績效預(yù)算論文：學(xué)校預(yù)算績效考核思路探討
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本文作者：李克勤、王瑩、梁清泉 單位：徐州醫(yī)學(xué)院
國內(nèi)外高校預(yù)算管理問題及現(xiàn)狀的對比分析
預(yù)算編制首先要考慮的是高校未來的發(fā)展戰(zhàn)略，在充分利用現(xiàn)有的基礎(chǔ)資源、合理真實地反映事業(yè)經(jīng)費需求的基礎(chǔ)上，科學(xué)建立預(yù)算定額指標(biāo)和管理體系。以美國高等學(xué)校的預(yù)算管理為例，公立大學(xué)的財務(wù)管理尤其是預(yù)算管理比較完善。而且，國外大部分高校都是實行“零基預(yù)算”和“滾動預(yù)算”相結(jié)合，以零為基礎(chǔ)而非在上年預(yù)算的數(shù)據(jù)上簡單的增加，并且通過N年的滾動發(fā)展計劃的實施，從而使預(yù)算數(shù)據(jù)更具真實性、前瞻性。反觀國內(nèi)高校，除了設(shè)有專門編制預(yù)算的財務(wù)人員，預(yù)算的執(zhí)行與監(jiān)督并沒有專門的管理機構(gòu)，因此不能向管理部門提供及時、有效的財務(wù)和稅務(wù)信息，不能反饋資金的使用效率，以便學(xué)校根據(jù)反饋情況對未來的發(fā)展計劃作出正確、及時的調(diào)整。并且大部分高校采取的是增量預(yù)算，即以上年的預(yù)算數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，主張不需在預(yù)算內(nèi)容上作較大的調(diào)整，只是簡單的計算本年增加的資金需求量，做一個環(huán)比的增加。這樣導(dǎo)致的結(jié)果不僅僅是沒有考慮到投入產(chǎn)出的效果，更重要的是在教育教學(xué)資源相對短缺的情況下，學(xué)校不能根據(jù)自身的長遠發(fā)展規(guī)劃，合理利用、優(yōu)化資源配置，避免資金浪費及減少資產(chǎn)閑置現(xiàn)象。
績效撥款，即績效指標(biāo)的實現(xiàn)程度，例如辦學(xué)、科研成果，教師、學(xué)生的內(nèi)涵建設(shè)等，來實施財政經(jīng)費的分配。這種將市場規(guī)則引入高校教育領(lǐng)域的思路，不僅提高了資金的使用效率，而且有助于激發(fā)學(xué)校向綜合大學(xué)邁進的積極性，不斷提升自身的競爭實力。田納西州是美國最早實施績效撥款的一個州，由州高等教育委員會與高校協(xié)商制定了一系列的績效撥款政策，并建立了相應(yīng)的績效指標(biāo)。其具體方法為：對于績效評估表現(xiàn)出色的公立高校，將獲得超出財政撥款總額一定比例的額外獎金，而績效表現(xiàn)一般的高校，不會受到預(yù)算撥款削減的威脅。這種績效撥款的模式，體現(xiàn)出純獎勵的特性，引領(lǐng)著高校不斷向績效評估指標(biāo)出色的高校學(xué)習(xí)，提高自身的綜合競爭實力。澳大利亞的高等學(xué)校預(yù)算資金的配置則是根據(jù)高校各個組成部門的工作績效進行。高校在進行預(yù)算資金的分配改革時，除了根據(jù)各個學(xué)院、部門的未來發(fā)展計劃、上年度的預(yù)算執(zhí)行情況進行對比外，還要結(jié)合學(xué)生的人數(shù)與質(zhì)量、教師的教學(xué)能力與科研情況，對資金進行分配和管理；強調(diào)資金的運用與教學(xué)、科研相掛鉤，給各個院系充分的自主權(quán)，提高資金的使用效率。我國高校的預(yù)算撥款模式中，財政經(jīng)費的分配與高校的績效表現(xiàn)之間沒有必然的聯(lián)系，沒有建立一系列的績效衡量指標(biāo)。相當(dāng)一部分高校在預(yù)算管理上只注重資金的投入，不重視資金的管理與監(jiān)督，沒有及時對資金的使用、支出、效益等進行跟蹤監(jiān)督。高校財務(wù)預(yù)算一般以年作為一個時間單位，只要預(yù)算資金在本年度內(nèi)使用完畢，就意味著今年的預(yù)算任務(wù)得到了很好的完成。很少有高校會去分析預(yù)算的執(zhí)行情況、資金的使用進度、投入與產(chǎn)出的效果，這樣就不能客觀反映高校預(yù)算資金使用全貌，不能了解經(jīng)費發(fā)揮的效益及存在的問題，并就存在的問題采取措施，提高預(yù)算經(jīng)費的使用效益，為下一年度加強預(yù)算管理和減少財務(wù)風(fēng)險提供準確、可靠的財務(wù)依據(jù)。由于缺少績效方面的考核，因此偏離了編制預(yù)算的初衷，削弱了預(yù)算作用的發(fā)揮。預(yù)算編制與資金使用相脫節(jié)，一方面在編制預(yù)算時高校想方設(shè)法增加預(yù)算指標(biāo)，另一方面對資金使用的低效與浪費現(xiàn)象卻沒有改觀。校級領(lǐng)導(dǎo)都愿意擴大明年的預(yù)算指標(biāo)，使得預(yù)算的編制停留在增量預(yù)算的基礎(chǔ)上，卻很少考慮降低支出的成本?？冃ьA(yù)算實際上給了一個參考的指標(biāo)，在確定了各個單位去年的業(yè)績指標(biāo)后，各單位可以根據(jù)此指標(biāo)，自行調(diào)整學(xué)院的經(jīng)費使用重點，削減不必要的開支。這樣不僅調(diào)動了部門的積極性，而且降低了支出的成本，較好地控制了預(yù)算的規(guī)模。通過對國內(nèi)外高校預(yù)算管理方面的優(yōu)劣比較，可以清楚地看到，績效預(yù)算所提出的“績效、效率”理念，以及以成本—效益分析為基礎(chǔ)確定支出標(biāo)準的預(yù)算組織形式，對國內(nèi)高校的預(yù)算改革都具有普遍的借鑒意義。
國內(nèi)高校實施績效預(yù)算考核的基本思路與建議
長期以來，財政主管部門根據(jù)高校學(xué)生人數(shù)這一單一因素進行撥款，在經(jīng)費分配方面存在不少問題。改進撥款模式和結(jié)構(gòu)，以績效為導(dǎo)向，綜合考評高校在辦學(xué)、科研、人才建設(shè)等方面取得的績效指標(biāo)的表現(xiàn)，規(guī)劃財政經(jīng)費分配方案，鼓勵各高校重視和自覺執(zhí)行經(jīng)費績效管理，從而提高高校資金使用效益。比如學(xué)校的人才建設(shè)，專任教師所包含的博士、教授、高級職稱人數(shù)，高?？蒲薪ㄔO(shè)所包含的重點實驗室建設(shè)，優(yōu)勢學(xué)科等指標(biāo)都可以納入財政撥款因素。同時，要加強對各高校各學(xué)科成本結(jié)構(gòu)的分析和預(yù)測，結(jié)合學(xué)校上年績效考核指標(biāo)的反饋，最終確定以學(xué)校成本結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)、以學(xué)校長遠發(fā)展目標(biāo)為方向的撥款模式。財政主管部門一般將預(yù)算支出分為三塊：一是基本支出，包括工資福利支出、商品和服務(wù)支出等；二是專項支出，主要是學(xué)校實現(xiàn)未來一年中的發(fā)展目標(biāo)所需要的專項資金，包括購置圖書資料和實驗室設(shè)備專項、化債及待建專項等；三是預(yù)留機動經(jīng)費?；局С鲇捎谑艿浇搪毠と藬?shù)的限制，其撥款數(shù)額基本上是固定的，而專項支出則綜合考慮了學(xué)校的長遠規(guī)劃、學(xué)校的辦學(xué)特點及專長。如果能加大經(jīng)費撥款的力度，并且改變項目經(jīng)費的管理模式，由單一的開支限制和過程管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅赝度氘a(chǎn)出的比例，同時將預(yù)算績效評價指標(biāo)進行細化，并充分運用預(yù)算績效評價信息，將績效評價結(jié)果與專項支出聯(lián)系，建立預(yù)算資金的追蹤問責(zé)制度，則不僅可以改變原來的增量預(yù)算的編制方式，還可使有限的資金得到更加有效的使用，避免浪費，推動高校預(yù)算管理水平和績效的提升。
零余額賬戶是實現(xiàn)對預(yù)算資金最終控制的必要手段，是國庫支付系統(tǒng)保證預(yù)算資金在實際支付時才流出國庫賬戶的一項重要制度安排。具體要求是只有在高校發(fā)生實際付款時，資金才流出國庫賬戶，而不是在計劃購買時資金就已經(jīng)轉(zhuǎn)入個別賬戶，從而使從國庫支付的每一筆錢都能夠真實地反映高校的實際開支情況，提高預(yù)算資金使用的透明度與效率，防止資金滯留在學(xué)校二級學(xué)院，杜絕“小金庫”的存在。建立零余額賬戶，實行財政集中支付后，預(yù)算單位除了基本戶外，其他的銀行賬戶基本被取消，從而解決了資金分散、重復(fù)設(shè)置賬戶等一系列的弊端，使得財務(wù)管理人員把注意力集中于零余額賬戶，及時關(guān)注每一筆資金的走向，防止財務(wù)風(fēng)險的發(fā)生。預(yù)算經(jīng)費通過零余額賬戶下?lián)艿絿鴰熘Ц断到y(tǒng)，可以使各高校充分掌握預(yù)算的執(zhí)行、支出進度，增加預(yù)算支出信息的透明度，保障預(yù)算執(zhí)行情況的真實、合法性，為下年度預(yù)算資金的安排決策提供正確的參考信息，便于預(yù)算監(jiān)督與追蹤問責(zé)，按照經(jīng)費的使用情況以及使用效率，來制定學(xué)校下年度預(yù)算資金的使用計劃，以及確定學(xué)校未來發(fā)展的重點，并且可以為預(yù)算績效評價工作奠定基礎(chǔ)。
公共財政撥款比：公共財政撥款比=（財政撥款決算數(shù)/決算總收入×100%）。這一指標(biāo)說明在本預(yù)算年度，學(xué)校獲得省級財政撥款的比重、比例越高，學(xué)?？芍滟Y金越充裕，越有利于學(xué)校各方面工作的展開。非稅資金比：非稅資金比=（非稅資金決算數(shù)/決算總收入×100%）。非稅資金包括學(xué)費和住宿費。非稅資金的比例變化不僅反映學(xué)生人數(shù)的增減情況，而且在學(xué)生人數(shù)基本確定的情況下，可以反映出國家對高校的政策，例如國家實行的醫(yī)學(xué)專業(yè)農(nóng)村定向招生計劃，對本科生、?？粕馐諏W(xué)費和住宿費。非稅資金的高低，在一定程度上也決定了本年度學(xué)?；瘋按▽ｍ椊?jīng)費的數(shù)額，在以上預(yù)算的編制中，化債及待建專項數(shù)額=學(xué)費×30%+住宿費×70%。其他收入比：其他收入比=（其他收入決算數(shù)/決算總收入×100%）。其他收入主要包括學(xué)校創(chuàng)收、利息以及財政補貼等。這一指標(biāo)反映學(xué)校除了非稅收入外的創(chuàng)收能力。在知識經(jīng)濟時代，各高校不應(yīng)只依賴財政撥款，而應(yīng)結(jié)合學(xué)校自身的專業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，將知識轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，為學(xué)校創(chuàng)收。例如創(chuàng)建學(xué)校自己的校辦企業(yè)，將重點實驗室的理論研究轉(zhuǎn)化為科研成果等。這些舉措不僅可以緩解高校的資金壓力，提高資金利用效率，更重要的是通過對投入與產(chǎn)出比例的研究，讓學(xué)校掌握自身的優(yōu)勢，規(guī)劃未來的發(fā)展方向。
基本支出比：基本支出比=（基本支出決算數(shù)/部門支出決算數(shù)×100%）?；局С鲋饕üべY福利支出、住房公積金等各項與教師密切相關(guān)的經(jīng)費?；局С龅母叩停c教師所付出的辛勤勞動成正比。通過這一指標(biāo)，可以了解高校在預(yù)算編制過程中對教師福利的關(guān)注程度。教師是高校一項巨大的財富，關(guān)注人才建設(shè)與投資，將獲得巨大的回報。不僅可以增強師資力量，還可以提高學(xué)校的綜合實力以及學(xué)生的就業(yè)率。（專項支出比：專項支出比=（專項支出決算數(shù)/部門支出決算數(shù)×100%）。專項經(jīng)費主要包括科研經(jīng)費、設(shè)備購置經(jīng)費等。從專項經(jīng)費支出的項目中，不難看出學(xué)校未來發(fā)展的方向。例如科研經(jīng)費比=（科研經(jīng)費專項支出決算數(shù)/部門支出決算數(shù)×100%）。
結(jié)束語
績效預(yù)算有別于傳統(tǒng)的預(yù)算方法，它把市場經(jīng)濟的概念引入到管理之中，以降低成本、提高資金使用效率為原則，不僅改變了傳統(tǒng)的預(yù)算方法中“人員—經(jīng)費”的模式，而且核算模式由收支核算轉(zhuǎn)為成本效益核算，更能體現(xiàn)價值規(guī)律。我國高校預(yù)算績效考核的改革與實施，建立績效評價制度，是高校向綜合大學(xué)邁進的必經(jīng)之路。