長(zhǎng)江渡口渡船安全管理法規(guī)研究

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摘要：長(zhǎng)江渡運(yùn)因點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)、通行環(huán)境復(fù)雜，渡船安全事故重、特大事故中一直占據(jù)較大比例，渡口渡船的安全監(jiān)管歷來(lái)是水上交通安全工作的重點(diǎn)、難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)。同時(shí)，江蘇省長(zhǎng)江渡口渡船安全管理的立法滯后，各級(jí)政府投入不足，硬件和軟件水平均落后于上海、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，甚至落后于中西部地區(qū)，因此，完善江蘇省長(zhǎng)江渡口渡船管理法規(guī)，進(jìn)一步加強(qiáng)江蘇省長(zhǎng)江渡口渡船的安全監(jiān)管顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：渡口；渡船；長(zhǎng)江；江蘇

長(zhǎng)江渡運(yùn)是連接長(zhǎng)江兩岸的重要交通方式,一直以來(lái)，它為促進(jìn)江蘇省南北經(jīng)濟(jì)文化交流和方便百姓出行發(fā)揮著重要作用。同時(shí)，渡運(yùn)安全事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，稍有不慎，易引發(fā)群死群傷的重特大惡性事故，造成惡劣影響。因此，完善江蘇省長(zhǎng)江渡口渡船管理法規(guī)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江渡口渡船的安全監(jiān)管顯得尤為重要。

1江蘇省長(zhǎng)江渡運(yùn)安全管理現(xiàn)狀

多年來(lái)，在交通運(yùn)輸部和江蘇省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)沿江各級(jí)政府、交通行業(yè)主管部門(mén)、海事管理機(jī)構(gòu)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)和渡口單位的共同努力，江蘇省長(zhǎng)江渡口渡船安全管理工作成效明顯，渡運(yùn)安全形勢(shì)保持平穩(wěn)。但隨著江蘇省沿江經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，長(zhǎng)江江蘇段船舶流量逐年增多，船舶大型化趨勢(shì)明顯，夜航船舶越來(lái)越多，橫江渡輪與順航道航行的船舶交會(huì)頻率也越來(lái)越高，再加上進(jìn)江海輪失控情況時(shí)有發(fā)生，因此渡船發(fā)生惡性碰撞事故的風(fēng)險(xiǎn)有增無(wú)減。另外，長(zhǎng)江汽渡還承擔(dān)著大量危險(xiǎn)品的渡運(yùn)任務(wù)，如發(fā)生碰撞等事故將引起次生污染災(zāi)害，影響長(zhǎng)江兩岸人民生活用水和水資源的使用。2012年3月15日，長(zhǎng)江常熟水域發(fā)生“通常汽渡11號(hào)”橫越航道過(guò)程中與其他船舶發(fā)生碰撞后沉沒(méi)的嚴(yán)重事故，事故中有30余人遇險(xiǎn)。盡管救助及時(shí)，但仍造成2人死亡。2015年6月1日，長(zhǎng)江湖北監(jiān)利段水域發(fā)生“東方之星”客輪因突遇龍卷風(fēng)而沉沒(méi)的事件，此次事故有454人落水，其中12人生還，442人遇難。通過(guò)這些已發(fā)生的事故可看出，當(dāng)前，江蘇省長(zhǎng)江渡運(yùn)安全管理中存在著一些突出問(wèn)題，具體表現(xiàn)在：相關(guān)安全管理部門(mén)職責(zé)界定不夠清晰；老舊渡船多；一些渡船防撞、抗沉性能差；渡運(yùn)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)不到位、安全投入不足、安全保障制度不健全；私渡、非法渡運(yùn)情形時(shí)有發(fā)生等。這些問(wèn)題都急需解決，否則，一旦發(fā)生渡船碰撞或翻沉事故，后果將不堪設(shè)想。

2江蘇省長(zhǎng)江渡運(yùn)安全管理法規(guī)現(xiàn)狀及立法的必要性

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)內(nèi)河安全管理?xiàng)l例》（2002年）對(duì)于渡口渡船安全管理的要求較為遵循原則。為了加強(qiáng)渡口安全管理，全國(guó)已有12個(gè)省、市針對(duì)渡運(yùn)安全進(jìn)行了地方性立法，如江西省專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《江西省渡口管理?xiàng)l例》（1989年通過(guò)，2004年修正），上海、浙江、四川、云南等省（市）均以省政府令的形式出臺(tái)了各自的渡運(yùn)管理辦法或規(guī)定。江蘇省曾出臺(tái)《江蘇省渡口管理辦法》（2001年修訂）,但其適用范圍不包括江蘇長(zhǎng)江水域。2003年，江蘇省海事局、經(jīng)貿(mào)委、交通廳、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局聯(lián)合制訂了《江蘇省長(zhǎng)江渡口管理暫行辦法》，并經(jīng)省政府辦公廳批轉(zhuǎn)。該《辦法》屬于規(guī)范性文件范疇，不屬于法規(guī)范疇。2014年8月1日，《中華人民共和國(guó)內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2014年第9號(hào)）頒布實(shí)施。綜合來(lái)看，上述這些法規(guī)要么已經(jīng)年代久遠(yuǎn)，要么層次較低，要么屬于全國(guó)性適用的部門(mén)規(guī)章，對(duì)于渡口渡船安全標(biāo)準(zhǔn)、管理要求等均不能有效適應(yīng)，無(wú)法適應(yīng)江蘇省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平和水域環(huán)境的實(shí)際情況。這些不足會(huì)造成相關(guān)管理部門(mén)在履行職責(zé)時(shí)，存在執(zhí)法法律依據(jù)不足、管理力度不夠等情況，導(dǎo)致違法渡運(yùn)現(xiàn)象屢有發(fā)生，進(jìn)而無(wú)法徹底消除渡運(yùn)安全隱患。相比國(guó)內(nèi)其他省份，雖然江蘇省渡船狀況相對(duì)較好，但由于長(zhǎng)江江蘇段通航環(huán)境復(fù)雜、船舶流量大，渡船載客、貨量多，因此在發(fā)生事故后，群死群傷風(fēng)險(xiǎn)的概率要遠(yuǎn)高于其他省份。同時(shí)考慮到江蘇省水上安全管理應(yīng)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配，因此十分有必要提高渡口渡船安全管理標(biāo)準(zhǔn)。從2015年“東方之星”客輪翻船事故可見(jiàn)，載客量較多的渡船、客船一旦發(fā)生險(xiǎn)情事故，因其涉及面廣、危害性大，極易造成人員財(cái)產(chǎn)的重大損失。而事故的突發(fā)性、施救時(shí)間的緊迫性、天氣水情的限制性等，都極可能造成救援效果、事故后果無(wú)法掌控。因此，加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任、落實(shí)預(yù)防預(yù)控措施、強(qiáng)化應(yīng)急救助預(yù)案已迫在眉睫。預(yù)先謀劃、加強(qiáng)監(jiān)管、落實(shí)措施、防患未然是江蘇省當(dāng)前渡口渡船安全監(jiān)管工作的重中之重和應(yīng)有之道。

3其他省市渡口渡船安全管理的先進(jìn)做法

2013—2014年鎮(zhèn)江海事局作為代交通運(yùn)輸部起草《中華人民共和國(guó)內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部9號(hào)令，2014年8月1日正式實(shí)施）的承辦部門(mén)，曾多次外出開(kāi)展渡口渡船調(diào)研工作，對(duì)華中水網(wǎng)地區(qū)、西北非水網(wǎng)地區(qū)、華南地區(qū)、西南地區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，考察了上海、湖北、甘肅、寧夏、廣東、廣西、四川、重慶等地的百余個(gè)渡口，深入學(xué)習(xí)了各省市在渡口渡船安全監(jiān)管方面的先進(jìn)做法和有效措施?？傮w來(lái)說(shuō)，江蘇省渡口渡船的軟硬件管理與其經(jīng)濟(jì)大省的格局匹配不當(dāng)，嚴(yán)重落后于上海等先進(jìn)地區(qū)，甚至落后于中西部地區(qū)。其主要原因是江蘇省內(nèi)各地市政府對(duì)渡口渡船安全管理不夠重視，配套資金長(zhǎng)期投入不足。經(jīng)過(guò)系列的調(diào)研、考察，筆者將各?。ㄊ校┑南冗M(jìn)做法總結(jié)為以下幾點(diǎn)。

3.1硬件配備

1）渡船船型標(biāo)準(zhǔn)化改造。上海市早已開(kāi)展了渡船標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，按照先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)船型對(duì)渡船進(jìn)行更新改造，做到“人車(chē)分離”，防止船舶發(fā)生意外、車(chē)輛傾覆時(shí)造成傷害。上海標(biāo)準(zhǔn)船型渡船設(shè)有多個(gè)水密隔艙，如果船舶發(fā)生意外碰撞事故，至少能滿足“一艙不沉”，也能有足夠的時(shí)間不沉、緩沉，從而能夠有效地避免群死群傷事件的發(fā)生；同時(shí)在裝載汽車(chē)時(shí)用固定卡環(huán)進(jìn)行綁扎固定，以增強(qiáng)穩(wěn)定性。四川省以超標(biāo)準(zhǔn)的要求進(jìn)行渡船檢驗(yàn)，渡船必須全部經(jīng)過(guò)船檢機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)發(fā)證，不僅要求設(shè)計(jì)穩(wěn)性橫準(zhǔn)數(shù)較大（普遍在1.3以上），同時(shí)也要求嚴(yán)格控制吃水。

2）創(chuàng)新設(shè)計(jì)防滑設(shè)施。廣東省虎門(mén)汽渡創(chuàng)新設(shè)計(jì)了渡口碼頭雙層引橋和跳板：渡船為雙層甲板船，兩個(gè)駕駛臺(tái)分布在渡船兩頭。該創(chuàng)新不僅使渡運(yùn)效率得到提高，駕駛員視野也變得開(kāi)闊了，因而渡運(yùn)安全系數(shù)非常高。渡船甲板防滑紋成45°排列，既能防止車(chē)輛前滑，也能防止車(chē)輛側(cè)滑。裝卸車(chē)輛的跳板安裝在碼頭而不安裝在船舶上，既減輕了渡船重量，又方便對(duì)跳板的維修?！癓”型碼頭布置，便于渡船安全?？?。碼頭邊布滿廢舊汽車(chē)輪胎，可防止渡船靠離泊時(shí)碰撞碼頭。航行過(guò)程中，渡船兩頭用堅(jiān)固的欄桿封閉，能有效防止汽車(chē)滑入江中。

3）超標(biāo)準(zhǔn)配備救生裝備。四川省渡船的救生設(shè)備除了按規(guī)定配備外，同時(shí)還按載客人數(shù)100%配備救生浮具（救生墊或救生凳）。長(zhǎng)江海事局（武漢、重慶等地區(qū)）創(chuàng)新研制了實(shí)用性強(qiáng)、操作方便的救生凳、救生墊和救生書(shū)包，并全面推行20m以下渡船的乘客、船員穿（持）救生衣制度。

3.2軟件創(chuàng)新

1）政策支持渡口建設(shè)。2013年四川省通過(guò)立法實(shí)施《四川省渡口管理辦法》，將渡船改造經(jīng)費(fèi)、渡口渡船管理經(jīng)費(fèi)、船員工資全部納入財(cái)政預(yù)算，一勞永逸地解決了渡口渡船長(zhǎng)期經(jīng)費(fèi)投入不足的問(wèn)題。上海市重視渡船經(jīng)營(yíng)補(bǔ)助，除了嚴(yán)格落實(shí)渡船燃油補(bǔ)貼制度，增加渡運(yùn)資金補(bǔ)貼外，同時(shí)對(duì)渡運(yùn)船舶補(bǔ)貼資金，按航次補(bǔ)貼費(fèi)用。這些措施不僅減輕了渡運(yùn)公司的運(yùn)營(yíng)成本，還保障了人民群眾的出行和日常生活需求。

2）運(yùn)行簽單發(fā)航制度。四川、湖南等省針對(duì)經(jīng)常發(fā)生的渡口渡船群死群傷事故，創(chuàng)新設(shè)計(jì)并嚴(yán)格落實(shí)簽單發(fā)航制度。具體措施為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府落實(shí)簽單人員，經(jīng)營(yíng)性渡口由經(jīng)營(yíng)人落實(shí)簽單人員，對(duì)渡船的乘員數(shù)量、人車(chē)畜積載及開(kāi)航條件等內(nèi)容在渡船每航次開(kāi)航前進(jìn)行核實(shí)和簽單，明確簽單員責(zé)任，對(duì)渡船渡運(yùn)安全進(jìn)行前置性把關(guān)。

3）科學(xué)監(jiān)管與服務(wù)。廣西把渡口分為公路渡口和鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口兩類(lèi)，并根據(jù)技術(shù)狀況把渡口渡船分為A、B、C三級(jí)，實(shí)行分類(lèi)分級(jí)管理。長(zhǎng)江海事局（武漢、重慶等地區(qū)）開(kāi)展了“免費(fèi)培訓(xùn)渡船船員，免費(fèi)發(fā)放安全宣傳資料，免征船舶港務(wù)費(fèi)，送安全知識(shí)和必要的救生消防設(shè)施”的“三免一送”活動(dòng)。

4制定江蘇長(zhǎng)江渡口渡船管理法規(guī)的建議

根據(jù)當(dāng)前江蘇省長(zhǎng)江渡運(yùn)安全的現(xiàn)狀和渡船航行極易發(fā)生碰撞導(dǎo)致群死群傷事故的特點(diǎn)，考慮到當(dāng)前缺乏適應(yīng)江蘇省長(zhǎng)江渡運(yùn)安全管理需求的相關(guān)渡運(yùn)安全管理法規(guī)的實(shí)際情況，為強(qiáng)化江蘇省長(zhǎng)江渡口的安全管理，有效解決江蘇省長(zhǎng)江渡運(yùn)安全管理中存在的問(wèn)題，防止重特大惡性事故和有重大社會(huì)影響事故的發(fā)生，建議江蘇省法制辦盡快制定《江蘇省長(zhǎng)江渡口渡船安全管理辦法》并以省政府令的形式對(duì)外。

通過(guò)制定《江蘇省長(zhǎng)江渡口渡船安全管理辦法》，明確界定長(zhǎng)江渡口安全管理各職能部門(mén)的職責(zé)；明確渡運(yùn)單位在渡船安全營(yíng)運(yùn)中的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，包括內(nèi)部管理制度的建立、渡船安全隱患整改要求等；根據(jù)渡船安全航行的通航環(huán)境和條件、渡船船員、渡船設(shè)施設(shè)備的配置（特別是防碰抗沉性能）等制定相應(yīng)的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)；健全長(zhǎng)江渡口渡船安全管理的各項(xiàng)保障制度，包括渡船安全投入、船員值班、設(shè)備維護(hù)、演習(xí)演練、人員培訓(xùn)、事故險(xiǎn)情應(yīng)急搜助等岸基管理要求。

《江蘇省長(zhǎng)江渡口渡船安全管理辦法》的制定，將填補(bǔ)江蘇省長(zhǎng)江渡口渡船安全管理法規(guī)空缺，使長(zhǎng)江渡口渡船安全管理有法可依，更具有可操作性，將對(duì)加強(qiáng)水上交通安全、維護(hù)社會(huì)民生需求、促進(jìn)江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)展等發(fā)揮重要的保障作用。

作者：王飛1 王文2 單位：1.鎮(zhèn)江海事局執(zhí)法督察處 2.安徽省江淮船舶檢驗(yàn)局政務(wù)科