采購管理的基本準則精選(九篇)

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第1篇：采購管理的基本準則范文

外購物資審計具有多樣性和時效性。社會生產的發展和社會分工的細化決定醫院不能或不允許以自產自銷的自然經濟形式為自己生產所需的物資，從而向社會采購。其采購的范圍除了藥品、儀器、設備、交通工具等大宗物品實行政府采購外，還涵蓋了各種辦公用品、衛生材料、家具、被褥、圖書、報紙雜志、電器、音像制品、維修配件、大型工程勘察、設計、監理及承建施工、對外廣告宣傳、印刷、保潔服務等，項目品種繁多、且各自都有自己的用途，這就決定了外購物資審計的多樣性。

外購物資審計具有極強的時效性：一方面，醫院計劃采購的項目是醫院在一定時期內維持醫院正常運轉或進一步提高醫療質量和效益所需的物資、服務，推遲采購就會影響醫院的正常運轉和發展。內部審計必須在一定時限內完成外購物資的審計，否則，審計對醫院運行和發展不僅是無效的甚至可能會造成不必要的損失；另一方面，醫院是在市場經濟條件下運行的，外購物資項目的價格和供貨渠道，不像計劃經濟時期物價變動相對穩定，而是價格隨行就市變化較快，且同一時期同種貨物不同渠道供應其價格也不相同。這就需要內部審計機構有較強的時間觀念，在有利于醫院發展的時間內，及時、快捷地完成外購物資審計。

外購物資應采取事前參與審計方式，因為外購物資項目審計不同于財務收支、經濟責任、內部制度等審計，它是根據已發生的，有歷史數據、制度和會計資料記錄的經濟活動事后進行審計。由于市場變化較快，利用外購物資發生所留下的會計資料事后進行審計，很難或不可能形成有說服力的審計結論。只有在采購事項發生前，內部審計根據有關職能科室報審的、經過醫院領導批準的采購項目計劃，進行市場調查和詢價，形成有據可查的審計意見，即對采購項目價格等提出限定性的意見，并對采購的程序及結果進行跟蹤性審計，這種事前參與的審計方式，可有效地堵塞外購物資中的漏洞。

外購物資審計的具體方法如下：（1）市場調查法。醫院外購物資一般采取政府采購、公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、直接采購等方式。對這些采購方式的審計，都需要采用市場調查法。通過市場調查獲取采購項目的供貨渠道、供應商、產品質量及價格等信息，形成可靠的標的或價格底線，從而提出可行的審計意見。（2）程序審計法。旨在對各種采購方式應遵循的基本程序進行審計的方法。隨著改革的深化，采購管理越來越規范化、科學化，醫院對各種采購事項制定了嚴密的采購程序。如果遵循了采購程序規定，一般不會產生不規范的行為。因此，審計的另一個重點，就是審核有關職能部門是否按采購程序進行采購。（3）內外審計結合法。對金額較大、項目復雜的采購事項，內審部門審計后，再聘請有資質的會計事務所對其進行審計，這種方法主要適用于房屋等基礎設施建設的審計。由于醫療衛生系統基建審計能力有限，采用內外審計結合的辦法，不僅能降低審計成本也能有效地降低審計風險，使內部審計工作更具客觀性、公正性。

第2篇：采購管理的基本準則范文

【關鍵詞】供應鏈管理；采購成本；供應風險；分類采購；供應商管理

物資供應管理被稱為“第三利潤源”，是現代企業經營管理的核心部分。現代企業生產社會化程度高，專業性強，分工與協作關系早就跨越了國界，在生產、技術與管理上都面臨著激烈的競爭，而這種競爭越來越表現為供應鏈之間的競爭。科學的物資供應管理方法能夠有效地降低庫存量，加速采購資金運轉周期，提高采購物資的質量，為企業爭取新的經濟效益。可以說，能否搞好供應鏈管理是現代制造企業是否具有競爭力的標志，如何發揮企業物資供應管理的作用，是企業進一步發展和獲取利潤的關鍵。

1 制造企業采購成本

采購已經成為企業經營的一個重要戰略環節，是獲取利潤的重要來源。采購成本管理水平的高低，會對企業利潤產生巨大的影響。因此，采購在企業的產品開發、質量保證、供應鏈管理及經營管理中起著極其重要的作用。采購管理環節的重點在于控制成本，降低物資的進價。正確確定采購對企業中的作用是非常需要的，也從一定上影響著企業在市場的競爭力，也是企業競爭優勢的來源之一。

采購成本是企業成本中的主體和核心部分，是指商品入庫并完成銷售準備前發生的所有成本和采購活動費用兩部分構成。對于典型的制造企業來說，采購成本（包括原材料和零部件）要占產品總成本的60%左右。統計資料表明，采購費用每節約1%，企業利潤將增加5%-10%。這種采購成本按比例減少，銷售利潤就會明顯增加的現象叫做采購的利潤杠桿效應。一般來說，制造企業至少要用銷售額的50%來進行原材料、零部件的采購，采購的速度、效率、訂單的執行情況都會直接影響到企業是否能夠快速靈活地滿足下游客戶的需求，采購成本的高低則會影響到企業最終產品的定價和整個供應鏈的最終獲利。

2 制造企業供應鏈管理的目標

制造企業采購要實現高效，需企業各部門的協同配合，包括設計開發部門、生產部門，財務部門等。傳統制造企業的采購部門很少參與新產品開發，往往由技術部門負責新產品的開發和選擇供應商，采購部門只是被動執行采購任務。這樣一來，采購與生產的脫節使得產品規格的合理化難以推動。所以，采購模式優化過程中要注重采購部門與其他相關部門（尤其是生產部門）的流程優化，逐漸從注重功能集合向注重流程重構上轉移，加強采購流程在企業內部的溝通和協調。充分發揮采購職能。要想滿足市場的需求，需要利用以價值為導向的方法重組供應鏈，不斷尋找各種能夠減少成本和降低交易的復雜性的獨特方式來重組供應鏈。供應商和客戶的成本信息能夠使企業發現機會，提高供應鏈伙伴之間的交易成本效率。如果無法以適當的方式分攤成本，采購經理就會根據產品價格來選擇供應商，結果可能是從質量、可靠性、交貨能力水平都很低的供應商處購買，這樣勢必妨礙企業滿足客戶需求和盈利能力。

3 制造企業的供應風險與分類采購策略

所謂供應風險是按照供應商提供部件的技術復雜性和實用性來衡量對該供應商依賴程度的標準。一般而言，衡量一個特定供應商的供應風險標準的因素主要有：供應商有多大程度的非標準性，更換供應商的成本，如果自行生產該部件的困難程度以及該部件的供應源的缺乏程度。

制造企業應將供應商的產品分為高科技含量的高價值產品、用量大的標準化產品、高技術含量的低價值產品和低價值的標準化產品，并根據這四類產品分類，確定具體的采購策略：如對高科技含量的高價值產品采購策略可選擇技術合作型，用量大的標準化產品采購策略可選擇儲蓄潛能的最優化，高技術含量的低價值產品的采購策略則應保證有效率，低價值的標準化產品采購策略應選擇有效地加工處理。

4 制造業供應商管理策略

4.1 供應商的開發和管理

供應商的開發和管理是整個采購體系的核心，其表現也關系到整個采購部門的業績。一般來說，供應商開發包括的內容有：供應市場競爭分析、尋找合格供應商、潛在供應商的評估、詢價和報價、合同條款的談判、最終供應商的選擇。在大多數的跨國公司中，供應商開發的基本準則是“Q.C.D.S”原則，也就是質量、成本、交付與服務并重的原則。在這四者中，質量因素是最重要的。首先，要確認供應商是否建立有一套穩定有效的質量保證體系，然后確認供應商是否具有生產所需特定產品的設備和工藝能力。其次，是成本與價格，要運用價值工程的方法對所涉及的產品進行成本分析，并通過雙贏的價格談判實現成本節約。在交付方面，要確定供應商是否擁有足夠的生產能力，人力資源是否充足，有沒有擴大產能的潛力。最后一點，也是非常重要的是供應商的售前、售后服務的紀錄。

4.2 供應商的評估與選擇

供應商的評估與選擇是供應鏈正常運行的基礎和前提條件。階段性連續評價、網絡化管理、關鍵點控制和動態學習過程均體現在供應商評價體系的建立、運行和維護上。

采取階段連續性評價的方式，將供應商評價體系分為供應商進入評價、運行評價、供應商問題輔導、改進評價及供應商戰略伙伴關系評價幾個方面。供應商的選擇不僅僅是入圍資格的選擇，而且是一個連續的可累計的選擇過程。

建立供應商進入評價體系，首先需要對供應商管理體系、資源管理與采購、產品實現、設計開發、生產運作、測量控制和分析改進等七個方面進行現場評審和綜合分析評分。

供應商問題的輔導和改進工作，是通過專項專組輔導和結果跟蹤的方法實現的。采購中心設有貨源開發組，根據所負責采購物料特性把貨源開發組員分為幾個小組，該小組的工作職責之一就是對供應商進行輔導和跟進。

第3篇：采購管理的基本準則范文

關鍵詞：電力企業 物資供應商 評價體系 系統應用

一、供應商評價體系研究背景

供應商評價是從應用中產生的一個概念，它是一個與應用緊密結合的研究課題。自20世紀60年代以來，發達國家一直重視供應商選擇的研究。1966—1990年Dickson在調查研究了采購管琿聯盟中273位典型商和管理人員后，對供應商的選擇進行了深入的分析和研究，并列出了50條獨立的準則，作為供應商選擇必須考慮的依據。但這些依據在對供應商的要求上是相互矛盾的。1991年查爾斯.韋伯等綜述評論了Dickson關于供應商選擇的論文，總結分析了供應商選擇決策方面的研究，系統的提出了23條準則，并分析了各個準則的戰略地位。此外，Lehmann和shaughnessy在供應商選擇方面也做了很多重要的工作。但是他們的研究帶有一定的局限性。隨著時代的發展，當今世界的商業環境己經發生了巨大的變化，因此供應商選擇準則和權重也得到不斷的修改和補充。

國內關于供應商選擇與評價的問題研究較晚，而且多集中于評價標準的研究。1994年《商業經濟研究》才刊出了國內首篇關于供應商選擇問題的研究文獻。隨著供應鏈管理研究的深入和供應鏈管理實踐的逐漸展開，國內關于供應商評價選擇的研究文獻才開始大量涌現。諶述勇、陳榮秋在對神龍汽車有限公司和24家汽車零部件供應商進行調查的基礎上，提出對供應商的評價應依據供應商在質量、交貨期、批量柔性、交貨期與價格批量的權衡、多樣性等方面的表現，而不能僅僅依據價格進行評價。從國內學者的研究成果上看，不管從什么角度選擇評價指標，質量、成本、交貨期永遠在供應商的評價標準中占有舉足輕重的地位。

二、研究電力公司供應商管理的意義

電網物資的供應是電網建設的重要保障，物資采購是電力企業物資管理的重要環節。由于電力生產具有高度的連續性，生產和消費同時完成，要保證電力企業工程建設穩定、高效進行，促進企業安全生產必須加強工程所需物資采購，而且要保證物資采購做到快、好、足、省。加強電力企業物資管理，穩步提高物資管理水平，對保證電力生產的安全經濟運行和基建工程的順利投產，提高全局的經濟效益和社會效益，都有著積極的意義。供應商管理是整個物資體系中非常重要的一環，對供應商進行科學合理評價是做好這一工作的基礎和關鍵。

（一）良好的電力企業物資采購供應商是企業降低物資采購成本的重要途徑之一

由于全球市場的擴展，企業競爭激烈，特別是銷售領域，很難得到由于銷售市場空間的迅速增加而帶來的利潤增長，降低企業成本成為各個企業高層必須考慮的戰略格局。特別是電力企業，其物資采購品質多，規格雜，合同金額數目大，能否降低企業物資采購成本成為電力企業生產控制的中心環節。做好供應商考核評價，有利于良好供應商的選擇，這不僅可以減少企業群球新的合作伙伴的成本，還可以因長期穩定的合作拿到更適合的采購價格。

（二）良好的供應商可以控制時間和質量，實行自動化生產

電力企業的生產必須要求物資及時而準確到位，一旦物資準備不充分，將會給企業和社會帶來較大的損失。電力企業自動化生產需要對設計、發送時間安排以及物料質量嚴格控制。在這樣的背景條件下，電力企業必須和供應商建立和保持伙伴關系才能確保企業所需要的物料能以恰當的質量，恰當的數量，在恰當的時間送到恰當的地點。

（三）研究G電力公司供應商評價體系的目的

企業管理向精益化方向轉變，要求企業提高管理的成本意識，講求管理效益，靠管理控成本，向管理要效益，達到經濟效益與社會效益、當前效益和長遠效益的綜合最優。G電力公司每年物資采購數十億元，如何有效規范并優化采購管理各環節，提高采購效率，有效節約采購成本，實現采購效益的提升，是目前物資管理面臨的核心問題之一。

供應商評價是供應商監督管理的重要手段，也是投資決策周期性管理的重要組成部分。由于供應商在質量上的改善和成本上的節約能夠通過供應鏈傳遞到下游的各個環節，從而提高整個鏈條的效率，因此供應商的評價與選擇是供應商管理的關鍵環節，優質的供應商對整個供應鏈帶來的競爭優勢是相當明顯的。通過對G電力公司供應商評價體系的研究和改進達到以下目的：

1、形成一套科學有效的供應商評價指標體系和方法，建立G電力公司完善的供應商評價閉環管理機制，提高供應商的精細化管理水平。

2、建立供應商評價和選擇的數學模型，促進供應評價系統的有效落地，實現供應商評價統一、閉環及科學管理；

3、建立供應商評價信息系統，提高評價的科學性及提高工作效率；

4、融合供應商管理體系，為工作人員提供業務流程、信息查詢、統計報表、數據表單導入導出及相關輔助信息化支持，促進供應商評價的標準化與規范化；

三、G電力公司供應商評價體系現狀分析

G電力公司對供應商管理尚不規范。電力企業的物資采購部門和供應商關系密切，但是對供應商的管理還相對薄弱，沒有對供應商進行分類分級管理，同時也沒有與供應商建立正式的長期合作伙伴關系，采購過程中價格和貨源并不穩定，不利于合理的采購。

G電力公司目前物資采購采取粗放式的采購方式，采購的物資品牌繁雜，質量參差不齊。與國內外先進企業的對比，G電力公司沒有建立科學有效的供應商選擇手段，供應商準入門檻較低。供應商選擇應遵循“Q.C.D.S”基本準則，即質量、成本、交付與服務并重的原則，這就要求采購過程中充分考慮與供應商在合作過程中供應商的表現，即對供應商表現有合理的評價，以指導供應商選擇。

經過調查，G電力公司目前的供應商評價模式為：由物資采購部門按周期集中組織全公司各部門進行評價，由評價人員根據標準打分，采購部門匯總并組織評審后得出各供應商綜合評分。這種模式存在幾個主要問題：

1、歷史數據不全，評價主觀性較強，評價結果不反映實際情況；

2、各評價部門獨立完成，造成重復工作，不同評價部門的評價結果可能相背離；

3、通過人工打分評價導致評價人員工作量大，效率低下；

4、由于評價工作量大，各部門參與性不夠，導致評價結果不夠合理。

以下以該公司220kV變電站繼電保護裝置供應商評價為例，說明G電力公司目前供應商評價存在的主要問題。

從數據和圖表上看，G電力公司220kV變電站繼電保護裝置采購了A、B、C、D四家設備供應商的產品，2010與2011年的運行缺陷率各不相同，但在目前的供應商評價機制運作之下，評價標準不夠科學，四家供應商的評價得分相同，沒有反映出供應商的優劣。各部門對評價的參與度不夠，人工評價主觀性太大，供應商評價結果信服力不足，評價工作流于形式，對物資招標采購指導性不足。

由于人工憑經驗和記憶集中評價，通過人手統計數據，導致評價效率低下，評價結果不夠客觀，無法有效指導采購工作。因此，應經過充分調研和研究，重新確定供應商評價指標，明確指標收集和分析的責任部門、人員，及供應商評價的周期、頻次和實施的關鍵階段，建立一套有效可行的供應商評價體系。并且通過科技手段，設計物資供應商評價模型，結合G電力公司實際，開發供應商評價系統，利用信息化手段集成各大系統數據，通過系統程序自動形成供應商評價得分，形成高信息化、智能化的供應商評價系統。

四、G電力公司供應商評價體系改進的設計思路

（一）現狀分析：分析G電力公司供應商評價的管理現狀，找出目前供應商評價在管理機制和評價標準、方法中的問題，分析在供應商評價實施工作中需要解決的困難。數據清理工作，為了緊密配合供應商評價系統的建設，按照統一、規范的方法清理支持供應商評價的數據。以數據清理工作情況為基礎，結合現在分析制定數學評價模型。

（二）確定供應商評價指標：根據供應商評價現狀及數據清理情況確定供應商評價指標，選擇定性和定量相結合的綜合評價法，形成供應商評價指標體系，從而建立數學評價模型。并將各指標的數據收集和分析工作落實到責任部門和崗位，制定供應商評價實施細則，形成供應商評價管理機制。

（三）固化模型，應用系統集成，建立供應商綜合評價系統：將G電力公司各大系統數據集成整合，實現與供應商綜合評價系統的深度融合；固化數學模型，建立多維度對供應商進行綜合評價功能，通過智能信息化將系統數據與專家評分相結合自動形成供應商綜合評分，改變目前由人工憑經驗和記憶集中評價的現狀，減少人工數據統計工作。

（四）系統高級應用：建設系統強大的查詢和統計分析功能，內嵌供應商評價常規的分析報表和工具，實現對各個維度的評價信息等的實時查詢和統計分析，為各層級供應商管理提供智能決策工具。支持數據、表單的導入導出功能，即可將本系統中數據按固定模板導出，也可將其他應用系統數據按相應形式導入本系統，提高數據交換效率。

五、G電力公司供應商評價體系的構建與應用

（一）供應商評價指標體系

為確保和穩定供應商隊伍，建立長期互惠供求關系，G電力公司應對物資采購供應商從以下兩個方面構建評價指標體系：

1、供應商產品質量評價，產品質量是衡量供應商優劣的重要標準，對于供應商產品質量應從以下幾個方面進行考核評價：

（1）產品運行情況及缺陷率情況：根據近五年設備運行情況，統計設備因質量問題發生的缺陷次數。具體分為三個分項指標：1）發生重大緊急缺陷次數；2）發生一般缺陷次數；3）出現家族性、系統性缺陷次數。

（2）供貨產品出現質量問題的頻率：根據出廠試驗、驗收、到貨質量抽檢及設備投運前試驗情況進行統計。具體分為三個分項指標：1）抽檢合格率；2）出廠試驗合格率；3）投運前試驗合格率。

（3）產品質量導致事故事件（事故障礙）情況：根據產品質量是否造成事故事件（事故障礙）統計。具體分為三個分項指標：1）質量問題造成造成五級及以下事件（二類障礙及以下）次數；2）質量問題造成事故或二級及以上事件（一類障礙及以上）次數；3）質量問題引起的停電次數。

處理故障效率和效果：根據產品供應商處理故障效率和效果評價。

2、供應商履約情況評價，包括交貨與服務，對于供應商履約情況應從以下幾個方面進行考核評價：

（1）供貨及時情況，具體分為三個分項指標：1）按時交貨比率；2）延遲交貨時間；3）足額交貨率；4）減少交貨周期。

（2）合同簽訂及結算配合情況，具體分為三個分項指標：1）合同簽訂及時率；2）發票提供及時率

（3）包裝完好程度

（4）配送、卸車、安裝配合情況

（5）搶修物資相應及供應

（6）售后服務水平

（二）預期目標

1、形成供應商評價指標體系和管理機制，建立數學評價模型，運用數學分析模型對供應商進行科學有效的評價。

2、系統高級應用，包括對供應商評價按不同維度進行排序，數據、表單導入導出，條件查詢信息。為各層級供應商管理提供智能決策工具。

3、建立供應商評價系統，完善各階段、各業務對供應商的評價信息記錄，形成綜合評價信息，通過智能信息化將系統數據與專家評分相結合自動形成供應商綜合評分，改變目前由人工憑經驗和記憶集中評價的現狀，減少人工數據統計工作。

（三）主要技術經濟指標

1、供應商評價系統的突出特點就是信息即時共享，電子進行數據統計，節約時間成本，減少冗余工作，提高整體工作效率。

2、定性與定量相結合的綜合評價以及基于數學模型和智能信息系統將保障供應商評價的科學性及有效性。

3、減少人力與資源成本，通過網絡信息共享、流程自動流轉、自動歸檔等服務，無紙化辦公可以有效節省人力與資源成本。

4、供應商評價系統作為各層級供應商管理提供智能決策工具，能夠準確合理選擇供應鏈合作伙伴，減少協調過程中的不確定性、降低溝通成本，使價值鏈真正增值。

六、G電力公司供應商評價體系的構建工作開展建議

縱觀國內外先進企業對供應商管理模式的探索和發展都需經歷一個較長的研究與磨合期，為構建數學模型并開發智能信息系統的供應商評價體系，我建議從以下幾個方面開展各項工作。

（一）組織領導：加強組織領導，采用矩陣式項目管理模式，由各級相關業務部門人員成立項目小組，在總體物資管理戰略部署下制定推行供應商評價管理的發展戰略 ，以獲得各級部門的強力支持。

（二）組織宣傳：組織、宣傳供應商評價對于供應鏈各環節的影響以及對公司經營管理的重要性，解決各級各部門對供應商評價不重視現象，達到“水到渠成”的效果。

（三）相關政策：制定相關的供應商管理辦法、實施細則或業務指導書，創造一個實施環境，使執行人員有規可循，有法可依。

（四）數據基礎：建立和健全數據資料收集的渠道與手段，準確完善地收集到所需的數據應認真規劃和計劃。

（五）人員素質要求：供應商評價體系和系統的建設需要長期的研究和不斷的完善，因此必須加強人員管理隊伍的素質提高，可以依托優秀的管理咨詢以及系統開發團隊，搭建一個好的平臺，全力打造創國際先進水平的供應商評價管理體系。

參考文獻：

第4篇：采購管理的基本準則范文

關鍵詞：政府與社會資本合作；行政監管權；公共利益；行政主導立法；博弈立法

2014年9月國務院頒發《關于加強地方性債務管理的意見》，明確將政府與社會資本合作模式作為建立規范的地方政府舉債融資機制之重要舉措。國家發展和改革委員會與財政部基于行政落實政治的需要，各自從投融資機制體制改革和控制地方債務防范財務風險視角出臺系列文件，規范和指導PPP具體實踐，并借出臺政策之權力將PPP模式監管權納入本部門，大有政策博弈之勢。2015年4月25日國家發展和改革委員會聯合六部委共同頒行《基礎設施與公用事業特許經營管理辦法》之部門規章，隨后財政部向社會頒行《中華人民共和國政府和社會資本合作法（征求意見稿）》，政策博弈演化為立法博弈。立法博弈中兩部門都意欲從自身職能和PPP某一側面的表征出發，爭奪PPP模式的監管權，力圖鞏固、強化、拓展部門權力，形成行政主導立法之態勢。2016年來，不同部門專家分別為立法博弈中試圖主導PPP立法的不同方之合法性與正當性進行論證，財政部財經科學研究院課題組公開發表研究文章，鮮明表達“財政部牽頭PPP立法必要且可行” 觀點；而國家發展和改革委員會法規司副司長張治峰2016年7月在京出席“基礎設施和公用事業特許經營發展論壇”發表主旨演講時，其主題便是“對PPP統一立法 劃歸特許經營法下”，更加鮮明地主張國家發展和改革委員會可籍其在特許經營中的立法主導地位主導PPP立法。 理論學者或專家力推相應的行政主導立法，各有其觀點和立場，且針鋒相對，這應引起關注和研究PPP立法的學者與立法者們的思考。本質上看，兩部委爭搶立法主導權并盡力排斥對方的相應主導權，力圖主導PPP模式立法，是重拾行政主導立法模式。核心在借助立法之利益分配尤其是權力配置機制爭奪PPP模式的政策制定權和相應監管權，是一種鞏固部門權力的思維外現。面對此種客觀現實，特別需要對PPP模式的政策制定與相關監管權尤其是監管權的生成機制進行應有的理論厘定，進而探索出PPP監管權的生成機理，并以此為基石，進一步分析行政主導立法與這一機理的不吻合性和不融洽性，探討符合政府與社會資本合作中行政監管權生成邏輯的立法模式。當下，此任務是理論回應現實和澄清某些理論偏誤的應有使命。

一、保障公共性 政府與社會資本合作中行政監管權之生成邏輯

PPP模式是政府與社會資本以合作協議為基礎共同向社會提供公共產品或公共服務的一種合作伙伴關系和制度模式，是公共行政和公共物品供給方式之創新。他改變了過往由政府壟斷公共物品的傳統行政模式，型構了公共物品供給方式現代轉型的邏輯結構：政府提供――合作協議――公私合作提供，這一邏輯結構中所蘊含的公共性衍生了政府與社會資本合作中的行政監管權。

向社會提供公共物品是現代國家的基本義務和公共行政的基本職責，在傳統的管制行政模式下，國家這一行政任務通常由政府借助國家財力和強制力直接踐行。隨著公共物品范圍的拓展和內容的豐富，國家直接提供公共物品的模式面臨了不易化解的財政壓力和不可避免的質量和效率問題，難以承繼。“盡管管制在一定程序上緩解了經濟發展引發的許多矛盾，但仍然因其管制費用高，程序不公正、復雜而不宜利用，缺乏民主性和合法性等受到猛烈批評。” 尤其是福利行政與給付行政時代的到來，這種批評更加尖銳，改革公共物品提供方式成為政府職能轉變中的核心話題。在西方經歷了私有化、規制緩和再規制之后，作為公共行政改革和公共物品供給方式創新的公私合營新模式（PPP模式）引入公共行政領域，PPP模式本質上作為公共物品供給方式創新機制在各國廣泛應用。

公共物品供給方式創新是政府開放公共物品的壟斷供給模式，允許社會主體參與公共物品供給，但并非政府將公共物品供給的國家義務悉數轉讓給社會主體，僅是放開供給方式，政府在公共物品供給中的基礎義務并未改變。“在現代憲法國家中，國家對于行政任務之履行恒負有責任，且并不會因執行機構之法律形式而有所不同” “因民營化項目的國家任務屬性并未改變，只是程度不等地由私人參與履行罷了” 。不過因私人對公共物品供給的參與，國家義務的形式發生了變化，其重心由政府直接提供演變為國家保障公共物品的質量與效率及防止私人提供者損害公共利益之義務。具體來說，政府或者其他公共部門在PPP項目中需擔負起私人與社會執行公共物品提供任務合法性之責任，尤其需要積極促進公共物品提供符合一定公益和實現公共福祉之責任 。私主體參與公共物品提供的內在動力是其逐利本性，PPP項目對其吸引力的核心在于能夠獲得可預期的利潤。然“個人利益的過分擴張不僅僅會損害到其他個人利益，還可能有損公共領域所代表的公共利益，公法對此不能袖手旁觀、無動于衷。為了保證公共領域不被侵蝕，一方面要防止政府權力對于市民社會自治空間的侵略；另一方面，也要防止市民社會對個人利益的追逐無限擴張。” PPP項目中經營者尤其是私主體經營行為罔顧公共物品供o公益性，肆意畸形追求自我利益時，國家應當堅守公益至上原則介入私主體損害公共利益之經營活動，當社會資本“無視經營協議、畸形追逐利潤，以及其他侵害公共利益之虞情形，國家不得置若罔聞，而應視情況予以監管，甚至予以接管” 。同時，PPP項目所涉及的范圍多為社會保障、教育、醫療、衛生等公共服務領域以及能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域，這些領域多牽涉到公眾的基本權益，其公益性與公共性更為突出，國家對其承擔保障責任尤為必要。再者，在現代社會任何企業都負有社會責任和應承擔相應的社會道德評價，當私主體在公共物品提供過程中偏離企業應有的社會責任時，國家也應當對其行為進行應有的糾正。“國家系經由大致的條件設定以及相關結構性的要求而影響私人，促使公共福祉有關的目標能夠收到應有的調控而為落實”， “受管制的公用事業要接受包括價格管制、服務質量要求、公共運營商管制在內的多種管制約束。” 這就衍生了國家對PPP模式運行中的監管權。

現代福利行政與給付行政改變了過去由行政機關壟斷公共物品提供的傳統行政模式，使得私人參與公共物品供給有了可能。“私人倘認為由其履行國家任務或從事服務公共目的之企業活動，比由國家經營者更有效，或至少相同有效，國家在適當情形，應予該私人有說明、陳述之機會” 。“委托私人行使公權力可以減少行政部門組織、人事等固定經費支出，具有效率、效能的正當性” ，私人以何種方式參與公共物品提供呢？當前主要以契約式的公私合作模式而展開，因為“公私契約不僅可以提供社會服務或實現管制的目的，也能夠作為實現諸如公正、公開和責任性等公法價值的機制”。 也就是說公私契約式合作既有助于為社會和大眾提供更好更優質的公共產品，又不失諸如責任性的公法價值之實現，整體有助于公共性目標達成。“通過與私人部門配合及關系之調整，從而改善人民所接受服務的品質”。 PPP模式有助于提高公共物品的供給效率和質量，進而促成公共物品供給中“更好的政府”和“更好的社會”成為現實。且“倘若政府不斷運用這些契約提供重要的服務且外包其傳統的職能，要求政府/私人契約吸收諸如公正、理性和責任性等公法規范的壓力就會大大增強。” 政府部門在PPP模式中履行顧及公共利益實現和公益結果的達成之目標也就有了可能。 不過現實里看，內含公正與責任性的公共性壓力和政府與社會資本合作各方充分顧及公共利益的行為動機是有區別的，正如正義具有“正義要求的無條件性和人們行正義之舉的行為動機的有條件性”之兩面一樣 ，PPP項目經營者面對公共性壓力具有無條件性，而他們在現實的經營過程中顧及公共利益的行為動機是有條件的，只有政府以公共利益為準則對PPP經營者實行必要監管，這種無條件的公共性壓力才會轉化為顧及公共利益的動機，PPP項目經營者追逐個人利益的動機才會受到公共利益的節制。對于合作期限長的PPP來說，它涉及到風險分擔、利益共享、參政補貼和回購等復雜問題，尤其需要以法律規范或契約條款的形式規范其行為準則并對其是否遵守此行為準則的行為進行必要監管，以充分保障PPP項目中各方不偏離公共利益目標，“國家仍必須從事適當之監督及管理，以確保民間機構所提供之物資、勞務，其數量及品質皆能符合一定標準，并以公平機會提供民眾，如有收費，亦能適當” 。由是對公私契約合作式的PPP實踐進行必要監管就成了行政機關應有的責任。

PPP模式中公共利益貫穿于PPP合作的全過程，監管權也就需貫穿于PPP模式各環節，“對于公益維護之時段，應提前于政府規劃民間參與公共建設計劃方案時即予開始，并持續至后階段之招商公告、甄選程序、契約締結，以及計劃執行等各該階段” 。具言之，PPP項目的監管權貫穿于社會資本的選擇、項目運營和運營期滿后退出各環節。PPP項目確立后，首先需要對社會資本合作方之選擇進行準入監管；在PPP項目建設運營期間需要對項目質量、價格、服務水平和財物等方面進行績效監管；在項目期滿或經營過程中出現難以為繼的情形下的退出監管。 正是PPP項目監管權貫穿于PPP項目的全過程，這種權力的獲得既可以提升本部門在政府中的地位，又可以強化行政部門在社會中的作用，政府有關部門力圖通過政策和法律博弈爭得此種監管權。

二、立法之行政主導 政府與社會資本合作中行政監管權生成邏輯之偏離

本作為公共物品供給方式革新的PPP模式， 近年在我國承載著規范地方政府舉債融資機制和投融資創新機制之價值于國家層面推出。作為國務院組成部門的國家發展和改革委員會與財政部積極制定政策、推動PPP項目實施，一定程度上看是基于行政落實政治任務這一政治考量，不過，也不能忽視其在制度變革中追逐部門權力與利益的尋租動機 ，畢竟兩部密集且時間先后繼起制發相關文件欲主導PPP政策制定可被推定其更多的有出于在現行權力配置框架下將政府與社會資本合作行政監管權整合到本部門的考慮。“過去三十余年間，隨著中國政治動員體系的逐步擴大規模，傳統、等級化以及基于信息的管控都分別、先后成為權力結構整合的重點，并相互滲透與融合” 。上述兩部委正是憑借其在現行權力框架下的以往權力與職能范圍及其對PPP模式相關信息的掌控，意在先通過主導政策制定進而力圖主導相關立法進程，主張將政府與社會資本合作行政監管權納入本部門，進而達到整合自身權力結構、鞏固進而擴充本部門權力之部門目的。

客觀地說，PPP模式在我國起步于上世紀九十年代 ，其肇始時，有關部委就注重從自身職能出發出臺相關的政策以圖主導相應實踐。其時PPP模式以BOT方式適用于我國基礎設施建設領域吸引外資投資，對外資擁有監管權的對外貿易經濟合作部于1995年了《關于以BOT方式吸引外商投資有關問題的通知》；而作為對基礎設施尤其是對重大或重點項目建設擁有審批權與監管權的國家計委（國家發展和改革委員會的前身）基于自身對基礎設施的管理權聯合電力部于同年共同下發了《關于試辦外商投資特許權項目審批管理有關問題的通知》，兩文件分別主張BOT投資方式監管權之本部門歸屬，從而形成了BOT投資方式的雙重監管體制，這種雙重監管體制在很大程度上影響了行政機關對新型權力整合的態度與行為。加之，《中華人民共和國國務院組織法》對國務院各部門權限未予清晰界定。各部門在邊界權力和新型權力上伸出觸角拓展權力疆域，并未受到嚴格約束，九十年代熱衷于籍政策制定拓展部門權力疆域的國務院部門，本世紀則往往憑借相關立法提請權和法律草案起草權來主張此類新型權力的本部門歸屬。當公共物品供給新方式PPP進入國家改革實踐并需要立法時，權力結構中部門權力未清晰界定的國務院組成部門從各自職能和PPP的某些特征出發先籍政策博弈進而借助立法博弈主導PPP實踐及其監管權就有了現實空間。

2014年國務院從轉變政府職能、建立規范的地方政府債務融資機制和創新投融資機制視角 力推PPP模式時，國家發展和改革委員會與財政部自覺和不自覺遵循過往權力結構整合形成的行政慣例重拾政策博弈模式，各自從自身職能出發制定了一系列關于PPP模式的相關文件。財政部以自身的預算管理和財政風險管控職能為正當性理據，主要是從規范地方政府債務融資機制和化解地方債務風險緩解財政資金緊張等視角出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》、《PPP物有所值指引（試行）》等文件，以期經由物有所值和財政承受能力驗證之具體行為將PPP模式的監管權納入自己旗下。財政部還從自身的政府采購職能出發專門制定《政府與社會資本合作項目政府采購管理辦法》和《關于政府采購競爭性磋商方式管理暫行辦法有關問題的補充通知》，力主通過以政府采購方式選擇社會資本，從而借政府采購法制鞏固本部門的權力。國家發展和改革委T會則以自身的投資管理職能為正當性理據，出臺了《關于開展政府與社會資本合作的指導意見》、《關于進一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，并聯合國家開發銀行《關于推進開發性金融支持政府與社會資本合作有關工作的通知》，借助這些規范性文件將重點建設領域和基礎設施建設中的PPP項目納入本部門的監管，從而強化自己在PPP項目中的規劃和監管作用。兩部委不僅以自身傳統的職能與本部門對政府與社會資本合作功能的認識與理解，主張本部門主導PPP模式政策制定的正當性；而且，將觸角延伸到PPP合同規范這一邊界領域。他們分別出臺了相關指南 對PPP合同訂立的社會資本方選擇程序、合同履行和爭議解決等問題進行細致規定，更進一步強化本部門對PPP項目監管的主導權。財政部還借助于自己對相關項目在財政資金上的管理權限將規范性文件觸角延伸到國家發展和改革委員會有主導權而財政部有相關管理職責的投資領域，頒布了《關于運用政府與社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》和《關于在收費公路領域推廣運用政府與社會資本合作模式的實施意見》等規范性文件，這些文件的制定具有一定意義上宣誓財政部才是PPP模式政策制定主導者之意圖。

政策層面主導政府與社會資本合作模式具有現實價值，但并不能使國務院有關部門通過政策而獲得的權力得以固化。為鞏固和固化本部門在政府與社會資本合作的監管權，使PPP模式行政監管權成為本部門權力結構中的穩固部分，兩部委將政策博弈推向立法博弈，以期借立法主導權鞏固權力結構。國家發展和改革委員會憑借其曾主導了特許經營政策與制度規范設計的傳統，聯合幾部委推出了《基礎設施和公用事業特許經營權管理辦法》，以高位階的法律規范性文件肯定自己在此前頒布的政府與社會資本合作政策性文件中所確立的主導作用和相關監管權。面對國家發展改革委員會由政策博弈向立法博弈之行為轉向，財政部很快推出了《中華人民共和國政府與社會資本合作法（征求意見稿）》，向社會宣誓財政部在主導PPP相關立法。兩部委力圖主導PPP項目立法，意欲使在政策主導過程中所獲得權力法治化。當前支持不同博弈主體的學者或專家分別從不同部委的立場出發論證這種行政主導立法模式之正當性。作為財政部下屬事業單位的中國財經科學研究院專門成立課題組研究PPP立法，并《以共治理念推進PPP立法》研究報告，該報告主張“PPP實施的根基依然是公共資源（各類國有資產，政府經營資產以及財政資金等）”，公共資源配置的職能本質上屬于財政部，PPP立法工作應由財政部主導 。國家發展改革委員會法規司副司長則明確主張“以特許經營來概括國內主要PPP模式是可行的”，并從國際經驗和特許經營在我國制度實踐之延續性等視角進行正當性論證 ，其隱含的意思是應由國家發展改革委員會主導PPP模式立法。

同為國務院分支卻有不同利益的政府部門經由傳統職能和信息調控作用等理據為正當性論證的政府與社會資本合作中行政監管權的本部門歸屬，有其合理性的一面，但在很大程度上背離了權力本身的生成邏輯。如果以此作為立法的未來走向，它必將對法治產生諸多不利影響。

作為國務院部門的行政機關主導政府與社會資本合作行政監管權規范設計，各部門基于自身利益之考量有意設計有利于本部門利益和權力擴張而非公共利益和公共性保障的相關制度規范，不可避免地會強化本部門在政府與社會資本合作中的監管作用和監管權內容，立法成為部門利益的再分配在所難免“立法難免不成為行政利益集團的一個閉門造車的利益再分配過程”。由是原本體現公共利益和保障公共性的立法變成了行政機關部門利益實現機制 ，這樣的制度規范設計本質上偏離了現代行政監管權之生成邏輯。同時，作為國家權力分支的行政機關，在立法起草過程中過分地主張本部門的權力和利益又會因他們之間的利益差異而形成監管權的沖突，“行政部門強化和鞏固自我權力的傾向極有可能導致管理權甚或監管權的沖突”。“簡政放權 放管結合”背景下 “在大量減少審批后，政府要更多轉為事中事后監管” 的當今，爭取行政審批和許可的空間不斷壓縮甚至萎縮時，行政機關更熱衷于監管權的法律授予。PPP模式制度形成中國家發展改革委員會與財政部密集且時間先后繼起出臺相關政策，彰顯的就是爭搶PPP項目監管權的強烈意愿。此種意愿如不得到有效控制，必然會加劇PPP行政監管的現實沖突。再者，監管權的排他性爭奪必然會導致PPP實踐中監管主體雙重化，雙重化監管主體實踐如果得到法律的認可，必然會造成法制的矛盾和沖突，影響PPP項目實踐中有關權益主體行為的可預期性，為客觀矛盾和沖突的引發留下后患，進而增大社會的風險性，社會公共利益也就難以保障。更有甚者，各部門基于自身利益對監管權涉及的主張只能是片面的體現某一個行政部門的利益和訴求而非事物內在客觀規律的準確把握，立法難以反映客觀實踐的本質要求，進而使內涵公共利益的科學立法難以落到實處。

三、博弈立法 政府與社會資本合作中行政監管權生成邏輯之遵循

政府與社會資本合作中行政監管權生成邏輯為行政監管權規范化提供了一般準則和準繩，是行政監管權制度設計的基石和原點。然中央政府的不同部委依據過往權力結構整合的核心要素――傳統職權職能與信息管控策略，以及對PPP法律關系中不同側面性質的理解和認識，對同一制度規范設計表達不同的觀點，甚至基于自身利益和立場主張將監管權納入本部門旗下，一定程度上偏離了立法的公共利益考慮要求、背離了監管權生成的內在邏輯，同時也有損法制的統一。未來設計相關制度規范時應當對此予以反思進而變革行政主導立法傾向。現實立法實踐中呈現的重視立法信息主張立法的廣泛參與、有效互動和利益權衡的博弈立法，有助于促使相關行政監管權規范設計回歸到其生成的內在邏輯軌道，糾正上述偏差，為走出現實偏誤提供了可行途徑。

首先， 立法作為公共決策活動，其公共性和公共利益的保障依賴于來自不同群體和地域的多樣化信息，權威的和彰顯公共利益的法律以充分和可靠的多元化信息為基礎 。相較于單一主體匯集和整理立法信息的行政主導立法而言，博弈立法是多元主體參與角力法律草案形成過程的立法，不同的群體和不同的行政機關都有機會為立法提供各種事實和規則信息，進而使立法不至于信息不充分而忽視公共利益。博弈立法主張不同的利益群體和公共權力的不同部門參與到立法過程中表達利益與訴求，不同利益群體或公共權力機構為充分表達自己的利益與訴求，會自覺或不自覺盡可能將自己掌握的PPP項目所涉及的事實信息和規則信息借博弈平臺傳遞給立法機關，有關政府與社會資本合作實踐中公共部門對項目監管的環節、方式及其不同部門監管之利弊等方面的事實信息以及現行法律法規、官方的司法解、執政黨和國家的政策與有關司法指導案例的規則信息就會從不同領域與地域匯集到立法機關。盡管不同主體更多的是從有利于本部門利益視角傳遞信息，但眾多關系部門利益和個體利益信息的匯總不可避免的涉及到公共利益。本為公共利益代表的立法機關在整理和分析這些信息時，也就可以以一種更為簡便易行的方式捕捉到事關公共利益的信息，從而使公共利益不至于被忽視，進而為以保障公共利益為準繩設計政府與社會資本合作中的行政監管權奠定基礎。

其次，相較于象征性聽取不同利益主體意見的行政主導立法而言，博弈立法突出立法參與者的互動，互動所要形成的“辯論轉向”離不開公共利益準則及其作用。現實形成的行政主導的PPP立法中，盡管為了體現現代立法的民主性和公共性，形式上行政機關會邀請不同利益主體參與立法過程并聽取他們的意見和看法，但主導立法的行政機關出于鞏固或強化部門權力之動機并不會完全以說明理由制度的核心原則和精神來對待他們的意見和建議，不同利益訴求主體的訴求難以為相關規范所吸納，其聽取意見本質上是象征性和形式性的。而博弈立法是一個允許包括不同公共部門在內的不同利益代表主體在立法平臺上充分表達自己的價值觀和權益訴求，允許不同利益主體對自己的權利和訴求進行你來我往角逐，“允許不同表達者之間相互辯論，鼓勵他們對利益和訴求的潛在前提進行闡析，盡可能說明自己主張的相關理由” ，進而以各自的訴求為基礎展開有效的開放對話。這種角逐本質上是開放的，各不同主體的利益訴求與理據在博弈過程中既要面對參與博弈各方的質疑，也要面對社會大眾和公共輿論的壓力，面對對方與民意壓力的利益表達各方往往借助于“公共利益”的修辭技巧來表達主張，唯此，才能提升辯論對方與社會公眾對其主張的認同。公共利益言說就成為政府與社會資本合作中的行政監管權規范設計之正當性理據。同時，開放有效的對話根本目的在于引導辯論各方形成 “辯論轉向”進而達成共識，這離不開協商誠意和理性溝通，公共利益是形成理想對話的條件 和理性溝通的基本準則。只有辯論雙方將自己的利益與公共利益進行有機關聯才能有對話的共同語言，博弈中的辯論才不會自說自話，各持己見，才可能消除偏見。PPP立法博弈中，理性參與立法博弈的各類主體往往都會借助于公共利益這一準則來表達自我利益，無論是社會主體還是公共權力部門，他在表達自我利益和訴求時通常都會以公共利益作為正當性來論證自我利益合理性。正是公共利益有助于達成立法共識，博弈立法必然會基于此準則配置PPP項目中包括行政監管權在內的各種權益。

再次，相^于單一公共機關主導權力配置的行政主導型立法，在博弈立法中權力配置是多種利益均衡與平衡的結果，而公共利益是平衡和權衡不同利益的最為認可的準則。立法本質上是通過制度設計來平衡不同利益形成合理權力或權利結構的公共決策方式，對不同利益主體的權益尤其是公共利益與社會主體利益平衡考量是否合理與適度是決定法律制度自身品質與優良，進而決定是否獲得制度規制主體認同和接受的關鍵。現實PPP立法進程中，國務院不同部門憑借其在項目推進過程中的某方面強勢地位主導權益配置，缺乏多種權益的應有平衡，難以為不同利益主體自覺認同。博弈立法不僅在于為不同利益訴求者提供對話與辯論平臺，更為主要的是對對話中所傳遞的各類不同主張進行權衡，對不同權益訴求給予無偏見的考慮，對相關理據進行判斷。“如果在立法之前所有人的主張都已得到無偏見的考慮，即使最終某一個階層的主張從屬于其他階層的主張，該選擇可以從偏見或不公的指責中解脫出來” 。公共利益是消除偏見的關鍵要素，只有立足于公共利益基礎上才有可能無偏見地考慮各方利益，其所規制的行政監管權規則才有可能避免不公正的指責。

公共利益是政府與社會資本合作行政監管權配置的正當性依據，他要求PPP立法走出現實的行政主導型，采取博弈立法。“任何改革都應該于法有據”的當下，PPP立法還離不開合法性論證，將PPP立法納入現實法律體系整體考慮是最基礎的合法性論證。就PPP項目中行政監管權的具體內容而言，對社會資本的退出監管涉及到私人財產的征收或征用，應遵循法律保留原則，由立法機關而非行政機關立法。同時，現行法律體系中的有關投資、金融、合同、保險、政府采購、招標投標、土地管理與環境保護等法律法規均涉及到了行政監管規范與監管主體，立法機關需在現行法律規范的基礎上系統思考作出頂層設計，從而避免法律“不能容忍的不一致性和邏輯缺陷” ，促使PPP行政監管權在維護法律秩序的穩定性中保障公共利益。再者，從PPP項目決策看，地方法規規章多視其為重大行政決策，行政監管權由政府而非政府部門更符合法理準則。PPP項目涉及到社會保障、教育、醫療、衛生、基礎設施建設等事關群眾切身利益的領域，同時政府與社會資本合作項目周期長涉及到政府重大財政資金之安排，符合地方法規規章對重大行政決策的定性，PPP項目運行中的核心行政監管權由政府自身保留更合適。整體看，政府與社會資本合作項目中的核心監管權應當留給政府本身，而政府其他組成部門只能依據現行的法律法規行使相應的具體監管權，政府與社會資本合作項目中行政監管權規范應是以政府自身而非組成部門主導但有組成部門分享具體監管事項而構成的內在協調統一的有機整體。