農村飲水安全工程管理體制研究

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摘要：本文從農村供飲水工程效益評價出發(fā)，對遼寧省阜新蒙古族自治縣農村飲水安全工程社會效益、生態(tài)效益和經濟效益進行定性分解與定量測算。然后進行工程性質定位、產權界定和管理體制等方面的探討，剖析不同情境模式所對應的利益相關方的責任分擔機制，為農村飲水安全工程的管理運行提供指導。

關鍵詞：農村飲水安全工程；效益評價；管理；產權

農村飲水安全問題與我國的“三農”問題、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等息息相關，是惠及民生的根本問題。我國政府始終高度重視農村安全飲水問題，中央文件多次提出農村飲水安全問題的解決必須從建好和管好工程開始，保證工程良性運作，確保農戶長期穩(wěn)定地得到實惠。但是，當前許多農村供飲水工程項目在建設和實施運作過程中問題凸顯，主要集中在工程性質定位、產權界定、管理責任落實、水費定價、工程維護和用戶參與等方面。對農村飲水安全工程性質和定位的認識直接關系到工程建設資金來源和管理運作模式，當前并無農村供飲水工程定性的相關政策依據(jù)，許多學者也只是將其定位為準公共產品，這仍顯寬泛?，F(xiàn)以農村供飲水工程效益評價為視角，對工程產權界定、管理體制和運作模式等進行深入探討。

一、工程效益定量評價

（一）評價指標

農村飲水安全工程的實施，能夠保證農村地區(qū)安全清潔飲用水的供給，可以有效降低飲水所引發(fā)水媒介疾病的概率，減少農民醫(yī)療費用支出，加快農村改灶改廁和沼氣建設，改善農村居民生活質量，促進我國醫(yī)療保障、國民素質、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)二元經濟等社會問題的解決。通常將農村飲水安全工程的效益綜合效益=α1×社會效益+α2×生態(tài)環(huán)境效益+α3×經濟效益。其中，α1、α2、α3為權重因子，按評價因素的重要程度賦值。社會效益、生態(tài)效益和經濟效益均為廣義概念，既包括顯性效益，也包括隱性效益，且在計算過程中必須將全部效益加以量化計算。

（二）工程實例

遼寧省阜新蒙古族自治縣（簡稱“阜蒙縣”）低山丘陵區(qū)、偏遠貧困區(qū)和少數(shù)民族聚居區(qū)域普遍存在人畜飲水困難。此外，受水文地質條件約束而形成的自然缺水區(qū)域水質較差，不適宜飲用。阜蒙縣人畜飲水水源主要是淺層地下水，由于補給水源近，短期內取水量大則會引起水位驟降，供水量很難保證。而且水質受地面污染物嚴重污染，渾濁度和硬度偏高，氟鐵錳等重金屬含量超標。截至2016年底，阜蒙縣已建成基本供飲水工程795處，包括自來水工程357處，受益人口11.40萬人，占總受益人口的56.3%；集中供水點工程429處，受益人口9.96萬人，占總受益人口的48.40%。根據(jù)不同的取水類型，地下水水源工程734處，占阜蒙縣農村飲水工程總數(shù)的99.80%，受益人口為21.78萬人，占總受益人口的99.55%；引泉工程9處，受益人口為0.12萬人，占總受益人口的0.61%。根據(jù)供水方式的不同，自流直接供水17處，受益人口0.30萬人；高位水池或水塔供水21處，受益人口0.70萬人；壓力罐供水97處，受益人口2.40萬人；微機供水172處，受益人口7.70萬人；加壓供水421處，受益人口9.54萬人。對各評價指標所產生效益進行量化計算，阜蒙縣農村飲水安全工程每年將產生24380.5萬元的總效益。其中包括社會效益11240.1萬元，占比為49.85%；經濟效益4931.6萬元，占比19.45%；生態(tài)效益8241.4萬元，占比為31.70%。

二、工程性質與管理體制

（一）工程性質

從以上對農村飲水安全工程效益的定性分析與定量評價結果可以看出，農村飲水安全工程所產生的生態(tài)效益和社會效益遠遠大于其經濟效益，社會效益與工程投資之比較高，可見農村飲水安全工程具有顯著的外部經濟效益和非盈利性質，屬于準公共產品范疇[2]。農村飲水安全工程在向農戶及其他用戶供水時雖然收取了一定費用，但是其定價是按照飲用水的平均生產成本確定的，以彌補生產成本并引導正確的消費傾向為目的，不具有盈利性。此外，其社會效益和生態(tài)環(huán)境效益加以量化后遠超過其直接經濟效益，且受益者是全體社會成員，政府通過扶持和補貼安全飲水工程建設，使農村飲水工程適當盈利，同時制定收費標準，用戶有償使用可以有效杜絕社會資源的浪費?？傊?，農村飲水安全工程通行的提供方式是政府主導，由國家財政承擔工程建設費用及一部分運行維護費用，農戶通過繳納水費的方式承擔其余部分運行維護費用。

（二）產權歸屬

對農村飲水安全工程的管理實行“工程產權明晰，管護責任到人”原則，對于不同投資類型，按照以下原則認定產權：國家投入主導的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集中供飲水工程，產權屬于國家；國家投入主導的村級（及以下）集中供飲水工程，產權屬于受益農戶集體（或用水合作組織）；資金來源多元化（如國家補貼、農戶集資）所建的分散型供飲水工程，產權屬于農戶；資金完全來自農戶或村組自籌的分散型供飲水工程，產權屬于出資者所有；依靠社會資金籌建的農村供飲水工程，產權按出資比例分配；獲得政府特許經營權的私人投資或股份制農村供飲水工程，產權屬于投資者。

（三）管理體制

在確定了農村供飲水工程產權歸屬的基礎上，應實施不同的管理體制。1.經營性管理體制對于地方財政支持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級大規(guī)模農村供飲水工程適用經營性管理體制，具體管理權由本級地方政府水行政主管部門行使，并授權下屬供水公司具體經營運作，獨立核算，企業(yè)化運作。同時，結合我國當前地方政府預算管理體制改革的要求，接受本級及上級政府水行政主管管理部門的監(jiān)督與考核。2.村組集體管理體制對于以地方財政投入為主、財政投資和農戶集資共建以及農戶與村組自籌建立的村級（及以下）分散型農村集中供飲水工程，適用村組集體管理模式，工程所有權歸村組集體所有，選舉用水農戶代表全程參與工程管理，代表村組全體成員行使管理權，這種模式將在政府引導下逐漸向農村用水協(xié)會的管理模式轉變。3.企業(yè)化管理依靠社會資金籌建的農村供飲水工程適用政府監(jiān)管下的企業(yè)化管理模式，具體到操作層面，可組建股份制供水公司，根據(jù)出資比例賦予項目所有權，并由供水單位具體負責經營運作或授權相應資質的專業(yè)機構運作管理。4.業(yè)主授權管理獲得政府特許經營權的私人投資或股份制農村供飲水工程，經營管理權歸業(yè)主或接受授權的具體單位所有，在政府價格監(jiān)管和農戶代表監(jiān)督下經營管理。

三、結論

對于農村飲水安全工程而言，如何實現(xiàn)長效管理與可持續(xù)發(fā)展是工程管理中亟待解決的問題，核定水價、明確安排產權、確定責任歸屬必須以準確定位工程性質為基本依據(jù)。該文從定性分析和定量測算農村飲水安全工程效益出發(fā)，對阜蒙縣農村飲水安全工程的社會效益、生態(tài)效益和經濟效益加以量化計算，得出農村飲水安全工程所產生的社會效益和生態(tài)效益遠大于其經濟效益的結論，并基于此探討了農村飲水工程性質、產權歸屬和管理體制。其中所提出的飲水安全工程效益的測算理論是該文的創(chuàng)新之處。

參考文獻：

[1]周立國.基于效益評價的農村飲水安全工程管理體制探討[J].黑龍江水利科技，2017（5）：187-189.

[2]張碩，林進文，陳金木.地方農村飲水安全立法的經驗與啟示[J].水利發(fā)展研究，2015（9）：19-24，56.

作者:郭健鵬 孟旭 單位:阜新蒙古族自治縣抗旱服務站 阜新蒙古族自治縣水資源管理辦公室