基層社會治理的探索與思考精選(九篇)

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第1篇：基層社會治理的探索與思考范文

關鍵詞：社區(qū)法官；工作機制；訴調對接；能動司法

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）02-0072-03

社區(qū)法官工作制度是法院主動將司法資源下沉至基層，在轄區(qū)內的社區(qū)建立社區(qū)法官工作室，指定法官進駐社區(qū)，將矛盾糾紛化解在基層的制度。法院派駐社區(qū)的在職法官稱為“社區(qū)法官”，“社區(qū)法官”與“退休法官”、“社區(qū)法官助理”共同負責社區(qū)法官工作室的運行。自2002年青島市北法院首創(chuàng)“社區(qū)巡回法官”工作制度以來，社區(qū)法官工作機制的探索已經過了十個年頭。該制度使得法院與相關職能部門在職能上深度融合，形成工作合力，在社區(qū)搭建起矛盾糾紛化解的工作平臺，把司法服務延伸至社會各個領域和基層社區(qū)，探索把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

一、構建社區(qū)法官工作機制的理論基礎

（一）契合能動司法的工作理念

美國法學家諾內特將法律分為回應型法、自治型法、壓制型法3類?；貞头ㄗ⒅赜诜伞⒄咭约吧鐣J的準則引導，其功能是調整而非裁判，強調司法應在實質意義上回應社會需求，擺脫形式主義的束縛[1]。當前我國能動司法的內涵主要體現在以下方面：一是將社會目標的實現作為司法的基本方向；二是把多重社會價值以及多元社會規(guī)則作為司法考量的重要依據；三是把調解作為化解矛盾糾紛的重要方式；四是司法工作更加突出便民、利民[2]。社區(qū)法官工作機制就是要法官改變以往的辦案方式，變“坐堂問案”為“主動服務”，要求法官走出法庭，走進社區(qū)，拉近法官與群眾的距離，改變傳統(tǒng)的當事人到法院打官司的單一矛盾化解方式，充分發(fā)揮司法的能動作用，使得法院與社區(qū)（村）的基層組織共建法律服務網絡，促使矛盾化解在基層萌芽狀態(tài)。社區(qū)法官制度契合了當下能動司法的工作理念，生動詮釋了“為大局服務，為人民司法”的工作宗旨，是人民法院創(chuàng)新社會管理、化解社會矛盾、打造“無訟社區(qū)”的必然要求。

（二）適應社區(qū)協同主義的要求

德國學者貝特曼（Bettermann）于1972年首先在民事訴訟理論中使用協同主義的概念。隨后德國學者瓦塞曼（Rudolf Wassermann）系統(tǒng)詮釋了協同主義的概念，他強調民事訴訟應當由自由主義向社會主義轉變，強調當事人與司法機關的協同關系，要求所有訴訟參與者協同訴訟，共同化解矛盾糾紛[3]。在基層社區(qū)矛盾日益多發(fā)的背景下，吸收和借鑒民事訴訟中的協同主義理論，有利于從根本上化解糾紛。社區(qū)協同主義是強調法官、基層自治組織與當事人間的協同關系，要求各糾紛相關方相互配合，盡早化解糾紛。社區(qū)協同主義的糾紛化解理念是創(chuàng)建社區(qū)法官工作機制的理論基礎，充分體現了社區(qū)法官工作制度的功能性質，是對社區(qū)法官制度的應然模式的理想思考。

（三）有利于實現訴調對接

訴調對接中的“訴”代表法院的司法程序，“調”代表人民調解、行政調解等非訴調解程序。訴調對接的本質是實現矛盾的司法化解與司法外化解的有效銜接，實現法院與社會調解組織職能上的良性互動、作用上的優(yōu)勢互補[4]。當前，司法機關應當加大對民間調解工作的指導和支持力度，促使民間調解走上主體多元化、程序規(guī)范化、內容專業(yè)化的良性軌道。經過實踐的探索，我們發(fā)現社區(qū)法官工作機制創(chuàng)造性地發(fā)展了訴調對接機制，將司法資源下移，使法官深入社區(qū)、貼近群眾從而實現了從技術性法官到社會性法官的轉變；社區(qū)法官工作機制注重培育社區(qū)矛盾自我消解的能力，實現了單純依靠政府力量到依靠民間力量轉變；通過派駐社區(qū)法官工作室，加大對人民調解的指導力度，豐富了調解主體、規(guī)范了調解程序、提升了調解能力，提供了帶有準司法性質的法律服務，實現了由基層社會的糾紛解決機制到具有普適性法律效力的正規(guī)糾紛解決機制的轉變。

二、和諧社會語境下該制度的價值分析

（一）有利于和諧社區(qū)的構建

社區(qū)法官參與和指導社會矛盾的化解是現代管理理念和法治理念的必然要求，滿足了傳統(tǒng)治理和鄉(xiāng)土社會的需求，交替體現基層社區(qū)的特殊需要。社區(qū)法官工作制度具有兩個突出優(yōu)點：其一能夠充分依托鄉(xiāng)土優(yōu)勢為社區(qū)服務。社區(qū)法官助理全部來自基層社區(qū)，他們或是社區(qū)干部或是有威信的長者，熟悉鄉(xiāng)村的風土人情，便于開展工作；二是有利于充分發(fā)揮法官的專業(yè)優(yōu)勢，助推矛盾化解。社區(qū)法官依靠自身扎實的法律知識，搭建起法院與基層群眾交流互動的平臺，延伸了司法的觸角，提升了影響力，有效降低了糾紛成訴率，使得糾紛化解更具權威性，有利于和諧社區(qū)的構建。

（二）有利于司法公信力的提升

“當代中國法律人普遍認同的法律文化大體上是舶來品，而廣大民眾尤其是基層群眾認可的法律文化則是傳統(tǒng)的，現代和傳統(tǒng)之間的張力導致當前我國司法改革舉步維艱?！盵5]在現代法治理念下，司法的最終目標是通過一定的法律規(guī)則和程序，公正、權威、高效、終局地化解糾紛。然而社會公眾在思想上尚不能完全接受法治意義上的程序公正理念，法律與習慣與情理時常發(fā)生沖突，加之司法部門權威不足，司法工作人員威信不高，“案結事不了”的現象經常發(fā)生。社區(qū)法官工作制度推行親民路線，社區(qū)法官經常深入基層社區(qū)與一線干部群眾溝通交流，有利于了解社情民意，增進與群眾的感情，增強群眾對司法工作的認同，法官在社區(qū)深入人心，司法公信力也在無形中得到有效提升[6]。

三、社區(qū)法官工作機制的具體設計

社區(qū)法官工作制度的出現，不是為了標新立異，而是為了公正、高效地化解矛盾糾紛，降低司法成本，方便群眾訴訟，讓人民群眾真正感受到人民法官為人民的宗旨理念。當前，構建社區(qū)法官工作機制需要明確社區(qū)法官的工作模式、社區(qū)法官的選任、社區(qū)法官的工作職責等。

（一）工作模式

當前我國社區(qū)法官工作模式主要有3類：一是以山東青島市北區(qū)法院為代表的法官巡回開庭進社區(qū)，便利群眾訴訟，這種方式在全國比較多見；二是以江西上饒兩級法院和河南省法院做法為代表的聘請社會熱心公益、熟悉法律且具有較高威信的人大代表、政協委員、基層群眾作為法院司法協助員或社會法官，配合法院開展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟；三是以上海楊浦法院為代表的“青年法官巡回審判+退休法官進駐社區(qū)”模式[7]。

借鑒以上社區(qū)法官工作模式，筆者認為應當建立“法官駐點巡回審判+退休法官進社區(qū)+社區(qū)法官助理協理”的工作模式?！胺ü亳v點巡回審判”是指法院派駐在職法官定期或不定期到社區(qū)法官工作室開展上門立案、巡回審判、指導人民調解、接受法律咨詢等工作，為群眾提供司法服務；“退休法官進社區(qū)”是指人民法院聘任的退休法官以及其他司法工作人員進駐社區(qū)與社區(qū)人民調解組織的工作人員一起工作，參與糾紛的排查和矛盾化解工作；“社區(qū)法官助理”是指法院聘任的熱心公益、熟知法律的人大代表、政協委員、威信較高的社區(qū)干部以及社會賢達人士作為法院的“社區(qū)法官助理”，積極配合社區(qū)法官開展司法輔助工作或者作為人民陪審員直接參與訴訟，社區(qū)法官工作制度的3類主體中，退休法官與社區(qū)法官助理駐在“社區(qū)法官工作室”工作，法院在編法官定期或不定期到工作室開展巡回審判、指導人民調解、接受法律咨詢等工作。

（二）人員配備

社區(qū)法官的選任是指對派駐社區(qū)的在職法官的選任。法官個人權威是社區(qū)法官工作制度正常運行的保障，社區(qū)法官以馬錫五審判方式中人格化法官為核心類型，其表現關乎人民群眾對法院的整體印象和評價，因此必須科學選配社區(qū)法官。社區(qū)法官應當具有以下條件：一是具有豐富的辦案經驗和熟練的調解技能；二是熟知民事法律規(guī)定，能夠滿足群眾的法律需求；三是要有群眾觀念，樂于群眾工作；四是善于溝通，能用群眾聽得懂的語言、信服的態(tài)度、認可的方式化解矛盾糾紛；五是要有大局意識，司法工作中能主動服務于工作大局[8]。通過與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道簽署《共建和諧社區(qū)協議書》，每個社區(qū)法官分包幾個社區(qū)，采取定期和不定期相結合的方式到“社區(qū)法官工作室”開展工作。退休法官及其他退休司法干部選任主要是聘請優(yōu)秀的法院退休工作人員及其他司法干部，他們進駐社區(qū)，長期在社區(qū)工作。

社區(qū)法官助理是在社區(qū)法官及退休法官和司法干部的指導下負責民間糾紛調處并協助法官完成各項司法輔助工作的人員。社區(qū)法官助理是社區(qū)法官工作制度中三類主體之一，社區(qū)法官助理的選任事關社區(qū)法官工作模式的運行，因此科學選配社區(qū)法官助理至關重要。社區(qū)法官助理主要是選擇那些熱心公益、熟知法律的人大代表、政協委員、社區(qū)干部、基層調解組織中的工作人員以及有威信的社會賢達人士。為了豐富社區(qū)法官助理法律知識，提升工作能力，應當對社區(qū)法官助理進行為期一個月的培訓，由社區(qū)法官親自指導，社區(qū)法官助理直接協助法官調處案件，培育法律素養(yǎng)與鍛煉調解技能，提高糾紛化解能力，經培訓考核合格之后頒發(fā)“社區(qū)法官助理”聘書，正式上崗，協助社區(qū)法官開展糾紛調處工作。社區(qū)法官助理制度使得訴訟與調解相互銜接，通過助理調解，法官指導，調判相結合，最大限度地將矛盾化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)，有效調處糾紛，化解社區(qū)矛盾。

（三）職權劃分

社區(qū)法官主要承擔以下工作職責：（1）定期到社區(qū)法官工作室開展巡回審判、指導人民調解、接受法律咨詢等工作，積極調處社區(qū)當事人之間的矛盾糾紛；（2）參與社會治安綜合治理工作，深入社區(qū)群眾中排查化解矛盾糾紛，積極配合當地政府解決影響社會和諧穩(wěn)定的事件，為事件的處理提供法律意見；（3）積極指導社區(qū)法官助理開展工作，通過跟班學習、聯合調解、審查確認調解協議等方式提高社區(qū)法官助理調解水平和業(yè)務技能，灌輸自愿、公正、合法調解的理念；（4）積極到社區(qū)開辦法制講座，開展送法下基層、進企業(yè)等活動，為群眾提供細致周到的法律服務；（5）指導社區(qū)的人民調解組織開展工作，提升社區(qū)干部、群眾的法律意識，促進社區(qū)形成知法、懂法、守法、用法的良好氛圍[9]。

社區(qū)法官助理的主要工作職責包括：（1）處理社區(qū)法官工作室的日常事物，對要求解決矛盾糾紛的當事人進行登記、預處理以及預約社區(qū)法官；（2）接受社區(qū)法官委托，協同調解成訴的民事糾紛；（3）負責處理簡單民間糾紛，在社區(qū)法官指導下，積極運用各種社區(qū)資源化解矛盾；（4）提請社區(qū)法官及時對糾紛雙方達成的調解協議進行司法確認；（5）協助社區(qū)法官開展文書送達、案件調查、傳喚當事人等司法輔助工作；（6）指導基層人民調解組織開展工作。

四、相關配套措施的出臺

一是確立相關配套制度措施。社區(qū)法官工作制度的實施需要與之配套的制度、程序或措施，結合我國《民事訴訟法》的兩便原則以及新設置的小額訴訟制度的相關規(guī)定，當事人可以口頭，法官可以利用節(jié)假日或者午間、夜間時間進行審判，判決書可以口頭宣布，由書記員記載入卷，經當事人同意可以不受舉證時限、審判程序的限制等等，從而賦予社區(qū)法官運用更加靈活、簡便的司法程序的權利，降低訴訟成本。同時，要注意訴訟和調解的對接，避免調解階段投入司法成本的浪費[10]。

二是明確社區(qū)法官的受案范圍。國外治安法官一般受理小額民事案件和情節(jié)輕微的刑事案件。我國雖然也明確規(guī)定了人民法庭可以審理刑事自訴案件與民事案件，但在標的額和案件類型上沒有特別區(qū)分。在社區(qū)法官的探索實踐中，有必要明確社區(qū)中最常見的與群眾聯系密切的婚姻家庭案件、撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、撫育、收養(yǎng)、繼承、相鄰關系、小額民間借貸、爭議不大的人身以及財產損害賠償等糾紛適用調解前置的程序，由社區(qū)法官室工作人員進行前置調解；同時還應賦予社區(qū)法官助理協助法院查詢當事人、送達文書、協助執(zhí)行等工作職權。

三是建立符合司法規(guī)律與國情的管理模式。社區(qū)法官工作制度是人民法院司法審判工作的延伸，對于社區(qū)法官應當實行雙重管理，一方面接受法院的業(yè)務指導與工作考核，另一方面深入基層社區(qū)與社區(qū)干部一道參與綜合治理。為規(guī)范管理，結合社區(qū)法官工作的開展情況，應及時制定《社區(qū)法官工作規(guī)則》《社區(qū)法官矛盾調處制度》等具體工作制度，建議將社區(qū)法官工作制度運行所需的費用納入財政預算，給予有效保障。

參考文獻：

〔1〕P.諾內特，P.塞爾茲尼克.轉變中的法律與社會：邁向回應型法[M].北京：中國政法大學出版社，2002.81.

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〔3〕瓦塞曼.社會的民事訴訟：在社會法治國家民事訴訟的理論與實務[M].東京成文堂，1990.118.

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〔5〕劉思達.當代中國日常法律工作的意涵變遷（1979 -2003）[J].中國社會科學，2007，（2）：90-105.

〔6〕林曄晗，鄧愛君.社區(qū)法官叫“阿彪”[N].人民法院報，2010-3-3.

第2篇：基層社會治理的探索與思考范文

在“平安廣州”建設中，社會治安綜合治理是其中一項重要內容。如何調動社會各方力量，提升基層社區(qū)的公眾參與度，廣州市天河區(qū)政法系統(tǒng)進行持續(xù)、有益和系統(tǒng)探索，其中涌現中不少優(yōu)秀研究成果，最終匯集成《法衛(wèi)天河廣州市天河區(qū)政法工作調研文集》，該書分為“平安建設篇”、“創(chuàng)新管理篇”、“實務探析篇”、“自身建設篇”和“媒體視角篇”，從微觀到宏觀，從實踐到理論，在實證基礎上系統(tǒng)展示廣州市天河區(qū)政法系統(tǒng)自2011年以來的優(yōu)秀研究成果，實為近年來政法工作調研方面一部不可多得的力作。此文集的面世，不僅為政法工作研究提供來自改革開放前沿陣地的鮮活范本，還由平安建設、創(chuàng)新管理、實務探析和自身建設等維度開拓天河區(qū)“法治+綜治+善治”新境界。

建立于1985年的天河區(qū)，乘改革開放的春風，目前已發(fā)展成為廣州市第一經濟大區(qū)。經濟迅猛發(fā)展，外來人口眾多，是天河區(qū)的重要特點，也是基層治理的一大難點。社會主義市場經濟本質上是法治經濟，善用法治思維，運用法治方式，讓“法治”觀念內化于心，外化于行，既是天河區(qū)政法系統(tǒng)工作的主要目標，也是推進平安天河建設的關鍵樞要。

如《平安天河建設的實踐與探索》一文，對于法治思維和法治方式著墨甚多，由平安建設的角度總結出三方面經驗，即完善平安建設和法治建設標準與考評體系，使平安建設與經濟社會發(fā)展相適應：在法治軌道上開展社會矛盾化解工作；強化法律服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化律師業(yè)發(fā)展環(huán)境。法治軌道離不開法治觀念，而法治觀念是否深入民心，則成為在法治軌道上化解社會矛盾的關鍵。

法律要發(fā)揮作用，群眾信仰法律非常重要。當前，我國正處于社會轉型期，各類社會矛盾時常發(fā)生，而化解社會矛盾，固然離不開黨領導下的政法系統(tǒng)的實踐，更為重要的是群眾自覺樹立法治觀念，做到辦事依法，遇事找法，解決問題用法，化解矛盾靠法。政法系統(tǒng)應堅持法制教育與法治實踐相結合，增強群眾法治意識。首先，弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，傳播法律知識，培養(yǎng)法律意識；其次，以實際行動樹立法律權威，讓群眾相信法律面前人人平等，法無例外。只要訴求合理合法，經由過法律程序就能得到合理合法的結果。再次，深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，充分調動群眾投身依法治國實踐的積極性和主動性，使尊法、信法、守法、用法、護法成為人民群眾的共同追求。

在法治軌道上開展社會矛盾化解工作，有賴于政法系統(tǒng)與人民群眾的共同努力與通力合作。在源頭上落實風險評估與預防，在矛盾化解過程中開展訴前調解、暢通申訴渠道和強化內外監(jiān)督機制等，在體制上推進涉法涉訴的改革，這些舉措將有助于天河區(qū)基層治理能力的法治化，從而有效化解基層矛盾。

平安天河離不開社區(qū)的綜合治理，而要提升社區(qū)的綜合治理水平，社區(qū)群眾工作十分重要?！蛾P于新時期社區(qū)群眾工作方法創(chuàng)新的思考》一文給讀者提供不少有益啟示。

密切聯系群眾，要進行工作方法的創(chuàng)新。比如，“通過村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、區(qū)、縣的群眾大會，……通過黨員同各階層人士的交談，通過各種會議、報紙和群眾的來電來信等等一切能聽到人民呼聲的渠道，總是能發(fā)現群眾的真正的意見?！薄蛾P于新時期社區(qū)群眾工作方法創(chuàng)新的思考》認為，社區(qū)是公安機關聯系群眾的橋梁和紐帶，需要在社區(qū)群眾工作方法上有所創(chuàng)新，還提出了五種社區(qū)群眾工作方法，這不但有益于提升社區(qū)工作民眾參與度，還有利于密切警群聯系，增強社區(qū)民警的群眾工作能力及其綜合素質。

更為重要的是，新時期社區(qū)群眾工作方法創(chuàng)新有助于凝聚社會力量和鞏固黨的執(zhí)政基礎。凝聚社會力量是實現“中國夢”的必然要求，也是社區(qū)民警推進社區(qū)綜合治理的要義。經濟發(fā)展的“新常態(tài)”告訴我們，不應片面追求經濟總量或某些經濟指標的增長，而應注重經濟發(fā)展的質量和效益，讓社會各階層，尤其是弱勢群體能夠“增能”，即獲得一定的競爭力和較為公平的競爭機會，“服務群眾貴在誠”，從而更好地凝聚社會力量。

黨要鞏固自身的執(zhí)政基礎，就必須與人民群眾同呼吸、共命運。這不僅是立黨為公、執(zhí)政為民的固有要求，也是實現“中國夢”的重要條件。因此，黨的十報告強調，堅持問政于民、問需于民、問計于民，從人民偉大實踐中汲取智慧和力量。人民群眾的智慧和力量是無窮無盡的，密切黨群聯系將有助于不斷提升黨的執(zhí)政能力，為“小康社會”、“和諧社會”建設提供重要的組織保障和智力支持。

第3篇：基層社會治理的探索與思考范文

關鍵詞村民自治民主國家市民社會

20世紀80年代初我國農村出現了村民自治，此后，它越來越引起研究者廣泛關注。村民自治研究不僅成為我國農村問題研究的一個熱點，而且在當代中國的政治研究領域也占有重要地位。

本文無意對所有村民自治研究作出概述，而只是試圖分析其中關系到我國民主政治制度建設的內容，并試圖通過對村民自治這一“標本”的解剖，提煉出某種理論資源；通過對當前村民自治研究的“政治民主”和“國家與社會的關系”兩大視野進行區(qū)分，對當前村民自治研究的新發(fā)展、新趨勢進行探討和展望。

一、村民自治研究的“政治民主”視野

村民自治研究的“政治民主”視野，指研究主要集中于村民自治制度本身運行的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的內容和形式，并以此為出發(fā)點，討論我國的民主政治制度建設。持這種視野的研究又因其對“民主”理解的不同側重，大致分為兩種觀點。

一種觀點偏重村民自治中的民主實質內容對我國民主政治制度的作用，即認為村民自治的民主是對村莊場域內的公共資源的一種支配方式，而國家政治民主是對國家場域內的政治資源的一種支配方式，兩者是同質的；認為村民自治是中國建設民主的試驗點和突破口，把建設民主的試驗點和突破口放在農村，可以大大降低推進社會主義民主的成本和風險，既可以推動民主進程，又可以保持全國的政治穩(wěn)定。他們以深圳市龍崗區(qū)大鵬鎮(zhèn)“兩票制”選舉試點工作的成功為例，認為這“標志著中國的民主政治建設已經開始由村民自治向更高層次的民主建設——基層政權建設邁進”。

后一種觀點認為，村民自治的民主對我國民主政治制度建設的示范意義主要是形式上的，村民自治產生的原因是農村的承包制突破體制的國家外殼時，國家急于以一種替代性組織填補國家治理真空；村民自治自身在發(fā)展過程中形成民主價值，作為“草根民主”的村民自治的民主價值是有限度的“，村民自治的形式示范效應遠遠大于其實質性”；“村民自治最重要的價值就是在民主進程中，建立起一系列民主規(guī)則和程序，并通過形式化民主訓練民眾，使民眾得以運用民主方式爭取和維護自己的權益，從而不斷賦予民主以真實內容”；“對于中國的民主化進程來說，一方面必須重視為民主創(chuàng)造外部條件，另一方面更不可忽視經濟發(fā)展過程中的民主形式實踐，通過在民主形式實踐中建立民主規(guī)則和程序，訓練民眾，為民主創(chuàng)造內在的條件，逐步實現由形式化民主到實體性民主的轉換。這便是村民自治給我們的啟示?！边@可以看作是對村民自治的“民主”價值的一個總結。

上述兩類觀點，前者認為村民自治對我國民主政治制度建設有實質性價值，將社會民主(自治)和政治民主相等同，把作為“市民社會內部的民主發(fā)展”與作為主要政治體制的政治民主相等同，研究視野從村莊所代表的社會范疇不自覺地轉到了某種意義上與之相平行的國家這一政治范疇；后者則始終將視野限定于村民自治的社會范疇，只是在必要的時候揭示其對我國民主政治制度建設的形式上的示范意義。當然，前者的認識也有一定的客觀原因。從法律條文上看，《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條第一款規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！比齻€“自我”、四個“民主”基本上可以看作是正式法律文本對村民自治的性質概括和定位。

有些研究者沒有區(qū)分這四個“民主”的程序和形式上的意義，以及三個“自我”所代表的村民自治的實質上的內涵，從而把社會民主和政治民主混為一談。從實際執(zhí)行情況看，村民自治機構既是群眾自治的組織，又充當著國家在農村的“人”的角色，這使村民自治的社會獨立空間和政治體制內的民主的末梢不能從實際上分別開來，容易使人只看到兩者形式上的共同點而沒有看到其實質上的區(qū)別。羅伯特·達爾給政治民主的定位是：“在最低水平上，民主理論關心的是普通公民借以對領導行使相對強的控制的過程”④，而“獨立的社會組織在一個民主制中是非常值得需要的東西，至少在大型民主制中是如此”⑤。達爾這里前半句說的是政治民主，后半句說的是獨立社會組織對政治民主的作用，但獨立社會組織內部也可以有民主形式，社會空間內的民主形式使社會組織的運作更公平有效，也就是說，社會民主對政治民主的影響和推進只是形式的或外部的，而不是實質的與內部的。

持“政治民主”視野的研究者一般都認為村民自治制度具有“國家主導型制度變遷”的性質，認為雖然村民自治起源于群眾的自發(fā)行為，具有“誘致型制度變遷”的初始特點，但是大多數村民自治的相關制度都是由國家各級政府部門通過行政網絡推廣到全國各地的，而且在推廣這些制度的過程中對原生的制度作了選擇和改造。研究者從中國的民主政治(包括社會民主和政治民主)的現實情況出發(fā)，認為在中國民主政治制度變遷過程中，國家處于主動的地位，中國的民主政治有必要“自下而上”提供政治的社會基礎，但是國家的權力體制與村民自治的原則存在著結構性矛盾，不從制度結構上解決現代化進程中國家權力不斷向鄉(xiāng)村滲透和國家與鄉(xiāng)村的權力邊界問題，村民自治的發(fā)展限度是可想而知的。到此為止，村民自治“政治民主”研究視角的困難已經顯現出來了。正如這些研究者所說：“雖然更高一級的基層民主制度知識是一種可以交流和學習的知識，但是從制度供給的角度出發(fā)，中國村民自治制度向更高一級民主制度演進面臨無法回避的困難?！彪m然村民自治對我國民主政治的建設從形式上有示范意義，但是如果沒有實質性的支撐，農村社會范圍內的民主形式又有多大示范意義?更何況村民自治本身的民主形式也并不規(guī)范，所以村民自治的社會民主沒有上升到政治民主的邏輯必然性。部分學者認為：“在國家民主和基層民主缺乏連接時，想不通過改革國家民主制度而享用基層民主的成果幾乎是不可能的?！蔽覀兯坪蹩梢赃M一步認為，試圖找出村民自治內的社會民主對政治民主的直接而實際的作用是不現實的。

二、“國家與社會”視野下的村民自治

運用“國家與社會”分析框架于中國市民社會研究，始于鄧正來和景躍進在《中國社會科學季刊》1992年11月創(chuàng)刊號上發(fā)表的《建構中國的市民社會》一文。該文引發(fā)了一系列以“市民社會”為話語的研究。持“國家與社會”視野的研究者把國家與社會視為某種意義上的兩個平行體。正如鄧正來所說，這些研究者是想尋找一個與國家的體制外對話的模式。

科勒爾(Kelliher)發(fā)現，在非組織的、個體分散的中國農村，國家能夠影響社會的原因，在于兩者結構上的同一性而非社會獨立的組織化③。持“政治民主”視野的研究者基本上認同這種觀點。在從“政治民主”的視角觀察和分析村民自治出現困惑時，有研究者漸漸轉換了視野，從尋找村民自治與國家政治民主體制的“同”，轉而強調國家與社會的“異”，試圖找出促進民主政治制度建設的另一途徑。他們除了承認國家對村民自治的介入和巨大影響外，還看到了村莊作為一支獨立的力量，與國家進行著一種獨立的對話和博弈?！稗r村的經濟改革不僅突破了這一結構性外殼，而且使億萬農民成為相對獨立的利益主體，國家的體制性權力上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一下便產生了一個相對獨立的社會空間。這個社會空間是由一個個獨立的利益主體組成的，同時也有公共事務、公共權力、群己的界限，有了個人利益與公共利益的博弈，也就有了民主的原始動機”④。這里說的“民主”是社會民主而不是政治民主。當然，“政治民主”視野和“國家與社會的關系”的視野有內在的聯系，因為民主可以看作是人民群眾對國家政治的參與方式，是國家與社會關系的一個方面。

1998年“國家與社會關系”課題組“中國鄉(xiāng)村制度：歷史與現實”學術會議的召開，標志著對“國家與社會”視野形成共識。在《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》試行十周年之際，《中國書評》5月號刊發(fā)了該次會議綜述和對徐勇教授專著《中國農村村民自治》的主題書評。張小勁在《中國農村的村民自治再思考》一文中指出：“研究村民自治有兩個視角是應當給予特別重視的，其中之一是所謂國家與社會之關系的研究視角，其二是社區(qū)內部權力結構與權力關系的視角”。景躍進說：“國家與社會關系的調整是消除‘鄉(xiāng)政村治’內在緊張的根本出路”，村民自治研究“忽視了一個基本的問題：政府行政管理的合理/合法性(抽象到理論高度，也就是國家與社會關系問題)”②。其實，早在1997年王旭就指出：村民自治制度實現了“國家與農民權力相互增強的績效”“，從長遠來看，一種相對和平而有序的民主化轉型過程是可能的，而國家的專制性權力在這過程中最終將被消解，其基礎結構性權力則得以保持甚至加強！”

持“國家與社會”視野的研究者認為，解體以后，“國家仍試圖改造農民傳統(tǒng)的生活理念卻無力安排村民的一切政治經濟生活”，國家介入基層社會的成本過大，沒有必要。而另一方面村莊借國家的力量合法地擴大自己的利益空間和與國家對話的實力：“村莊正在利用非均質的國家來塑造村莊的邊界與整合村莊的利益。國家進退與村莊建構是同步的，村莊最終是與非均質國家一起完成自我定位和自我構造”。

那么，我國農村形成的獨立的社會空間有多大?我國村莊的自治程度又如何?對此，鄭法援引達爾的話說：“如果一個組織從事的活動被另一個組織認為是不當的，但任何其他組織——包括國家的政府———都不能阻止，也不能通過提高其行動的成本來阻止它這樣做，符合這兩個條件的組織才是相對自治的”，并提出了衡量村民自治制度中的社會活動空間的尺度：“農民組織首先必須在組織上獨立：能夠以一個獨立組織的主體資格參與社會生活，自主處理有關事務”，而我國村民自治的許多相關制度和職能設置都是由政府代為設計和規(guī)定的，村民自治組織——村民委員會往往同時扮演村民的自治機構和國家“人”的雙重角色，國家可以按自己的利益和意愿比較容易地調整農村社會的權力和活動空間。從這個意義上來說，我們的村莊社會的自治程度還是十分有限的。

由于“國家與社會”的研究視野主要注重國家與社會間的利益權衡關系，而國家在“利益權衡中的絕對優(yōu)勢決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度上介入‘基層社會’的抉擇，國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關系的性質”，這樣“，國家與社會”的視野也就回到了前述“國家主導型制度變遷”的困境。

三、村民自治研究的新進展

以上我們區(qū)分了村民自治研究的兩種視野。在大多數論者的研究中，這兩種視野并不表現得涇渭分明，這與村民委員會往往同時扮演村民自治機構和國家“人”的雙重角色的現狀有關。兩種研究視野最終都把關懷點落在我國的民主政治(社會民主和政治民主)體制的建設上。有論者說：“對于村民自治的政治價值和政治意義不宜過分強調，那樣可能反會損傷村民自治的實效與進展”。也有論者說：“現在不是擔心民主來得太慢而是擔心民主來得太快，知識界不能提供足夠的理論支援和制度構造?！蹦壳把芯空呋旧弦讶〉玫墓沧R是，村民自治的實行是國家管理在某種意義上從社會的退出，同時村莊在村民自治中也為自身爭取了一定的“社會空間”。當代西方市民社會理論大師泰勒說：“就最低限度的含義來說，只要存在不受制于國家權力支配的自由社團，市民社會便存在了”。換句話說，社會從國家那里爭得一個不能與國家相混淆或者不能為國家所淹沒的社會生活領域，這本身就是一個進步。從現有的研究來看，雖然當前學術界對村民自治的關注大多超越了村民自治本身，但無論持“政治民主”視野還是持“國家與社會”視野的研究者都認為，當前制約村民自治的主要障礙因素之一是國家的制度供給不足，尤其是裁量手段缺乏，使得地方政府在具體制度實施中隨意性過大，造成了村民自治發(fā)展的地區(qū)不平衡和形式化等問題。這些論者認為，當前國家頒布法律制度應強化制裁手段，對于違規(guī)行為尤其是政府的違法、違規(guī)行為，應予以司法制裁，對于村民則應提供法律救濟。對此賀雪峰評論說：“在當前的村民自治研究中，特別容易出現簡單化和直觀化的判斷，不能科學分析表象背后的真實。更糟糕的是，在村民自治研究領域，有些學者并未真正理解問題的復雜性即匆匆提出成套對策，由此嚴重損害了村民自治研究的嚴肅性和科學性。對村民自治制度供給不足和裁量手段太少的判斷，大致就屬于這種情況?！?

前面已經提到，市民社會理論把重點放在“國家與社會”的關系上，是想在國家體制外的社會領域用功，這在某種意義上是轉移了研究的視線。當國家與社會的互動因國家方面的動作遲延而影響互動效果甚至影響良性互動的可能性時，必須強調國家體制內的變革。這樣說并不是要回到“民主先導論”的作法上，而是指為使國家與社會的互動健康持續(xù)地進行，國家必須對社會作出某種程度的讓步，使社會擁有更多的原生性資源。這一要求與“民主先導論”的不同之處是，它并不要求從結構上對現有政治體制作根本性的變革。這一要求在國家與農村社會的互動中表現為：給農民更多的經營自，給農民更完整的土地產權，使農村社會擁有更多的資源同時更少地受政治權力的直接干預，增強農村社會與國家對話的力量和主動性，這樣就可以避免一味強調制度變遷的“國家主導型”的性質。如果每一個具體情況都要有政策法規(guī)來規(guī)制的話，恰恰為國家過多地干預社會提供了機會，因此我們認為應給社會更多的原生性資源以實現更多的社會空間和與國家互動中的主動性，同時規(guī)范國家對社會資源的汲取方式，減少國家與社會互動的隨意性。當然，我們并不是說不需要國家對社會的行為進行規(guī)范，相反在社會獲得更多的資源以后，更有必要加強和規(guī)范社會的自組織能力和方式；但這種規(guī)范社會的行為本身也需要規(guī)范，而不能成為行政干預的借口。這一點正是法治社會的精髓所在。在村民自治研究領域，對國家與社會互動的具體研究是很缺乏的。在這方面，吳重慶對孫村的研究是一個有益嘗試。在《孫村的路：“國家—社會”關系格局中的民間權威》一文中，吳重慶通過對孫村的道路建設過程中展現的“權力的文化網絡”進行考察，提出了“‘合算’的國家”這一概念，并對國家與基層社會間的利益權衡關系進行了個案說明，但他“把‘國家’與‘基層社會’間的關系視為利益權衡關系，目的在于說明利益權衡的動態(tài)性決定了‘國家’可以隨時作出是否及多大程度介入‘基層社會’的抉擇，而國家一貫的利益取向也決定了并不因為基層社會的自治空間的大小而改變‘國家’與‘基層社會’關系的性質”。這表明他仍然沒有跳出“國家主導型制度變遷”定勢的影響，所以還沒有試圖從擴大農村社會的自主性來解決村民自治發(fā)展的瓶頸問題。

蕭樓、王小軍認為，在國家與社會視野的研究中，“關鍵路徑在以往的個案中總是未被深入探究”，因此提出了以“國家—社會”關系為視角，以權力問題為核心，以權力運行空間為背景，以正式或非正式政治組織為對象的村民自治研究框架，強調要著力從個案中考察村莊與國家的復雜的權力博弈：“國家在不斷地塑造著村莊，一如村莊在不斷地塑造著國家”；“國家獨占意識形態(tài)上的正統(tǒng)性的局面已經打破，村莊最終與非均質國家一起完成自我定位和自我構造。”但是他們的研究也并沒有突破國家與社會之間的力量權衡的窠臼。

鄧正來在對北京三個民營書店所作的案例分析中，對以前“國家與社會”分析框架中國家與社會互動的理論進行了修正和補充。他吸取并改造了哈耶克關于“秩序原理”的社會理論，對其關于國家與社會互動中的完全“理性”的過程和結果提出質疑，提出了國家與市民社會互動過程中及其結果的“未意圖擴展”的概念，即“整個事態(tài)的發(fā)展過程及其結果是介入這一過程的各方抱持自己的意圖參與這一過程，卻在每一階段上和最后得到了事先未曾預料和計劃的結果”。他發(fā)現，國家與社會互動的結果是“理性”行為和“未意圖擴展”的共同結果，“簡單地‘自上而下’強調國家政治經濟力量對于社會轉型的決定意義，或反過來，同樣簡單地‘自下而上’地看待社會轉型的‘民間動態(tài)’，都無法完整地覆蓋我們正在經歷的力量變局?！编囌齺磉@項研究成果的最大貢獻在于突破了“國家主導論”，或者說突破了“國家力量在與社會力量的相互作用的過程中總是處于主動或主導的狀態(tài)”這樣一種粗放的結論。如果說此前部分論者只是論證了國家退出某些社會空間、社會在某些領域內保持獨立的可能性的話，鄧正來則論證了出現這種現象的必然性，因為國家并不能完全控制它與社會互動行為產生的結果。他的研究試圖告訴我們，政治制度發(fā)展的真正動力是在政治之外，因而“國家主導型制度變遷”理論并不是鐵板一塊。這種探索為我們重新分析村民自治、為我國民主制度的建設提供了新的理論支援。

那么，“未意圖擴展”在“國家與社會”的分析框架中是否具有普適性?或者換一句話說，村莊的社會權力與國家權力的博弈過程中是否也有鄧正來所說的“未意圖擴展”的結果、而不是國家和社會的完全理性的設計和行動的結果?村民自治研究如何擺脫“國家主導型制度變遷”的窠臼?一些研究者不管是否明確認識到，實際上已經在試圖解答這個問題。具體來說，一些論者的研究興趣已逐漸從與村民自治相關的政治制度轉向以下其他相關制度，以此試圖在政治領域以外尋找政治發(fā)展的推動力：其一，農村土地制度。有論者認為土地股份合作制是“農村制度的可行選擇”，因為“土地股份合作制既符合國家關于土地承包責任制的基本政策，又確保了國家、集體和個人三者的利益，有利于土地的規(guī)模經營和提高土地的生產效率”，但是這種制度創(chuàng)新給農村問題的解決帶來的效果是有限的；也有學者認為，我國農村土地所有權的完整性嚴重不足，由此產生了權利主體缺位、產權邊際模糊、物權債權化等問題，“村集體土地雖然法定由作為群眾自治組織——村委會經營管理，但是村委會實際上是以政府人形象作為政權末梢而存在的，因而村有土地事實管理者同樣也是政府”；又有論者指出，我國土地產權“正是由于沒有上升為物權，土地承包權的內容具有很大的隨意性，農戶對抗他人的侵權行為尤其是鄉(xiāng)村集體干部隨意調整、處置土地、更改土地合同行為的權利效力隨之降低”，農村土地所有制從多個層面影響了村民自治的績效。其二，農村稅收制度。有學者認為，農村、農民的一些權利保障可以通過建立合理的現代稅收制度確立起來，從而為村民自治爭取一個比較穩(wěn)定的、外在于村民自治制度本身的政治資源和活動空間③；又有論者指出，要對農村稅費制度進行深入改革，要徹底改革現行農業(yè)稅制，實行與城市相配套的現代稅收制度，廢除農業(yè)稅、屠宰稅、三提五統(tǒng)等專門面向農民征收的各種農業(yè)稅費④，從而給農民更多的能與國家對話的穩(wěn)定的社會資源，進而增大農村在自身發(fā)展問題上“自下而上”的體制創(chuàng)新的力量。

其三，村級集體資產、農村財政體制等因素。

第4篇：基層社會治理的探索與思考范文

隨著時代的發(fā)展，當前我國的社會結構、社會行為規(guī)范和價值觀念發(fā)生了深刻的改變，經濟發(fā)展和社會發(fā)展極不平衡，社會問題與矛盾凸顯，不穩(wěn)定因素增加，現有的社會管理模式已無法滿足當今社會的管理需求，社會管理創(chuàng)新迫在眉睫。檢察機關作為法律監(jiān)督機關，是廣義的社會管理者，面對著越來越難以滿足的各種利益訴求和法律服務體系，必須加大創(chuàng)新力度，尋求司法理念轉變和執(zhí)法監(jiān)督手段的創(chuàng)新。

2009年中央政法委做出了“深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”這三項重點工作的重大部署；2010年10月最高人民檢察院提出了延伸法律監(jiān)督觸角、促進檢力下沉的要求，由此上海檢察機關將設立社區(qū)檢察室作為社會管理創(chuàng)新、探索檢力下沉的一項具體措施進行落實。

本文主要就設立社區(qū)檢察室，探索參與社會管理創(chuàng)新，尋找與社區(qū)建設和基層管理要求相適應的監(jiān)督途徑和方法作如下思考：

一、社區(qū)檢察室設立的意義所在

1.設立社區(qū)檢察室是檢察機關執(zhí)法理念創(chuàng)新的體現。

社會轉型時期，活躍的社會生產、開放的社會生活和多元思維方式，對檢察機關強化法律監(jiān)督，參與社會管理創(chuàng)新提出了前所未有的挑戰(zhàn)。理念是行動的先導，社區(qū)檢察室的設立正是為了實現檢力下沉、職能延伸，使檢察工作扎根于基層，踐行檢察機關服務大局、保障民生的理念?；鶎雍蜕鐓^(qū)是當前社會矛盾集聚最前沿的地方，社區(qū)檢察可以把矛盾糾紛解決在基層，方便群眾、強化法律服務、切實保障人民群眾的根本利益，從而維護社會和諧穩(wěn)定。

2.設立社區(qū)檢察室是檢察機關職能延伸的體現。

社會管理手段、方式以及技術等載體的創(chuàng)新，是啟動檢察機關社會管理創(chuàng)新的良好契機。檢察職能的延伸和下沉，是對法律監(jiān)督內涵的深化和外延的拓展，它要求向矛盾源頭延伸，向社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)、學校等基層部門延伸。執(zhí)法載體創(chuàng)新，是檢察機關社會管理創(chuàng)新的基礎條件，社區(qū)檢察室正是由此孕育而生。

3.設立社區(qū)檢察室是檢察機關工作機制創(chuàng)新的體現。

積極推進社區(qū)檢察室建設，包括承擔起對公安派出所刑事執(zhí)法活動的監(jiān)督，對監(jiān)外刑罰執(zhí)行和社區(qū)矯正活動的監(jiān)督，接受群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來訪，發(fā)現、受理職務犯罪案件線索，參與社會治安綜合治理和法制宣傳、職務犯罪預防工作等等工作。從而建立起一系列與公安派出所、司法所、辦、社區(qū)矯正機構等組織的工作聯系機制，整合社區(qū)各方面的資源，強化法律監(jiān)督實效，擴大監(jiān)督影響力。

二、社區(qū)檢察室設立的現實背景

1.社區(qū)檢察室設立是貫徹落實中政委關于深化司法體制和工作機制改革的要求。

2008年《中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》中指出，要改革和完善對偵查活動的法律監(jiān)督，進一步建立檢察機關對公安派出所、看守所的監(jiān)督機制，充分發(fā)揮檢察機關的法律監(jiān)督作用。社區(qū)檢察室的設立是認真貫徹落實中央政法委關于深化司法體制和工作機制改革意見，探索檢力下沉、法律監(jiān)督職能延伸的重要創(chuàng)新舉措。通過在基層社區(qū)設立檢察室，有利于加強對公安派出所、司法所、辦、社區(qū)矯正組織等基層組織的立案、偵查、刑罰執(zhí)行和社區(qū)矯正、綜合治理等活動的監(jiān)督，更好地履行檢察職能，擴大檢察效果及其影響力。

2.設立社區(qū)檢察室是貫徹落實中政委推進三項重點工作的要求。

2009年底，中央政法委做出了深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作的重大部署。檢察長在全國檢察長會議上強調要完善和推行在農村、社區(qū)設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室、檢察工作站、聘請檢察聯絡員等措施，使檢察工作更好地深入基層、貼近群眾、服務社會，促進社會管理創(chuàng)新的要求。積極推進社區(qū)檢察室建設是貫徹落實三項重點工作，探索社會管理創(chuàng)新，延伸檢察工作職能、拓寬監(jiān)管領域的一項重要措施，通過在街鎮(zhèn)（社區(qū)）設立百姓身邊的檢察室，使檢察工作更好地服務基層、貼近群眾，更好地滿足人民群眾的利益訴求。

3.設立社區(qū)檢察室是貫徹落實高檢院加強檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的要求。2010年10月，高檢院印發(fā)《關于進一步加強和規(guī)范檢察機關延伸法律監(jiān)督觸角促進檢力下沉工作的指導意見》。該指導意見對規(guī)范延伸法律監(jiān)督觸角、促進檢力下沉作出明確規(guī)定：“各地經濟社會發(fā)展水平不同，基層檢察院基礎、條件各異。因此，向基層延伸法律監(jiān)督觸角，必須因地制宜、量力而行，要充分考慮基層檢察機關現有人力、物力、財力和基層當前的執(zhí)法環(huán)境、群眾認可程度等多方面因素，實事求是，逐步推進?！?/p>

三、當前社區(qū)檢察室的職能定位和功能

探索檢力重心下沉、檢察工作延伸、社會管理創(chuàng)新，切不可脫離檢察機關自身的職能。根據本市檢察機關派駐（社區(qū)）檢察室工作職責（試行）的規(guī)定，當前派駐（社區(qū)）檢察室主要職能定位和功能如下：

1.業(yè)務范圍。派駐（社區(qū)）檢察室主要承擔對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督、非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行（社區(qū)矯正）活動監(jiān)督、受理社區(qū)群眾來信來訪、接受違法犯罪人員的自首、參加社會治安綜合治理工作，并開展法制宣傳和其他適宜在社區(qū)（街鎮(zhèn)）開展的相關檢察工作。

2.工作職責及相關建議。

⑴對公安派出所刑事執(zhí)法活動監(jiān)督。

對公安派出所應當立案而不立案、不應當立案而立案、案件立而不偵、久偵未結等情況的監(jiān)督；刑事偵查活動中的刑訊逼供、暴力取證等違法行為，體罰、威脅誘騙等非法收集證據手段，以及違法使用拘傳、拘留、取保候審等強制措施，違法使用搜查、查封、扣押、凍結等財產性偵查等措施實施監(jiān)督。

一要明確監(jiān)督定位。根據市院文件精神，當前社區(qū)檢察室對公安派出所的監(jiān)督，定位于工作監(jiān)督、場所監(jiān)督，區(qū)別于以往傳統(tǒng)的個案監(jiān)督。二要確立監(jiān)督范圍。社區(qū)檢察室監(jiān)督范圍限定在對公安派出所的刑事執(zhí)法活動，主要是對刑事立案活動、偵查活動和刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督。三要明確監(jiān)督方式。主要通過入所巡查、信息通報、適時介入、工作例會、專項檢查等形式開展。四要增強監(jiān)督的實效。社區(qū)檢察室在監(jiān)督工作中，對公安派出所執(zhí)法中的違法不當行為，雖然可以通過口頭糾正、書面通報、檢察建議等方式糾正，但法律未明確規(guī)定公安機關拒不糾正違法或者拒不執(zhí)行檢察機關所作的決定的法律后果，檢察機關對公安派出所的監(jiān)督缺乏剛性。所以，監(jiān)督措施實施以后，一定要做好跟蹤督促的工作。五要加強與院內各職能部門的溝通協作，建立內部信息共享機制，對公安派出所的刑案受理、立案、強制措施適用等實現信息共享。

⑵對非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督。

對人民法院、公安機關、監(jiān)獄、看守所、司法行政機關在罪犯交付、變更監(jiān)外執(zhí)行活動實施等環(huán)節(jié)的監(jiān)督；對公安派出所、司法所、社區(qū)矯正組織對監(jiān)外執(zhí)行罪犯的日常管理、矯正與監(jiān)管情況的監(jiān)督；受理監(jiān)外執(zhí)行人員及其家屬的控告申訴，維護社區(qū)服刑人員合法權益等。

一要加強工作聯系、排摸掌握重控對象。社區(qū)檢察室會同當地派出所、司法所、社區(qū)矯正機構建立信息溝通機制和協同機制，對所在的社區(qū)監(jiān)外服刑人員進行排摸，做到底數清，重點明，通過參與宣告、談話、教育等方式，預防其重新犯罪。二要搭建信息平臺。社區(qū)檢察室應當與當地公安派出所、司法所、社區(qū)矯正機構這些職能部門搭建起信息平臺機制，實現監(jiān)管信息的暢通和交換。三要明確社區(qū)檢察室和派出院監(jiān)所部門之間的工作職責、分工，相互銜接、形成工作合力。四要強化執(zhí)行的監(jiān)督。對不服管教、脫管、漏管、違法相關法律規(guī)定、重新違法犯罪的，及時提出檢察建議或者糾正意見。

⑶接待及法律咨詢。

受理社區(qū)群眾對國家工作人員職務犯罪的舉報線索；對不服人民檢察院處理決定和人民法院生效判決、裁定的申訴；對公安機關、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)部門干部的違法行為的控告；對加強、改進檢察工作和隊伍建設的建議和意見等。

一要明確受理的范圍。限定在“舉報國家工作人員職務犯罪的線索；不服人民檢察院處理決定和人民法院生效判決、裁定的申訴；反映公安機關、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)部門工作人員違法違紀行為的控告；加強、改進檢察工作和隊伍建設的建議和意見；其他依法應當由人民檢察院處理的事項等”。二要嚴格依照法律規(guī)定，統(tǒng)一受理社區(qū)群眾的舉報、報案、控告、申訴，對發(fā)現、受理的職務犯罪案件線索等舉報件，不得自行辦理，一律移送本院控告申訴檢察部門統(tǒng)一分流。三要注重與院控申部門的聯動，做好涉檢，擴大檢察宣傳，通過參與所轄地政府接待日活動、召開群眾座談、分發(fā)宣傳資料、公布聯系方式等，宣傳檢察職能和法律法規(guī)，充分發(fā)揮“聯系群眾橋梁”的作用。

⑷參與社會治安綜合治理和法制宣傳、犯罪預防工作。

了解社區(qū)基本情況，掌握當地社會治安狀況，發(fā)現不利于穩(wěn)定的違法犯罪苗頭性問題，及時配合解決；建立溝通渠道，積極收集各類犯罪線索，拓寬案件線索的來源；深化檢務公開，增強檢察工作的透明度，加強法制宣傳，拓寬社區(qū)群眾了解檢察工作的渠道。

在社會治安綜合治理方面，筆者建議要發(fā)揮檢察建議的作用。要努力尋找案件背后隱藏的深層次社會問題和矛盾，運用檢察建議預防違法犯罪、化解矛盾糾紛、監(jiān)督執(zhí)法活動。

四、當前探索社區(qū)檢察工作應注意的問題

1.準確定位，認真履職

社區(qū)檢察室是檢察機關行使監(jiān)督職能的一種延伸，是實現檢察監(jiān)督的關口前移，其職能承擔應與人員配置、經費保障和所轄區(qū)域人口、經濟、社會發(fā)展狀況等相適應。要結合檢察工作特性，突出法律監(jiān)督作用，體現服務民生、執(zhí)法為民的理念。通過合理設置社區(qū)檢察室的工作職責，并予以積極履行。比如，對當地執(zhí)法部門司法活動進行法律監(jiān)督；接受群眾舉報、控告、申訴，接待群眾來信、來訪；發(fā)現受理職務犯罪案件線索；開展職務犯罪案件預防；受理執(zhí)法不嚴，司法不公問題，開展法制宣傳，參與社會治安綜合治理等活動。對社區(qū)檢察室的工作實行目標管理，明確任務、分解責任。另外需要注意的是，在開展日常社區(qū)檢察職能過程中需要地方黨委和政法委的支持和協調，在重大問題上，應該建立溝通和協調機制，使鎮(zhèn)街（社區(qū)）政權真正能維護社會穩(wěn)定，保護人民群眾合法權益。

2.理順關系、形成合力

社區(qū)檢察室是本院派駐社區(qū)檢察工作的窗口，要真正搞好社區(qū)檢察室工作，發(fā)揮其作用，就必須賦予其一定的職責，檢察室的職能雖然不會與院內部業(yè)務部門產生沖突，但是一定會發(fā)生部分業(yè)務重疊，所以一定要理順檢察室與檢察機關內部業(yè)務部門之間的關系，兩者分工合作、相互配合和銜接，才能形成工作合力。

第5篇：基層社會治理的探索與思考范文

一、全市司法行政工作基本估價

(一)強基固本“出實招”。一是基層司法所規(guī)范化建設取得新突破。基層業(yè)務用房、裝備得到加強，辦公設備不斷完備，經費保障、基層司法所長副科級待遇基本得到落實，工作效率得到明顯提升。全市137個基層司法所完成業(yè)務用房建設，其中獨建88個，占64.2%。二是矛盾化解工作取得新發(fā)展。構筑矛盾糾紛“大調解”格局，接邊地區(qū)聯防聯調機制和工作交流機制不斷豐富，“以獎代補、以案定補”機制得到全面貫徹落實。20__年以來，共調解各類民間糾紛151021件，調解成功率97.6%。三是人民調解網絡建設取得新突破。四是扎實推進“法律六進”長效機制建設，有效拓寬了普法領域，提高了群眾依法維權意識，提升了“依法治市”水平。

(二)關口前移“見實效”。一是法律援助渠道不斷拓展，工作力度不斷加大。完成了縣區(qū)法律援助工作管理局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作站設置和規(guī)范化建設任務。20__年以來，共辦理法律援助案件5597件，提供法律咨詢20300人次。二是以“管理規(guī)范、業(yè)務規(guī)范、服務規(guī)范”為目標，加強律師公證工作的基礎管理和自我管理。三是繼續(xù)加大了安置幫教工作指導力度。截止20__年底，全市共接收刑釋解教人員11849人，實施幫教11330人，占95.62%，安置9480人，占80%。四是強化法律服務隊伍自身建設，凈化法律服務市場秩序，規(guī)范執(zhí)業(yè)行為，法律服務公信力不斷提高。

(三)發(fā)揮職能“見真章”。充分發(fā)揮司法行政職能，積極參與社會治安綜合治理工作。全市143個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)綜治維穩(wěn)中心大部分設在基層司法所，基層司法所配合有關職能部門理清法律關系，制定合法有效的調處方案，矛盾糾紛分類、化解、調處中樞作用突出。

(四)自身建設“求創(chuàng)新”。一是繼續(xù)深化普法依法治理，推進社會管理法治化，創(chuàng)新工作方式，盤活普法載體，認真總結經驗、鞏固成果，及時啟動“六五”普法“四五”依法治理規(guī)劃，深入開展法治縣區(qū)、和諧社區(qū)、和諧校園、和諧家庭“一法治三和諧”創(chuàng)建活動，把開展“法治縣區(qū)”、“規(guī)范化司法所”、“規(guī)范化人民調解組織”三項創(chuàng)建活動作為今后一個時期的工作重點。二是繼續(xù)深化社區(qū)矯正和安置幫教工作，不斷推進社會管理創(chuàng)新。在理順司法所管理體制，實現收歸上劃基礎上，積極推廣外地經驗，大膽探索和創(chuàng)新特殊人群的管理體制、機制和方法。

(五)打造隊伍“樹新風”。按照“政治上堅定、理論上扎實、紀律上嚴明、業(yè)務上精通”隊伍建設標準：一是抓靈魂，促進面貌向“奮發(fā)型”轉變。二是抓作為，促進作風向“實干型”轉變。三是抓創(chuàng)新，促進管理向“規(guī)范型”轉變。四是抓團結，促進氛圍向“和諧型”轉變。近年來，法律援助管理局等14個集體先后被司法部、省委表彰為“先進集體”、18名干部被評為“先進個人”。

二、困難和問題

(一)發(fā)展不平衡?？h區(qū)司法局承擔著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所管理、檢查、指導和幫助職能，但在調研中發(fā)現，縣區(qū)司法局職能發(fā)揮存在較大差距?；鶎宇^重腳輕、重硬件輕軟件、重管理輕服務和一人所現象尤為突出。法制宣傳、矛盾化解、社區(qū)矯正、法律援助、法律服務職能作用發(fā)揮不充分。部分縣區(qū)司法局領導班子思想不解放，工作思路不清晰，工作重點不突出，畏難情緒和等、靠、要思想嚴重，與相關職能部門溝通協調不暢，創(chuàng)新能力不足，工作打不開局面。

(二)人員總量嚴重不足。全市司法行政系統(tǒng)共有中央政法專項編制539人(含市勞教強戒所)、地方行政編制167人、地方事業(yè)編制174人，共880人，占全市總人口的0.009%，實有823人。144個基層司法所實有工作人員268名，其中一人所57個，占39.58%，二人所44個，占30.56%，三人以上的37個，占25.69%。威信縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有扎西鎮(zhèn)司法所有3名工作人員，其余9個司法所均為一人所。

(三)保障不到位。11縣區(qū)司法行政機關的公用經費、辦案業(yè)務費、裝備費均未達到省財政廳、省高院、省檢察院、省公安廳、省司法廳《關于印發(fā)〈云南省州(市)級和縣級政法機關經費保障標準〉的 通知》(云財行〔20__〕464號)規(guī)定的每人每年25000元標準，高的21300元、低的18600元，且包括了社區(qū)矯正、人民調解、普法依法治理等工作經費，一定程度上造成司法行政機關工作經費的緊張，給司法行政工作的開展帶來了一定困難。

(四)司法行政隊伍整體素質有待提高。特別是基層司法所工作人員法律專業(yè)化水平不高，解決實際問題的能力亟待提高。全市144個司法所268名工作人員中，非法律專業(yè)研究生1人、占0.37%，法律專業(yè)大學35人、占13.06%，其它專業(yè)20人、占7.46%，法律專業(yè)專科68人、占25.37%，其它專業(yè)68人、占25.37%，中專及以下76人、占28.36%。50周歲以上65人、占24.25%。鎮(zhèn)雄縣司法局僅50周歲以上的工作人員就達12人、占18.46%。

(五)社區(qū)矯正工作面臨不少困難。一是社區(qū)矯正工作社會認知度不高。當前，部分干部群眾不了解社區(qū)矯正工作，部分社區(qū)服刑人員對社區(qū)矯正的思想認識存在偏差，認為法院宣判、監(jiān)獄釋放就沒事了，不愿參加社區(qū)矯正。二是社區(qū)矯正隊伍力量薄弱。我市司法所一般只有1-4名司法所工作人員，且司法所工作人員學識單一。三是社區(qū)矯正決定機關與司法行政部門之間尚未建立規(guī)范的執(zhí)行交付制度，部門之間的協調配合有待加強。四是經費保障嚴重不足，影響了基層社區(qū)矯正工作的正常開展。

三、對策思考

司法行政機關是我國國家政權的重要組成部分，是各級政府對司法工作進行行政管理的專門機關，在我國司法體系和法制建設中占有重要地位。近年來，全市司法行政機關圍繞化解矛盾糾紛、服務保障民生，充分發(fā)揮“前端性、窗口性、服務性”的法律宣傳、法律服務、法律保障職能，在法制宣傳、社會治安綜合治理、維護社會穩(wěn)定、推進民主法制建設等方面具有不可替代的作用。當前，我市正處在全面建設小康社會的關鍵期、攻堅期、黃金期和社會矛盾的凸顯期，改革發(fā)展穩(wěn)定的任務艱巨繁重。作為政府工作一部分的基層司法行政工作應順應時代的要求，夯實基層基礎、加快觀念轉變、推動創(chuàng)新發(fā)展。

一是由傳統(tǒng)型向創(chuàng)新型轉變。思路決定出路、作風決定作為，理念創(chuàng)新乃工作創(chuàng)新之源。正確把握和認識當前司法行政工作在新形勢下發(fā)展變化的規(guī)律，是與時俱進、推進司法行政事業(yè)科學發(fā)展的需要。各級司法行政機關要貼緊自身發(fā)展的需要，尋求司法行政工作新的發(fā)展點;貼緊黨委、政府中心工作，尋求司法行政工作的著眼點;貼近群眾法律需求，尋求司法行政工作的落腳點。要從傳統(tǒng)矛盾糾紛化解轉變?yōu)槊芗m紛發(fā)生的預防，突出“預防性”，真正體現“前端性”、“服務性”，向社會管理創(chuàng)新轉變，主動適應新時期司法行政工作。

二是由配合型向主導型轉變?！度嗣裾{解法》、《律師法》、《公證法》、《社區(qū)矯正實施辦法》等法律法規(guī)是司法行政工作的法律支撐，司法行政機關要積極而為、主動而為，正確認識縣區(qū)司法局是司法行政機關發(fā)揮職能作用的主陣地;是司法行政基層基礎建設和司法行政工作新思路、新方法、新機制實踐的主渠道;是司法行政工作新發(fā)展的主戰(zhàn)場，切實解放思想，更新觀念和理念，按照法律賦予的職責和要求，嚴格依法辦事，大膽實踐、主動實踐。

三是由被動型向主動型轉變。首先，要進一步增強“責任意識”，樹立司法行政事業(yè)科學發(fā)展“舍我其誰”的觀念。第一力戒消極懶散，樹立埋頭苦干，無私奉獻的司法行政精神，努力在本職崗位上實現人生價值。第二力戒滿足現狀，樹立迎難而上、時不我待、座不住、等不得的緊迫感和勇于擔當重任的氣魄、開拓進取的精神，知難而進，迎難而上，努力創(chuàng)造無愧于時代的業(yè)績。第三力戒漂浮作風，樹立一抓到底的求實精神。力戒急于求成、精神萎靡不振，堅持深入到工作落實的終端跟蹤問效，以求實扎實的工作作風狠抓工作的落實。

四是由試點型向常態(tài)型轉變。社區(qū)矯正工作是國家賦予司法行政機關的一項嶄新的工作職能，是社會管理創(chuàng)新極其重要的工作內容。它大大加強了司法行政工作的職能作用。司法行政機關必須緊緊抓住這個機遇，認真全面總結試點經驗，建立相應的機構，搭建工作平臺，構建相關制度，積極爭取人員編制、辦案經費，切實履行對社區(qū)服刑人員的教育、管理職能，確保社區(qū)矯正工作教育有方法，管理有制度，從而實現矯正工作的常態(tài)化。

五是由基礎型向規(guī)范型轉變。要從過去重基層基礎建設向重管理、重規(guī)范轉變，不斷完善工作機制，建立健全工作制度，形成一套科學、規(guī)范、可操作性和針對性強的司法行政工作管理體制，以制度的規(guī)范化來促進隊伍的建設和管理。開展經常性督查，實行層級問責制，切實提高法律法規(guī)的執(zhí)行力，提高工作質量。

六是由封閉型向開放型轉變。要加強司法行政宣傳工作，切實根除封閉思想，變只干不說為既干又說，不斷提高司法行政工作的知曉率。一方面要做好內部宣傳工作，不斷提升典型經驗和做法的推廣力度，推動精品司法建設。另一方面，要做好對外宣傳工作，擴大司法行政工作的宣傳，不斷擴大司法行政工作的影響率和群眾知曉率。再一方面，要加強調研工作，針對工作存在的困難和問題，深入開展調研，通過調研把工作中存在的問題研究透，搞明白，找到問題的根結，提出解決的辦法，推進工作深入開展。

七是由口號型向實干型轉變。要認真研究普法宣傳工作的針對性和時效性，要把知曉法律法規(guī)、樹立法治理念、創(chuàng)建法治文化有機結合起來，在營造法治文化建設方面狠下功夫。好的法律、政策關鍵在于落實，面對當前安置幫教和社區(qū)矯正工作業(yè)務量大、要求高的實際，積極探索勇于創(chuàng)新，統(tǒng)籌運用好現有的人、財、物等資源，以“高效率、快節(jié)奏、大跨越、大發(fā)展”的昭通速度推進基層司法行政工作科學發(fā)展、縱深發(fā)展。

第6篇：基層社會治理的探索與思考范文

一、水、移民與社會發(fā)展

水問題是一項重大的社會問題，它還引發(fā)了很多次生問題。水問題不僅直接影響了當下人們的生產與生活，而且對人類的可持續(xù)發(fā)展的制約影響日益明顯，亟需學界開展更為深入的學術研究。

區(qū)域性惡劣的生存環(huán)境既會加劇貧困問題，也會制約脫貧進程。宋林飛（江蘇省人民政府參事室）認為，如期全面建成小康社會的關鍵，在于找準和補齊短板，而貧困就是最突出的短板。鑒于惡劣的生存環(huán)境與貧困之間的關系，他將環(huán)境移民視為反貧困的重要手段，并主張結合社會力量幫助貧困地區(qū)的弱勢群體。他指出，環(huán)境移民包括三類，其中：因洪澇、干旱和泥石流等災害性環(huán)境事件導致的環(huán)境移民可稱為“環(huán)境災害移民”；因水土流失、沙漠化和荒漠化等生態(tài)環(huán)境退化引起的環(huán)境移民可稱為“生態(tài)移民”；而因環(huán)境污染事件導致的環(huán)境移民可稱為“環(huán)境污染移民”。據其報告，全國各地自2001年起，先后開展了易地扶貧搬遷工程。截至2015年底，中央補助投資累計363億元，易地搬遷貧困人口已經達到680多萬人。此外，該報告還立足于我國農村存在一批“集中連片特殊困難地區(qū)”的實情，提出要加快集中連片特困地區(qū)脫貧的建議。施國慶（河海大學）認同宋林飛闡述的反貧困與建設小康社會之間的關系，指出貧困地區(qū)大多存在水害和缺水等水問題，解決水問題有助于促進小康社會建設。

水利是農業(yè)的命脈。為保證國民經濟的穩(wěn)定發(fā)展，我國一直高度重視水利建設。但是，農村水利面臨著“灌溉最后一公里”的問題。賀雪峰（華中科技大學）認為，表面上看，“最后一公里”（水利設施竣工了，但是農民田間地頭的毛渠不通，致使大中型水利設施難以發(fā)揮實效）是工程問題，但事實上是治理問題和組織問題，因為即使國家修建了完善的水利設施，但把分散的農戶協調起來使用水利設施并不容易。這需要分攤水費，需要農戶協商達成共識，只要有一戶想“搭便車”，就會有更多農戶跟進，從而導致使用大中型水利設施的行動失敗。這種現象導致的干旱被稱作“治理型干旱”。所謂“治理型干旱”不是真的干旱，也不是現有工程無法將水抽到田里，而是農村基層組織渙散無力，不能組織農民分攤用水成本。他在安徽皖河農場調查時發(fā)現，皖河農場在生產自救方面的能力明顯高于周邊農村，有著合理的排灌體系以及科學的管理隊伍，抗洪能力強，能夠旱澇保收。通過比較研究，他主張充分利用我國農村土地集體所有制的制度優(yōu)勢，解決“治理性干旱”。他認為，“灌溉最后一公里”是各個國家和地區(qū)面臨的普遍問題，而我國農村具備的集體土地制度是解決這一問題的獨特資源，他主張學術界和政府機構利用好這一制度優(yōu)勢以改善農村水利治理。鄭曉云（云南省社會科學院）認為，農民對公共事務的關心和投入下降、缺乏強大的組織建設是農村水利管理不善的原因，賀雪峰從土地制度這一大背景思考農田水利激發(fā)了新的研究思路。

水利風景區(qū)是國家保護地體系中的重要類別。在生態(tài)文明建設背景下，水利風景區(qū)成為高附加值的發(fā)展載體。蘇楊（國務院發(fā)展研究中心）以廣東水岸公園、四川仙海湖特區(qū)和浙江仙居為例，提出了在生態(tài)文明建設背景下，面對水流相關保護地的社會角色、利益結構發(fā)生轉變的現狀，如何發(fā)展水流相關保護地的思路。他以“水流”為中心，以水利風景區(qū)為例，對水流相關保護地的社會角色和利益結構展開分析，認為要科學地將具有區(qū)域特色的水利風景區(qū)建設成為國家公園的組成部分，將貼近人居環(huán)境的水利風景區(qū)建設成為綠色的生活生產空間。他主張將國家政策與地方水資源性質、經濟狀況相結合，對水流相關保護地進行規(guī)劃建設，側重“供給方”政府改革，將水流產權問題作為切入點剖析相關利益結構的變化。他認為，我們既需要積極推進環(huán)保工作，也需要在追求綠色的過程中讓利益相關者都能得到“實惠”，如此才能讓環(huán)保具有可持續(xù)性。張俊峰（山西大學）立足于蘇揚描述的水流相關保護地的建設思路，指出每個區(qū)域的水流相關保護地的建設都要根據地方特色，融入地方文明精神，體現當地的人文素養(yǎng)。

“水權”是理解中國社會的重要切入點。張俊峰通過對晉蒙地區(qū)歷史水權價交易問題的比較研究，提出以水為中心理解鄉(xiāng)土中國社會的歷史變遷，并認為歷史水權研究對于當下生態(tài)文明建設和水權制度改革具有現實意義。他運用大量史證資料，闡述了清至民國年間山西水利社會中公私水交易的類型與形式，通過列舉租水文約、典水文約、佃水文約三個史例，對蒙地的水權交易進行分析。在對晉蒙地區(qū)水權交易分析的過程中，張俊峰認為日本學界水利共同體解體說在中國北方并不能成立。水權這個概念是水資源缺失條件下的產物，當時正因為清晰的水權意識和明確的水權歸屬，才維護了正常的用水持續(xù)。他指出，土地與水的關系可能存在從“地水結合，水隨地走”到“地水分離，地隨水走”的轉變。在水資源日益匱乏、價值不斷凸顯的歷史條件下，山西水利社會存在著從“以土地為中心”到“以水為中心”轉變的可能與趨勢。鄭曉云認為，張俊峰的研究具有可行的現實價值和學術價值，目前在缺乏有效的解決民間水權糾紛的背景下，傳統(tǒng)的解決思路可以給我們提供⒎。

作為農業(yè)發(fā)展的基本要素，水利灌溉不僅是物質資料生產的重要組成部分，更是水文化的精髓。鄭曉云提出，很多文明都是建立在灌溉發(fā)展的基礎上，在需要灌溉設施作為生計基礎的地區(qū)，灌溉就是生存發(fā)展的基本條件。他以中國紅河流域和日本大分縣竹田直入地區(qū)為例，從文明進程與文化遺產的角度分析了灌溉發(fā)展與當地經濟進步、文明發(fā)展的互動關系。他提出，灌溉的發(fā)展是居民根據當地自然環(huán)境探索出的一種新的生態(tài)互動模式。在這種相對和諧的互動中，灌溉的發(fā)展可以促進當地農業(yè)發(fā)展模式的轉型，形成新的農業(yè)生產格局，促進農業(yè)經濟的發(fā)展，形成與灌溉相關的新的社會經濟關系和社會合作機制，醞釀出與之相關的水文化，進而成為當地居民的精神財富。張俊峰認為，國內外對水的研究是有傳統(tǒng)的，并經歷了最初的從意識形態(tài)方面探討水與國家以及水與政治的關系，轉變到對水利事務的關注。他認為，關注水對地方社會文明影響的學術研究具有重要價值，對開展水文化和水社會研究具有啟發(fā)意義。

當前，水污染形勢嚴峻，如何進行有效治理依然面臨很多挑戰(zhàn)。黃濤珍（河海大學）基于目前中國流域水環(huán)境治理府際關系模式以及治理中的事權劃分，指出了我國流域水環(huán)境治理面臨的困境，強調了政府間相互協調與合作的重要性。她以淮河流域水環(huán)境治理府際關系的情況為例，分析了在我國水環(huán)境治理中各政府部門縱向、橫向的交錯復雜關系，指出我國政府在水環(huán)境治理中存在縱向事權與橫向事權的權利配置交叉重疊問題、流域水環(huán)境保護與地區(qū)經濟發(fā)展公平權的沖突問題以及府際之間合作難等問題。她指出，政府部門間權責界定分明非常重要，而制度上的改善可以規(guī)避管理水流域低效的弊端。在治理水污染過程中，民間環(huán)保組織（NGO）具有重要作用。宋言奇（蘇州大學）以蘇州的民間環(huán)保社會組織為例，對我國民間環(huán)保社會組織的模式與扶持策略展開了分析。他認為，目前我國存在三種民間環(huán)保社會組織模式，即“基金會贊助模式”“政府購買服務模式”和“志愿者模式”。他的研究發(fā)現，“綠色江南”是蘇州較為典型的“基金會贊助模式”的民間環(huán)保組織，該組織曝光了鼎興電子的污染河流數據，并監(jiān)督鼎興電子對污染進行整改，使河流恢復原狀，參與開展關于太湖流域高排放企業(yè)會，和其他四家環(huán)保組織共同調研報告《誰在污染太湖流域？》。鄭曉云認為，在現代社會，水與社會的關系越來越緊密，NGO對緩解水問題以及水與社會的沖突都具有無可替代的作用。

水社會學的理論構建和學科建構具有重要意義。施國慶針對水社會學相關議題展開了探討。他在對水的相關概念、水與社會的關系進行分析的基礎上，提出并闡述了水社會學的基本理論與方法。他認為，水社會學是用社會學的理論與方法，研究水社會各個行動主體之間的互動關系及水社會運行和發(fā)展的一門社會學分支學科。所謂水社會，指的是以水為紐帶，由水資源的使用者、開發(fā)者、生產者、產品或服務提供者、運行管理者、規(guī)制者、受影響者，水生態(tài)和水環(huán)境的保護者、影響者、受影響者、規(guī)制者，以及與水關聯的社區(qū)和組織所構成的社會。他認為，水社會學主要研究水資源利用、水資源開發(fā)、水資源保護和水資源管理等社會學問題。張俊峰肯定了水社會學這一分支學科建立的必要性，認為水在當前社會發(fā)展中的地位決定了水社會學研究的價值。鄭曉云從學科建設的角度分析，認為與水利社會學相比較，水社會學發(fā)展的潛力更大。此外，他還從學科發(fā)展體系的現實性、便利性和可操作性等角度考慮，建議水社會學學科建設初期不要囊括太多的內容，適度“瘦身”有利于學科建設。

二、水利與社會

水利及水利設施是國民經濟發(fā)展的重要依托。作為農業(yè)大國，我國各個地區(qū)都有其地方特色明顯的水利設施及水利文化。從水利視角探討相關社會學問題、思考社會變遷，不僅有利于人們科學認識水利設施和水利管理，而且有利于推動社會發(fā)展。

水利在社會經濟發(fā)展中的重要作用日益凸顯。與水利相關的社會問題也引起了社會各界的關注。陳阿江（河海大學）在回顧水利社會學發(fā)展歷史的基礎上，闡述了水利社學的性質與定義，探討了水利社會學可能的研究領域。他認為，水利社會學屬于社會學按“行業(yè)分類”的社會學分支學科，且存在狹義與廣義之分，前者是指防洪與灌溉等層面的水利社會學，后者是人類社會涉水事務的水利社會學。水利社會學的研究領域兼具傳統(tǒng)社會學的研究領域和相關水利領域，包括組織制度、生活生計發(fā)展與“水利之害”（因水行動產生的社會問題、水利工程產生的社會后果等）。在此基礎上，陳阿江還探討了水利社會學的理論基礎和方法論基礎。鄭曉云認為，水利社會學建設有其學術發(fā)展的需要和現實需求，并建議推動相關經驗研究。

杰、王春（河海大學）通過對蘇北農民用水戶協會的調查和思考，分析了鄉(xiāng)村水利的制度設計等問題。他們認為，總體上看，蘇北各地農村水利運轉基本順利。鄉(xiāng)村用水秩序看似一湖靜水，但這并不意味著用水戶協會可有可無，實質上反映出村民對基層水利管理傳統(tǒng)的一種習慣性服從。他們的調查發(fā)現，不少農民對于水費價格偏高頗有微詞，卻只能被動承受。他們認為，農民用水戶協會制度的推行，是為了節(jié)水減排進而減輕農民的水費負擔，但更深層次的制度用意在于借此激發(fā)農民民主管理意識，并滲透到鄉(xiāng)村自治的其他領域。然而，制度催生的現實是農民用水戶協會與制度設計的理想狀態(tài)相差甚遠，實際運行陷入了重重困境。黃濤珍認為，在農業(yè)水價綜合改革的背景下，農民用水戶協會的組織化進程以及未來承擔的新職能都有著很大的研究價值。

水利不僅僅是基礎設施，也是自然環(huán)境與社會環(huán)境的一部分。吳金芳（安徽師范大學）從水環(huán)境與國家政治經濟系統(tǒng)、水環(huán)境與地方社會秩序、水環(huán)境與地方文化民俗、水活動與生態(tài)環(huán)境四個方面開展了水利社會研究。她認為，自然環(huán)境、水利、社會三者之間相互關聯、相互影響。水環(huán)境對地方社會秩序的構建而言，既是限制性因素又是拓展性因素；與此同時，水環(huán)境對地方文化、民俗的影響，也附上了當地水資源的性質與特色。她提出，需要從環(huán)境史的角度解析人類水活動與生態(tài)環(huán)境之間的互動。宋言奇認為，吳金芳從國家政治、地方政治和鄉(xiāng)村文化三個層面出發(fā)，作了很好的文獻梳理，為未來的學術研究打下了良好的基礎。何志揚（河海大學）認為，暴雨洪水及其次生災害，是中國長期面臨的主要氣候災害類型之一，由此導致的非自愿性的災害移民規(guī)模龐大。他基于舟曲特大山洪泥石流災害案例的分析，認為氣候災害移民的安置政策存在供需錯配的問題，據此提出了相應的調適措施。他認為，政府機構要重視水災等自然災害的應對和受災移民安置政策的研究，轉變氣候災害移民安置的傳統(tǒng)思路和模式，形成政府―市場―社會共同參與的多元化的災后重建安置體系。

此外，還有學者對水利水電項目中的性別視角和傳統(tǒng)水利管理理念進行了剖析和解讀。王旭波（河海大學）通過描述水利水電項目社會性別影響評價工具和流程，展示了水利水電項目社會性別影響評價分析框架。她認為，社會性別影響評價工具可以幫助理解項目開展的現狀、語境以及項目對這些背景環(huán)境帶來的影響，并且在后續(xù)發(fā)展中可以用社會性別標準評估潛在的影響及其實現情況。程得中（重慶水利電力職業(yè)技術學院）基于水利視角，對歷史時期巴蜀基層社會治理進行了剖析，闡述了社會各階層在水利工程建設與維護管理中的角色，提出了針對水資源分配產生的糾紛的解決措施。他希望通過分析歷史時期巴蜀基層社會水利事務的治理，可以為當下中國的新農村建設提供一些參考。宋言奇提出，可以利用《公共事物的管理治理》的思路來理解傳統(tǒng)社會的農田水利，認為傳統(tǒng)水利管理的研究可以為現代農村水利建設提供借鑒。

三、海洋與社會

學術界在“水與社會”這一主題研究中，逐漸從內陸擴展到了海洋。當前的海洋開發(fā)和海洋生態(tài)文明建設，也對學界探討這一問題提出了更高要求。

崔鳳（中國海洋大學）以海洋實踐為主體，通過梳理海洋實踐的概念、具體表現和特征，分析了現代人們的海洋實踐對社會變遷的影響。他認為，海洋實踐就是人類開發(fā)、利用和保護海洋的實踐活動。在現代社會，利用、開發(fā)和保護海洋的各種實踐活動，在廣度、深度、動力和內容方面都演變出了有別于傳統(tǒng)社會的現代特點。在描述海洋實踐的全面性、合作性、開放性、高風險性、高科技性、海陸一體性及潛力性特征的基礎上，他梳理了海洋實踐活動社會變遷影響的具體表現。他認為，可以從微觀層面漁村的產生與變遷，中觀層面沿海城市的產生與變遷，宏觀層面沿海地區(qū)的變遷及區(qū)域性海洋社會的形成與變遷，來分析海洋實踐對社會變遷的影響。

在全球氣候變化和極地冰川融化等因素的影響下，海平面上升議題成為政府和公眾關注的重要內容。黃健元、梁皓（河海大學）運用SPRC（源―路徑―受體―結果）模型，從資源子系統(tǒng)、環(huán)境子系統(tǒng)、經濟子系統(tǒng)和社會子系統(tǒng)四個方面剖析了海平面上升對我國沿海地區(qū)產生的影響。他們主張通過工程措施和非工程措施相結合的思路來解決相關問題。其中，非工程措施主要包括：建立健全海平面上升的預防政策體系，提升民眾的防災減災意識，建立起良好的國際合作關系，等等。王歡（河海大學）基于“資源―環(huán)境―社會―經濟”耦合關系的系統(tǒng)分析視角，認為海平面上升對沿海地區(qū)的發(fā)展具有多方面、多層次的傳導性影響。她梳理了海平面上升對我國沿海地區(qū)的自然影響，分別是海洋和海岸防護工程、海岸侵蝕、風暴潮、海水入侵與土壤鹽漬化、沿岸低地淹沒、近岸生態(tài)系統(tǒng)和海洋權益。她立足于預測和數據分析，認為未來我國沿海海平面呈緩慢上升的變化趨勢，而海平面的持續(xù)性上升還會導致沿海地區(qū)風暴潮災害頻發(fā)。張鑫（河海大學）通過對風暴潮災害損失與災害救助之間的關聯分析，提出了風暴潮災害四維救助體系的建構。她指出，風暴潮災害具有發(fā)生時間集中、地域差異顯著、經濟損失嚴重等特點，可以從時間維、空間維、邏輯維三個路徑來看待風暴潮災害損失與災害救助之間的關聯，并闡述了風暴潮災害救助保障體系建構的四個體系：風暴潮災害救助的內容體系、風暴潮災害救助的結構體系、風暴潮災害救助的層次體系、風暴潮災害救助的服務體系。

當前，我國海洋污染形勢嚴峻，衍生了很多社會問題。顧金土（河海大學）以江蘇海州灣海水質量的變化為例，分析了海洋環(huán)境污染的嚴重性。他認為，目前沿海開發(fā)的戰(zhàn)略定位促使?jié)O民形成了向內和向外這兩種反應類型，即分別采取近海露天養(yǎng)殖和工廠化車間養(yǎng)殖兩種生產方式。這兩種方式在生產過程中雖然有很大的差異，但都會對海洋環(huán)境風險造成影響，只是程度有所差別。就工廠化養(yǎng)殖而言，它本身也積累了較高的社會風險，比如2006年11月和2015年7月“嗑藥多寶魚”的負面新聞就引起了產業(yè)災難。陳濤（河海大學）認為，海洋污染不僅導致了嚴重的經濟損失，而且引發(fā)了大量的利益沖突和維權運動。他以蓬萊19-3溢油事件中路易島居民的環(huán)境抗爭為例，分析了政府在漁民環(huán)境抗爭中角色轉變背后的利益訴求。他指出，“維穩(wěn)壓力”和“去污名化”是基層政府走向漁民環(huán)境抗爭對立面的雙重機制。其中，“維穩(wěn)壓力”主要源自政績考核壓力，而“去污名化”主要源自地方政府對海產品銷售（包括出口）以及沿海旅游業(yè)等經濟收入的考量。

四、結語

第7篇：基層社會治理的探索與思考范文

(華中科技大學，武漢430074)

內容提要：分稅制改革深刻影響了政府間關系及其行為邏輯，同時也深刻影響了鄉(xiāng)村治理邏輯和面貌。當前國家越來越傾向于采取“項目制”的方式向下輸入資源，以解決農村公共品的需要?，F行關于項目制的研究，對于項目體制與鄉(xiāng)村治理之間的關系缺少足夠的關注，沒有能夠注意到項目制本身的競爭性特征及其運作，具有將國家下鄉(xiāng)資源轉化為私人資源的環(huán)節(jié)和機制。在這種情況下，項目制不僅很難實現預期的目標，而且往往會造成很多的意外和異化結果，滋養(yǎng)了不斷膨脹的新鄉(xiāng)村利益共同體，造成鄉(xiāng)村治理內卷化。因此，有必要對現行的項目體制和基層組織進行一定的改良和建設，以更好地滿足國家與農民的實際需要。

關鍵詞 ：分稅制項目體制鄉(xiāng)村治理內卷化

中圖分類號：F327/F812.2文獻標識碼：A文章編號：1672-9544(2015)06-0068-08

一、導言

改革開放后，財稅包干和行政分權改革導致地方政府職能及其行為方式變遷。地方政府成為經濟社會發(fā)展的主體，促成丁中國經濟的快速增長。然而，先前改革所造成的弊端也不容忽視，其中最突出的問題是“兩個比重”極不協調，從而最終促成分稅制改革出臺。分稅制改革進一步改變了中央與地方關系，使地方經濟的發(fā)展面臨財政收入來源的基礎性約束。預算內收入空間的收緊，促使地方政府開始向非預算收入和預算外收入轉移，地方政府在受約束的同時卻獲得更大的自主性空間。由于“逆向軟預算約束”機制和發(fā)展主義沖動，分別造成了汲取農業(yè)稅費規(guī)模的加大和城市經營中的“大興土木”。

這種實質上賦予了地方政府較強自主性的財政體制，促成了分稅制后中國經濟社會的繼續(xù)高速發(fā)展。但這種不受約束的地方收入模式也造成了很多的問題。在以農業(yè)稅費為主要收入來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于“鄉(xiāng)村利益共同體”的普遍出現，越發(fā)加重了農民的負擔，造成了非常嚴重的“三農問題”。農民的不斷抗爭和官、學、媒的積極參與，引起廣泛關注。三農問題成為社會焦點，嚴重影響了國家政權的合法性，從而“反倒逼”中央政府做出回應，促使了農業(yè)稅費體制改革及其后的基層行政管理體制改革，鄉(xiāng)村治理步人后稅費時代。

取消農業(yè)稅及其配套改革，極大地增強了農民群體對中央政府的合法性認同，實現了預期的政治目標。但由于這是一種典型的“政治消解行政”邏輯，不僅使基層政權背負了惡名，面臨正當性危機——比如，“中央都是好人，基層都是壞人”、“上面的好經被下面的和尚念歪了”等，也導致國家政策實質性地削弱了基層政權的治權，空前地減少了基層政權的治理資源，并連帶性地極大壓縮了村民自治制度的運作空間。在后稅費時代，那些在此之前以農業(yè)稅費為主要收入來源的基層組織，頃刻間陷入空殼化的尷尬境地。這些與千家萬戶農民直接打交道的基層組織，在資源和行動能力上捉襟見肘，甚至連自身的運轉都成問題，因而更缺乏為當地社會提供公共服務的能力和基礎條件。

為了彌補這一空缺，中央政府啟動新農村建設戰(zhàn)略，加大對基層社會的財政轉移支付力度。但由于國家采取項目制的方式，通過部門（條條）的渠道向下輸入資源，并成為啟動地方土地資本化的非常重要的原始積累?！俺燥埧控斦ㄔO靠土地”，成為了絕大多數地方政府的生存狀態(tài)和運作模式。由于其獨特的比較優(yōu)勢和相應的支持體系，項目制成為一種十分普遍的進行組織和動員的體制機制，構成了一種重要的社會學現象，深刻影響了政治、經濟、文化、社會等多個方面。

當前，學界對項目制的研究十分豐富，積累了大量的成果。由于涉農項目的最終對象是村莊和農民，因此，項目制必然也會對農村社會及鄉(xiāng)村治理產生重要的影響。通過整理既有的文獻發(fā)現，盡管有所涉及、但目前的相關研究成果主要集中在項目制對宏觀的國家治理體制和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權組織的影響，而對于項目制與鄉(xiāng)村治理之間關系的研究還存在很大空間，這構成了本文的問題意識來源，也是本文的主要思考方向。

二、項目制：一個研究綜述

折曉葉等認為，在國家財政制度從包稅制改為分稅制后，在財政收入愈加集權的體制下，資金的分配出現了依靠“條線”體制另行運作的情形，“項目”是特指中央對地方或地方對基層的財政轉移支付的一種運作和管理方式。周飛舟指出，在政府間的轉移資金中，有相當大的一部分被政府部門指定了專門用途、戴上了各種“項目”的帽子，以期嚴格體現資金撥付部門的意志，因此是一種“專項化”了或“項目化”了的財政資金。渠敬東認為“項目制”不僅是一種體制，也是一種能夠使體制運轉起來的機制，而且還可以擴展成為一種個體或組織的思維方式或意識形態(tài)，形成一種全新的時代精神和社會習俗。

周飛舟對農業(yè)稅費改革前后農村義務教育資金投入體制進行研究后發(fā)現，在國家財稅體制改革之后，地方政府在財權和事權不相匹配的情況下，為了提高資金的使用效率，地方政府將有限的資金“專項化”，再通過“項目化”的方式向下供給。渠敬東(2012)認為，還應該從項目制作為一種具有治理意義的體制機制上看形成項目制的結構要件。他與周飛舟等人曾經提出，改革開放30多年來，中國社會結構的變遷體現出了一種從“總體支配”向“技術治理”的演變邏輯。但項目制卻是要打破這種常規(guī)的行政程序和科層邏輯，實現對社會關系的生成和社會資源的動員。因此在實際的運作過程中，項目制既具有科層的特點，同時也具有反科層制層面。對此，渠敬東從制度變遷的歷史視野分析指出，項目制體現出一種“新雙軌制”。

但渠敬東也意識到，由于項目制實際上是通過與原有的單位科層體制相互嵌套而發(fā)生作用的，因此這種雙軌制改革的增量邏輯從理論上看是要在行政體制內再造一種增量。項目制能否在有效克服市場機制弊病的同時，還能夠抑制原有科層體制的弊病而不至于被后者所吸納呢？渠敬東發(fā)現：當項目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴張時，不僅使部門系統(tǒng)本身形成了“新塊塊”，同時也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來培植自己的領地。這段論述極具“社會學想象力”，深刻描畫了項目制下政府行為變遷。陳家建研究成都市“三社互動”項目發(fā)現，作為項目主導方的溫江區(qū)民政局，在推進這一項目進展時，另行組建項目工作組，并繞開政府體系內的層級管理，直接管理項目試點單位工作人員，試點社區(qū)單位反而相當于民政局的一個“派出機構”，證實了“條條的塊塊化”判斷。

折曉葉等(2011)提出項目制的“分級運作機制”，即國家部門的“發(fā)包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制。盡管不同主體的意圖在項目制中都有所實現，但項目在實際中也不同程度地出現“偏差”或“異化”。首先項目“發(fā)包”設計，科層管理和“一項目一政策”可能導致部門“特權”和對基層行政資源的“擠占”。其次由于絕大多數縣（市）級政府還處于經濟發(fā)展而難以向服務型政府的轉型階段，“項目”能夠為地方政府提供發(fā)展所需要的資源和政策合法性，因此地方政府通過積極運作項目，實現自己的意圖和目標。最后“項目進村”既存在自上而下的篩選機制，也存在自下而上的爭取機制，這就使那些具有能動性的村莊能夠更好地接應項目，而那些能動性不足的村莊難以有效接應項目，從而造成了項目對村莊的影響表現出一種“錦上添花”而非“雪中送炭”的效果。

項目制的這些不良后果，究竟是技術失誤還是價值失誤？前述學者將此作為“意外后果”，屬技術失誤；而黃宗智等則從實踐層面出發(fā)，將這種國家美好意圖的異化稱為“變態(tài)的后果”，即是價值失誤。后者認為，導致這一后果的原因是地方政府、資本和村莊精英等強勢主體形成的利益結盟，他們一起“共謀”吸吮了國家自上而下向農村輸入的財政資源。實際上，項目運作的復雜性和中國社會的非均衡性足以使上述兩種判斷都能在現實中找到依據和素材。本文接續(xù)上述討論，研究這些“意外后果”或“變態(tài)后果”在村莊層面究竟是如何可能的，以及項目體制對我國的鄉(xiāng)村治理模式產生了什么樣作用和效果。

三、財稅體制變革下的鄉(xiāng)村變遷

新世紀初，國家取消農業(yè)稅，深刻改變了中央與地方之間財權與事權的關系配置模式。與此同時，國家還進行了配套稅費改革的鄉(xiāng)村基層體制改革，主要包括拆并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合村并組、精簡機構、減員分流等措施。有些地方甚至撤消了村民小組長，并采取“市場購買服務”方式，將“七站八所”等推向市場，鄉(xiāng)村社會從此進入“后稅費時代”。

（一）農村的區(qū)域差異及其分化

不同農村之間存在分化。按照農村所處的地區(qū)，可以將農村分為“發(fā)達地區(qū)農村”和“不發(fā)達地區(qū)農村”。發(fā)達地區(qū)農村主要受到發(fā)達地區(qū)經濟發(fā)展的輻射作用，農業(yè)生產的專業(yè)化和組織化程度比較高，農產品的附加值比較高，市場效益好，農民的收益也比較高。但這種類型的農村所占比重較小，對整體性的農村情況不具有影響力和代表性。不發(fā)達地區(qū)農村則是指發(fā)達地區(qū)農村以外的廣大農村，這些農村構成了中國農村的絕大多數。

按照農村的貧富狀況，可以將農村分為富裕村、中等村和貧困村。由于發(fā)達地區(qū)的農村基礎條件比較好，一般都是富裕村。盡管在其內部也存在具體的貧富上的差異，但相對于不發(fā)達地區(qū)農村來說，由于具有先天的和結構性的優(yōu)勢，發(fā)達地區(qū)的農村基本上都屬于富裕村的行列。而在不發(fā)達地區(qū)，由于地理位置、種植結構、土地資源稟賦、社會結構及社會資源儲量、農民的行動能力、村情村貌等多方面的差異，導致不同農村也出現了經濟水平上的差別。那些具有行動能力而表現出超出一般農村的自主性的村莊一般屬于富裕村；而那些社會結構松散，農民一盤散沙的村，則往往因為無法通過合作達成一致行動而陷入貧困。

（二）基層政府的角色

改革開放不久，發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村普遍出現了快速的經濟發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，主要也就是指這些發(fā)達地區(qū)集體經濟的崛起。自此，農業(yè)基本上不再是當地農民普遍關注的領域，非農產業(yè)構成了發(fā)達地區(qū)農村之所以發(fā)達的重要支柱。對于這樣的地區(qū)，基層政權的角色和行為同樣也出現了比較明顯的轉變，受到廣泛的關注。戴慕珍提出“地方法團主義”理論，認為財稅包干制和農業(yè)非集體化是促使地方政府扮演了企業(yè)家的角色，積極推動經濟發(fā)展。洪銀勇等也認為地方政府實際上扮演了市場行動者的角色。林南則將以家族親屬關系為主的地方網絡（社會結構與社會資本）納入到地方法團主義理論之中，形成了“地方性市場社會主義理論”。魏德昂則認為是行政層級影響了組織效率，財政包干體制刺激了地方政府積極參與市場謀求經濟發(fā)展。彭玉生也提出并使用定量數據檢驗了“村鎮(zhèn)政府即公司”理論。楊善華等提出在市場轉型中基層政府從“型政權經營者”向“謀利型政權經營者”轉變，突出基層政府的自利性特點。裴小林認為，上述研究成果都沒有能夠超出“市場一國家”二分法的范疇，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所取得的輝煌成就，要么強調市場作用（如戴慕珍），要么強調國家作用（如魏德昂）；其實，是農村集體土地所有制影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資源配置模式和效率，對中國經濟轉軌和農村工業(yè)化做出了巨大貢獻。

既有研究均是以發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村變遷作為研究對象，對于不發(fā)達地區(qū)的農村變遷缺少關注。而后者恰恰是最具普遍性和代表性的農村類型。溫鐵軍認為，“財政包干制”實際上體現的是中央政府在通過人民公社體制汲取農村剩余獲得原始積累并完成基本的國家工業(yè)化之后，將地方工業(yè)化和鄉(xiāng)村公共品的供給等任務以“甩包袱”的形式交給鄉(xiāng)村自行承擔。在“中央政府退出”以后，地方教育、醫(yī)療等公共服務的支出，基本上都是由農民自己解決，從而造成了農村公共服務水平的差異化。財政分權使區(qū)位優(yōu)越地區(qū)實現了快速的經濟增長，進而弱化了中央政府的稅收汲取能力和宏觀調控能力，造成了“諸侯經濟”現象，危及中央基本權威和基礎能力。于是，1994年的“分稅制”改革應運而生。分稅制改革深刻而又全面地改變了國家的財政體制和治理體制，理順和規(guī)范了中央與地方關系，快速提高了中央政府的汲取能力，確保了國家的基礎能力和基本權威。

（三）分稅制后的基層組織

“分稅制”改革對中西部地區(qū)即不發(fā)達地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政產生了極大的負面影響，由于事權與財權極不匹配，造成基層政權收入來源困難和緊張，使這些地區(qū)陷入了嚴重的公共財政危機，也進一步拉大了發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)農村公共服務水平差距。與發(fā)達地區(qū)依靠“城市經營”獲取財政收入來源不同，廣大不發(fā)達地區(qū)只能通過增加農業(yè)稅費的方式向農民轉嫁支出壓力。一方面由于基層政府和農民確實缺少資源和收益，愈加沉重的稅費任務增加了汲取難度；另一方面也由于壓力型體制作用，鄉(xiāng)村兩級組織很快結成了一個緊密的利益共同體，通過稅費征繳和村莊各項建設過程中謀求私人利益，從而進一步加重了農民負擔。

農民的反抗和中央三令五申要求減負，通過鄉(xiāng)村利益共同體這個轉化機制，變成了更加沉重的稅費任務和愈益嚴重的“三農問題”，甚至威脅到了國家政權的合法性，因而受到中央的高度關切。最終迫使中央不得不下定決心最終徹底取消了農業(yè)稅。農業(yè)稅的取消一方面大大減輕了農民負擔，另一方面也取消了壓力型體制的作用機會?；鶎诱嗖辉倬哂邢蜣r村汲取資源的合法性，因此也不再與農民經常性地打交道?；鶎诱嗑S持基本運轉和發(fā)揮基本職能的經費都時常陷入困境，基層治理與管理面臨嚴峻困境。在此時，國家啟動了新農村建設戰(zhàn)略，工業(yè)“反哺”農業(yè)、城市“反哺”農村。大量的國家資源以項目的方式向下輸入，于是基層政權的主要精力都集中在積極競爭項目上，使鄉(xiāng)村關系進入到了一個全新階段。

（四）后稅費時代的鄉(xiāng)村治理

農業(yè)稅費改革深刻地影響了村干部的角色和行為及鄉(xiāng)村關系。周飛舟(2006)發(fā)現，農業(yè)稅費改革之后，基層政權從過去依靠收農業(yè)稅費來維持運轉變?yōu)闋幦∩霞夀D移支付，從“要錢、要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債，致使基層政權與農民之間的關系松散而“懸浮”。在農業(yè)稅費改革以前，在壓力性體制下，基層政權需要村干部幫忙收取稅費，且村干部的工資也主要是從農業(yè)稅費中獲取，此時村干部對于農民來說還具有一定的“保護型經紀”特點。但在取消農業(yè)稅以后，基層政權不再需要村干部完成硬性任務，而村干部的工資來源是財政資金。村干部逐漸朝向正式或半正式化的方向轉變，此時村干部對于基層政權具有了比較強的依附性，行政化更加明顯，與農民關系也懸浮化和形式化。

農業(yè)稅的取消深刻影響了基層政權的經濟行為。對于不發(fā)達地區(qū)來說，取消農業(yè)稅相當于取消了基層政權的內生經濟基礎。盡管國家通過轉移支付的方式滿足了基層政權運轉的基本需要，但以經濟發(fā)展為主要內容的考核和晉升體制，依舊給地方政府以強勁的發(fā)展經濟的刺激。這時候，利用土地作為地方政府信用的載體，全國普遍出現了一輪又一輪的招商引資。但由于不發(fā)達地區(qū)土地資本化程度本來就不高，經濟活力有限，再加上地方政府之間的激烈競爭，導致在招商引資過程中，政府往往需要向資本提供極其優(yōu)惠的稅收政策、極其寬松的監(jiān)管措施（如環(huán)保、用工等）和極其廉價的土地資源?！巴恋亍背蔀橥苿拥胤綄崿F工業(yè)化和城市化的重要工具，城郊的土地快速地被納入城市版圖。

與此同時，基于保護耕地目的，為了貫徹基本國策，中央政府采取了偏緊的土地供給，這便大大增強了地方政府的土地稀缺感，抬高了土地資源在招商引資競爭中的重要性和價值。而“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策”的出臺，誘導地方政府向偏遠農村獲得建設用地指標，從而又掀起了基層政府在偏遠地區(qū)開展“遷村騰地”、讓“農民上樓”的運動，這項運動同樣引發(fā)了重大的社會穩(wěn)定問題和文化危機感，受到了社會的廣泛關注。而這一切都是以項目制的方式推進的，從而也引起了人們對于項目制的關注和重視。

四、項目體制與鄉(xiāng)村治理的內卷化

村莊分化、基層政府或地方政府行為邏輯變遷、以及鄉(xiāng)村關系的變遷等等，構成了村莊治理變遷的背景。那么，項目進村究竟對村莊治理產生了什么樣的影響？

一般農村不僅比不上發(fā)達地區(qū)的農村，也比不上城郊地區(qū)的富裕農村，亟需項目資金的幫助解決資源匱乏的問題。但是，項目制本身的特點，采取“抓兩頭”的工作方法，使得比重占絕大多數的“中間村”想要項目而不得。而那些本來沒有實力承接項目資源的貧困村，則因為政治或政績等因素而被強制性地輸入了項目，“想躲也躲不掉”。而富裕村則通過私人運作不斷地爭取項目，而且是越爭取就越有，越有就越能夠爭取更多。

項目制對鄉(xiāng)村治理結構進行了重構。對于“中間村”，由于爭取不到項目，使得村組干部進一步缺乏權威和正當性。農民在與其他村莊的比較中，越來越懷疑自己村莊干部的能力和威望。而對于“貧困村”，項目資源的輸入改善了處境，但由于并非出于公共政策因素而是“辦點”政治因素的考慮，從而導致這種項目資金的投入消解了自治，瓦解了農民自己商量解決自己問題的能力，即造成所謂的“資源消解自治”。村干部的權威主要來源于外部上級政府，而不是來自于農民自下而上的認可，從而導致村組集體成為了上級政府辦點的工具；一旦官僚主義發(fā)作，試點村的農民不僅可能得不到好處，反而造成極大的災難——一這是因為貧困村本來就很脆弱，經不起折騰。

（一）項目體制與村莊公共關系的“私人化”

項目制的實踐邏輯改造了村莊權威的生成和再生產。由于項目需要鄉(xiāng)村干部精英個體積極向外爭取才能夠得到，其中個人努力與公共責任的邊界十分模糊，很容易使項目資源的爭取者獲得較大的運作空間，并賦予這些資源以十分私人化的特征。

l預目公共資源的私人化。由于項目具有競爭性，在競爭過程中需要具備一定的能力和個人稟賦。因此，一旦項目爭取到手，這種本來是國家公共資源的項目，便打上了私人的烙印。普通村民往往會認為，村干部能夠憑借自己的私人關系爭取到國家項目，這是個人有本事的表現。農民說：“干部能夠從外面弄到項目，那是干部個人有本事的表現?，F在競爭項目那么激烈，干部也不容易。假若要到100萬，要是能夠有20萬用于村莊修路和建設，那么他就是村里的大恩人了，大家會絕對地擁護他。至于其他的錢，他爭取項目總要打點關系吧？而且，關鍵是他自己總要有點油水才會有積極性去爭取這些項目吧？”公共資源被轉化為私人資源，這是項目制進村的一個十分關鍵的轉化過程。項目進村以后，農民不認為這個資金是具有公共性質的資金，從而對于這筆資金如何配置和使用缺乏積極性和參與熱情。而這些項目資金只要有一點點落實到村莊公共建設和服務上來，便都構成了村干部對全體村民的恩惠和情誼?！坝斜葲]有好”、“殘羹剩菜也是賺的”、“能帶來項目的干部才是好干部”，便成為了項目制下很多普通村民的共識。

2．村莊公共權力結構的固化及私人化。對于那些能夠爭取到項目的村莊精英，由于其獨特的社會關系網絡和運作能力，使得作為其潛在的競爭對手的其他村莊精英可能難以具備相應的社會資本和能力。正所謂“戲好唱、茬難接”——“梅蘭芳在臺上唱完了戲，誰還敢接著他來唱？”，一旦某個村莊精英具有超強的運作上級政府或部門給項目的能力，其潛在的村莊內部的競爭者便往往會自覺地退出村莊政治舞臺。“現任干部弄到這么多的項目，他的潛在的竟爭對手要想參加競選，首先就要自己掂量掂量能不能向對手一樣也爭取到那樣多的項目”，“沒有這樣的本事的人出來競選就會鬧笑話”。更巧妙的是，村莊中的絕大多數民眾作為“搭便車”的既得利益者，十分支持和希望出現這樣一種比較確定的村莊權力結構局面，從而能夠讓村莊更好地承接和落實項目。這就造成了村莊權力結構的實際上和預期上的雙重固化傾向。潛在的挑戰(zhàn)者消失的同時，也是村莊政治的被消解過程。這時，村莊里面“無政治的人”越來越多，絕大多數人的政治效能感越來越低，村莊權力高度集中在某些個別人手上——這實際上對村民自治構成了一種極大的挑戰(zhàn)和威脅。

3鄉(xiāng)村兩級組織間關系的私人化。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并不一定在爭取資源上對村莊有多少幫助，而且其自身也面臨著積極爭取項目以發(fā)展經濟和獲得政績的壓力和沖動。這時，對于那些能夠跨級爭取項目的村莊精英來說，為村莊爭得項目的同時也意味著為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部爭得了政績。從而在具體的鄉(xiāng)村關系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級反而有可能對這些村莊精英形成一種逆向的依附關系，通過感情、面子等非正式的手段拉攏村莊精英，從而不可能自上而下地對他們的行為進行有效的制約和管理。因此，在項目中的村莊運作中，項目資金的私人化轉化，不僅使自下而上的村民參與性大大弱化，而且造成了橫向的體制外精英制約均衡被打破，同時還可能造成逆向的鄉(xiāng)村依附關系，從而使作為項目聚焦點的精英個體的權力得到極大強化。

（二）項目體制與鄉(xiāng)村治理的“內卷化”

項目制同樣也會對城郊農村產生巨大的影響。由于基層政府當前的主要經濟行為集中在土地經營上，因此，城郊農村作為新增土地的主要來源，成為了“利益密集型地區(qū)”。利益密集型地區(qū)的首要特征是土地的增值，以及圍繞著土地而進行的利益博弈?？梢哉f，正是項目制的作用機制增大了這個利益博弈過程的復雜性。

按照折曉葉等(2011)的研究，公共項目資金首先是被縣鄉(xiāng)政府“打包”后轉化為用于經濟發(fā)展的建設資金，構成了地方經濟社會發(fā)展的原始積累，并以項目提供的合法性，啟動了城市土地經營這臺超強機器。城郊農村是這臺超強機器的對象。通過土地征收、金融、財政的循環(huán)，不斷推進城市化和T業(yè)化的發(fā)展。城郊農村作為利益密集型村莊，各種不同的邊緣群體都要在這個過程中進行利益爭奪，從而造成了征地拆遷矛盾的不斷涌現。隨著基層治權的弱化，基層政權“不出事”邏輯盛行，鄉(xiāng)村基層政權缺乏治理這些釘子戶（邊緣群體）的正式資源和手段，因此轉而借助于地方勢力進行治理。黑社會組織等地方勢力的引入，有效地解決了征地拆遷中的釘子戶問題，但是卻也造成了極大的政權合法性危機，引起社會廣泛關注。而且地方勢力也有可能與基層官員、甚至釘子戶復雜聯盟，共同瓜分土地非農轉用后的巨大增值收益，從而蠶食地方政府經營土地的投資和回報，造成了“新鄉(xiāng)村利益共同體”不斷發(fā)育和壯大。這種“新鄉(xiāng)村利益共同體”的出現，與一般農村中的村莊權力結構的固化一起，將在越來越多的國家項月資源的滋潤下成長成為“分利集團”，最終將造成“鄉(xiāng)村治理內卷化”。在這個新的結構里，鄉(xiāng)村精英、村莊邊緣人紛紛借此謀取私人利益，瓦解了項目政策的公共性和目標，將造成鄉(xiāng)村治理的再次危機。

需要注意的是，與之前農業(yè)稅費時期出現的“鄉(xiāng)村利益共同體”不同，這種新的利益共同體不是向下汲取農民的資源，而是向上截留國家投向農村的資源，從而成為了一個橫亙在國家與農民之間的“腫瘤”。而這個腫瘤得以不斷成長的原料正是自上而下的項目資源。項目及其資金滯留在城市下不了鄉(xiāng)，或者只是象征性地到鄉(xiāng)村打了個轉，然后很快就通過其他各種渠道回流到城市、政府和資本。農民得到的實惠少之又少。

由于中國是一個正不斷走向現代化的國家，必然要為基層和村莊承擔與其財力相匹配的責任。因此，國家不可能停止或減少向農村輸入資源的進程，反而隨著國民經濟的快速增長必然還要向農村輸入更多的資源。這時候，項目資源越多，將使這個腫瘤成長得越快、越大，侵蝕國家公共資源的能力也就越強。這不僅會讓公共政策的執(zhí)行出現執(zhí)行偏差，而且還可能因為基層各種強勢力量的結盟，使農民需求得不到滿足而引起國家政權合法性的喪失。國家投入的資源越多，合法性喪失得越快越劇烈，這將使國家面臨進退兩難的結構性困境。

五、結論與建議：重建下鄉(xiāng)資源的公共性

新世紀初以來，國家采取自上而下地向鄉(xiāng)村輸入資源，主要的目標是要解決“鄉(xiāng)村公共品供給的內在條件不足”問題。但是，這種鄉(xiāng)村公共品供給的內在條件不足，本質上是在稅費改革之后基層治理體制變遷的不可避免的結果之一。因此，國家供給資源的方式，同樣面臨著解決基層治理的需要問題。項目制是國家財政體制變遷背景下的一種路徑探索和制度創(chuàng)新，也是一種結構性的道路選擇，體現出了新形勢下國家治理模式和治理體制變遷的追求和內涵。但是在實際中，項目制沒有能夠有效地回應這種基層治理困境及其需要。

就村莊層面來說，以項目制的方式提供農村公共品，缺乏有效的應對“委托一”問題和“監(jiān)督一激勵”問題這一雙重困境的基礎條件和制度基礎。當項目在村莊門外徘徊時，具有很強的競爭性和部門性特點。而一旦項目進村之后，便會因為其競爭性特點而很快地轉化為具有高度私人性的外來資源，排斥了普通村民、其他精村莊英和鄉(xiāng)村基層組織的參與和監(jiān)督，實質性的賦予了項目爭取者個人或其利益團體極大的自主權和能動性，使得國家下鄉(xiāng)資源或項目的公共性極大地喪失，公共目標的實現大打折扣、偏差嚴重。這是造成項目制在村莊范圍內運作產生問題的關鍵環(huán)節(jié)。項目到了基層政府部門以后，應盡量避免競爭性和私人化傾向，是改善現行項目制運行機制的重要內容。因此，重建下鄉(xiāng)項目資源的村莊公共性，是具有十分重要的意義和針對性。筆者以為，采取“民主化的公共品供給”體制，將能夠有效地避免項目資源的私人化傾向，保障項目資源在村莊的公共性和普惠性特點。

首先，國家應該繼續(xù)加大對新農村建設的支持力度，更大規(guī)模地向農村輸入資源，使農村在現代化進程中不可避免的人、財、物大量流失的客觀背景下，通過第三只手的作用和機制優(yōu)勢，形成一種具有“社會主義”特色的工業(yè)化和城市資源的回流渠道和機制，積極發(fā)揮政府作用，真正實現城鄉(xiāng)關系的統(tǒng)籌和協調。

其次，理順央地關系、條塊關系。在縣這一級政權以上，項目體制本身是一種很好的監(jiān)督機制，可以納入考慮范圍。項目從中央部委或省政府出發(fā)，需要經過一些鏈條。要充分采用最新、最好的技術手段監(jiān)控項目在縣級及其以上各個鏈條中的運作和傳遞，爭取在項目到達縣政府這個平臺的過程中降低成本損耗。與此同時，當項目資源到達縣一級政府以后，可以采取綜合考慮人口、土地、區(qū)位、發(fā)展狀況、目標等多種因素，對轄區(qū)范圍內的項目資源進行民主化或普惠式的分配，從而避免在項目爭取中出現的競爭性和私人關系對項目資源配置的影響等問題。充分發(fā)揮縣一級政權的“打包”作用，增加項目資金的瞄準度。同時，還需要采取措施對縣政府的“打包”過程進行嚴格監(jiān)督和制衡，降低私人運作的空間。

第8篇：基層社會治理的探索與思考范文

這些年來，中央對社會管理始終高度重視，尤其是十七屆五中全會關于“加強和創(chuàng)新社會管理”的論述，更規(guī)劃了鮮明的路徑、明確了具體的要求。作為“兩型”社會建設綜合配套改革實驗區(qū)，長沙的城市國際化進程、城鄉(xiāng)一體化進程加快推進，經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、經濟利益深刻調整、思想觀念深刻變化，特別是去年長沙被列為全國35個社會管理創(chuàng)新綜合試點城市之一，加強社會建設、創(chuàng)新社會管理比以往任何時候都顯得更為重要、更加緊迫。結合人口計生工作實踐，就如何加強和創(chuàng)新社會管理談幾點思考。

要注重人口問題，把準加強和創(chuàng)新社會管理的著眼點

人口是社會最基本的組成要素。人口問題既是影響經濟發(fā)展質量和水平的基本問題，也是關系社會發(fā)展和諧和穩(wěn)定的核心問題。因此，我們在加強和創(chuàng)新社會管理的過程中，必須把人口問題擺在更加重要的位置。

一是要把人口形勢作為決策基礎。分析當期長沙人口發(fā)展形勢，從人口數量來看，雖然低生育水平保持穩(wěn)定，但人口基數、人口規(guī)模不小，低增長率、高增長量并存的趨勢仍將長期存在；從人口素質來看，身體健康素質、科學文化素質、思想道德素質都有待提高，人力資源向人力資本轉化的過程仍將比較漫長：從人口結構來看，出生性別比偏高、人口老年化加劇等性別結構、年齡結構問題，對社會保障、公共服務的壓力仍將繼續(xù)加大；從人口分布來看，由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進程明顯加快，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、產業(yè)之間流動日益頻繁，人口分布失衡對城市承載能力、城市生活秩序的壓力仍將繼續(xù)加劇。歷史經驗證明，人口數量的多少、人口素質的高低、人口結構的優(yōu)劣、人口分布的均衡與否直接影響經濟發(fā)展、社會管理和公共服務。所以，我們加強和創(chuàng)新社會管理，必須立足長沙的人口發(fā)展形勢，這不僅是經濟社會發(fā)展的根本之所在，也是黨委政府決策的基礎之所在。

二是要把人口管理作為改革重點。作為社會建設的關鍵環(huán)節(jié)，社會管理不僅要以人口管理為基礎，最終也要靠人口管理來實現。當前，長沙處在經濟轉軌、社會轉型的過渡時期，思想意識形態(tài)多樣化、經濟成分構成多樣化、社會組織形式多樣化等帶來了一系列勞動就業(yè)的問題、社會保障的問題、治安管理的問題等等，必將給社會管理帶來嚴峻挑戰(zhàn)。尤其是我們正處于“兩型”社會建設、城鄉(xiāng)一體化建設、城市國際化建設的推進階段，由于人口流動規(guī)模日益加大、頻率日益加劇，產生的新情況、新問題也將越來越多。如何解決這些社會問題、協調各種利益關系，關鍵還是要落實到人口的管理上。但人口問題的解決不能單純地依靠人口手段，需要創(chuàng)新方式方法，更多地依靠社會、經濟和科技等方面的手段。所以，如何進一步強化和優(yōu)化人口管理，是我們在加強和創(chuàng)新社會管理的過程中必須解決的重點問題。

三是要把人口需求作為根本目標。社會管理的基礎是人口管理，社會管理的目標是服務人口。沒有社會公共服務，就沒有社會管理。隨著經濟社會發(fā)展進步、生活水平不斷提高，人民群眾在滿足基本需求的同時發(fā)展需求、個性需求日益提高、日趨多元，這對社會管理而言，既是新的目標，也是新的要求。只有深入推進社會管理創(chuàng)新，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，才能不斷增強全社會的凝聚力、向心力和創(chuàng)造力，才能更加有效地維護社會和諧穩(wěn)定。所以，我們加強和創(chuàng)新社會管理，必須始終把實現好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益作為出發(fā)點和落腳點，寓管理于服務之中，在服務中實施管理，在管理中體現服務，使人民群眾在社會生活中切實感受到權益得到保障、秩序安全有序、心情更加舒暢。要加強信息建設，把準加強和創(chuàng)新社會管理的著力點

當前，社會管理環(huán)境從靜態(tài)封閉走向動態(tài)開放、社會管理對象從“單位人”轉為“社會人”、社會管理領域從現實社會延至虛擬社會，單靠傳統(tǒng)手段難以實施有效的社會管理。所以，掌握信息化、應用信息化，不僅是當前創(chuàng)新社會管理方式的必由之路，也是當前提升社會管理水平的必然選擇。

一是要確保信息網絡的全面性。關鍵是要做到信息覆蓋到全員、聯通到部門、延伸到基層，構建覆蓋城鄉(xiāng)每一個部位和社會每一個人口的社會管理信息網絡體系。一方面要通過開展人口數據采集、錄入和清理工作，建立一個全面、統(tǒng)一、完整的全員人口信息體系，為宏觀決策、經濟發(fā)展、社會管理提供人口數據支撐。另一方面要加強科學規(guī)劃、高位布局，加強信息共享、資源整合，建立一個融公安、民政、教育、衛(wèi)生、計生、勞動、工商等社會管理職能于一體的社會管理綜合信息平臺，做到部門之間、行業(yè)之間管理聯動、協作互動。同時，要切實加強信息網絡向基層，特別是向社區(qū)(村)的延伸和拓展，實現信息網絡覆蓋到城鄉(xiāng)的每一個院落、每一個村落、每一個角落，努力為基層社會管理提供有效的平臺和載體。

二是要確保信息手段的實效性。實現社會管理效能的提高和水平的提升，不僅需要健全的信息網絡。也需要管用的信息手段。社會管理的現實需求是信息建設的目標導向。所以，我們在加強和創(chuàng)新以化解社會矛盾、協調利益關系，保障群眾權益等為主要內容的社會管理工作中，必須始終著眼于滿足公眾需求、推動事業(yè)發(fā)展、優(yōu)化部門工作，改革工作方式，創(chuàng)新信息手段。以政府門戶網站“一站式”服務為龍頭，全面推行網上受理、網上審批、網上辦公，進一步簡化行政程序、降低行政成本、優(yōu)化行政效能；以社會信息化應用工程為重點，加快推進科技教育、人口計生、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、災害救援指揮、疫情預警預報以及社區(qū)服務管理等領域信息化建設；以便民系統(tǒng)建設為基礎，努力構建城鄉(xiāng)一體、惠及全民的數字化民生服務體系，實現信息資源由部門業(yè)務數據到社會綜合效益的轉變。

三是要確保信息隊伍的專業(yè)性。沒有高素質的信息隊伍，就不可能有高效能的社會管理。所以，建設一支專業(yè)化的社會管理信息隊伍，是加強和創(chuàng)新社會管理的重要基礎和重要保障。要立足社會管理發(fā)展要求，結合社會管理崗位實際，積極探索創(chuàng)新。優(yōu)化課程設置，不斷完善教育培養(yǎng)培訓體系，努力提升信息隊伍的專業(yè)水平和管理能力；要推行職業(yè)資格準入管理，按照標準規(guī)范崗位設置，不斷完善人才管理使用機制，努力推進信息隊伍的職業(yè)化建設；同時，要加大工作考核力度，發(fā)揮激勵機制作用，努力做到用事業(yè)激勵人、用關愛溫暖人、用待遇慰勉人，不斷增強隊伍的成就感、幸福感、歸屬感，不斷提高隊伍的凝聚力、戰(zhàn)斗力、創(chuàng)造力。

要夯實基層基礎，把準加強和創(chuàng)新社會管理的著腳點

按照黨的十七大報告提出的“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”的要求，加強和創(chuàng)新社會管理，根本在于抓好基層基礎，做到夯實基層組織，壯大基層力量，整合基層資源，強化基礎工作。

一是要推進社區(qū)主導管理。社區(qū)管理不僅是社會管理的重要內容，也是社會管理的基礎環(huán)節(jié)?？梢哉f，加強和創(chuàng)新社會管理，關鍵在于加強和創(chuàng)新社區(qū)管理。所以，在加強和創(chuàng)新社會管理過程中，我們要通過加強部門聯合，資源整合和政策聚合，加大人財物的支援、支持和支配力度，進一步完善社區(qū)功能、挖掘社區(qū)潛能，強化社區(qū)管理職責、提升社區(qū)服務能力，實現社區(qū)人力資源的有效整合、信息資源的有效共享、組織資源的有效優(yōu)化，充分發(fā)揮社區(qū)在人口管理、促進就業(yè)、維護治安、居家養(yǎng)老、基層文化、科普教育和醫(yī)療服務等方面的基礎平臺作用，努力為社會管理的深入推進和全面強化提供堅實的支撐。

二是要推進部門聯動管理。加強和創(chuàng)新社會管理，既是一項全局工作，又是一項系統(tǒng)工程，涉及方方面面，涵蓋各行各業(yè)，任何一級政府、任何一個部門都義不容辭、責無旁貸，必須堅持綜合施治、整體聯動。我們必須充分發(fā)揮黨委、政府的主導作用，充分發(fā)揮社會管理部門的職能作用，切實增強大局意識，嚴格落實部門職責，既各司其職、各負其責，又協調配合、協同管理，努力構建黨委領導、政府負責、部門聯動。統(tǒng)籌協調、密切配合、齊抓共管的社會管理綜合治理格局。

第9篇：基層社會治理的探索與思考范文

人民調解作為一項具有中國特色的社會主義法律制度，在化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定中具有基礎性地位和作用，是其它糾紛解決方式不可替代的。近年來，我縣司法行政機關在人民調解工作中做了許多積極有效的探索，取得了一定成績，但實踐中還面臨著司法行政機關內部和外部種種問題和障礙，制約了指導職能的充分發(fā)揮。本文擬通過剖析當前人民調解工作存在的現狀，找出存在的主要問題和癥結所在，談談自己對縣級司法行政機關強化人民調解指導職能一些設想，愿與同仁商榷。

一、工作現狀

維護社會和諧穩(wěn)定，是司法行政機關的首要責任。長期以來，縣司法局始終堅持“預防為主、調防結合”的方針，不斷加強人民調解的機制、網絡、形式和規(guī)范化建設，充分發(fā)揮人民調解職能，積極化解各類矛盾糾紛，著力維護和諧穩(wěn)定，人民調解工作總體呈現“五化”。

（一）調解組織網絡化。近年來，寧陜縣司法局從面向全社會、有利于加強社會管理的角度，在全縣范圍內調整充實了工作力量，按照《人民調解法》要求，縣上成立了人民調解協調指導委員會，以鎮(zhèn)調委會為主導，在轄區(qū)村（居）委會成立了人民調解委員會；以農村基層組織為平臺，在全縣農村、社區(qū)，建立了農村、社區(qū)人民調解委員會；以行業(yè)矛盾糾紛為突破，延伸設立了專業(yè)性、行業(yè)性人民調解委員會，相繼在高交支隊、縣交警大隊、縣衛(wèi)生局成立了道路交通調解室及醫(yī)患糾紛調委會。目前全縣共有各類調解組織122個，專兼職調解員814人，初步形成了以縣人民調解協調指導委員會為龍頭，鎮(zhèn)調委會為主導，村（社區(qū)）調委會為基礎，行業(yè)性調委會為觸角的三級人民調解網絡體系。

（二）糾紛排查常態(tài)化。全縣各級人民調解組織和廣大人民調解員，在司法行政機關和基層人民法院的指導下，圍繞全縣經濟社會發(fā)展大局，將調解糾紛的范圍從婚姻、家庭、鄰里等常見性、多發(fā)性民間糾紛，擴展到公民與法人和社會組織之間，調解內容擴大到村務管理、農民負擔、征地拆遷、環(huán)境污染、勞動爭議、拖欠農民工工資、醫(yī)療糾紛、交通事故、物業(yè)管理等各個方面。據統(tǒng)計，20__年至今，全縣各級調解組織共調解各類矛盾糾紛1732件，調解成功1706件，調解成功率達到98.5%，制止群體性械斗31件，阻止群體性上訪 98 件，防止民轉刑案件55件，基本做到一般糾紛不出村，較大糾紛不出鎮(zhèn)，重大疑難糾紛化解在本縣，有效地維護了基層社會穩(wěn)定。

（三）業(yè)務運行規(guī)范化。為推動人民調解工作向制度化、規(guī)范化邁進，按照《人民調解法》的要求，縣司法局指導各基層人民調解委員會制訂完善了《人民調解委員會工作職責》、《人民調解委員會調解程序》、《人民調解委員會主任職責》、《人民調解員工作職責》、《人民調解員工作紀律及要求》、《人民調解員回避制度》及定期排查登記、統(tǒng)計上報、檔案管理等多項工作制度。同時，縣法院還將基層人民法庭指導轄區(qū)調解委員會業(yè)務工作納入目標責任進行考核，并將司法確認案件納入審判流程管理和審判績效考核。通過齊抓共管，從而使受理、調處、制作協議書等工作程序進一步得到規(guī)范，初步實現了“五有六統(tǒng)一”的要求，有效的提高了人民調解工作的社會公信度。同時，在健全網絡、充實調解人員的基礎上，加大對調解員的培訓力度，使之成為業(yè)務精通的調解能手，在調解隊伍中培養(yǎng)了以陶俊海為代表的全國調解工作先進典型。

（四）宣傳形式多樣化。采取多種有效形式, 在縣電視臺、《安康日報》和縣政府網站、縣司法網站上開辟專題、專欄，形成由普法門戶網站、普法微博、普法QQ群和手機普法短信“四位一體”的宣傳格局，結合巡回辦案和審判工作進社區(qū)、進農村、進學校等形式，廣泛的開展了宣傳教育活動,使《人民調解法》進入千家萬戶，使調解工作“有法可依”,并得到社會各界和廣大群眾了解、支持、參與人民調解工作，更多地選擇以人民調解方式解決紛爭，為《人民調解法》貫徹落實營造了良好的輿論氛圍。

（五）機制保障制度化。按照“調防結合，以防為主”的方針，縣司法局牽頭，各村（社區(qū)）堅持每月一次的矛盾糾紛排查，將大量矛盾糾紛消除在 萌芽狀態(tài)，強化了人民調解的預防功能。建立協調聯動工作機制，注重加強人民調解與行政調解、司法調解之間的銜接和配合，村級調委會解決不了的糾紛，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調委會共同調解，需要有關部門參與的，協調有關部門共同調解，有效地增強了化解矛盾糾紛的能力；完善糾紛信息傳遞與反饋機制，在重大節(jié)慶等敏感時期，針對易激化的矛盾糾紛和重點人員實行信息反饋報告制度；對一段時期比較突出、多發(fā)的矛盾糾紛進行匯總分析，總結出帶有規(guī)律性和普遍性的情況，為掌握社情民意、科學決策提供了依據；建立資金保障機制，20__年縣委辦、政府辦聯合印發(fā)了《寧陜縣人民調解個案補貼獎勵辦法（試行）》，縣政府每年預算5萬元，用于人民調解個案補貼。“個案補貼”是我縣率先在全市推行的一項人民調解工作制度，這項制度已受到省市表彰并在其他縣區(qū)推廣。

二、存在的問題

《人民調解法》實施兩年多來，我縣的人民調解隊伍進一步壯大，基層人民調解組織逐步規(guī)范，人民調解員整體素質進一步提高，工作保障體系逐步完善，調解矛盾糾紛的范圍和數量不斷擴大，為全縣經濟社會和諧發(fā)展作出了積極貢獻。但與當前人民調解工作與全縣加快發(fā)展的形勢要求和人民群眾的期望還有很大的差距，存在著不少制約工作發(fā)展的實際困難和問題。

（一）對人民調解的重要性認識尚不到位?？h人民政府印發(fā)了《關于進一步加強人民調解工作的意見》。要求充分認識加強人民調解工作的重要意義，加強人民調解組織和人民調解隊伍建設，充分發(fā)揮人民調解工作的職能作用，加強人民調解工作制度建設。部分領導對人民調解工作重要性的認識仍不到位，以行政調解代替人民調解，對人民調解工作重視力度、支持保障不夠。在出現群體性糾紛和重大糾紛時，認為上訪找、糾紛找法院、案子找公安的觀點有著較大的影響。事實上，人民來訪、法院、公安受理的民間糾紛，大部分會進入人民調解程序。部分領導干部不能正確認識人民調解工作是解決社會矛盾糾紛的“第一道防線”作用，造成了個別鎮(zhèn)和部分領域人民調解組織停留在無專人、無實質性機構、無保障的“三無”狀態(tài)。全縣95%以上的村（社區(qū)）人民調解員為兼職。

（二）人民調解組織網絡還不健全。一是企事業(yè)單位調解組織還很薄弱，區(qū)域性、行業(yè)性專業(yè)人民調解組織沒有鋪展到位，實際設立數量比例過低、工作開展不正常；二是大調解體系亟待加強，有關部門對其歸口管理的社會團體和行業(yè)性組織的糾紛調解工作，培育扶持和幫助指導不夠，造成了個別鎮(zhèn)和部分領域人民調解組織停留在無專人、無實質性機構、無保障的“三無”狀態(tài)，人民調解工作的指導管理也不可能落到實處；三是人民調解、行政調解、司法調解聯動機制尚未形成，村（社區(qū)）調委會建設不規(guī)范。

（三）調解員隊伍素質和業(yè)務能力有待進一步提高?！度嗣裾{解法》在賦予人民調解協議具有法律約束力之后，首次通過立法確立了對人民調解協議的司法確認制度，人民調解的法律含量越來越高，對人民調解員的業(yè)務要求提出了更高的標準。但目前我縣調解人員普遍法律素質較低，文化結構、專業(yè)結構不能完全滿足工作的需要，調解技能較弱，很難確保調解程序的公正和調解協議的有效。基層司法干警還承擔著包村等中心工作，導致無法全身心的投入到人民調解工作中去。全縣12個司法所，由于受編制限制，6個司法所只有1人，2個司法所還沒有專職司法工作人員，人民調解工作的深入開展受到一定影響。

（四）人民調解經費保障不足?！度嗣裾{解法》規(guī)定，人民調解經費由各級人民政府保障。從我縣情況看，20__年開始列入預算的人民調解“以案定補”經費是5萬元，已經遠遠不足以按照《人民調解法》要求支付人民調解的指導經費、業(yè)務經費、調解員培訓經費和補貼經費，全縣絕大部分鎮(zhèn)、單位的人民調解工作經費的都未落實。經費的缺乏嚴重制約了基層人民調解工作的發(fā)展，在很大程度上挫傷了調解人員的積極性。

三、幾點建議

人民調解制度是一項中國特色社會主義法律制度。全縣各級各有關部門要以貫徹實施人民調解法為契機，認真學近日就堅持和發(fā)展“楓橋經驗”作出的重要指示精神，進一步增強責任感和緊迫感，堅持圍繞中心、服務大局，以人為本、服務群眾，積極推進人民調解工作創(chuàng)新，切實發(fā)揮好人民調解的預防、調處和教育功能，為我縣改革發(fā)展營造和諧穩(wěn)定的社會和法制環(huán)境。

（一）深化對人民調解工作重要性的認識，尤其是提高各級領導干部對人民調解工作重要性的認識。人民調解工作作為維護社會穩(wěn)定的“第一道防線”，在社會管理創(chuàng)新、構建和諧社會中的獨特功能和重要作用日益凸顯。廣大干部尤其是各級領導干部要帶頭學習《人民調解法》，把人民調解工作放在穩(wěn)定基層政權、構建和諧社會的高度來看待，列入重要議事日程，依法解決人民調解工作的支持保障問題，促進人民調解職能作用得到更好的發(fā)揮。借鑒兄弟縣區(qū)做法，協調地方編制，解決司法所無專職人員、一人所問題。

（二）加強對《人民調解法》和人民調解制度的學習宣傳。結合“六五”普法，充分運用法律“六進”等多種行之有效的宣傳教育形式，繼續(xù)廣泛深入宣傳《人民調解法》，使廣大干部和人民群眾更加廣泛地認識人民調解工作，不斷提高人民調解的影響力和公信度，引導更多的群眾主動、自愿地選擇人民調解的方式解決矛盾糾紛，努力營造社會各界了解、支持和參與人民調解工作的良好氛圍。

（三）拓寬調解領域，加強聯動機制。各級人民調解組織要嚴格按照《人民調解法》的規(guī)定，堅持原則性與靈活性的統(tǒng)一，依法及時就地化解各類矛盾糾紛。在調解婚姻、家庭、鄰里等傳統(tǒng)糾紛的基礎上，大力拓展工作領域，積極介入與人民群眾生活密切相關、政府高度重視、影響社會穩(wěn)定的征地拆遷、勞動爭議、教育醫(yī)療、環(huán)境保護、安全生產、食品藥品安全、知識產權、交通事故等社會熱點難點糾紛的調解，向刑事自訴、輕微刑事案件、治安案件等法律不禁止當事人和解的范圍拓展，注重實質性問題的協調解決。創(chuàng)新完善人民調解工作機制， 加強人民調解與相關程序的銜接配合機制，進一步凸顯人民調解在大調解工作機制中的基礎性作用。

（四）強化人民調解指導管理，選優(yōu)配強人民調解隊伍。一是加強業(yè)務培訓。按照分級培訓的原則，重點抓好新任村居調委會成員和人民調解員的培訓工作?？h司法局負責每年一次的兩級調處中心主任、首席調解員和縣級各類人民調解組織首席人民調解員的集中培訓；鎮(zhèn)司法所負責轄區(qū)內村（社區(qū)）人民調解委員會主任的年度培訓、負責對轄區(qū)人民調解員的日常培訓工作。采用多種行之有效的授課方式加強對調解人員的崗前培訓和在崗培訓。二是強化業(yè)務指導。基層人民法院做好對人民調解委員會調解民間糾紛的業(yè)務指導；組織專業(yè)法律工作者隊伍掛鉤幫扶基層村（社區(qū)）調委會，為基層化解矛盾糾紛提供法律保障和法律服務。三是加強人民調解與行政調解的銜接配合。進一步完善與工商、衛(wèi)生、環(huán)保、人社、住建、安監(jiān)等矛盾多發(fā)部門的對接機制，積極探索在工作程序、業(yè)務指導、人員培訓等方面的對接；建立人民調解介入政府機制，引導上訪人員通過人民調解渠道解決問題；充分發(fā)揮行政部門和工會、婦聯等社會團體在人民調解工作中的作用，實現對矛盾糾紛的綜合治理。