績效預算論文：學校預算績效考核思路探討
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本文作者：李克勤、王瑩、梁清泉 單位：徐州醫學院
國內外高校預算管理問題及現狀的對比分析
預算編制首先要考慮的是高校未來的發展戰略，在充分利用現有的基礎資源、合理真實地反映事業經費需求的基礎上，科學建立預算定額指標和管理體系。以美國高等學校的預算管理為例，公立大學的財務管理尤其是預算管理比較完善。而且，國外大部分高校都是實行“零基預算”和“滾動預算”相結合，以零為基礎而非在上年預算的數據上簡單的增加，并且通過N年的滾動發展計劃的實施，從而使預算數據更具真實性、前瞻性。反觀國內高校，除了設有專門編制預算的財務人員，預算的執行與監督并沒有專門的管理機構，因此不能向管理部門提供及時、有效的財務和稅務信息，不能反饋資金的使用效率，以便學校根據反饋情況對未來的發展計劃作出正確、及時的調整。并且大部分高校采取的是增量預算，即以上年的預算數據為基礎，主張不需在預算內容上作較大的調整，只是簡單的計算本年增加的資金需求量，做一個環比的增加。這樣導致的結果不僅僅是沒有考慮到投入產出的效果，更重要的是在教育教學資源相對短缺的情況下，學校不能根據自身的長遠發展規劃，合理利用、優化資源配置，避免資金浪費及減少資產閑置現象。
績效撥款，即績效指標的實現程度，例如辦學、科研成果，教師、學生的內涵建設等，來實施財政經費的分配。這種將市場規則引入高校教育領域的思路，不僅提高了資金的使用效率，而且有助于激發學校向綜合大學邁進的積極性，不斷提升自身的競爭實力。田納西州是美國最早實施績效撥款的一個州，由州高等教育委員會與高校協商制定了一系列的績效撥款政策，并建立了相應的績效指標。其具體方法為：對于績效評估表現出色的公立高校，將獲得超出財政撥款總額一定比例的額外獎金，而績效表現一般的高校，不會受到預算撥款削減的威脅。這種績效撥款的模式，體現出純獎勵的特性，引領著高校不斷向績效評估指標出色的高校學習，提高自身的綜合競爭實力。澳大利亞的高等學校預算資金的配置則是根據高校各個組成部門的工作績效進行。高校在進行預算資金的分配改革時，除了根據各個學院、部門的未來發展計劃、上年度的預算執行情況進行對比外，還要結合學生的人數與質量、教師的教學能力與科研情況，對資金進行分配和管理；強調資金的運用與教學、科研相掛鉤，給各個院系充分的自主權，提高資金的使用效率。我國高校的預算撥款模式中，財政經費的分配與高校的績效表現之間沒有必然的聯系，沒有建立一系列的績效衡量指標。相當一部分高校在預算管理上只注重資金的投入，不重視資金的管理與監督，沒有及時對資金的使用、支出、效益等進行跟蹤監督。高校財務預算一般以年作為一個時間單位，只要預算資金在本年度內使用完畢，就意味著今年的預算任務得到了很好的完成。很少有高校會去分析預算的執行情況、資金的使用進度、投入與產出的效果，這樣就不能客觀反映高校預算資金使用全貌，不能了解經費發揮的效益及存在的問題，并就存在的問題采取措施，提高預算經費的使用效益，為下一年度加強預算管理和減少財務風險提供準確、可靠的財務依據。由于缺少績效方面的考核，因此偏離了編制預算的初衷，削弱了預算作用的發揮。預算編制與資金使用相脫節，一方面在編制預算時高校想方設法增加預算指標，另一方面對資金使用的低效與浪費現象卻沒有改觀。校級領導都愿意擴大明年的預算指標，使得預算的編制停留在增量預算的基礎上，卻很少考慮降低支出的成本。績效預算實際上給了一個參考的指標，在確定了各個單位去年的業績指標后，各單位可以根據此指標，自行調整學院的經費使用重點，削減不必要的開支。這樣不僅調動了部門的積極性，而且降低了支出的成本，較好地控制了預算的規模。通過對國內外高校預算管理方面的優劣比較，可以清楚地看到，績效預算所提出的“績效、效率”理念，以及以成本—效益分析為基礎確定支出標準的預算組織形式，對國內高校的預算改革都具有普遍的借鑒意義。
國內高校實施績效預算考核的基本思路與建議
長期以來，財政主管部門根據高校學生人數這一單一因素進行撥款，在經費分配方面存在不少問題。改進撥款模式和結構，以績效為導向，綜合考評高校在辦學、科研、人才建設等方面取得的績效指標的表現，規劃財政經費分配方案，鼓勵各高校重視和自覺執行經費績效管理，從而提高高校資金使用效益。比如學校的人才建設，專任教師所包含的博士、教授、高級職稱人數，高校科研建設所包含的重點實驗室建設，優勢學科等指標都可以納入財政撥款因素。同時，要加強對各高校各學科成本結構的分析和預測，結合學校上年績效考核指標的反饋，最終確定以學校成本結構為基礎、以學校長遠發展目標為方向的撥款模式。財政主管部門一般將預算支出分為三塊：一是基本支出，包括工資福利支出、商品和服務支出等；二是專項支出，主要是學校實現未來一年中的發展目標所需要的專項資金，包括購置圖書資料和實驗室設備專項、化債及待建專項等；三是預留機動經費。基本支出由于受到教職工人數的限制，其撥款數額基本上是固定的，而專項支出則綜合考慮了學校的長遠規劃、學校的辦學特點及專長。如果能加大經費撥款的力度，并且改變項目經費的管理模式，由單一的開支限制和過程管理轉變為注重投入產出的比例，同時將預算績效評價指標進行細化，并充分運用預算績效評價信息，將績效評價結果與專項支出聯系，建立預算資金的追蹤問責制度，則不僅可以改變原來的增量預算的編制方式，還可使有限的資金得到更加有效的使用，避免浪費，推動高校預算管理水平和績效的提升。
零余額賬戶是實現對預算資金最終控制的必要手段，是國庫支付系統保證預算資金在實際支付時才流出國庫賬戶的一項重要制度安排。具體要求是只有在高校發生實際付款時，資金才流出國庫賬戶，而不是在計劃購買時資金就已經轉入個別賬戶，從而使從國庫支付的每一筆錢都能夠真實地反映高校的實際開支情況，提高預算資金使用的透明度與效率，防止資金滯留在學校二級學院，杜絕“小金庫”的存在。建立零余額賬戶，實行財政集中支付后，預算單位除了基本戶外，其他的銀行賬戶基本被取消，從而解決了資金分散、重復設置賬戶等一系列的弊端，使得財務管理人員把注意力集中于零余額賬戶，及時關注每一筆資金的走向，防止財務風險的發生。預算經費通過零余額賬戶下撥到國庫支付系統，可以使各高校充分掌握預算的執行、支出進度，增加預算支出信息的透明度，保障預算執行情況的真實、合法性，為下年度預算資金的安排決策提供正確的參考信息，便于預算監督與追蹤問責，按照經費的使用情況以及使用效率，來制定學校下年度預算資金的使用計劃，以及確定學校未來發展的重點，并且可以為預算績效評價工作奠定基礎。
公共財政撥款比：公共財政撥款比=（財政撥款決算數/決算總收入×100%）。這一指標說明在本預算年度，學校獲得省級財政撥款的比重、比例越高，學校可支配資金越充裕，越有利于學校各方面工作的展開。非稅資金比：非稅資金比=（非稅資金決算數/決算總收入×100%）。非稅資金包括學費和住宿費。非稅資金的比例變化不僅反映學生人數的增減情況，而且在學生人數基本確定的情況下，可以反映出國家對高校的政策，例如國家實行的醫學專業農村定向招生計劃，對本科生、專科生免收學費和住宿費。非稅資金的高低，在一定程度上也決定了本年度學校化債及待建專項經費的數額，在以上預算的編制中，化債及待建專項數額=學費×30%+住宿費×70%。其他收入比：其他收入比=（其他收入決算數/決算總收入×100%）。其他收入主要包括學校創收、利息以及財政補貼等。這一指標反映學校除了非稅收入外的創收能力。在知識經濟時代，各高校不應只依賴財政撥款，而應結合學校自身的專業發展領域，將知識轉化為生產力，為學校創收。例如創建學校自己的校辦企業，將重點實驗室的理論研究轉化為科研成果等。這些舉措不僅可以緩解高校的資金壓力，提高資金利用效率，更重要的是通過對投入與產出比例的研究，讓學校掌握自身的優勢，規劃未來的發展方向。
基本支出比：基本支出比=（基本支出決算數/部門支出決算數×100%）。基本支出主要包括工資福利支出、住房公積金等各項與教師密切相關的經費。基本支出的高低，與教師所付出的辛勤勞動成正比。通過這一指標，可以了解高校在預算編制過程中對教師福利的關注程度。教師是高校一項巨大的財富，關注人才建設與投資，將獲得巨大的回報。不僅可以增強師資力量，還可以提高學校的綜合實力以及學生的就業率。（專項支出比：專項支出比=（專項支出決算數/部門支出決算數×100%）。專項經費主要包括科研經費、設備購置經費等。從專項經費支出的項目中，不難看出學校未來發展的方向。例如科研經費比=（科研經費專項支出決算數/部門支出決算數×100%）。
結束語
績效預算有別于傳統的預算方法，它把市場經濟的概念引入到管理之中，以降低成本、提高資金使用效率為原則，不僅改變了傳統的預算方法中“人員—經費”的模式，而且核算模式由收支核算轉為成本效益核算，更能體現價值規律。我國高校預算績效考核的改革與實施，建立績效評價制度，是高校向綜合大學邁進的必經之路。