長江渡口渡船安全管理法規(guī)研究

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摘要：長江渡運因點多、面廣、線長、通行環(huán)境復雜，渡船安全事故重、特大事故中一直占據較大比例，渡口渡船的安全監(jiān)管歷來是水上交通安全工作的重點、難點和薄弱環(huán)節(jié)。同時，江蘇省長江渡口渡船安全管理的立法滯后，各級政府投入不足，硬件和軟件水平均落后于上海、廣東等經濟發(fā)達省份，甚至落后于中西部地區(qū)，因此，完善江蘇省長江渡口渡船管理法規(guī)，進一步加強江蘇省長江渡口渡船的安全監(jiān)管顯得尤為重要。

關鍵詞：渡口；渡船；長江；江蘇

長江渡運是連接長江兩岸的重要交通方式,一直以來，它為促進江蘇省南北經濟文化交流和方便百姓出行發(fā)揮著重要作用。同時，渡運安全事關人民群眾生命財產安全和社會穩(wěn)定，稍有不慎，易引發(fā)群死群傷的重特大惡性事故，造成惡劣影響。因此，完善江蘇省長江渡口渡船管理法規(guī)，進一步加強對長江渡口渡船的安全監(jiān)管顯得尤為重要。

1江蘇省長江渡運安全管理現狀

多年來，在交通運輸部和江蘇省政府的正確領導下，經過沿江各級政府、交通行業(yè)主管部門、海事管理機構、安全生產監(jiān)督管理部門和渡口單位的共同努力，江蘇省長江渡口渡船安全管理工作成效明顯，渡運安全形勢保持平穩(wěn)。但隨著江蘇省沿江經濟的高速發(fā)展，長江江蘇段船舶流量逐年增多，船舶大型化趨勢明顯，夜航船舶越來越多，橫江渡輪與順航道航行的船舶交會頻率也越來越高，再加上進江海輪失控情況時有發(fā)生，因此渡船發(fā)生惡性碰撞事故的風險有增無減。另外，長江汽渡還承擔著大量危險品的渡運任務，如發(fā)生碰撞等事故將引起次生污染災害，影響長江兩岸人民生活用水和水資源的使用。2012年3月15日，長江常熟水域發(fā)生“通常汽渡11號”橫越航道過程中與其他船舶發(fā)生碰撞后沉沒的嚴重事故，事故中有30余人遇險。盡管救助及時，但仍造成2人死亡。2015年6月1日，長江湖北監(jiān)利段水域發(fā)生“東方之星”客輪因突遇龍卷風而沉沒的事件，此次事故有454人落水，其中12人生還，442人遇難。通過這些已發(fā)生的事故可看出，當前，江蘇省長江渡運安全管理中存在著一些突出問題，具體表現在：相關安全管理部門職責界定不夠清晰；老舊渡船多；一些渡船防撞、抗沉性能差；渡運企業(yè)安全生產主體責任落實不到位、安全投入不足、安全保障制度不健全；私渡、非法渡運情形時有發(fā)生等。這些問題都急需解決，否則，一旦發(fā)生渡船碰撞或翻沉事故，后果將不堪設想。

2江蘇省長江渡運安全管理法規(guī)現狀及立法的必要性

現行《中華人民共和國內河安全管理條例》（2002年）對于渡口渡船安全管理的要求較為遵循原則。為了加強渡口安全管理，全國已有12個省、市針對渡運安全進行了地方性立法，如江西省專門出臺了《江西省渡口管理條例》（1989年通過，2004年修正），上海、浙江、四川、云南等省（市）均以省政府令的形式出臺了各自的渡運管理辦法或規(guī)定。江蘇省曾出臺《江蘇省渡口管理辦法》（2001年修訂）,但其適用范圍不包括江蘇長江水域。2003年，江蘇省海事局、經貿委、交通廳、安全生產監(jiān)督管理局聯(lián)合制訂了《江蘇省長江渡口管理暫行辦法》，并經省政府辦公廳批轉。該《辦法》屬于規(guī)范性文件范疇，不屬于法規(guī)范疇。2014年8月1日，《中華人民共和國內河渡口渡船安全管理規(guī)定》（交通運輸部令2014年第9號）頒布實施。綜合來看，上述這些法規(guī)要么已經年代久遠，要么層次較低，要么屬于全國性適用的部門規(guī)章，對于渡口渡船安全標準、管理要求等均不能有效適應，無法適應江蘇省經濟社會的發(fā)展水平和水域環(huán)境的實際情況。這些不足會造成相關管理部門在履行職責時，存在執(zhí)法法律依據不足、管理力度不夠等情況，導致違法渡運現象屢有發(fā)生，進而無法徹底消除渡運安全隱患。相比國內其他省份，雖然江蘇省渡船狀況相對較好，但由于長江江蘇段通航環(huán)境復雜、船舶流量大，渡船載客、貨量多，因此在發(fā)生事故后，群死群傷風險的概率要遠高于其他省份。同時考慮到江蘇省水上安全管理應與地方經濟發(fā)展水平相匹配，因此十分有必要提高渡口渡船安全管理標準。從2015年“東方之星”客輪翻船事故可見，載客量較多的渡船、客船一旦發(fā)生險情事故，因其涉及面廣、危害性大，極易造成人員財產的重大損失。而事故的突發(fā)性、施救時間的緊迫性、天氣水情的限制性等，都極可能造成救援效果、事故后果無法掌控。因此，加強法規(guī)建設，強化監(jiān)管責任、落實預防預控措施、強化應急救助預案已迫在眉睫。預先謀劃、加強監(jiān)管、落實措施、防患未然是江蘇省當前渡口渡船安全監(jiān)管工作的重中之重和應有之道。

3其他省市渡口渡船安全管理的先進做法

2013—2014年鎮(zhèn)江海事局作為代交通運輸部起草《中華人民共和國內河渡口渡船安全管理規(guī)定》（交通運輸部9號令，2014年8月1日正式實施）的承辦部門，曾多次外出開展渡口渡船調研工作，對華中水網地區(qū)、西北非水網地區(qū)、華南地區(qū)、西南地區(qū)進行了實地調研，考察了上海、湖北、甘肅、寧夏、廣東、廣西、四川、重慶等地的百余個渡口，深入學習了各省市在渡口渡船安全監(jiān)管方面的先進做法和有效措施。總體來說，江蘇省渡口渡船的軟硬件管理與其經濟大省的格局匹配不當，嚴重落后于上海等先進地區(qū)，甚至落后于中西部地區(qū)。其主要原因是江蘇省內各地市政府對渡口渡船安全管理不夠重視，配套資金長期投入不足。經過系列的調研、考察，筆者將各省（市）的先進做法總結為以下幾點。

3.1硬件配備

1）渡船船型標準化改造。上海市早已開展了渡船標準化建設，按照先進的標準船型對渡船進行更新改造，做到“人車分離”，防止船舶發(fā)生意外、車輛傾覆時造成傷害。上海標準船型渡船設有多個水密隔艙，如果船舶發(fā)生意外碰撞事故，至少能滿足“一艙不沉”，也能有足夠的時間不沉、緩沉，從而能夠有效地避免群死群傷事件的發(fā)生；同時在裝載汽車時用固定卡環(huán)進行綁扎固定，以增強穩(wěn)定性。四川省以超標準的要求進行渡船檢驗，渡船必須全部經過船檢機構檢驗發(fā)證，不僅要求設計穩(wěn)性橫準數較大（普遍在1.3以上），同時也要求嚴格控制吃水。

2）創(chuàng)新設計防滑設施。廣東省虎門汽渡創(chuàng)新設計了渡口碼頭雙層引橋和跳板：渡船為雙層甲板船，兩個駕駛臺分布在渡船兩頭。該創(chuàng)新不僅使渡運效率得到提高，駕駛員視野也變得開闊了，因而渡運安全系數非常高。渡船甲板防滑紋成45°排列，既能防止車輛前滑，也能防止車輛側滑。裝卸車輛的跳板安裝在碼頭而不安裝在船舶上，既減輕了渡船重量，又方便對跳板的維修。“L”型碼頭布置，便于渡船安全停靠。碼頭邊布滿廢舊汽車輪胎，可防止渡船靠離泊時碰撞碼頭。航行過程中，渡船兩頭用堅固的欄桿封閉，能有效防止汽車滑入江中。

3）超標準配備救生裝備。四川省渡船的救生設備除了按規(guī)定配備外，同時還按載客人數100%配備救生浮具（救生墊或救生凳）。長江海事局（武漢、重慶等地區(qū)）創(chuàng)新研制了實用性強、操作方便的救生凳、救生墊和救生書包，并全面推行20m以下渡船的乘客、船員穿（持）救生衣制度。

3.2軟件創(chuàng)新

1）政策支持渡口建設。2013年四川省通過立法實施《四川省渡口管理辦法》，將渡船改造經費、渡口渡船管理經費、船員工資全部納入財政預算，一勞永逸地解決了渡口渡船長期經費投入不足的問題。上海市重視渡船經營補助，除了嚴格落實渡船燃油補貼制度，增加渡運資金補貼外，同時對渡運船舶補貼資金，按航次補貼費用。這些措施不僅減輕了渡運公司的運營成本，還保障了人民群眾的出行和日常生活需求。

2）運行簽單發(fā)航制度。四川、湖南等省針對經常發(fā)生的渡口渡船群死群傷事故，創(chuàng)新設計并嚴格落實簽單發(fā)航制度。具體措施為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府落實簽單人員，經營性渡口由經營人落實簽單人員，對渡船的乘員數量、人車畜積載及開航條件等內容在渡船每航次開航前進行核實和簽單，明確簽單員責任，對渡船渡運安全進行前置性把關。

3）科學監(jiān)管與服務。廣西把渡口分為公路渡口和鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口兩類，并根據技術狀況把渡口渡船分為A、B、C三級，實行分類分級管理。長江海事局（武漢、重慶等地區(qū)）開展了“免費培訓渡船船員，免費發(fā)放安全宣傳資料，免征船舶港務費，送安全知識和必要的救生消防設施”的“三免一送”活動。

4制定江蘇長江渡口渡船管理法規(guī)的建議

根據當前江蘇省長江渡運安全的現狀和渡船航行極易發(fā)生碰撞導致群死群傷事故的特點，考慮到當前缺乏適應江蘇省長江渡運安全管理需求的相關渡運安全管理法規(guī)的實際情況，為強化江蘇省長江渡口的安全管理，有效解決江蘇省長江渡運安全管理中存在的問題，防止重特大惡性事故和有重大社會影響事故的發(fā)生，建議江蘇省法制辦盡快制定《江蘇省長江渡口渡船安全管理辦法》并以省政府令的形式對外。

通過制定《江蘇省長江渡口渡船安全管理辦法》，明確界定長江渡口安全管理各職能部門的職責；明確渡運單位在渡船安全營運中的職責、權利和義務，包括內部管理制度的建立、渡船安全隱患整改要求等；根據渡船安全航行的通航環(huán)境和條件、渡船船員、渡船設施設備的配置（特別是防碰抗沉性能）等制定相應的規(guī)范性標準；健全長江渡口渡船安全管理的各項保障制度，包括渡船安全投入、船員值班、設備維護、演習演練、人員培訓、事故險情應急搜助等岸基管理要求。

《江蘇省長江渡口渡船安全管理辦法》的制定，將填補江蘇省長江渡口渡船安全管理法規(guī)空缺，使長江渡口渡船安全管理有法可依，更具有可操作性，將對加強水上交通安全、維護社會民生需求、促進江蘇省經濟發(fā)展等發(fā)揮重要的保障作用。

作者：王飛1 王文2 單位：1.鎮(zhèn)江海事局執(zhí)法督察處 2.安徽省江淮船舶檢驗局政務科