農(nóng)村飲水安全工程取水許可管理的思考

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摘要：農(nóng)村飲水安全工程是一項(xiàng)惠民工程，目前在湖南省已建成運(yùn)行上萬(wàn)處，基本解決了農(nóng)村飲水困難的問(wèn)題，但是工程建設(shè)的規(guī)范化管理還存在取水許可管理缺失的現(xiàn)象，無(wú)證取水、違規(guī)審批等違法違規(guī)行為普遍存在。如何做好農(nóng)村飲水安全工程的取水許可管理工作，文章結(jié)合現(xiàn)狀及管理要求做了一些思考。

關(guān)鍵詞：人飲工程；取水許可；規(guī)范化

1全省農(nóng)村飲水安全工程取水許可管理現(xiàn)狀

全省“十一五”期間新建、改擴(kuò)建工程19003處，“十二五”期間新建、改擴(kuò)建工程7728處。2016年，全省啟動(dòng)農(nóng)村飲水安全鞏固提升工作，在原有人飲工程基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)規(guī)模、效益、質(zhì)量、管理全面升級(jí)。2016年、2017年共新建、改擴(kuò)建工程6195處，2018年計(jì)劃建設(shè)1723處。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2018年8月底，全省已累計(jì)興建各類供水工程56183多處，其中日供水規(guī)模千噸萬(wàn)人以上工程1109處、200～1000噸2648處、20～200噸15121處。根據(jù)全省取水許可臺(tái)賬統(tǒng)計(jì)，僅有856處人飲工程辦理了取水許可手續(xù)。

2農(nóng)村飲水安全工程取水許可管理存在的主要問(wèn)題

1）無(wú)證取水比例大。按照行政審批分級(jí)管理權(quán)限，人飲工程的取水許可審批基本上都在市、州、縣市區(qū)水利（水務(wù)）局，但大部分基層水行政主管部門對(duì)人飲工程取水許可管理工作認(rèn)識(shí)不到位、重視程度不夠，“重工程項(xiàng)目建設(shè)，輕取水許可審批”的現(xiàn)象普遍存在。根據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第460號(hào)）規(guī)定，除農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫(kù)中的水的工程，以及家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的人飲工程不需要申請(qǐng)辦理取水許可證外，其余均需辦理取水許可手續(xù)。為簡(jiǎn)化人飲工程取水許可審批程序，湖南省人民政府辦公廳2015年印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)以農(nóng)村飲水安全為重點(diǎn)的中小型公益性水利工程建設(shè)的意見(jiàn)》（湘政辦發(fā)〔2015〕13號(hào)），明確“新建中小型公益性水利工程原則上簡(jiǎn)化程序、快速辦理，防洪影響評(píng)價(jià)、水資源論證、水土保持方案、節(jié)能評(píng)估等相關(guān)專題根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，納入初步設(shè)計(jì)一并審批”。然而，大部分已建人飲工程在初步設(shè)計(jì)階段沒(méi)有編制水資源論證報(bào)告（表），或沒(méi)有將水資源論證納入初步設(shè)計(jì)一并審批，就開(kāi)展了工程項(xiàng)目建設(shè)。目前湖南省絕大部分人飲工程處于無(wú)證非法取水狀態(tài)，且需辦證的人飲工程底數(shù)不清。

2）用水矛盾日益突出。由于未進(jìn)行水資源論證，部分人飲工程的水量、水質(zhì)安全保障程度低。特別是相當(dāng)一部分取得取水許可證的人飲工程以灌溉水庫(kù)作為水源，侵占了灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水權(quán)益，取用水矛盾日益突出，水事糾紛頻發(fā)，城鄉(xiāng)生活供水?dāng)D占農(nóng)業(yè)用水引發(fā)行政訴訟近年呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。根據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第460號(hào)）第二條、第十條，《取水許可管理辦法》（水利部令第34號(hào)）第五條以及《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》（水利部、發(fā)改委令第15號(hào)）第二條的規(guī)定，項(xiàng)目開(kāi)工前必須開(kāi)展水資源論證并按權(quán)限提出取水許可申請(qǐng)，在取得取水許可申請(qǐng)批準(zhǔn)文件的情況下方可開(kāi)工建設(shè)。造成上述問(wèn)題的主要原因是大部分人飲工程項(xiàng)目前期工作不到位，項(xiàng)目開(kāi)工前沒(méi)有進(jìn)行水資源論證，沒(méi)有按規(guī)定提出取水許可申請(qǐng)，導(dǎo)致水源地水質(zhì)、水量達(dá)不到供水要求。

3）清理規(guī)范工作難度大。全省已建小型分散、低標(biāo)準(zhǔn)的單村單組供水工程占比90%以上，缺乏專業(yè)的管護(hù)主體。據(jù)統(tǒng)計(jì)，縣水利部門管理458處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理1215處、村組管理32397處、租賃管理231處、買斷經(jīng)營(yíng)46處、私人管理1359處、其它自建自管的20477處。對(duì)于供水水源分散、供水規(guī)模較小的人飲工程，有相當(dāng)數(shù)量的聯(lián)村、單村工程都是委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、組集體甚至個(gè)人管理，沒(méi)有實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，辦證主體不明確，后續(xù)的計(jì)劃用水、飲用水源水質(zhì)等日常監(jiān)管工作面臨諸多困難。

4）依法監(jiān)管手段不足。取水許可管理相關(guān)法律法規(guī)對(duì)無(wú)證取水等非法取水行為提出了處罰要求，但實(shí)際操作起來(lái)缺乏有效的手段對(duì)管理對(duì)象進(jìn)行約束，政府執(zhí)法成本高、周期長(zhǎng)，建設(shè)單位守法成本高、違法成本低。特別是對(duì)于人飲工程為重點(diǎn)的公益性水利工程，水行政主管部門對(duì)消極配合的水廠缺少有效的管罰措施。

3工作思路與建議

按照分級(jí)管理、程序規(guī)范、精簡(jiǎn)高效、全面覆蓋的原則，根據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、《取水許可管理辦法》和《湖南省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》要求，加強(qiáng)飲水工程水源可靠性分析，核準(zhǔn)供水范圍和取水許可水量，嚴(yán)格取水許可審批，保障用水安全。

1）明確報(bào)批對(duì)象。具有獨(dú)立供水管理單位（供水總站、股份制公司）的工程由供水管理單位申請(qǐng)辦理取水許可手續(xù)，無(wú)獨(dú)立供水管理單位的工程以供水管理組織（用水合作組織、村民委員會(huì)、村民小組）為單元統(tǒng)一辦理取水許可手續(xù)，聯(lián)戶或單戶供水工程由受益農(nóng)戶申請(qǐng)辦理取水許可手續(xù)。

2）依法開(kāi)展論證。對(duì)于列入全省農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃的中央和省補(bǔ)助投資興建的農(nóng)村飲水安全工程，若已將水資源論證專題納入初步設(shè)計(jì)報(bào)告一并審批，水行政主管部門可將初步設(shè)計(jì)報(bào)告作為審批取水許可申請(qǐng)和核發(fā)取水許可證的技術(shù)依據(jù)。對(duì)于其它未編制初步設(shè)計(jì)報(bào)告或水資源論證報(bào)告（表）的農(nóng)村飲水安全工程，供水管理單位（組織）或個(gè)人應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)要求編制水資源論證報(bào)告（表）。根據(jù)《湖南省水利廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水資源論證工作的通知》（湘水許〔2015〕85號(hào)），日取地表水2000m3以上（含本數(shù)）、地下水200m3以上（含本數(shù)）的建設(shè)項(xiàng)目要編制建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告，日取地表水2000m3以下（不含本數(shù)）、地下水200m3以下（不含本數(shù)）的項(xiàng)目可編制建設(shè)項(xiàng)目水資源論證表。

3）嚴(yán)格審批權(quán)限。各地要嚴(yán)格按照《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范取水許可工作的通知》（湘水許〔2015〕112號(hào)）規(guī)定的審批權(quán)限辦理取水許可手續(xù)。在市級(jí)行政區(qū)域邊界河流或者跨市級(jí)行政區(qū)域的取水工程應(yīng)到省級(jí)水行政主管部門辦理取水許可手續(xù)。在縣級(jí)行政區(qū)域邊界河流或者跨縣級(jí)行政區(qū)域的取水工程應(yīng)到市級(jí)水行政主管部門辦理取水許可手續(xù)。利用多種水源，且各種水源的取水審批機(jī)關(guān)不同的，應(yīng)當(dāng)向其中最高一級(jí)審批機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)批。對(duì)從灌溉水源工程取水的項(xiàng)目要加強(qiáng)水平衡分析，并取得初始水權(quán)人同意，獲取水源工程開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)調(diào)整批復(fù)后方可審批開(kāi)工建設(shè)。杜絕擠占第三方取用水戶的合法用水權(quán)益，避免造成用水矛盾。

4）規(guī)范工程驗(yàn)收。發(fā)放取水許可證前要對(duì)工程取退水設(shè)施進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收，工程安裝取水計(jì)量設(shè)施后方可發(fā)放取水許可證，年取水量達(dá)到50萬(wàn)m3以上的工程應(yīng)將取水計(jì)量信息接入湖南省水資源管理系統(tǒng)。

5）強(qiáng)化問(wèn)題整改。對(duì)于未辦理取水許可手續(xù)已開(kāi)工建設(shè)或投產(chǎn)運(yùn)行的農(nóng)村飲水安全工程，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)人飲工程進(jìn)行全面摸底，重點(diǎn)摸清現(xiàn)有人飲工程名稱、項(xiàng)目所在地、工程取水規(guī)模、取水水源及水源性質(zhì)、工程運(yùn)行管理單位（項(xiàng)目法人）、取水許可辦理等基本情況，明確需要開(kāi)展取水許可清理規(guī)范的人飲工程底數(shù)。并應(yīng)當(dāng)責(zé)令供水管理單位（組織）或個(gè)人限期整改。屬于《湖南省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》第四條的人飲工程可不辦理取水許可證；屬于已將工程水資源論證專題納入初步設(shè)計(jì)報(bào)告一并審批的人飲工程，可將設(shè)計(jì)報(bào)告及其批復(fù)作為批復(fù)取水許可申請(qǐng)以及核發(fā)取水許可證的技術(shù)依據(jù)；其余工程由相應(yīng)的水行政主管部門以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位，組織項(xiàng)目建設(shè)單位（法人）統(tǒng)一對(duì)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村飲水安全工程辦理取水許可申請(qǐng)，編制一本水資源論證報(bào)告書(shū)（表），再對(duì)單個(gè)農(nóng)村飲水安全工程進(jìn)行取水工程或設(shè)施驗(yàn)收，核發(fā)取水許可證。

4結(jié)語(yǔ)

農(nóng)飲工程是一項(xiàng)長(zhǎng)期建設(shè)任務(wù)，涉及點(diǎn)多面廣、小型分散，缺乏專業(yè)的管護(hù)主體。各級(jí)水行政主管部門要加強(qiáng)與同級(jí)發(fā)改、環(huán)保、衛(wèi)生等部門的溝通銜接，密切配合，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)農(nóng)村飲水安全工程取水許可管理工作。要明確工程日常監(jiān)督管理單位，強(qiáng)化取水許可審批事后管理，加強(qiáng)對(duì)工程取退水、計(jì)量設(shè)施維護(hù)、水源水質(zhì)監(jiān)測(cè)的監(jiān)督檢查，確保供水安全。

參考文獻(xiàn)：

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作者：鄧枝柳 閆冬 單位：湖南省水利廳