后處理。將內(nèi)控過程中發(fā)現(xiàn)的合同管理缺陷、潛在風(fēng)險等方面情況，列為合同履行重點監(jiān)控對象，分析問題成因，提出整改方案，及時向單位領(lǐng)導(dǎo)報告，采取應(yīng)對措施，落實相關(guān)整改，以保證合同的順利履行。

四、合同結(jié)算環(huán)節(jié)

合同結(jié)算環(huán)節(jié)是合同信息與溝通的重要樞紐。財務(wù)部門通過結(jié)算環(huán)節(jié)的信息收集、整理、傳輸和共享等路徑，加強信息在合同管理各個環(huán)節(jié)的溝通，促進(jìn)合同有序有效履行，為內(nèi)部控制五要素作用發(fā)揮提供信息與溝通支撐。

（一）提前介入合同內(nèi)容管理

在合同訂立環(huán)節(jié)，財務(wù)部門應(yīng)重點關(guān)注：合同標(biāo)的是否符合單位的切身利益；合同對方是否具有履行合同的能力，包括合同對方資信的可靠性，籌集充裕資金的能力，取得的擔(dān)保是否真實可靠等。合同條款所涉數(shù)據(jù)是否嚴(yán)密準(zhǔn)確，包括數(shù)量、價款、金額等標(biāo)的準(zhǔn)確。相關(guān)條款是否符合合同法規(guī)、價格政策、采購政策、財稅法規(guī)等。

（二）注重合同管理信息溝通

在合同結(jié)算環(huán)節(jié)，財務(wù)部門是直觀反映會計核算和會計信息資料的重要部門，是合同管理必不可少的重點環(huán)節(jié)。加強合同的管理，財務(wù)部門應(yīng)借助信息技術(shù)和會計核算系統(tǒng)，將合同相關(guān)內(nèi)容通過會計核算轉(zhuǎn)化為會計內(nèi)控管理信息，促進(jìn)合同管理流程設(shè)計與會計核算信息系統(tǒng)的有機結(jié)合，實現(xiàn)對合同履行和會計事項的實時同步控制，提高合同管理的時效性、透明性。

（三）實現(xiàn)合同管理財務(wù)共享

在合同履行環(huán)節(jié)，財務(wù)部門要與合同承辦部門保持經(jīng)常有效的溝通，主動參與合同管理的各個環(huán)節(jié)，積極將合同管理融入財務(wù)管理，通過構(gòu)建財務(wù)共享機制，為單位合同管理各方提供公開、透明、持續(xù)的財務(wù)共享服務(wù)，以會同合同管理各相關(guān)方面，實現(xiàn)對合同的共同管理，實現(xiàn)對合同管理的目標(biāo)。

五、合同評價環(huán)節(jié)

在合同評價環(huán)節(jié)實施內(nèi)部監(jiān)督，就是通過對合同內(nèi)控設(shè)計、合同履行情況和合同管理績效等方面的評價，評價合同管理內(nèi)部控制的完整性、合理性和有效性，發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險和內(nèi)控盲區(qū)，切實加以改進(jìn)和完善，提高合同管理水平和預(yù)算管理績效。

（一）開展合同內(nèi)控設(shè)計評價

開展合同內(nèi)控設(shè)計評價就是結(jié)合內(nèi)控的內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、信息與溝通、控制活動和內(nèi)部監(jiān)督五要素在合同管理五個重要環(huán)節(jié)的實際應(yīng)用，評價單位合同內(nèi)控設(shè)計的成效、缺陷與尚待完善的地方，及時加以修改完善，既保證合同的順利履行，也為合同管理模式設(shè)計和預(yù)算管理提升，提供經(jīng)驗和借鑒。

（二）開展合同履行情況評價

合同履行過程中或結(jié)束后，及時對合同簽訂情況、實際履行、存在問題、彌補措施、目標(biāo)實現(xiàn)等方面進(jìn)行跟蹤評價，檢驗合同履行過程是否有序有效、規(guī)范合理，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn), 提出完善措施，用于改進(jìn)以后合同履行環(huán)節(jié)的管理，不斷提升合同履行效率與預(yù)算管理水平。

（三）開展合同管理績效評價

合同大多為單位重要的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項，涉及金額較大，對履行結(jié)束或履行中的合同管理績效開展專題或綜合評價，對提升合同管理和預(yù)算管理質(zhì)效十分必要。合同管理績效評價內(nèi)容至少應(yīng)包括：合同條款約定與違約事實、合同內(nèi)容缺失與負(fù)面影響、合同風(fēng)險評估與事實風(fēng)險、合同資金使用與經(jīng)濟(jì)效益等方面。綜上所述，探討內(nèi)控五要素在合同管理五個重要環(huán)節(jié)中的實際應(yīng)用，拓展了內(nèi)部控制的職能，提升了合同管理的水平，助推了預(yù)算資金績效和預(yù)算管理目標(biāo)的實現(xiàn)，對創(chuàng)新單位合同管理模式，具有較強的借鑒意義和推廣價值，值得單位進(jìn)一步實踐與探討。

作者:宗建岳 單位:江蘇省南通市自然資源和規(guī)劃局