城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)精選(九篇)

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第1篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文

摘要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目是引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理，促進(jìn)節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，本文章就城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中農(nóng)戶安置補(bǔ)償，農(nóng)民拆遷意愿征詢等主要問題進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤 拆舊地塊

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的內(nèi)涵《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（國土資發(fā)【2008】138號(hào)）第二條“本辦法所稱城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡稱項(xiàng)目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。”

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤必須堅(jiān)持的工作原則

首先以實(shí)際為出發(fā)點(diǎn)，必須符合規(guī)劃原則

現(xiàn)狀：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的拆舊地塊必須是土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查已確定的建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有工礦企事業(yè)單位破產(chǎn)、關(guān)閉搬遷后的廢棄地等，建新地塊包括用于拆舊區(qū)農(nóng)民安置用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

規(guī)劃：拆舊地塊必須是相關(guān)縣（市、區(qū)）土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）確定的可整理復(fù)墾區(qū)，建新地塊必須是相關(guān)縣（市、區(qū)）土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）確定的新增建設(shè)用地區(qū)。拆舊地塊和建新地塊同時(shí)要與相關(guān)縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行銜接。

其次掛鉤指標(biāo)按計(jì)劃歸還，堅(jiān)持增減平衡原則

完善相關(guān)實(shí)施計(jì)劃措施，嚴(yán)格按計(jì)劃編報(bào)項(xiàng)目計(jì)劃，項(xiàng)目區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須詳細(xì)敘述其主要用途。掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須專項(xiàng)用于建新地塊，不得挪作他用，并應(yīng)按照年度實(shí)施計(jì)劃優(yōu)先用于拆舊地塊農(nóng)村居民的安置和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，使用后有節(jié)余的，可用于城鎮(zhèn)建設(shè)。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建新地塊總面積必須小于拆舊地塊總面積，拆舊地塊整理復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量，應(yīng)比建新占用耕地的數(shù)量有增加、質(zhì)量有提高。項(xiàng)目區(qū)內(nèi)拆舊地塊整理的耕地面積，大于建新占用的耕地的，可用于建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡。

三、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的精髓

1、充分尊重農(nóng)民意愿、維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益

加大農(nóng)村建設(shè)用地整理法規(guī)和政策宣傳力度，引導(dǎo)農(nóng)民了解增減掛鉤項(xiàng)目的相關(guān)政策和法規(guī)，讓農(nóng)民群總充分認(rèn)識(shí)到增減掛鉤工作是一項(xiàng)真實(shí)的利國利民的項(xiàng)目.城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目是以保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，本項(xiàng)目的順利實(shí)施必須得到老百姓的支持，充分尊重農(nóng)民的意愿，項(xiàng)目拆舊地塊涉及到的農(nóng)戶有充分的知情權(quán)，國土部門在收集、整理項(xiàng)目拆舊區(qū)資源的時(shí)必須和當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民簽署農(nóng)民意愿書，征求農(nóng)戶拆遷意見，確保農(nóng)戶同意拆遷后將該拆舊地塊納入本次增減掛拆舊資源中。堅(jiān)決反對(duì)強(qiáng)拆強(qiáng)建，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，讓農(nóng)民的參與需求技術(shù)和制度相結(jié)合。國土部門及編制工作人員到項(xiàng)目區(qū)所在地就農(nóng)戶拆遷拆遷意愿、規(guī)劃布局、工程設(shè)計(jì)與當(dāng)?shù)馗鞣矫娴膶＜液腿罕娺M(jìn)行座談，廣泛聽取各部門以及群眾的意見；編制小組人員深入調(diào)查，了解項(xiàng)目相關(guān)利益主體對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的看法；組織當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c到項(xiàng)目的規(guī)劃中來，鼓勵(lì)群眾多提意見，提好意見，以保證本項(xiàng)目的順利進(jìn)行

2、農(nóng)民的安置補(bǔ)償必須依法依據(jù)

涉及拆遷戶的安置房嚴(yán)格按國家規(guī)定一戶一宅進(jìn)行安置，按國家規(guī)定的占地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)。新建住房用地安排在各村閑置建設(shè)用地。建設(shè)由村委統(tǒng)一申請(qǐng)，統(tǒng)一安置。同時(shí)，對(duì)拆舊區(qū)拆遷農(nóng)戶的補(bǔ)償主要以貨幣補(bǔ)償為主，征求權(quán)利人的意見，按照征地方面的程序、規(guī)定和政府相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。綜合考慮基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，人均住房面積不小于100平方米，實(shí)行統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，并按可住房標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)；配套基本生活設(shè)施，要求達(dá)到最起碼的入住條件;人均配套8平方米養(yǎng)殖、雜物房,集中建設(shè)，分戶飼養(yǎng);完善公共服務(wù)設(shè)施，建立暢通的對(duì)內(nèi)對(duì)外信息及交通網(wǎng)絡(luò)等。

3、加強(qiáng)增減掛專項(xiàng)資金使用管理力度，嚴(yán)格審批、專項(xiàng)使用

為確保 “增減掛”項(xiàng)目順利實(shí)施，當(dāng)?shù)夭块T應(yīng)將“增減掛”項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政年度預(yù)算，設(shè)立“增減掛”專項(xiàng)資金，由“增減掛”項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一管理，實(shí)行專款專用。為了拓寬農(nóng)村建設(shè)用地整理的資金來源，除政府資金以外，也可已開辟集體、農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)實(shí)體共同投資的多元投資渠道，可通過項(xiàng)目招標(biāo)、合作、合資等形式，廣泛吸引境內(nèi)外資金的參與，促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理事業(yè)的發(fā)展。

4、項(xiàng)目區(qū)實(shí)施前后土地權(quán)屬變更造冊(cè)登記

土地權(quán)屬關(guān)系調(diào)整是指對(duì)規(guī)劃后的土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)整，其目的是既能增加有效耕地面積，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；又能切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法土地權(quán)利，避免發(fā)生土地權(quán)屬爭議，使規(guī)劃后的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確；促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。將土地開發(fā)整理權(quán)屬管理各項(xiàng)工作做細(xì)、做實(shí)、做好，為土地開發(fā)整理事業(yè)提供有力的法律支持和產(chǎn)權(quán)保障，促進(jìn)土地開發(fā)整理事業(yè)的健康發(fā)展。同時(shí)最大限度地發(fā)揮土地生產(chǎn)力，促進(jìn)項(xiàng)目區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此從以下方面開展土地的權(quán)屬調(diào)整工作。

5、公眾參與是增減掛鉤項(xiàng)目能否順利實(shí)施關(guān)鍵

公眾參與是為了充分了解社會(huì)各界人士從各自不同的角度對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的態(tài)度和觀點(diǎn)，反映他們的意見和建議。從而使項(xiàng)目的建設(shè)更加民主化、公眾化，從而避免片面性和主觀性，使建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和運(yùn)行更加完善，更加合理，使項(xiàng)目的順利實(shí)施引導(dǎo)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局進(jìn)一步優(yōu)化，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)長遠(yuǎn)發(fā)展。技術(shù)承擔(dān)單位和國土部門、各級(jí)政府部門人員一道進(jìn)行實(shí)地踏勘，充分聽取當(dāng)?shù)卮迕竦囊庖?。發(fā)放征求意見書，逐戶獲取村民的對(duì)拆舊區(qū)、建新區(qū)、安置區(qū)的意見。獲得項(xiàng)目區(qū)的基礎(chǔ)資料，經(jīng)過綜合分析、整理后實(shí)施規(guī)劃草案，并再次征求意見，以使項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃方案更切合實(shí)情。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊慶媛 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤分析——以重慶市沙坪壩區(qū)為例（安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，Journal of Anhui Agri．Sci．2007．35(8)：2377—2379）

[2] 林建平城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤的探討——以江西省定南縣為例（江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2008.03）

[3] 王君 對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤運(yùn)作模式的探討 （農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2007.08）

第2篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù) 綜合整治 科學(xué)用地 合理布局 統(tǒng)籌發(fā)展 土地利用總體規(guī)劃

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2011）06-038-02

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各類建設(shè)項(xiàng)目用地大幅增加，尤其是工業(yè)項(xiàng)目用地。由于交通條件、地理位置、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等各種原因，這些項(xiàng)目用地主要都集中在城鎮(zhèn)周邊，幾乎沒有什么項(xiàng)目在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村選址。這樣一來，使得城鎮(zhèn)周邊的大量優(yōu)質(zhì)耕地被占用。盡管各地開展農(nóng)村土地開發(fā)整理，有效地促進(jìn)了耕地保護(hù)，但隨著可開發(fā)整理的土地資源的日益枯竭，我們守住18億畝耕地這條紅線的任務(wù)越來越艱巨。為此，中央及時(shí)出臺(tái)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，具體地講是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地復(fù)墾，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少、質(zhì)量不降低，用地布局更合理的土地整理工作目標(biāo)。通過科學(xué)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，不僅可以有效地緩解用地壓力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且有力地支持了新農(nóng)村建設(shè)，走出一條依法管地、科學(xué)用地、合理布局、和諧發(fā)展的新路子。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，解決了耕地保護(hù)“缺動(dòng)力”、工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺土地”、新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”、農(nóng)村土地管理制度改革“缺平臺(tái)”等一系列難點(diǎn)問題。

為了使城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤真正成為得民心、惠民生、合民意的仁政工程，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)做好以下幾方面工作：

一、以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為導(dǎo)向，不斷增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，從根本上切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益

1.不斷優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高節(jié)約集約用地水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2.始終堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展；要在增加耕地?cái)?shù)量的同時(shí)努力提高耕地質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)集約化水平。

3.嚴(yán)格按照有利生產(chǎn)、方便生活、改善環(huán)境的原則，以農(nóng)田整治為重點(diǎn)，立足提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重，進(jìn)一步改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展。通過農(nóng)村土地整治示范建設(shè)，與散亂、廢棄、閑置、低效利用的農(nóng)村建設(shè)用地整治相結(jié)合，實(shí)施田水路林村綜合整治，充分發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益。

4.必須把維護(hù)農(nóng)民權(quán)益放在首位，充分尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持依法推動(dòng)、群眾自愿、統(tǒng)籌兼顧、因地制宜。要依法維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，依法保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)，切實(shí)做到農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與、農(nóng)民滿意。

二、以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃和合理布局的原則，穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作

1.要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排農(nóng)民新居、城鎮(zhèn)發(fā)展等土地整治活動(dòng)，合理設(shè)置建新、拆舊項(xiàng)目區(qū)，確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量有減少、布局更合理，耕地面積有增加、質(zhì)量有提高，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)。要堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中重建新、輕拆舊、重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村、單一解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾的傾向，堅(jiān)決糾正少數(shù)地方突破土地利用年度計(jì)劃控制、片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)等偏差，堅(jiān)決制止實(shí)施過程中脫離發(fā)展實(shí)際、侵害群眾利益等各類違法違規(guī)行為。

2.在推進(jìn)農(nóng)村新居建設(shè)和危房改造及小康示范村建設(shè)等工作中，凡涉及城鄉(xiāng)建設(shè)用地調(diào)整使用的，必須納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。嚴(yán)禁擅自開展建設(shè)用地置換、復(fù)墾土地周轉(zhuǎn)等“搭車”行為，防止違規(guī)擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。

3.要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)、林業(yè)保護(hù)利用和生態(tài)建設(shè)等有關(guān)要求，科學(xué)編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃，合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的規(guī)模、布局和時(shí)序。必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，納入土地利用年度計(jì)劃。

4.要與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移相協(xié)調(diào)，遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，區(qū)分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、空心村和閑置宅基地等不同情況，因地制宜，量力而行，循序漸進(jìn)。涉及農(nóng)村拆遷安置的新居建設(shè)，應(yīng)該為農(nóng)民提供多種建房選擇，保持農(nóng)村特色和風(fēng)貌，保護(hù)具有歷史文化和景觀價(jià)值的傳統(tǒng)建筑。要尊重農(nóng)民意愿并考慮農(nóng)民實(shí)際承受能力，防止不顧條件盲目推進(jìn)、大拆大建。

5.開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，必須舉行聽證、論證，充分聽取當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層組織和農(nóng)民的意見。涉及土地調(diào)整互換使用的，未征得農(nóng)村集體組織和農(nóng)民同意，不得強(qiáng)行開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。必須按照明晰產(chǎn)權(quán)、維護(hù)權(quán)益的原則，合理分配土地調(diào)整使用中的增值收益。要明確受益主體，規(guī)范收益用途，確保所獲土地增值收益及時(shí)全部返還農(nóng)村，用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，防止農(nóng)村和農(nóng)民利益受到侵害。

三、依照耕地分等定級(jí)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格進(jìn)行土地整治新增耕地質(zhì)量的評(píng)定和驗(yàn)收，切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作

1.大力推進(jìn)以高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田建設(shè)為重點(diǎn)的農(nóng)田整治。要按照因地制宜、改善條件、提高質(zhì)量的要求，以提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重為目標(biāo)，大力開展土地平整、田間道路建設(shè)、農(nóng)田防護(hù)建設(shè)和農(nóng)田水利建設(shè)。要依照耕地分等定級(jí)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格的土地整治新增耕地質(zhì)量的評(píng)定和驗(yàn)收，有針對(duì)性地采取培肥地力等措施，穩(wěn)步提升新增耕地產(chǎn)能，經(jīng)整治的耕地要?jiǎng)澏榛巨r(nóng)田，實(shí)行永久保護(hù)。要切實(shí)防止投入散、項(xiàng)目小、新增耕地質(zhì)量偏低，以及重建設(shè)輕管護(hù)等問題。

2.規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范建設(shè)。要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資源、整體推進(jìn)的原則，以耕地面積增加、建設(shè)用地總量減少、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善為目標(biāo)，規(guī)范推進(jìn)以田水路林村綜合整治為內(nèi)容的農(nóng)村土地整治示范建設(shè)。未批準(zhǔn)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的地區(qū)，不得將農(nóng)村土地整治節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用。整治騰出的農(nóng)村建設(shè)用地，首先應(yīng)復(fù)墾為耕地，規(guī)劃繼續(xù)作為建設(shè)用地的可作為農(nóng)民舊房改造、新居建設(shè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。避免以整治為名，擅自突破土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃，擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。杜絕在農(nóng)村土地整治中，違法調(diào)整、收回和強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。

3.積極組織實(shí)施農(nóng)村土地整治重大工程。要按照科學(xué)論證、集中投入、分步實(shí)施的要求，以提高糧食綜合生產(chǎn)能力為目標(biāo)，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下，積極組織實(shí)施《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006―2020年）》、《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009―2020年）》確定的農(nóng)村土地整治重大工程，促進(jìn)國家糧食核心產(chǎn)區(qū)和戰(zhàn)略后備產(chǎn)區(qū)建設(shè)，為確保國家糧食安全提供基礎(chǔ)性保障。要切實(shí)加強(qiáng)配套工程建設(shè)，落實(shí)配套資金，強(qiáng)化工程監(jiān)管，防止和糾正配套工程不到位、配套資金不落實(shí)等問題。

四、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化資金整合和使用管理，保障城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作順利進(jìn)行

1.以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)為目標(biāo)，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，形成地方政府主導(dǎo)、國土資源部門搭建平臺(tái)、相關(guān)部門各司其職協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。國土資源部門要會(huì)同相關(guān)部門根據(jù)職能分工，落實(shí)責(zé)任，通力合作，準(zhǔn)確把握工作要求，加強(qiáng)全程指導(dǎo)和有效監(jiān)管，嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤并切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作。

2.整合資金，加大投入，建立多元化融資渠道。融資重點(diǎn)向多元化資金投入、市場化運(yùn)作轉(zhuǎn)移，整合各類資金，形成以政府投入為主導(dǎo)、社會(huì)多方參與的多元化投入格局。以新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入、耕地開墾費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)等資金為主體，引導(dǎo)和聚合相關(guān)涉農(nóng)資金，保持渠道和用途不變，實(shí)行專賬管理，統(tǒng)籌集中使用，切實(shí)提高各項(xiàng)資金綜合使用效益。嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓收益要優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)主要用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、耕地開發(fā)和土地整理的規(guī)定。

總之，只要牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確的政績觀，立足于維護(hù)好廣大人民群眾的根本利益，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)研究解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，我們就能確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作規(guī)范、健康、有序開展。

第3篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地 節(jié)約 集約 利用 技術(shù) 管理

中圖分類號(hào)：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2014）08（b）-0140-02

1 在技術(shù)層面上

一種良好用地管理辦法，必須要有相適應(yīng)的制度和可操作性的規(guī)程做保證。研究節(jié)約與集約利用土地，根本的問題就是要應(yīng)用規(guī)劃的手段，從科學(xué)發(fā)展觀的高度，去用心捕捉能帶動(dòng)城市擴(kuò)張，又能規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地的基本措施。把土地的開發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率作為一個(gè)因子，擴(kuò)大研究成果，滿足建設(shè)用地市場需求，有序?qū)崿F(xiàn)集約。

1.1 堅(jiān)持從規(guī)劃入手，提高規(guī)劃的功能和作用，力求規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和實(shí)用性，注重規(guī)劃的前瞻性

土地利用規(guī)劃是一個(gè)完整、長期的系統(tǒng)工程，完善土地利用規(guī)劃體系是科學(xué)利用土地的前提，它是由不同類型、不同層次和不同時(shí)序的規(guī)劃所構(gòu)成的交互網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。要建立健全逐級(jí)控制、分工明確、重點(diǎn)突出、銜接統(tǒng)一的規(guī)劃體系，必須強(qiáng)化省土地利用總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和政策性，提高地（市）級(jí)以下土地利用規(guī)劃的針對(duì)性和可操作性。規(guī)劃不論大小，但都不能偏離有理、有據(jù)、有序、有效的基本原則。有理就是說編制或修編規(guī)劃必須從長計(jì)議、理由充分、觀點(diǎn)鮮明，發(fā)展方向清晰，理得清、挑得明、有說服力，可操作性強(qiáng)。有理有據(jù)就是說土地利用規(guī)劃在編制期間必須分析過去發(fā)展中的利弊，著眼編制后的發(fā)展前景，從戰(zhàn)略的高度和對(duì)未來發(fā)展的深度提出定性與定量結(jié)合的數(shù)據(jù)、指導(dǎo)規(guī)劃編制，體現(xiàn)規(guī)劃的實(shí)用性。有序就是在編制規(guī)劃過程中必須堅(jiān)持短、中、長規(guī)劃結(jié)合，體現(xiàn)規(guī)劃的階段性和實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的長效性的有機(jī)統(tǒng)一。有效就是說規(guī)劃不是一紙空文，是付諸實(shí)施的指導(dǎo)性文件，規(guī)劃編制過程必須把有效性作為發(fā)展方向，在編制中注重其土地利用的節(jié)約與集約的基本要求，規(guī)劃在實(shí)施過程必須達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益的高度統(tǒng)一。

1.2 從產(chǎn)出入手，堅(jiān)持土地利用的開發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率掛鉤

土地是不能再生的稀缺資源，土地的開發(fā)利用不加以控制，沒有一個(gè)定量的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，不僅是浪費(fèi)資源，嚴(yán)重的說是通過毀滅資源。實(shí)施土地的綜合利用，必須把開發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率一并加以研究，力求低開發(fā)實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)出。特別是工業(yè)項(xiàng)目的開發(fā)，不少地方圈地現(xiàn)象嚴(yán)重，幾百畝的用地僅見一層的廠房，建筑密度不到25%，年產(chǎn)值也聊聊無幾，給國家提供的稅收也很少，這樣的開發(fā)必須限制，考察土地利用是否集約、節(jié)約用地產(chǎn)出率是個(gè)基本要求，工業(yè)用地是這樣，房地產(chǎn)開發(fā)用地，第三產(chǎn)業(yè)用地、城市用地和農(nóng)村用地都必須堅(jiān)持以產(chǎn)出率為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)支持高產(chǎn)出的用地項(xiàng)目，以滿足飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求，做到用地節(jié)約、產(chǎn)出集約。

1.3 要從標(biāo)準(zhǔn)入手，城鄉(xiāng)規(guī)劃要把用地標(biāo)準(zhǔn)作為土地利用的強(qiáng)制性內(nèi)容加以控制

以人口總量、建設(shè)用地的規(guī)模為基礎(chǔ)，制定規(guī)劃利用土地標(biāo)準(zhǔn)，推行節(jié)約集約用地的原則，對(duì)城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配置進(jìn)行科學(xué)安排，確定合理的城鎮(zhèn)用地規(guī)模，加強(qiáng)與土地利用相關(guān)行業(yè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接，制定出土地利用的標(biāo)準(zhǔn)化文件。要建立健全科學(xué)合理的客觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。宏觀方面，城鄉(xiāng)總?cè)司玫亍⒊擎?zhèn)人均用地及農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地分別控制著城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的控制要求，合理制定各項(xiàng)人均用地控制指標(biāo)；微觀方面，抓緊各項(xiàng)工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的制定和修改工作，優(yōu)先開展城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，重點(diǎn)做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)道路等市政工程建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，其中要特別嚴(yán)格把關(guān)控制農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)，各工業(yè)園區(qū)、開發(fā)建設(shè)用地指標(biāo)、居住區(qū)用地指標(biāo)及其環(huán)境生態(tài)相關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)。

1.4 從空間入手，加大土地利用的節(jié)約、集約程度

城鄉(xiāng)用地空間的整合，不僅僅是城鄉(xiāng)兩種地域景觀的物質(zhì)空間整合，它還是包括經(jīng)濟(jì)空間、社會(huì)空間和生態(tài)空間的整合。因此，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃不再是單純意義上的用地空間規(guī)劃，應(yīng)該是土地、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)規(guī)劃的結(jié)合和統(tǒng)一。需要國土、規(guī)劃、計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等多個(gè)部門相互配合、建立橫向聯(lián)系機(jī)制，避免各自為政，相互制約。然而要實(shí)現(xiàn)土地利用的節(jié)約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來考慮土地利用的空間布局。即開發(fā)土地上下空間布局的利用：一要堅(jiān)持節(jié)地升空，出讓土地時(shí)就要科學(xué)提出容積率的標(biāo)準(zhǔn)，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費(fèi)；二要節(jié)空伸地?？罩械馁Y源得到有效利用僅是節(jié)地的一個(gè)方面，同時(shí)要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開辟地下建筑空間，更多地滿足建筑的配套需求。

1.5 從墻體改革入手，突出節(jié)地、節(jié)能、限制粘土墻體材料的使用

新型墻體材料的發(fā)展應(yīng)用，在于保護(hù)土地資源和生態(tài)環(huán)境，節(jié)能利廢、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的一項(xiàng)重要舉措，是建筑功能改善不可或缺的一項(xiàng)重要內(nèi)容，政府必須鼓勵(lì)和支持新型墻體材料的科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)、引進(jìn)和推廣應(yīng)用工作，對(duì)在新型墻體材料發(fā)展應(yīng)用、科學(xué)技術(shù)研究、宣傳教育等工作中做出顯著成績的應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)。要鼓勵(lì)利用礦產(chǎn)尾砂、工業(yè)廢渣和廢棄物、建筑垃圾及江、河、湖、海的淤泥等替代資源發(fā)展新型墻體材料，在稅收等方面給予優(yōu)惠，要采取措施限制生產(chǎn)，使用空心粘土制品，逐步禁止生產(chǎn)，使用實(shí)心粘土磚（瓦）。對(duì)違令使用粘土制品的要給予嚴(yán)懲。禁實(shí)工作要從城市逐步向農(nóng)村拓展。確保新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)工程都能用上新型墻體材料。

2 管理層面上

管理是一種制度與行為的統(tǒng)一體。城鄉(xiāng)建設(shè)對(duì)用地的需求，必須把兩者有機(jī)結(jié)合起來。特別是在當(dāng)前土地資源嚴(yán)控，各地爭相尋求建設(shè)用地，以實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張、項(xiàng)目落地而不顧土地在使用上的節(jié)約與集約的前提下，不顧影響環(huán)境和無序建設(shè)的情況下，必須建立健全可持續(xù)發(fā)展的土地資源保障體制和嚴(yán)格的用地審批制度，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展找到雙贏的路子，著力做好城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃。

2.1 加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)節(jié)約和集約利用土地的指導(dǎo)

加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制。新土地管理法在土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂频牡匚缓妥饔茫髁嗣鞔_的規(guī)定，在加強(qiáng)對(duì)土地清查、實(shí)施土地資源評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，以節(jié)約和集約用地求發(fā)展為指導(dǎo)思想，以科學(xué)合理、節(jié)地挖潛、集約利用土地為原則，合理地編制、修訂土地利用總體規(guī)劃，真正發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量上的龍頭作用。

加強(qiáng)各規(guī)劃間的協(xié)調(diào)配合工作。一方面要切實(shí)做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接工作。土地管理部門要與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門密切配合，通力協(xié)作，正確處理好局部和整體、近期建設(shè)和遠(yuǎn)景發(fā)展、城市建設(shè)和耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)持城鄉(xiāng)規(guī)劃在用地規(guī)模及布局上服從于土地利用總體規(guī)劃，使城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在編制、修訂和實(shí)施中保持協(xié)調(diào)；另一方面要充分發(fā)揮近期建設(shè)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)作用。近期各類、各級(jí)建設(shè)規(guī)劃要與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的相互銜接，與土地利用總體規(guī)劃相銜接，通過合理制定土地供應(yīng)計(jì)劃，統(tǒng)籌安排規(guī)劃期年限內(nèi)各類、各級(jí)建設(shè)用地的規(guī)劃、布局、比例和開發(fā)時(shí)序，確保節(jié)約和集約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作。針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃的薄弱環(huán)節(jié)，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作顯得十分重要?？梢圆扇∠旅嫒齻€(gè)方法：（1）加強(qiáng)城鎮(zhèn)體系和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，加大力度整合土地資源；（2）加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制。村鎮(zhèn)規(guī)劃要合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量、布局和建設(shè)用地規(guī)模，在符合農(nóng)民意愿的前提下，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)，遷村并點(diǎn)。統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村工業(yè)用地，嚴(yán)禁零散布局。通過村鎮(zhèn)規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的管理，從而減少農(nóng)村建設(shè)用地；（3）加快城鄉(xiāng)規(guī)劃立法，在已編制完成的城鄉(xiāng)規(guī)劃與規(guī)劃管理工作間建立起有效的約束性聯(lián)系，從而使城鄉(xiāng)規(guī)劃從編制到實(shí)施的過程能有效地得到保障。

2.2 制定節(jié)約和集約利用土地的規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)

建立科學(xué)合理的宏觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。加快制定建設(shè)用地指標(biāo)，建立科學(xué)合理的宏觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。宏觀方面，要根據(jù)城鄉(xiāng)總?cè)司玫?、城?zhèn)人均用地及農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地的要求，確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量、城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，從而合理制定出各項(xiàng)人均用地控制指標(biāo)；微觀方面，要抓緊各項(xiàng)工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的制定和修改工作，優(yōu)先做好城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，重點(diǎn)做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)道路等市政工程建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，其中要特別嚴(yán)格把關(guān)控制農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)、各工業(yè)集中區(qū)、開發(fā)區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)、居住用地指標(biāo)及其環(huán)境生態(tài)相關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)。

2.3 加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市用地布局調(diào)整

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，客觀上要求城市用地結(jié)構(gòu)和布局也應(yīng)隨之進(jìn)行調(diào)整，特別是城市房地產(chǎn)業(yè)，工業(yè)用需求的加大，客觀上要求我們必須通過各種有效的措施以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的節(jié)約與集約。如可以用收取級(jí)差地價(jià)的方式允許企業(yè)用地的變更，達(dá)到充分、合理、高效利用土地的目的，同時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加第三產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行土地置換。

2.4 建立區(qū)域土地集約利用評(píng)價(jià)考核制度

全面掌握城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)存量土地面積、類型、用途、權(quán)屬、分布等狀況，建立土地集約利用評(píng)價(jià)考核體系，開展城市及開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，制定盤活存量土地的實(shí)施方案和積極穩(wěn)妥的政策措施，促進(jìn)存量土地的開發(fā)利用。

2.5 建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度

建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度可以通過建立規(guī)劃巡回執(zhí)法檢查制度，實(shí)行規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察公開制度，建立糾正行政違法、不當(dāng)行為制度，建立違法案件統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度，以及完善規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)察制度來實(shí)施。

3 結(jié)論

土地節(jié)約利用是當(dāng)前土地利用的主要趨勢，只有從技術(shù)和管理兩方面一起抓，才能達(dá)到理想的效果。

參考文獻(xiàn)

第4篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞：土地利用總體規(guī)劃；彈性；云南省

中圖分類號(hào)：S28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-0432（2011）-03-0050-1

我國第二輪土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限為1997-2010年，但由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展及規(guī)劃制定的水平和規(guī)劃體系存在的一些問題，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與土地資源制約的矛盾日益突出，各類用地均呈現(xiàn)緊張狀態(tài)。同時(shí)，科學(xué)發(fā)展觀對(duì)土地利用提出了新的要求，要求在資源約束的國情條件下，用有限的土地資源來促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展[1]。2004年，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作適時(shí)啟動(dòng)，并將于2011年全面實(shí)施，規(guī)劃“彈性”的加強(qiáng)是其重要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)。本文以云南省為例，解析新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中“彈性”的應(yīng)用。

1 彈性的內(nèi)涵

這里的彈性是相對(duì)于剛性而言的，土地利用總體規(guī)劃的剛性指在編制和實(shí)施規(guī)劃時(shí)必須遵守或禁止違反的事項(xiàng)；彈性主要是指在確保土地利用總體規(guī)劃應(yīng)有功能的前提條件下，規(guī)劃編制和實(shí)施管理的靈活性、可調(diào)整性和應(yīng)變能力[2]。

我國的第二輪土地利用總體規(guī)劃總體上是剛性有余而彈性不足，其雖然在保護(hù)耕地等方面發(fā)揮了積極作用，但也發(fā)生了大量土地規(guī)劃不能保障區(qū)域內(nèi)正常的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或是不得已違反規(guī)劃，損害了其權(quán)威性的事情。

實(shí)質(zhì)上，土地利用總體規(guī)劃中的彈性和剛性，是規(guī)劃的實(shí)踐可行性與權(quán)威性之間的一對(duì)矛盾統(tǒng)一體[3]?？茖W(xué)的土地規(guī)劃，剛性是前提，彈性是必要補(bǔ)充。土地利用規(guī)劃應(yīng)該是在剛性管控前提下劃留適度的彈性，并嚴(yán)格彈性實(shí)施的條件，使土地利用總體規(guī)劃成為一個(gè)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定的系統(tǒng)。

2 規(guī)劃彈性解析

2.1 預(yù)期性指標(biāo)的設(shè)置

新一輪土地利用總體規(guī)劃修編調(diào)控指標(biāo)按性質(zhì)分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)。約束性指標(biāo)是為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)規(guī)劃期內(nèi)必須實(shí)現(xiàn)或不得突破的指標(biāo)，如耕地保有量、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等；預(yù)期性指標(biāo)是指按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)，主要包括園地規(guī)模、林地規(guī)模、新增建設(shè)占用農(nóng)用地規(guī)模等。在約束性指標(biāo)前提下，預(yù)期性指標(biāo)的設(shè)置就為各地按照實(shí)際情況編制規(guī)劃給予了一定數(shù)量上的彈性；并且，土地規(guī)劃對(duì)指標(biāo)實(shí)施分層管理，這就為土地規(guī)劃在某個(gè)總量指標(biāo)控制下在其內(nèi)部的具體地類間彈性調(diào)整提供了前提。

2.2 有條件建設(shè)區(qū)的劃定

新一輪規(guī)劃中，根據(jù)各類建設(shè)用地的約束性控制指標(biāo)劃定規(guī)模邊界，規(guī)模邊界內(nèi)的區(qū)域是允許建設(shè)區(qū)，是規(guī)劃確定的可開展城鄉(xiāng)建設(shè)的區(qū)域。而后，可在規(guī)模邊界外規(guī)定范圍內(nèi)劃定一個(gè)擴(kuò)展邊界，擴(kuò)展邊界和規(guī)模邊界之間的區(qū)域稱為有條件建設(shè)區(qū)。有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地可以在核減其對(duì)應(yīng)的允許建設(shè)區(qū)一定的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模后，在規(guī)劃的各類建設(shè)用地總量指標(biāo)控制下轉(zhuǎn)為建設(shè)用地使用。這就為建設(shè)用地在擴(kuò)展邊界內(nèi)的空間布局調(diào)整提供了彈性。

2.3 基本農(nóng)田多劃后占

基本農(nóng)田多劃后占是部分省份的規(guī)劃內(nèi)容，其做法是有條件的地區(qū)在規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)時(shí)，多劃出一定量的基本農(nóng)田，在一些規(guī)劃未能確定具體范圍的或上級(jí)重點(diǎn)的建設(shè)項(xiàng)目而又必須要占用基本農(nóng)田時(shí)，在基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)和建設(shè)用地占用耕地規(guī)模指標(biāo)的約束內(nèi)，只需按建設(shè)項(xiàng)目占用一般耕地報(bào)批，從而簡化了報(bào)批程序，提升了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的效率。這樣既保證了基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)模不低于上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)，又增加了建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田范圍的彈性。

2.4 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是和土地整治項(xiàng)目結(jié)合在一起的，目前正處于試點(diǎn)項(xiàng)目階段。具體為將規(guī)劃用于土地整治的農(nóng)村建設(shè)用地區(qū)與規(guī)劃發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)的區(qū)域共同組成項(xiàng)目區(qū)，在農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為達(dá)到一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地后，其減少的農(nóng)村建設(shè)用地量可相應(yīng)的作為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)。這部分新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地將產(chǎn)生遠(yuǎn)高于原農(nóng)村建設(shè)用的經(jīng)濟(jì)效益，而參與項(xiàng)目的城鄉(xiāng)將共享此指標(biāo)帶來的收益，且特別要保障農(nóng)民的利益。這樣在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推動(dòng)了節(jié)約集約用地的同時(shí)，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地約束性指標(biāo)的控制下，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)用地占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重的彈性。

2.5 重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃表

土地利用總體規(guī)劃的成果包括規(guī)劃文件、說明、圖件及數(shù)據(jù)庫等。其納入規(guī)劃的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，除了在文本中明確外，還需在重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地布局圖上落到具體的空間。對(duì)于部分在土地規(guī)劃時(shí)還未確定具體項(xiàng)目區(qū)域的重點(diǎn)項(xiàng)目，暫時(shí)不能編入規(guī)劃圖件時(shí)，可先只列入規(guī)劃文中的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃表。最終，其項(xiàng)目用地只需符合建設(shè)用地的規(guī)劃要求即可，這就加大了規(guī)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地在選址時(shí)的彈性。

3 結(jié)語

土地對(duì)于一個(gè)區(qū)域發(fā)展的作用不言而喻，而土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行土地用途管制的重要依據(jù)，是指導(dǎo)土地管理和土地活動(dòng)的綱領(lǐng)性文件。新一輪規(guī)劃中引入彈性機(jī)制，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要?jiǎng)?chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃意義的重要保障。彈性機(jī)制的貫徹情況直接影響著新一輪土地規(guī)劃的質(zhì)量，進(jìn)而影響區(qū)域的發(fā)展，各規(guī)劃編制及國土相關(guān)單位應(yīng)學(xué)會(huì)用好規(guī)劃的彈性，使土地利用總體規(guī)劃能更好的為保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)“又好又快發(fā)展”服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

[1] 胡存智.新一輪土地利用總體規(guī)劃修編重點(diǎn)及創(chuàng)新[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2010,(3).

第5篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文

一、我省土地整治工作的基本成效

近年來，我省高度重視土地整治工作，把土地整治作為優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、促進(jìn)耕地保護(hù)、提高節(jié)約集約用地水平的重要手段，不斷加大資金投入，采取一系列政策措施，大力推進(jìn)農(nóng)用地整治和城鎮(zhèn)村建設(shè)用地整治，保護(hù)了耕地資源，保障了我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源需求，促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（一）農(nóng)用地整治穩(wěn)步推進(jìn)。始終把墾造耕地作為國土資源開發(fā)保護(hù)的重點(diǎn)內(nèi)容，2008年實(shí)施“百萬”造地保障五年工程，共墾造耕地113.83萬畝，其中低丘緩坡開發(fā)74.7萬畝、灘涂圍墾造地14.83萬畝、建設(shè)用地復(fù)墾15.33萬畝、土地整理8.97萬畝，超額完成106萬畝的目標(biāo)任務(wù)。2013年啟動(dòng)的“812”土地整治工程計(jì)劃5年再墾造耕地80萬畝。加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管護(hù)，先后組織實(shí)施以噸糧生產(chǎn)能力為目標(biāo)、以地力培育為重點(diǎn)的“千萬畝”標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升工程和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，推廣冬綠肥及商品有機(jī)肥促進(jìn)土壤有機(jī)質(zhì)提升，普及測土配方施肥，改善耕地配套基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建耕地質(zhì)量管理體系及評(píng)價(jià)技術(shù)體系。近4年共啟動(dòng)實(shí)施220萬畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升地力培育，累計(jì)完成地力培育1617.4萬畝次，已建成高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田342.86萬畝。大力推進(jìn)低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)，爭取金衢麗低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點(diǎn)建設(shè)用地指標(biāo)16.33萬畝、甬臺(tái)溫建設(shè)用圍填海指標(biāo)12.5萬畝、舟山群島新區(qū)陸海統(tǒng)籌建設(shè)用地指標(biāo)12萬畝，保障了我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地需求。

（二）建設(shè)用地整治有序開展。爭取部省合作城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，編制省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)土地整治規(guī)劃，出臺(tái)政策措施，規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)審查、實(shí)施管理和驗(yàn)收，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，項(xiàng)目設(shè)置向中心村培育、“空心村”復(fù)墾和下山搬遷傾斜。截止2012年底，累計(jì)啟動(dòng)1326個(gè)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)12.17萬畝，計(jì)劃搬遷農(nóng)戶20萬戶，拆舊12.6萬畝，可復(fù)墾耕地12.2萬畝，可安排建新13.8萬畝；目前已完成26個(gè)項(xiàng)目驗(yàn)收，復(fù)墾耕地0.655萬畝，建新0.72萬畝。推進(jìn)城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治，完成城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、縣市域總體規(guī)劃、中心鎮(zhèn)中心村規(guī)劃的編制實(shí)施，優(yōu)化全省城鄉(xiāng)空間布局，全面部署“三改一拆”行動(dòng)，推動(dòng)城鎮(zhèn)空間發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，啟動(dòng)實(shí)施“畝產(chǎn)倍增”行動(dòng)計(jì)劃，提高節(jié)約集約用地水平，開展建設(shè)占用耕地表土剝離再利用試點(diǎn)，加快廢棄礦山復(fù)墾。2011年全省人均城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地面積121.37平方米，接近規(guī)劃控制值，2012年畝均建設(shè)用地GDP產(chǎn)出19.6萬元，比2010年增長23%，2013年上半年累計(jì)拆除違章建筑5665萬平方米、“三改”建筑面積4081萬平方米，三年任務(wù)有望兩年完成。

（三）整治資金投入持續(xù)加大。近兩年，全?。ú缓瑢幉ǎ┕灿?jì)投入土地整治資金159.9億元，其中新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)37.5億元、耕地開墾費(fèi)38.6億元、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金10億元、土地指標(biāo)有償調(diào)劑收入36.6億元、其他財(cái)政性資金22.5億元、引導(dǎo)社會(huì)資金投入12.2億元、其他資金2.5億元，資金投入逐年加大。省財(cái)政優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，突出扶持重點(diǎn)，安排“百萬”造地保障工程資金15.9億元、農(nóng)村土地綜合整治示范專項(xiàng)資金4.6億元、基本農(nóng)田建設(shè)保護(hù)資金11.5億元，提高省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)至5萬元/畝。各級(jí)財(cái)政出臺(tái)政策，提高開發(fā)造地補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，加大耕地質(zhì)量提升工程補(bǔ)助力度，推動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施，保障土地整治項(xiàng)目順利進(jìn)行。出臺(tái)造地改田資金、省分成新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、農(nóng)村土地綜合整治資金等財(cái)政管理辦法，鼓勵(lì)資金整合平臺(tái)建設(shè)，開展資金使用績效管理，強(qiáng)化監(jiān)管驗(yàn)收，不斷提高土地整治資金使用效益。

（四）體制機(jī)制建設(shè)日趨規(guī)范。建立耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，落實(shí)補(bǔ)充耕地責(zé)任和部門職責(zé)分工，嚴(yán)格建設(shè)項(xiàng)目占用耕地選址方案評(píng)估，盡量不占或少占耕地，加強(qiáng)墾造耕地項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田占補(bǔ)置換監(jiān)管，實(shí)行“占一補(bǔ)一、先補(bǔ)后占”，落實(shí)項(xiàng)目掛鉤制度，嚴(yán)格補(bǔ)充耕地驗(yàn)收，連續(xù)17年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)管理，從嚴(yán)控制農(nóng)村土地綜合整治范圍和規(guī)模，按照封閉運(yùn)行、規(guī)范管理、結(jié)果可控的要求，合理設(shè)置建新、拆舊項(xiàng)目區(qū)，確保項(xiàng)目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，加強(qiáng)項(xiàng)目報(bào)備，督促增減掛鉤指標(biāo)及時(shí)歸還。建立土地權(quán)屬調(diào)整機(jī)制，按照確權(quán)優(yōu)先的原則，理清土地整治范圍內(nèi)土地的地類和面積，明晰界址和權(quán)屬，設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，公開公平公正地制訂調(diào)整方案，項(xiàng)目實(shí)施后及時(shí)辦理土地確權(quán)、變更登記手續(xù)。注重維護(hù)群眾權(quán)益，合理制訂農(nóng)房搬遷補(bǔ)償安置政策，建立群眾監(jiān)督機(jī)制和項(xiàng)目公示制度，土地整治項(xiàng)目選址、立項(xiàng)、實(shí)施充分尊重群眾意愿，聽取群眾意見，土地調(diào)整互換取得農(nóng)民同意。

二、土地整治工作面臨的主要問題

近年來，我省土地整治工作得到明顯加強(qiáng)，但也存在不少亟待解決的問題，特別是隨著我省“四化”同步快速推進(jìn)，“雙?！泵軐⑦M(jìn)一步突出，土地整治工作將面臨更大的挑戰(zhàn)。從調(diào)研情況來看，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）農(nóng)用地整治困難重重。我省耕地后備資源較少，集中連片、立地條件好的地塊也已先期開發(fā)，低丘緩坡開發(fā)難度日益加大，且易造成生態(tài)環(huán)境破壞；灘涂圍墾計(jì)劃指標(biāo)少，且造地周期長；建設(shè)用地復(fù)墾補(bǔ)充耕地有限，且進(jìn)度不理想。據(jù)估算，“十二五”期間我省各類新增建設(shè)用地需求量約263萬畝，需占用耕地170萬畝，補(bǔ)充耕地任務(wù)十分艱巨。目前，平原地區(qū)、城市郊區(qū)大批優(yōu)質(zhì)良田被占用，而新墾造耕地在項(xiàng)目選址、工程實(shí)施管理、質(zhì)量驗(yàn)收等環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，加上地力培育投入大、周期長、見效慢等因素，造成新墾造耕地質(zhì)量相對(duì)較差，個(gè)別地方還出現(xiàn)墾造耕地?zé)o人管、無人種的現(xiàn)象?；巨r(nóng)田建設(shè)與管理還不到位，標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升緩慢。

（二）建設(shè)用地整治成效不明顯。農(nóng)村建設(shè)用地整治還處于起步階段，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目立項(xiàng)和建設(shè)管理還處于摸索之中，加上基層財(cái)力不足及農(nóng)民意愿不強(qiáng)等因素，試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。部分農(nóng)戶搬新不拆舊，“一戶多宅”，造成宅基地復(fù)墾難和農(nóng)村土地資源兩頭占的現(xiàn)象，影響了政策的權(quán)威性，也造成新的社會(huì)不公。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模日益擴(kuò)大，超出土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)，粗放低效用地等現(xiàn)象在各地不同程度存在，土地利用效益與好的省份相比仍有差距，“三改一拆”目前還處在“拆”的階段，“三改”工作還沒全面推開。

（三）土地整治資金投入不足。低丘緩坡開發(fā)、灘涂圍墾造地的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)亟待提高，農(nóng)田質(zhì)量管護(hù)及高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)投資大、周期長，農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目涉及拆遷、建新、復(fù)墾等也需要大量的啟動(dòng)資金，同時(shí)，新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等收入不穩(wěn)定，各級(jí)財(cái)政收支矛盾突出，保障壓力加大。土地整治融資渠道不多，地方融資平臺(tái)清理后融資難度增大，風(fēng)險(xiǎn)較高，農(nóng)村土地綜合整治節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)及新增耕地指標(biāo)按照當(dāng)前出讓和轉(zhuǎn)讓的價(jià)格，收益難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金自身平衡。田水路林等各部門涉農(nóng)資金政策上整合不夠，沒有發(fā)揮疊加效益。

（四）土地整治管理機(jī)制難以落實(shí)。有些地方片面實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡政策，破壞了部分區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，耕地質(zhì)量整體上也在下降，我省近半地市已無耕地可造，不能在本區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)3年來，政策措施還需進(jìn)一步完善，周轉(zhuǎn)指標(biāo)難以按期歸還的問題還很突出。土地權(quán)屬調(diào)整缺乏規(guī)范的管理制度，整治中農(nóng)民的積極性不高，參與度不夠，還存在部分農(nóng)民“被上高樓”的現(xiàn)象。

產(chǎn)生這些問題的原因，既有客觀上我省土地資源稟賦條件不好、耕地資源較少、國土開發(fā)利用強(qiáng)度已較高等原因，也有思想認(rèn)識(shí)上的偏差和政策銜接及制度安排上的不足。部分地方政府只關(guān)注耕地的數(shù)量平衡，片面追求城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，對(duì)補(bǔ)充耕地質(zhì)量和后期管護(hù)關(guān)注不夠，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)認(rèn)識(shí)不深，對(duì)優(yōu)化國土空間布局節(jié)約集約用地不夠主動(dòng)，工作中存在“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”、“重建新、輕拆舊”、“重用地、輕復(fù)墾”、“重增量、輕存量”的傾向，影響了土地整治工作的順利開展。同時(shí)，土地利用總體規(guī)劃與土地整治、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設(shè)等規(guī)劃銜接上脫節(jié)，低丘緩坡開發(fā)存在零星基本農(nóng)田置換及林地權(quán)屬調(diào)整等政策障礙，灘涂圍墾造地項(xiàng)目落地難，地方政府及相關(guān)部門也存在分類指導(dǎo)和監(jiān)管不到位的問題。

三、深入推進(jìn)土地整治工作的建議

面對(duì)這些困難與挑戰(zhàn)，我們要貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持“三個(gè)最嚴(yán)格”的土地管理制度，大力推進(jìn)土地整治，保障土地資源可持續(xù)利用，為落實(shí)干好“一三五”、實(shí)現(xiàn)“四翻番”的決策部署、建設(shè)“兩富”現(xiàn)代化浙江提供重要的支撐。

（一）以強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)為重點(diǎn)，加強(qiáng)土地整治工作領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變片面追求建設(shè)用地指標(biāo)的傾向，要從保障糧食安全、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的角度，深刻認(rèn)識(shí)土地整治工作的重要性。進(jìn)一步明確地方各級(jí)政府依法保護(hù)土地的責(zé)任，各級(jí)涉土涉農(nóng)部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，在農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”建設(shè)、農(nóng)田水利標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、農(nóng)村住房改造、中心村建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷、下山移民脫貧致富等項(xiàng)目上要與墾造耕地、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村土地綜合整治有機(jī)結(jié)合，相互銜接，統(tǒng)籌推進(jìn)。建立健全土地整治責(zé)任制度，將耕地?cái)?shù)量平衡及質(zhì)量提升情況納入地方政府目標(biāo)責(zé)任考核，建立增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)使用情況及農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目進(jìn)展的考核體系，把區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平作為各地領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績考核內(nèi)容之一，加快形成分級(jí)負(fù)責(zé)、逐級(jí)推進(jìn)、共同努力的工作格局。

（二）以保護(hù)耕地資源為基礎(chǔ)，深化農(nóng)用地整治。堅(jiān)持資源合理利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，開展低丘緩坡、沿海灘涂等耕地后備資源調(diào)查，摸清補(bǔ)充耕地資源潛力，編制并安排好墾造耕地的規(guī)模、時(shí)序和區(qū)域，有計(jì)劃組織實(shí)施。加快農(nóng)業(yè)用圍填海項(xiàng)目的儲(chǔ)備和報(bào)批，統(tǒng)籌使用好圍填海指標(biāo)，加大建設(shè)用地復(fù)墾和災(zāi)毀土地復(fù)墾項(xiàng)目推進(jìn)力度，確保完成墾造耕地任務(wù)。推行耕地保護(hù)“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體管理，在項(xiàng)目選址、實(shí)施、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)更加突出質(zhì)量監(jiān)管，防止生態(tài)破壞和水土流失，全面開展移土培肥和耕作層剝離再利用，堅(jiān)決落實(shí)補(bǔ)充耕地質(zhì)量評(píng)定結(jié)果作為耕地占補(bǔ)平衡驗(yàn)收制度。按照“缺什么補(bǔ)什么”的原則提升完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，達(dá)到旱澇保收的標(biāo)準(zhǔn)，加大有機(jī)肥、速效肥、緩釋肥推廣力度，狠抓地力培育，鼓勵(lì)耕地流轉(zhuǎn)承包到戶，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益，全面建立地力監(jiān)測機(jī)制，健全耕地質(zhì)量等級(jí)更新評(píng)價(jià)制度，定期公布耕地質(zhì)量等級(jí)狀況。規(guī)范推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田及示范縣建設(shè)，努力建成若干“萬畝方、千畝方”基本農(nóng)田保護(hù)示范點(diǎn)，糧食生產(chǎn)功能區(qū)要約束性種糧，堅(jiān)決糾正“非糧化”現(xiàn)象，逐步推廣基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，鼓勵(lì)建立村級(jí)農(nóng)民耕地保護(hù)組織，探索管控性保護(hù)、建設(shè)性保護(hù)和激勵(lì)性保護(hù)并舉的耕地保護(hù)制度和共同責(zé)任機(jī)制。

（三）以節(jié)約集約用地為導(dǎo)向，深入推進(jìn)建設(shè)用地整治。堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，節(jié)約集約，按照“先減后用、增減掛鉤、平衡有余”的原則，用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策，從政府推動(dòng)型向農(nóng)民意愿型轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“政府得土地、農(nóng)民得實(shí)惠、城鄉(xiāng)得發(fā)展”的多贏效應(yīng)。把按時(shí)拆舊復(fù)墾作為農(nóng)村土地綜合整治工作的重中之重，加大對(duì)地方政府拆舊復(fù)墾率的責(zé)任考核，在有條件的地方實(shí)行先復(fù)墾后掛鉤，“先補(bǔ)后占”，引導(dǎo)農(nóng)村土地綜合整治從建新主導(dǎo)型向拆舊復(fù)墾主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，加快研究農(nóng)民閑置宅基地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，暢通宅基地使用權(quán)收回渠道。全面推進(jìn)縣域村莊布局規(guī)劃，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理布局和有序建設(shè)，探索“全域聯(lián)動(dòng)、全域整治”的整鎮(zhèn)、整縣大國土整治，大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快中心城市、中心鎮(zhèn)和中心村培育，推動(dòng)集聚集群集約發(fā)展，科學(xué)謀劃“三改一拆”“拆”后土地利用和建設(shè)，以土地整治為核心推進(jìn)“三改”工作。盤活城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，加大批而未供、供而未用土地清理力度，加快低效用地改造，有序推進(jìn)畝產(chǎn)倍增計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)土地整治從外延擴(kuò)張向內(nèi)部挖潛增效轉(zhuǎn)變。

第6篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞：整治潛力；人均建設(shè)用地核算；用地現(xiàn)狀

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）10-0062-03

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)需要占用了大量的農(nóng)村集體土地，使得中國耕地?cái)?shù)量大大減少，也使得建設(shè)用地需求與耕地保護(hù)之間的矛盾日益突出。城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化已成為土地利用規(guī)劃的重點(diǎn)，如何將新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村居民點(diǎn)整理相結(jié)合、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，已成為新時(shí)期一個(gè)亟待解決的問題[1]。農(nóng)村居民點(diǎn)整理是通過村莊改造、歸并和再利用，使農(nóng)村建設(shè)逐步集中、集約，提高農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化，使土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，提高土地利用率[2]。農(nóng)村居民點(diǎn)整治是通過改變農(nóng)村居民點(diǎn)用地閑置、低效利用現(xiàn)狀，有效增加耕地及其他農(nóng)用地面積、促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約、集約利用、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要手段之一[3]。

一、研究區(qū)概況

1.自然地理?xiàng)l件。望城區(qū)地處湘中東北部，湘江下游兩岸，瀕臨洞庭湖區(qū)，隸屬省會(huì)長沙，是長沙市新成立的第六區(qū)。地理坐標(biāo)為東經(jīng)112°35′~113°02′和北緯27°58′~28°33′之間。東北與長沙市岳麓區(qū)、開福區(qū)、長沙縣交界，南抵湘潭縣，西接寧鄉(xiāng)縣，北連湘陰、汨羅。全區(qū)在2008年行政區(qū)劃調(diào)整后，土地總面積為90 830.9公頃。

望城區(qū)整個(gè)地形呈不規(guī)則的長方形，地勢由南向北傾斜。東北部群山綿亙，區(qū)域內(nèi)崗地面積較大；西北部為濱湖沖積平原區(qū)，土地平曠，渠溝縱橫；中部多為丘陵崗地。

2.經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。望城區(qū)地處長江產(chǎn)業(yè)開發(fā)帶的腹地和湖南省“一點(diǎn)一線”的戰(zhàn)略區(qū)位，區(qū)位優(yōu)勢突出，被譽(yù)為“長沙市的后花園”。隨著長沙市逐步走向特大城市，經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷增大，勢必對(duì)望城縣產(chǎn)生良好的輻射作用。2009年，全區(qū)財(cái)政收入達(dá)15億元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值35.32億元，農(nóng)民人均純收入達(dá)9 343元。

二、用地現(xiàn)狀分析

1.土地利用布局。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局和土地資源稟賦基礎(chǔ)的影響，望城縣各類土地呈不均分布。城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地集中分布在靠近長沙市的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中鎮(zhèn)建設(shè)用在縣城高塘嶺、星城鎮(zhèn)、黃金鄉(xiāng)等，三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模為1 824.94公頃，占全縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地的73.5%；耕地主要分別在縣域西北部地勢較平坦的烏山、格塘、喬口、茶亭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)；未利用土地中水域面積為5 890.4公頃，占未利用土地的72.86%，主要為湘江水面，未利用土地中可作為補(bǔ)充耕地后備資源的草地面積較小，且在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有零散分布，集中規(guī)模開發(fā)可行性小。

2.土地利用問題。（1）重用輕養(yǎng)，耕地質(zhì)量下降。傳統(tǒng)耕作方法在全區(qū)范圍依然普遍存在，受長期形成的靠天吃飯的觀念影響，加上農(nóng)業(yè)種植效益低下，農(nóng)戶自身對(duì)農(nóng)地投入不高，僅僅依賴政府財(cái)政投資，使得耕地質(zhì)量和生產(chǎn)力有所下降，不少地區(qū)存在著撂荒的現(xiàn)象。（2）城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺乏統(tǒng)籌利用，土地規(guī)劃制定不合理。城鄉(xiāng)社會(huì)制度和土地制度的“二元性”決定了望城縣存在著城鄉(xiāng)建設(shè)用地“二元結(jié)構(gòu)”突出，城鄉(xiāng)土地利用缺乏互動(dòng)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地并沒有隨著城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地的增加而減少，不利于全縣建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。加之，地方政府對(duì)于地區(qū)發(fā)展前瞻性不夠，土地利用未能做到科學(xué)合理規(guī)劃，造成不少地方出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)用地緊缺和集體土地空置難以流轉(zhuǎn)的矛盾局面。（3）建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平有待提高。2004年全省閑置土地調(diào)查中，望城縣尚有閑置建設(shè)用地268.5公頃，全縣城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地單位GDP產(chǎn)出為25.15萬元/公頃，雖在全省居于領(lǐng)先水平，但仍低于國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的水平。人均農(nóng)村人口居民點(diǎn)建設(shè)用地為244.14平方米，遠(yuǎn)高于國標(biāo)（GB50188－93）150平方米/人的規(guī)劃上限。

三、望城農(nóng)村居民點(diǎn)整治潛力研究

農(nóng)村居民點(diǎn)整治潛力主要包括增加耕地及其他農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量、農(nóng)村聚落優(yōu)化的潛力、改善生態(tài)環(huán)境的潛力、土地增值的潛力四個(gè)方面。本文主要研究農(nóng)村居民點(diǎn)整理增加的凈耕地面積。

1.研究方法。本文對(duì)望城區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整治潛力計(jì)算采用人均建設(shè)用地核算方法。依據(jù)國家規(guī)定的人均建設(shè)用地指標(biāo)，在預(yù)期規(guī)劃期末的人口數(shù)量的基礎(chǔ)上，計(jì)算得到理論上農(nóng)村居民點(diǎn)的用地面積，并將其與現(xiàn)狀居民點(diǎn)用地的面積計(jì)算差值得到整理可獲得的潛力面積[4]。

2.農(nóng)村居民點(diǎn)人口的確定。結(jié)合望城區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編專題研究（2005―2020年），建立人口預(yù)測模型測算2020年的農(nóng)村人口:

Qt=Q。（1+r）t±Q

式中，Qt為規(guī)劃年農(nóng)村人口總數(shù)，Q0為基期年農(nóng)村人口總數(shù)，r為農(nóng)村人口自然增長率，t為規(guī)劃期，Q為人口機(jī)械變動(dòng)量。

3.農(nóng)村居民點(diǎn)人均標(biāo)準(zhǔn)。望城區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)2008年現(xiàn)狀人均居民點(diǎn)差別較大，但有11個(gè)鎮(zhèn)街均超過了150m2的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188―93）的規(guī)定，規(guī)劃期末人均標(biāo)準(zhǔn)（見表2）:

4.農(nóng)村居民點(diǎn)潛力預(yù)測。在人口預(yù)測模型計(jì)算的基礎(chǔ)上，結(jié)合望城區(qū)2020年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃城市化率，可以計(jì)算出2020年望城各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村人口數(shù)量。

根據(jù)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)化:

Mi=M現(xiàn)狀i―M標(biāo)準(zhǔn)i

式中，Mi代表i單元農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力面積；M現(xiàn)狀i代表i單元農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀面積；M標(biāo)準(zhǔn)i代表i單元農(nóng)村居民點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)面積。

最終可以計(jì)算得出2020年農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力為6 054.01hm2。全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)潛力值（見下頁表3）:

四、結(jié)論

1.人均居民點(diǎn)用地超標(biāo)，理論潛力巨大。望城區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地面廣量大，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均用地都嚴(yán)重超標(biāo)，具有很大的整理潛力。經(jīng)測算，望城區(qū)至2020年農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力值達(dá)6 054.01hm2，占現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)用地的68.8%。

2.因地制宜，科學(xué)合理推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理。要充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜，探索合理可行的整理模式；積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃，嘗試開展掛鉤指標(biāo)異地市場化調(diào)劑[5]；引入市場化運(yùn)作機(jī)制，多渠道多方面籌措資金；注意尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民參與整治的積極性。

參考文獻(xiàn)：

[1] 孔雪松，劉艷芳，等.基于農(nóng)戶意愿的農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力測算與優(yōu)化[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2010，(8):296-301.

[2] 嚴(yán)金明，鐘金發(fā)，池國仁，等.土地整理[M].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，1998.

[3] 鞠軍，王佳潔.農(nóng)村居民點(diǎn)整理研究文獻(xiàn)綜述[J].國土資源科技管理，2010，(3):138-141.

[4] 呂沛璐.農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力綜述[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2009:32-33.

[5] 石詩源，張小林.江蘇省農(nóng)村居民點(diǎn)用地現(xiàn)狀分析與整理潛力測算[J].中國土地科學(xué)，2009，(9):53-58.

Study on the Potential of Rural Residential Renovation Theory of Wangcheng County

YU Zhi-biao，DUAN Jian-nan

（School of Resources and Environment，Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China）

第7篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞 快速工業(yè)化區(qū)域；建設(shè)用地；問題；制度優(yōu)化；南海區(qū)

中圖分類號(hào) F293.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104(2007)01-0096-06

世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史表明，所有已實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國家和地區(qū)，必然經(jīng)歷了由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，工業(yè)化是現(xiàn)代化不可逾越的階段[1]。改革開放以來，在我國珠江三角洲和長江三角洲等沿海發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)，工業(yè)化快速發(fā)展，工業(yè)化水平迅速提升，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)急劇變化。與此同時(shí)，快速工業(yè)化區(qū)域普遍出現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地迅猛、無序擴(kuò)張，城鄉(xiāng)土地利用混雜、相關(guān)利益沖突頻繁等諸多土地問題[2～3]。而這些問題又與當(dāng)前城市化過度滯后于工業(yè)化等現(xiàn)象密切關(guān)聯(lián)[4]。

如何合理引導(dǎo)土地開發(fā)，構(gòu)建緊湊高效、布局合理、發(fā)展有序的建設(shè)用地空間結(jié)構(gòu)，是快速工業(yè)化區(qū)域持續(xù)發(fā)展的重要命題，而改革和完善包括土地管理體制在內(nèi)的城鄉(xiāng)管理制度，是解讀該命題的關(guān)鍵。本文運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，結(jié)合典型案例，從制度變遷與創(chuàng)新的視角對(duì)快速工業(yè)化區(qū)域建設(shè)用地問題進(jìn)行研究，并提出優(yōu)化策略，旨在為這一新興地域類型的建設(shè)用地發(fā)展提供理論參考。

1 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于制度優(yōu)化的一般理論

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)源于科斯的交易費(fèi)用概念和替論，該理論與制度變遷等理論體現(xiàn)出深刻的制度優(yōu)化、制度協(xié)調(diào)和制度轉(zhuǎn)換思想。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，制度是繼天賦要素、技術(shù)、偏好后經(jīng)濟(jì)理論的“第四塊基石”。制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則和為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約，是規(guī)范個(gè)人行為的規(guī)則，由正式規(guī)則、非正式規(guī)則與實(shí)施機(jī)制三部分構(gòu)成[5～6]。制度的核心功能是給市場經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)人提供激勵(lì)與約束，而這一功能的發(fā)揮是通過抑制機(jī)會(huì)主義行為、提供有效信息、降低不確定性和交易成本等途徑來實(shí)現(xiàn)［7]。

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，制度變遷是內(nèi)在動(dòng)力和外部競爭共同作用導(dǎo)致制度非均衡的必然結(jié)果。當(dāng)制度外的變化促成了外部利潤的形成，而這些潛在的外部利潤又無法在現(xiàn)有的制度安排內(nèi)實(shí)現(xiàn)“內(nèi)在化”時(shí)，人們就會(huì)尋找一種新的制度安排，以便獲取這些獲利機(jī)會(huì)[8]。制度優(yōu)化或創(chuàng)新就是消除制度供給不足或過剩等制度非均衡，從而實(shí)現(xiàn)制度均衡和資源帕累托最優(yōu)配置的制度安排。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)蓬勃發(fā)展，生產(chǎn)力與技術(shù)水平快速提升，經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生顯著變化，原有土地管理體制及相關(guān)制度安排的效率必然遞減，無法適應(yīng)和滿足新形勢下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，從而產(chǎn)生諸多土地問題特別是建設(shè)用地問題，形成新的制度需求，這在快速工業(yè)化區(qū)域體現(xiàn)得尤為突出。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地問題的實(shí)證研究

2.1 研究區(qū)概況

佛山市南海區(qū)位于珠江三角洲腹地，毗鄰港澳，接壤廣州，環(huán)境得天獨(dú)厚，素稱“魚米之鄉(xiāng)”，也是著名僑鄉(xiāng)。土地總面積1 073.8 km2，轄2街道6鎮(zhèn)，戶籍人口106.6萬，總?cè)丝诩s210萬。南海區(qū)居廣州往粵西、大西南、東盟地區(qū)交通要沖，廣茂鐵路、珠江干流、321國道、325國道、廣佛、廣肇、佛開等多條高速公路穿境而過，交通極為便利。

改革開放以來，南海經(jīng)濟(jì)社會(huì)有了很大發(fā)展，民營經(jīng)濟(jì)興旺發(fā)達(dá)，“南海制造”熠熠生輝，2005年南海位居全國百強(qiáng)縣（市）第六名，參照H?錢納里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段模型，已進(jìn)入工業(yè)化中期階段的后期。由于南海改革開放初期實(shí)行分散化的農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化政策，推行“六個(gè)層次一起上”的發(fā)展方針，“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”辦工業(yè)，導(dǎo)致工業(yè)用地為主的城鄉(xiāng)建設(shè)用地(本文研究的城鄉(xiāng)建設(shè)用地包括城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民點(diǎn)和獨(dú)立工礦用地，不含其他建設(shè)用地。)全面粗放擴(kuò)張，中心城鎮(zhèn)發(fā)展滯后。目前全區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)就業(yè)比重均超過90%，而本地城鎮(zhèn)化水平僅約50%[9]，城鎮(zhèn)用地僅占總建設(shè)用地面積的15%左右，半城市化現(xiàn)象及其問題較為普遍，土地集約、合理、可持續(xù)利用受到制約。如何通過制度創(chuàng)新，適時(shí)調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)空間重構(gòu)和資源重組，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，是當(dāng)前南海及其他快速工業(yè)化區(qū)域亟待解決的重大課題。

唐常春等：快速工業(yè)化區(qū)域建設(shè)用地問題與制度優(yōu)化研究――以佛山市南海區(qū)為例中國人口?資源與環(huán)境 2007年 第1期2.2 建設(shè)用地主要特征與問題分析

2．2．1 規(guī)模急劇擴(kuò)張，內(nèi)部發(fā)展失衡

快速工業(yè)化區(qū)域由于國內(nèi)外資本的快速投入與集中，第二、三產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)迅速發(fā)展，必然帶來對(duì)土地的旺盛需求。雖然長期實(shí)行“單一口子”供地政策，但市場機(jī)制不夠完善，市場對(duì)土地資源的基礎(chǔ)配置功能未能充分發(fā)揮，供應(yīng)難以反映、滿足和引導(dǎo)需求。在當(dāng)前我國相關(guān)法制不甚完善的背景下，由于經(jīng)濟(jì)利益和制度設(shè)租的刺激，快速工業(yè)化區(qū)域普遍滋生土地隱形市場，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模失控，人為加劇用地矛盾。

根據(jù)歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和最新土地更新調(diào)查成果，20世紀(jì)90年代以來，佛山市南海區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模急劇擴(kuò)張，所占比重迅速提高（圖1、圖2）。1991年城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為12 339.1 hm2，占土地總面積的10.72%[10]；1998年規(guī)模迅速增至34 809.8 hm2，比重上升至30.26%；至2004年末規(guī)模進(jìn)一步增至45 468.2 hm2，比重高達(dá)42.34%。近年來，隨著全區(qū)產(chǎn)業(yè)逐步升級(jí)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量提高和土地管理制度的加強(qiáng)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張速度有所減緩，但建設(shè)用地供需矛盾依然突出，建設(shè)占用與耕地保護(hù)之間的沖突未能明顯緩解。

全區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模變化的內(nèi)部差異顯著（圖2），其中獨(dú)立工礦用地上升幅度較大，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地比重由1991年的19.49%迅速上升至1998年的49.44%和2004年的59.45%，年均增量高達(dá)1 894.24 hm2。20世紀(jì)90年代以來，南海相繼撤縣設(shè)市和撤市設(shè)區(qū)，城市建設(shè)發(fā)展較為迅速，用地不斷增加，目前用地規(guī)模達(dá)到2 330.6 hm2，但仍僅占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的5.13%，土地總面積的2.17%。同時(shí)，南海建制鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地緩慢增長，從用地角度反映出全區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)明顯滯后于工業(yè)化發(fā)展速度，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力未能真正大規(guī)模向城鎮(zhèn)遷移，建設(shè)用地的級(jí)差收益和綜合效益未能充分實(shí)現(xiàn)。

2．2．2 空間無序分散，結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)

改革開放以來，南海區(qū)受“離土不離鄉(xiāng)”、“進(jìn)廠不進(jìn)城”等農(nóng)村工業(yè)化政策影響，實(shí)行“遍地開花”式工業(yè)化發(fā)展道路，工業(yè)園區(qū)過多、過濫建設(shè)，導(dǎo)致工業(yè)用地全面擴(kuò)張，“村村像城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”，城鄉(xiāng)混雜，居住與工業(yè)用地混雜，用地布局分散，并衍生出重復(fù)建設(shè)、權(quán)益紛爭、環(huán)境污染、景觀破壞等諸多土地問題，土地集約化、規(guī)?；靡约俺青l(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展受到嚴(yán)重制約。

通過計(jì)算南海區(qū)土地利用類型區(qū)位熵（專門化率），可以找出全區(qū)具有一定優(yōu)勢的用地類型；通過分別計(jì)算某用地類型在各鎮(zhèn)（街道）的區(qū)位熵，則可大致反映該用地類型的空間集中程度。用地類型區(qū)位熵（Q）計(jì)算公式為：

Q=（a/A）/（b/B）

式中：a為某鎮(zhèn)（街道）某土地利用類型面積;A為全區(qū)該土地利用類型面積;b為某鎮(zhèn)（街道）土地總面積;B為全區(qū)土地總面積。

南海區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整體分布比較分散（圖3），除中心城區(qū)桂城以外，各鎮(zhèn)（街道）Q值均處在0.50～1.50之間，其中里水、丹灶、西樵和九江等區(qū)位較為偏遠(yuǎn)的鎮(zhèn)域Q值＜1.0，距離因子作用有一定顯現(xiàn)。各用地類型中，獨(dú)立工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地集中程度均較低，區(qū)域差異不甚明顯，很大程度上決定了全區(qū)建設(shè)用地的空間分布特征；城市和建制鎮(zhèn)用地集中度相對(duì)較高，但整體規(guī)模偏小。

獨(dú)立工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地的片面、粗放擴(kuò)張，大大削弱了快速工業(yè)化區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)拉力和空間動(dòng)力，妨礙了土地集約高效利用和第二、三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。目前南海區(qū)獨(dú)立工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地比重過高，分別占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的59%和24%；而城市與建制鎮(zhèn)用地比重過低，僅占5%和12%（圖4）。城鎮(zhèn)建設(shè)中亦存在工業(yè)用地偏大，道路廣場和市政公用設(shè)施用地不足，建筑密度過高，環(huán)境質(zhì)量偏低等問題，用地結(jié)構(gòu)需作重大調(diào)整。

2．2．3 城鄉(xiāng)缺乏統(tǒng)籌，區(qū)域協(xié)調(diào)不力

快速工業(yè)化區(qū)域城鎮(zhèn)密集，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)界限模糊，城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)不甚明確。近年來南海區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，但城鎮(zhèn)化水平提高在促使城鎮(zhèn)用地增加的同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地未能相應(yīng)減少。1991-2004年，全區(qū)城鎮(zhèn)用地與農(nóng)村居民點(diǎn)用地分別增加5 961.5 hm2和2 542.5hm2。城鄉(xiāng)用地缺乏互動(dòng)的二元結(jié)構(gòu)，不僅導(dǎo)致農(nóng)村用地集約度較低、閑置和低效利用狀況無法根本改變，同時(shí)也影響到城鄉(xiāng)各類用地問題的整體解決，制約城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

由于行政管理體制等局限，快速工業(yè)化區(qū)域用地發(fā)展缺乏橫向協(xié)調(diào)，功能布局沖突，協(xié)調(diào)力度亟待加強(qiáng)。雖然南海區(qū)城鄉(xiāng)用地的地域分工已經(jīng)基本形成，土地利用的區(qū)域特色比較明顯，但用地結(jié)構(gòu)與布局不夠合理（圖5）。大瀝、羅村街道屬于中心城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)，獨(dú)立工礦用地比重過高，城鎮(zhèn)用地比重過低，嚴(yán)重制約用地效益提升、服務(wù)業(yè)空間拓展和人居環(huán)境改善；獅山要發(fā)展成為南海次中心城區(qū)和最大工業(yè)基地，然而第二、三產(chǎn)業(yè)用地未能統(tǒng)籌規(guī)劃，服務(wù)業(yè)用地太少，不符合土地利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律。另外，某些區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，布局不甚合理，造成基本農(nóng)田流失、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件破壞和生態(tài)環(huán)境景觀損害，并影響到相鄰區(qū)域發(fā)展。

3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展的體制分析

3.1 雙二元管理體制影響用地配置效率

雙二元管理體制既指用地管理的城鄉(xiāng)分割，又指城市國有土地出讓的“雙軌”并存，是我國漸進(jìn)式改革和新舊體制轉(zhuǎn)型時(shí)期的產(chǎn)物。根據(jù)交易費(fèi)用和制度變遷理論[5]，雙二元管理體制必然引發(fā)一系列矛盾和沖突，阻礙土地市場的正常規(guī)范流通和交易，從而一定程度上導(dǎo)致土地資源配置低效、無序狀態(tài)，這在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的快速工業(yè)化區(qū)域表現(xiàn)尤為突出。

快速工業(yè)化區(qū)域用地管理體制上的雙二元化直接反映在土地低價(jià)征用、政府壟斷出讓與以集體土地為基礎(chǔ)的農(nóng)村工業(yè)化之間對(duì)土地資源的爭奪上。建設(shè)用地供給實(shí)際是按規(guī)定征用后使用、村鎮(zhèn)自行開發(fā)使用和違法違章建設(shè)使用三部分構(gòu)成，并未真正實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理，結(jié)果導(dǎo)致各類開發(fā)園區(qū)“遍地開花”，建設(shè)用地規(guī)模增長處于失控狀態(tài)。另外，城鄉(xiāng)用地管理權(quán)能分散導(dǎo)致城鎮(zhèn)用地特別是建制鎮(zhèn)用地空間增長緩慢、總量偏小，與整個(gè)區(qū)域城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鎮(zhèn)建設(shè)要求不相稱。

3.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善削弱激勵(lì)與制約機(jī)制

科斯定理認(rèn)為，合法權(quán)利的初始界定是市場交易的基本前提，并對(duì)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響[7]。目前我國快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)很不完善，主要表現(xiàn)在所有權(quán)主體泛化、產(chǎn)權(quán)邊界模糊以及產(chǎn)權(quán)殘缺等方面。農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但具體歸屬于哪一級(jí)集體，法律并未明確規(guī)定，從而導(dǎo)致多元主體的權(quán)利之爭。同時(shí)產(chǎn)權(quán)邊界模糊，各產(chǎn)權(quán)主體之間的權(quán)利與義務(wù)界定不清，產(chǎn)權(quán)利益難以得到明確保障，從而人為增加市場交易成本和不確定性，削弱了產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)有的激勵(lì)和約束功能，最終影響土地資源配置的效率與合理性。

南海作為國務(wù)院批準(zhǔn)建立的全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，從20世紀(jì)90年代初開始，陸續(xù)在全區(qū)農(nóng)村范圍內(nèi)推行農(nóng)村土地股份合作制，對(duì)促進(jìn)南海經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到巨大的推動(dòng)作用[11]。與此同時(shí)，現(xiàn)行股份制度普遍存在股權(quán)殘缺、股權(quán)封閉與股權(quán)設(shè)置不合理等問題，影響股份制度效率與績效的發(fā)揮。股權(quán)殘缺與封閉性主要源于社區(qū)封閉性，必然造成產(chǎn)業(yè)布局分散與用地粗放擴(kuò)張，從而影響人口與資本的流動(dòng)，影響產(chǎn)業(yè)的集中與升級(jí)，影響農(nóng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展。

3.3 城鄉(xiāng)市場發(fā)育不平衡誘發(fā)用地投機(jī)行為

由于我國城鄉(xiāng)土地制度變遷的不平衡性和非同步性，城鄉(xiāng)土地市場發(fā)展呈現(xiàn)顯著不均衡［11]。目前我國城市土地使用權(quán)市場已經(jīng)基本建立，為城市土地合理利用和城市建設(shè)提供了制度保障。農(nóng)村土地的所有、使用、分配等權(quán)力較為復(fù)雜，牽涉到多方利益，關(guān)系農(nóng)民生存保障等諸多重大問題，有關(guān)集體土地資源配置和資產(chǎn)管理的相關(guān)法規(guī)政策不健全、不完善，土地市場化程度相對(duì)較低。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度供給不足或滯后導(dǎo)致制度漏洞出現(xiàn)，從而誘發(fā)機(jī)會(huì)主義行為[7]。農(nóng)村土地市場發(fā)育滯后，必然為行政權(quán)力的設(shè)租與尋租打開了空間[12]，農(nóng)用地與建設(shè)用地的產(chǎn)出收益差異，城鄉(xiāng)建設(shè)用地因政策管制產(chǎn)生的租值差，直接成為土地行政干預(yù)的設(shè)租與尋租源頭。快速工業(yè)化區(qū)域以“補(bǔ)辦歷史用地手續(xù)”等各種形式為藉口，通過權(quán)力交易使農(nóng)地轉(zhuǎn)用合法化，現(xiàn)象較為普遍。1997-2004年南海區(qū)違法用地面積3 091.55hm2，其中未批先用部分占90.55%，違法宗數(shù)達(dá)到1 846起。與此同時(shí)，集體土地私下交易和灰色土地市場較為活躍，影響土地資源的規(guī)范管理、合理保護(hù)和節(jié)約集約利用。

3.4 部門規(guī)劃不協(xié)調(diào)制約土地合理利用與保護(hù)

在城鄉(xiāng)土地管理依據(jù)上，土地利用總體規(guī)劃和其他部門建設(shè)規(guī)劃不協(xié)調(diào)、不同步甚至相互沖突，這給建設(shè)用地規(guī)劃審批、管理和實(shí)施工作帶來諸多不便，土地利用總體規(guī)劃沒有起到龍頭作用，反而成了適應(yīng)性規(guī)劃?？焖俟I(yè)化區(qū)域主要是以國有、民營和外資經(jīng)濟(jì)為動(dòng)力，以資本、土地和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素投入為拉力，利益主體多元而分散。部門規(guī)劃脫節(jié)必然導(dǎo)致建設(shè)用地管理無法集中統(tǒng)一，土地利用的粗放性和盲目性、用地結(jié)構(gòu)和布局的不合理性以及土地資源浪費(fèi)也就在所難免。

快速工業(yè)化區(qū)域在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，大多數(shù)農(nóng)民建房和村莊建設(shè)缺乏規(guī)劃引導(dǎo)與約束，導(dǎo)致其大多沿公路等交通線路粗放擴(kuò)張，住宅與工業(yè)建筑混雜，基礎(chǔ)設(shè)施不配套，人居環(huán)境惡化。另外，農(nóng)民宅基地規(guī)劃管理不到位，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使或傳統(tǒng)觀念影響，建新屋不拆舊宅，形成大量出租屋或“空心村”，村莊建設(shè)用地浪費(fèi)較大。

4 城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度優(yōu)化對(duì)策及措施

4.1 完善土地產(chǎn)權(quán)和城鄉(xiāng)用地管理制度

（1）完善產(chǎn)權(quán)和利益分配制度。制度供給不足是快速工業(yè)化區(qū)域城鄉(xiāng)用地矛盾與問題的主要根源，而產(chǎn)權(quán)制度不完善是其關(guān)鍵。在體制轉(zhuǎn)軌動(dòng)態(tài)過程中，通過明晰產(chǎn)權(quán)，清楚界定政府、農(nóng)村集體、農(nóng)戶各方權(quán)利邊界，形成各自權(quán)力的剛性約束，完善產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益合理分配，是化解諸多土地問題和優(yōu)化城鄉(xiāng)用地的必由之路。

（2）進(jìn)一步改革農(nóng)村土地股份制。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地股份制存在的問題，應(yīng)該逐步推廣和深化“固化存量、出資購股、開放流動(dòng)”的改革。存量股權(quán)的福利配置對(duì)象是既有成員，數(shù)量人人均等。對(duì)新生兒和婚嫁遷入人口，實(shí)行出資優(yōu)惠認(rèn)購股權(quán)。允許股權(quán)無障礙流轉(zhuǎn)、繼承、贈(zèng)送和抵押，真正實(shí)現(xiàn)股權(quán)資本化，為土地集約經(jīng)營和農(nóng)民轉(zhuǎn)變身份、擇業(yè)遷徙創(chuàng)造條件，促進(jìn)快速工業(yè)化區(qū)域的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（3）統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)用地管理。制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新是快速工業(yè)化區(qū)域未來經(jīng)濟(jì)增長的主要推動(dòng)力，完善城鄉(xiāng)用地管理體制是提高土地資源配置效率、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重要途徑。通過理順行政管理體制中層級(jí)制與職能制并存的矛盾，優(yōu)化政府職能定位，使各級(jí)政府的利益目標(biāo)、資源調(diào)控和行為方式等保持一致，以此降低制度管理成本，縮小設(shè)租、尋租空間，解決城鄉(xiāng)用地缺乏統(tǒng)籌等問題。

4.2 建立統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)土地市場體系

（1）逐步實(shí)行城鄉(xiāng)土地市場一體化建設(shè)。土地價(jià)值具有整體性，土地市場本應(yīng)是一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體。但由于目前快速工業(yè)化區(qū)域城市用地和農(nóng)村用地背負(fù)的社會(huì)責(zé)任不同，造成城鄉(xiāng)土地市場的人為分割。因此，首先應(yīng)完善農(nóng)村社會(huì)保障和就業(yè)保障體系，為農(nóng)村土地合理“減負(fù)”。同時(shí)應(yīng)該對(duì)耕地、基塘等優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地實(shí)行特殊的國家保護(hù)和扶持政策，強(qiáng)化用途管制。在此基礎(chǔ)上，逐步取消土地供應(yīng)“雙軌制”、土地使用等級(jí)制和取締土地隱型市場，從制度上避免土地投機(jī)行為，逐步建立起統(tǒng)一、開放、規(guī)范、有序，城鄉(xiāng)和各種所有制一體化的土地市場體系。

（2）建立和完善農(nóng)村集體土地市場。在明晰土地產(chǎn)權(quán)的前提下，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地市場，完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制和配套法規(guī)，實(shí)行集體土地與國有土地“同地、同價(jià)、同權(quán)”有償使用制度，是解決當(dāng)前快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村土地隱性流轉(zhuǎn)的根本出路，也是推動(dòng)工業(yè)和服務(wù)業(yè)向城鎮(zhèn)集中、集聚，從而強(qiáng)化規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的必然要求。與此同時(shí)，農(nóng)用地非農(nóng)化應(yīng)實(shí)行國家調(diào)控和市場配置相結(jié)合的有效機(jī)制，逐步培育農(nóng)用地非農(nóng)化市場，而不應(yīng)單純采取行政性的征地辦法。國家調(diào)控農(nóng)用地非農(nóng)化的措施主要包括土地用途管制、土地規(guī)劃、稅收和土地登記等。

（3）創(chuàng)新和加強(qiáng)土地市場法制監(jiān)管。借助先進(jìn)的技術(shù)手段和管理手段，將技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新相結(jié)合，建立科學(xué)、高效的土地供求監(jiān)測和預(yù)測機(jī)制，準(zhǔn)確把握土地市場運(yùn)行走勢，為政府適時(shí)調(diào)整和制訂有關(guān)政策提供科學(xué)依據(jù)。同時(shí)要加大土地執(zhí)法力度，整頓土地市場秩序，建立規(guī)范、有序的土地市場競爭機(jī)制。土地市場監(jiān)管應(yīng)建立責(zé)任人制度，納入政府政績考核體系，并定期向社會(huì)公示相關(guān)信息，以利于社會(huì)公眾監(jiān)督。

4.3 高起點(diǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃

（1）實(shí)行“規(guī)模規(guī)劃”，強(qiáng)化規(guī)?？刂?。村鎮(zhèn)規(guī)劃要依照城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，以促進(jìn)快速工業(yè)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展和集約用地為指針，明確村鎮(zhèn)建設(shè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃格局，將傳統(tǒng)的“時(shí)限規(guī)劃”調(diào)整為“規(guī)模規(guī)劃”模式，通過科學(xué)預(yù)測未來人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢等合理確定村莊與城鎮(zhèn)近遠(yuǎn)期用地規(guī)模。村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外的農(nóng)用地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，零散農(nóng)村居民點(diǎn)要在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上加以逐步縮并。

（2）農(nóng)村宅基地管理采用“三控模式”。針對(duì)當(dāng)前快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村宅基地實(shí)際占地遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過批準(zhǔn)占地的扭曲現(xiàn)象,農(nóng)村宅基地規(guī)劃及管理應(yīng)積極采用“三控模式”。一要控制農(nóng)戶主房占地；二要控制庭院、附房等用地界線,并將它們?nèi)考{入非農(nóng)建設(shè)用地審批指標(biāo)；三是嚴(yán)格控制宅基地?cái)?shù)量，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”的法律規(guī)定，有序清理多余宅基地。在強(qiáng)化農(nóng)村宅基地微觀控制的同時(shí)，積極引導(dǎo)第二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)和園區(qū)集中，更好地實(shí)現(xiàn)集約用地和合理用地之目的。

（3）強(qiáng)化功能分區(qū)，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)體系。針對(duì)快速工業(yè)化區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地粗放擴(kuò)張、零亂布局、功能混雜等不良現(xiàn)狀，村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)用地功能分區(qū),建立合理、高效、優(yōu)美的空間結(jié)構(gòu)體系。同時(shí)，應(yīng)合理布局村鎮(zhèn)公共設(shè)施用地和道路用地，鼓勵(lì)打破村民小組界線和相對(duì)集中建設(shè)，逐步實(shí)施村莊歸并與整治計(jì)劃，有效推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理。

5 結(jié)論與展望

（1）快速工業(yè)化區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地普遍存在規(guī)模急劇擴(kuò)張、布局無序分散、結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)、城鄉(xiāng)缺乏統(tǒng)籌等諸多問題，深層成因主要包括土地、戶籍、行政管理以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式等多個(gè)方面，其中雙二元管理體制、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完善、城鄉(xiāng)土地市場發(fā)育不平衡和部門規(guī)劃不協(xié)調(diào)等是重要的體制因素。

（2）快速工業(yè)化區(qū)域應(yīng)該深化土地、戶籍及行政管理等綜合改革，調(diào)整經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，促使產(chǎn)業(yè)與人口空間轉(zhuǎn)移和集中，并與經(jīng)濟(jì)和就業(yè)非農(nóng)化進(jìn)程同步，促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。其中建設(shè)用地制度優(yōu)化對(duì)策主要包括完善土地產(chǎn)權(quán)和城鄉(xiāng)用地管理、建立統(tǒng)一規(guī)范的城鄉(xiāng)土地市場以及高起點(diǎn)和高標(biāo)準(zhǔn)做好村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等。

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Study on Problems and Optimization Approaches of Construction

Land Use in Quick Industrialized Regions：Taking the Case of Nanhai, Foshan

TANG Chang-chun CHEN Lie WANG Ai-min

（School of Geography Science and Planning, SUN Yat-sen University, Guangzhou 510275）

第8篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；存量建設(shè)用地；制度完善

中圖分類號(hào)：D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2014）01-0011-04

一、引言

2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出：新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是提升質(zhì)量，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率；要嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。據(jù)此，盤活存量建設(shè)用地將成為新型城鎮(zhèn)化背景下土地制度改革的首要選擇，其次才是通過擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市途徑等措施來合理、有序地引導(dǎo)建設(shè)用地增量增長。所謂存量土地，廣義上是指城鄉(xiāng)建設(shè)中已經(jīng)被占用或使用的土地；狹義上是指城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)已取得土地使用權(quán)但閑置、未利用的土地或利用得不充分、不合理、產(chǎn)出低的土地，大體包括：一是以劃撥或招標(biāo)、拍賣方式取得土地使用權(quán)后未利用的閑置土地和臨時(shí)用地（如倒閉的工礦企業(yè)、路場用地以及部分軍事、黨政機(jī)關(guān)用地等）；二是由于歷史原因，土地產(chǎn)權(quán)不明晰的建設(shè)用地；三是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；四是城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)未改造的“城中村”或棚戶區(qū)土地。這些存量土地若從用地性質(zhì)上看，可以分為國有存量土地和集體存量土地兩大類。盤活存量土地是指政府將各類存量建設(shè)用地采取經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)其進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃等有償使用，實(shí)施優(yōu)化配置，顯化其資產(chǎn)價(jià)值和產(chǎn)出能量，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的綜合效益。

黨的十八屆三中全會(huì)提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！彪m然調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模是現(xiàn)階段的重大議題，但調(diào)控建設(shè)用地規(guī)模并非抽象目標(biāo)，而是需要因地制宜，結(jié)合實(shí)踐探索，考量經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、體制變革等因素，統(tǒng)籌安排調(diào)適性的政策和制度，配置跟進(jìn)并落實(shí)明確的調(diào)控機(jī)制和措施。本文分析以存量建設(shè)用地整理再開發(fā)為核心的土地節(jié)約集約利用實(shí)踐創(chuàng)新，進(jìn)而探討土地整理再開發(fā)的調(diào)控原則、制度框架等。

二、存量土地整理再開發(fā)實(shí)踐中存在的問題

存量土地再開發(fā)是基于城市更新與可持續(xù)發(fā)展

理論，通過土地整理、置換、循環(huán)利用等途徑來實(shí)現(xiàn)的。土地整理是實(shí)現(xiàn)存量土地再開發(fā)的基本途徑?，F(xiàn)代意義上的土地整理源于德、法等歐洲國家，最早出現(xiàn)于19世紀(jì)德國法蘭克福市。1953年德國出臺(tái)了世界上第一部土地整理法，據(jù)此建立了比較完備的土地整理制度，該制度為許多國家所效仿，用于調(diào)控城市重建（更新）中的土地整理再開發(fā)。在西方國家，一般而言，城市土地再開發(fā)（Urban Land Redevelopment）是指在城市發(fā)展的特定階段，城市土地被進(jìn)行重新開發(fā)利用的過程。在我國，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中建設(shè)用地增量供應(yīng)日趨緊張，所以存量土地再開發(fā)成為多數(shù)城市解決空間發(fā)展瓶頸問題的必然選擇。我國存量土地再開發(fā)的實(shí)踐探索，涉及城鄉(xiāng)多種類型的區(qū)域或空間拓展，如城市更新、二次開發(fā)、舊城改造、“城中村”改造等，期間既積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，也存在種種不可忽視的問題。

（一）廣東“三舊”改造中的問題

為緩解珠三角區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)用地供需矛盾，實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和空間重構(gòu)的雙重目標(biāo)，廣東省2009年開始實(shí)行以“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”用地整治為主要內(nèi)容的“三舊”改造?！叭f”改造不僅解決歷史遺留問題，而且進(jìn)行全面的城市更新升級(jí)轉(zhuǎn)型——主要針對(duì)未經(jīng)規(guī)劃或規(guī)劃滯后的舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的建筑物及其用地，實(shí)施整體拆遷改造和盤活、再開發(fā)，按照城市規(guī)劃要求和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，將其重新調(diào)整建設(shè)為配套設(shè)施完備、環(huán)境優(yōu)美的城市商業(yè)或住宅區(qū)。這無疑決定了“三舊”改造是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及土地開發(fā)權(quán)屬等重大利益關(guān)系調(diào)整，相關(guān)政策的持續(xù)性及調(diào)整機(jī)制、手段的合法、合理性是改造能否順利實(shí)施的保證。從政策的長效性及規(guī)制的普適性的角度考量，廣東“三舊”改造中有下列問題值得特別關(guān)注：

1.違章建筑物產(chǎn)權(quán)的合理處置問題

歷史上遺留下來的違章用地問題嚴(yán)重制約舊城舊村改造，加大了城市改造升級(jí)的難度。若一律承認(rèn)違章建筑物的產(chǎn)權(quán)并予以拆遷補(bǔ)償，就有鼓勵(lì)違法之嫌，既會(huì)助長新的“搶建風(fēng)”，誤導(dǎo)人們先違法、后改造，又會(huì)導(dǎo)致改造成本不斷攀升。若完全不承認(rèn)違章建筑物的產(chǎn)權(quán)，不給予任何拆遷補(bǔ)償而直接強(qiáng)行拆除，就將埋下影響社會(huì)穩(wěn)定的因素，導(dǎo)致“三舊”改造無法順利實(shí)施。并且，有些建筑物及其用地存在混合產(chǎn)權(quán)問題，現(xiàn)行法律對(duì)其是否違法并無嚴(yán)格界定。因此，對(duì)于集體土地上已經(jīng)建成的生產(chǎn)經(jīng)營性用房等違章建筑物，要分析其歷史背景，尊重當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，甄別不同情形，妥善處理。

2.集體土地物業(yè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題

廣東“三舊”改造試點(diǎn)涉及舊村莊改造達(dá)60萬畝，占“三舊”改造總面積的1/3，因此，如何解決好集體土地征收補(bǔ)償問題，關(guān)乎“三舊”改造的成敗。舊城舊村改造涉及集體土地上的房屋拆遷，其情況十分復(fù)雜，目前缺乏明確的法律規(guī)制。我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》僅適用于國有土地上的房屋拆遷，其規(guī)定的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)農(nóng)民宅基地房屋及集體土地物業(yè)不適用。我國《土地管理法》及其實(shí)施條例對(duì)被征地農(nóng)民宅基地房屋及集體土地物業(yè)拆遷補(bǔ)償?shù)囊?guī)定幾乎空白。實(shí)踐中，一般是將集體土地上的房屋歸為“地上附著物”予以拆遷補(bǔ)償，但“地上附著物”與房屋并非同一概念，集體建設(shè)用地上的其他物業(yè)設(shè)施也不能以籠統(tǒng)的“附著物”來概括。一些地方參照商品房交易實(shí)踐，對(duì)集體土地上的房屋采取將購置金額扣除土地出讓金后予以補(bǔ)償?shù)淖龇?，但?duì)“一戶一宅”的村民來說，其所得補(bǔ)償未必能買到商品房或合適的宅基地房。一些地方對(duì)具體項(xiàng)目設(shè)定了不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，誘發(fā)被拆遷人的攀比心理。以上問題的根源在于集體土地上的房屋拆遷至今處于無法可依的狀態(tài)。按照我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，需要在集體土地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)先征用集體土地、使之國有化，但在將集體土地征收為國有土地的同時(shí)，難免涉及集體土地上的房屋拆遷。即使就拆遷補(bǔ)償問題達(dá)成協(xié)議并補(bǔ)償?shù)轿?，集體土地上的宅基地房也未必能轉(zhuǎn)為完整的產(chǎn)權(quán)房。因?yàn)椤靶‘a(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)房不僅需要國土房管部門予以變更登記，還涉及村民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”問題，而絕非簡單地將宅基地證變更為國有土地使用證即可。由于沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，僅能通過協(xié)商進(jìn)行補(bǔ)償，如果協(xié)商不成，就無法定的救濟(jì)程序如仲裁、訴訟、行政強(qiáng)制拆遷等可以適用，所以實(shí)踐中拆遷改造經(jīng)常陷入僵局。

（二）以重慶“地票交易”為典型的土地置換實(shí)踐的相關(guān)問題

近年來各地盛行土地置換實(shí)踐。如重慶市試行“地票交易”：在嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少、用地性質(zhì)不改變的前提下，通過建立有形土地市場，將閑置宅基地整理所獲得的建設(shè)用地指標(biāo)在全市范圍內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，在土地增值利益分配上向農(nóng)民（集體）傾斜。除重慶“地票交易”外，比較典型的土地置換實(shí)踐還有浙江嘉興的“兩分兩換”（農(nóng)民宅基地與承包地分別處置，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會(huì)保障，以宅基地置換城鎮(zhèn)住房）、天津“宅基地?fù)Q房”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”實(shí)踐等。這些不失為推動(dòng)農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)益實(shí)現(xiàn)和公平分配集體土地增值收益的積極探索，但試點(diǎn)中凸顯一些亟待研究解決的問題：

1.農(nóng)民權(quán)益保障問題

在地方政府普遍渴求建設(shè)用地指標(biāo)的背景下，各地土地置換實(shí)踐中不乏漠視農(nóng)民權(quán)益保障，為了獲得用地指標(biāo)而實(shí)行土地置換的實(shí)踐亂象。如有的地方片面追求城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)增加，擅自開展土地置換實(shí)踐或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，擴(kuò)大指標(biāo)周轉(zhuǎn)規(guī)模而忽略優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和提高耕地質(zhì)量；有的地方違背民意強(qiáng)拆強(qiáng)建，甚至強(qiáng)逼“農(nóng)民上樓”；有的地方在建設(shè)用地指標(biāo)的使用和分配中存在城鄉(xiāng)二元待遇，土地增值收益并未真正惠及“三農(nóng)”，城市擴(kuò)張的外部性反而影響了農(nóng)村發(fā)展；等等。

2.實(shí)踐的理論支撐與法律依據(jù)問題

重慶地票交易的理論基礎(chǔ)尚未厘清，交易流程中農(nóng)民的地位問題、交易方式和價(jià)格問題、地票落地問題、地票持有人的權(quán)益保障和收益分配機(jī)制問題等急需立法予以明確。“地票交易”可能會(huì)帶來“馬太效應(yīng)”，阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。一些地方實(shí)行“土地?fù)Q社?！?，允許農(nóng)民放棄承包地、宅基地和林地來換得在城市享受就業(yè)、社保、住房、教育和醫(yī)療服務(wù)，其本質(zhì)是典型的“以戶口換土地”，這種做法難以找到充分的法律依據(jù)。我國《物權(quán)法》明確規(guī)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，這意味著農(nóng)民獲得城鎮(zhèn)戶口并不意味著其必須失去土地，讓農(nóng)民以財(cái)產(chǎn)權(quán)來置換社保待遇，于法無據(jù)、于理不通。讓農(nóng)民徹底放棄承包地和宅基地后進(jìn)城落戶定居，這條路需要謹(jǐn)思慎行。

三、政策完善及調(diào)控規(guī)制建議

我國存量土地整理再開發(fā)的實(shí)踐探索已經(jīng)不少，但目前還沒有專門立法予以規(guī)范；各地政策標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，對(duì)遏制土地亂占濫用現(xiàn)象乏力，不能有效促進(jìn)節(jié)約集約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?；趯?shí)踐中存在的問題，我國有必要構(gòu)建存量建設(shè)用地整理再開發(fā)的調(diào)控機(jī)制和制度體系。

1.轉(zhuǎn)變土地利用管理觀念

土地利用管理要牢固樹立“三觀”：一要樹立節(jié)約觀，從政策指引、法制建設(shè)、政績考核、財(cái)稅體制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面貫徹土地資源保護(hù)的基本國策，形成與建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)相協(xié)調(diào)的土地利用模式。二要樹立整體觀，將數(shù)量管控、質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)“三位一體”綜合考慮。三要樹立效益觀，對(duì)土地資源、資產(chǎn)和資本進(jìn)行一體化管理，建立實(shí)物要素與價(jià)值形態(tài)相結(jié)合的土地利用管理模式。

2.對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃管控

用地規(guī)劃是科學(xué)用地的前提。土地整理是土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分。近些年來的土地整理大都缺乏整體性、系統(tǒng)性，比較注重短期效益。加快現(xiàn)有土地整理再開發(fā)，應(yīng)注重規(guī)劃的引導(dǎo)和管控作用。農(nóng)村土地規(guī)劃的編制要充分尊重民意，結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，因地制宜，保持鄉(xiāng)村特色功能和文化風(fēng)貌，同時(shí)與上級(jí)土地利用總體規(guī)劃相銜接，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。要強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制；加快制定建設(shè)用地指標(biāo)，建立科學(xué)合理的宏觀和微觀用地指標(biāo)控制體系；以人口總量、建設(shè)用地規(guī)模為基礎(chǔ)，制定用地標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)約集約用地原則，對(duì)城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配置等進(jìn)行科學(xué)有序的安排；加強(qiáng)行業(yè)用地規(guī)劃與總體規(guī)劃的銜接，實(shí)施空間管治的土地政策，制定節(jié)約集約用地的規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)。

3.依法賦予并保護(hù)農(nóng)民的集體土地開發(fā)權(quán)

集體土地開發(fā)權(quán)，是指對(duì)集體土地進(jìn)行非農(nóng)開發(fā)利用的權(quán)利。集體建設(shè)用地能否與國有土地同權(quán)同價(jià)入市，關(guān)鍵在于集體土地能否無須轉(zhuǎn)為國有用地就可非農(nóng)化。換言之，關(guān)鍵在于農(nóng)民集體土地開發(fā)權(quán)能否依法得到確認(rèn)和保護(hù)。因此，一要明確設(shè)置集體土地開發(fā)權(quán)?，F(xiàn)行《憲法》規(guī)定了兩種土地所有制形式，即國家所有和集體所有，并且規(guī)定土地不得買賣。依此，集體建設(shè)用地即使可以入市，流轉(zhuǎn)的也只是集體土地開發(fā)權(quán)。因此，應(yīng)修改《土地管理法》，明確賦予農(nóng)民對(duì)集體土地的自主開發(fā)權(quán)（或與國有土地一樣稱為建設(shè)用地使用權(quán)）。二要允許集體土地開發(fā)權(quán)進(jìn)入建設(shè)用地市場，即允許集體土地所有者在開放的土地市場上出讓、出租其土地開發(fā)權(quán)。對(duì)符合土地利用規(guī)劃和計(jì)劃的出讓、出租集體土地開發(fā)權(quán)的行為如“以租代征”、建造“小產(chǎn)權(quán)房”等，要有條件地予以合法化。

允許轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租集體土地開發(fā)權(quán)，是形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放、競爭的建設(shè)用地市場的必要條件。至于建設(shè)用地的總量和布局，可以通過公眾參與制定的土地利用規(guī)劃、計(jì)劃和土地用途分區(qū)管制來調(diào)控。為此，一要將綜合整治項(xiàng)目實(shí)施后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓收益在國家、投資者和農(nóng)民集體之間進(jìn)行合理分配，真正體現(xiàn)“誰投資，誰收益”。二要將農(nóng)村建設(shè)用地整理后新增土地的用途按比例劃分：新增土地根據(jù)新區(qū)占用耕地的情況，其中部分作為耕地，以保障耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡；其余的由村集體自行確定用途，在不改變農(nóng)用地性質(zhì)的前提下使土地效益最大化。

4.完善土地利用調(diào)控機(jī)制

第一，扎實(shí)做好節(jié)約集約用地基礎(chǔ)信息調(diào)查、評(píng)價(jià)和披露工作，健全節(jié)約集約用地監(jiān)測考評(píng)機(jī)制。第二，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，構(gòu)建節(jié)約集約用地的內(nèi)生機(jī)制。要逐步完善土地價(jià)格形成的市場機(jī)制，探索建設(shè)用地稅收產(chǎn)出考核辦法，通過開展城鎮(zhèn)土地使用稅額分級(jí)與土地集約利用水平相掛鉤試點(diǎn)，發(fā)揮土地收購儲(chǔ)備的調(diào)控作用。第三，嚴(yán)格節(jié)約用地，完善土地供應(yīng)機(jī)制。要嚴(yán)格控制各類項(xiàng)目用地，實(shí)施差別化供地政策，完善建設(shè)項(xiàng)目用地定額標(biāo)準(zhǔn)體系。第四，優(yōu)先盤活利用存量土地，探索建立低效土地退出機(jī)制。要掌握城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)存量土地的面積、類型、用途、權(quán)屬、分布等狀況，開展城市及開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，制定盤活存量土地的實(shí)施方案和激勵(lì)措施，促進(jìn)土地二次開發(fā)。同時(shí)，要加大閑置地的處置力度，優(yōu)化城市用地布局和結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地空間和計(jì)劃指標(biāo)。第五，構(gòu)建土地利用的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。存量土地再開發(fā)中，利益相關(guān)者對(duì)土地利用既有相互依賴性又有目標(biāo)差異性，彼此之間存在矛盾和沖突。協(xié)調(diào)土地利用沖突的原則是利益平衡，包括利益最大化、急需利益優(yōu)先滿足和利益補(bǔ)償三方面內(nèi)容。落實(shí)這一原則，要拓寬、暢通民眾利益表達(dá)渠道，完善土地利用的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益協(xié)調(diào)機(jī)制涉及中央與地方、政府部門之間、用地企業(yè)與地方政府、地方政府與規(guī)劃區(qū)居民等土地利用核心利益相關(guān)者之間的關(guān)系。平衡這些關(guān)系的關(guān)鍵，是要做好兩方面工作：一是優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，構(gòu)建建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的靈活機(jī)制。在用地指標(biāo)分配和用地審批上實(shí)行對(duì)重點(diǎn)發(fā)展的城鎮(zhèn)新社區(qū)、生態(tài)工業(yè)園區(qū)等進(jìn)行傾斜的政策，對(duì)一般城鎮(zhèn)適當(dāng)緊縮供地?cái)?shù)量或從嚴(yán)控制建設(shè)項(xiàng)目，避免盲目、無序發(fā)展。二是培育城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。要積極推動(dòng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，結(jié)合“城中村”改造，促進(jìn)城鎮(zhèn)更新和產(chǎn)城一體化，發(fā)揮存量土地集約化利用的綜合效能。

5.創(chuàng)造集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的良好制度環(huán)境

我國在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面已有多年實(shí)踐探索，但目前流轉(zhuǎn)的范圍和規(guī)模都比較小，一些地方存在用地單位和農(nóng)民集體對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極性都不高的現(xiàn)象。究其原因，主要是未及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)形成制度，相關(guān)實(shí)踐缺乏明確的制度規(guī)范。為突破集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度瓶頸，有必要對(duì)現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度、征地制度、耕地保護(hù)制度等進(jìn)行改革，賦予集體土地所有者和使用者更多的處置權(quán)。2005年廣東省出臺(tái)了《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，但類似的地方立法無法突破國家立法中有關(guān)集體建設(shè)用地入市的限制性規(guī)定。要全面、有序地實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，仍須國家立法進(jìn)行調(diào)整、完善。若能避開政府征收程序而直接改變集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，就可以在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中限制政府權(quán)力的空間。為此，必須首先考慮對(duì)《憲法》第10條“城市的土地屬于國家所有”作適當(dāng)修改。土地是財(cái)產(chǎn)、也是資源，《土地管理法》的修改應(yīng)更多關(guān)注社會(huì)公益和土地資源的合理利用；關(guān)注如何根據(jù)國情，以耕地保護(hù)為核心，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量；關(guān)注在國土資源稀缺的情況下，如何構(gòu)建一套有效調(diào)整資源占有者與資源補(bǔ)償者之間關(guān)系的制度體系，以有效解決資源的占有、使用與合理補(bǔ)償問題。

參考文獻(xiàn)

[1]吳正紅，葉劍平.城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用的路徑選擇[J].城市問題，2007，（5）.

[2]徐康.論舊城改造與城市土地資源利用[J].資源與人居環(huán)境，2008，（9）.

[3]李培祥.城市土地利用問題的制度分析[J].商業(yè)時(shí)代，2009，（19）.

第9篇：城鄉(xiāng)建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)范文

關(guān)鍵詞：土地資源；可持續(xù)發(fā)展；策略

中圖分類號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

引言

隨著我國人口數(shù)量不斷增加，各種資源都出現(xiàn)了短缺的情況，尤其是土地資源已經(jīng)成為稀缺資源。所以，加大對(duì)現(xiàn)有土地資源的利用，保證土地資源可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為了唯一的出路。

一、土地資源可持續(xù)發(fā)展現(xiàn)狀

全國耕地減少過多的狀況得到有效控制，基本農(nóng)田建設(shè)力度顯著加大。土地節(jié)約集約利用程度明顯提高。我國“十一五”規(guī)劃主要預(yù)期指標(biāo)是：第一，全國耕地保有量不低于1.2億hm2（18億畝）；第二，全國年度供地總量中有償供地的比例達(dá)到80%以上（目標(biāo)不足60%），招標(biāo)拍賣掛牌出讓面積占出讓面積的比例提高到60%（目前不足30%）[1]。

二、土地資源可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略分析

1、土地資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略選擇

從長遠(yuǎn)來看，資源是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。通過資源的可持續(xù)利用實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是我們目前面對(duì)的主要問題。資源根據(jù)其性質(zhì)，可分為兩種，一是可更新資源，一是不可更新資源。可持續(xù)利用就是要貫徹在利用資源時(shí)要增強(qiáng)和保護(hù)可更新資源的再生能力，盡最大程度降低不可更新資源的消耗，同時(shí)也要采取辦法用可更新資源替代不可更新資源。在眾多資源中，土地資源是非常重要的自然資源，土地資源既是任何物質(zhì)無法取代的生產(chǎn)資料，也是人類生存的必備條件。因此，土地的利用效率及利用方式在社會(huì)發(fā)展中占有重要地位，直接關(guān)系到人類的發(fā)展。綜上所述，土地資源的可持續(xù)利用是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

2、土地資源可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)

結(jié)合我國目前土地利用狀況和基本國情，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，我國土地資源可持續(xù)利用的戰(zhàn)略目標(biāo)是：要充分認(rèn)識(shí)我國土地資源的基本情況，在此基礎(chǔ)上，逐漸實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定高效利用土地資源和可持續(xù)利用。

2.1 確保足夠耕地，保證糧食安全。首先必須要確保足夠數(shù)量的耕地面積，用于糧食、棉花、油料作物等必需農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，以確保我國人民生活得到基本保障。

2.2 確保城市化和工業(yè)化的必需用地。在確保足夠耕地面積的前提下，通過各種渠道和辦法，充分發(fā)揮土地資源的利用潛力，以滿足城市化和工業(yè)化必需用地的需要。

2.3 提高土地資源利用率。土地資源是有限的，是極其稀缺的，并且是需求量較大的自然資源，因此，僅僅依靠土地資源的數(shù)量是不可行的。需要通過改量土壤、培肥地力，才能夠增強(qiáng)土壤的生產(chǎn)能力，以達(dá)到在有限的土地資源上生產(chǎn)出產(chǎn)量更高、品質(zhì)更好作物的目的，使土地資源得到可持續(xù)的利用。

2.4保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。通過可持續(xù)利用土地資源既能夠保證現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境，還能夠改善原來惡化的生態(tài)環(huán)境，由于土地逐漸得到合理化利用，土地逐步得到了有效的治理和改善，生態(tài)環(huán)境總體向好。因此，可持續(xù)利用土地資源會(huì)使生態(tài)環(huán)境越來越好，更加適于人類的生存和發(fā)展。

2.5 建立良好的土地利用結(jié)構(gòu)和布局。要根據(jù)我國資源總量、類型和情況以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，因地制宜，積極而有步驟地調(diào)整不合理的用地結(jié)構(gòu)和布局，使土地利用結(jié)構(gòu)和布局永遠(yuǎn)處在綜合效益最大化的動(dòng)態(tài)優(yōu)化狀態(tài)[2]。

三、加強(qiáng)土地資源可持續(xù)發(fā)展的有效策略

1、土地資源可持續(xù)發(fā)展切實(shí)做到四個(gè)堅(jiān)持

堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地管理和耕地保護(hù)制度，保護(hù)好耕地特別是農(nóng)田；堅(jiān)持節(jié)約集約利用土地資源，提高土地資源利用效率；堅(jiān)持市場調(diào)節(jié)和政府宏觀調(diào)控相結(jié)合，加強(qiáng)國土資源管理；堅(jiān)持科技創(chuàng)新，提升解決國土資源重大問題的能力，有效保護(hù)和合理利用國土資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

2、積極推進(jìn)資源節(jié)約集約利用

研究和制定資源節(jié)約集約利用的法律法規(guī)，加強(qiáng)資源節(jié)約集約利用的監(jiān)督和管理，就是“減少非公益性用地劃撥”和“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場”，讓市場在國有建設(shè)用地配置中發(fā)揮更大作用。

3、全面落實(shí)用途管制要求

這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地市場的重要前提。以第二次全國土地調(diào)查和年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以土地利用總體規(guī)劃為依托，綜合各類相關(guān)規(guī)劃，加快建立完善國土空間規(guī)劃體系，明確城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能區(qū)范圍，充分考慮新農(nóng)村建設(shè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的合理需求，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供用途管制和規(guī)劃安排[3]。

4、落實(shí)嚴(yán)格的土地管理制度，規(guī)范征地程序

通過改革完善征地審批、實(shí)施、補(bǔ)償、安置、爭議調(diào)處裁決等程序，強(qiáng)化被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)管權(quán)，進(jìn)一步規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權(quán)。完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，就是從就業(yè)、住房、社會(huì)保障等多個(gè)方面采取綜合措施維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，使被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。

5、嚴(yán)格對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的管控

這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要保障。深化農(nóng)地專用計(jì)劃和審批管理制度。建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)和利用的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測和形勢分析。

6、建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制

多年來，居住用地價(jià)格過高、工業(yè)用地價(jià)格過低，導(dǎo)致資源利用效率降低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，影響民生事業(yè)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。這就要求我們政府要引起高度重視，切實(shí)加強(qiáng)土地供需調(diào)節(jié)，加快構(gòu)建居住用地和工業(yè)用地合理比價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制，促進(jìn)地價(jià)合理回歸和土地市場健康發(fā)展。

7、切實(shí)發(fā)揮土地儲(chǔ)備對(duì)建設(shè)用地市場的調(diào)控功能

對(duì)現(xiàn)有違法違規(guī)城鄉(xiāng)建設(shè)用地開展全面清查并研究制定處理政策。加強(qiáng)新形勢下對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地違法違規(guī)行為的執(zhí)法監(jiān)察。加強(qiáng)基層國土資源管理機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)。

8、做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地確權(quán)登發(fā)證工作

這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)農(nóng)村地籍調(diào)查，盡快完成農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地和城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地的確權(quán)登記發(fā)證工作。利用現(xiàn)代化的手段加快建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一登記信息查詢系統(tǒng)。

9、齊心協(xié)力構(gòu)建共同責(zé)任機(jī)制

這是建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的重要措施。充分發(fā)揮方方面面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，形成推進(jìn)合力。必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人大、政府、政協(xié)等各負(fù)其責(zé)；必須加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)、政府協(xié)調(diào)，健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)改革的工作機(jī)制，必須充分相信群眾、依靠群眾，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)職責(zé)的主體作用，增強(qiáng)其履行農(nóng)村集體土地所有者職責(zé)和維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的能力。

結(jié)束語

綜上所述，隨著當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)行的不斷加快，土地資源也日趨緊張。所以，在現(xiàn)有的土地資源情況下，必須提高土地資源的利用效率，科學(xué)管理土地資源。不僅要保障農(nóng)業(yè)用地，整合農(nóng)業(yè)用地資源，開墾復(fù)耕。要限制建設(shè)用地總量，實(shí)施集約利用的政策，對(duì)于農(nóng)業(yè)用地的用途變更要嚴(yán)格控制。只有不斷加強(qiáng)對(duì)土地資源的管理，提高土地資源利用效率，才能實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)化管理。

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