土地征收的法律程序精選(九篇)

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第1篇：土地征收的法律程序范文

[關(guān)鍵詞] 土地征收 公共利益 補償 程序

近年來,全國各地因土地征收問題引起的各類不斷發(fā)生,農(nóng)民上訪也很大程度集中在土地征收問題上,大規(guī)模的土地征收已經(jīng)嚴重地影響到了社會穩(wěn)定。土地征收問題在當(dāng)今中國社會已經(jīng)變得越來越突出,而土地征收所反映的社會問題和矛盾很大程度上是由于法治缺失而造成。我國的土地征收制度存在著非常嚴重的不規(guī)范現(xiàn)象,這些現(xiàn)象雖然紛繁多樣,但主要反映了我國土地征收中的三個深層次問題:土地征收的公共利益目的性問題;對農(nóng)民的補償問題;征收要履行的程序問題。

一、制度設(shè)計缺陷導(dǎo)致征收的公益目的性被嚴重濫用

1.土地制度的設(shè)計存在缺陷

《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”該法第43條第1款又規(guī)定:“任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅,經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的,或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地除外。”該條第2款又規(guī)定:“前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”

依據(jù)《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》的規(guī)定,土地征收的理由只能是為了公共利益目的,私人或商業(yè)用地建設(shè)是不能通過征收集體土地進行的。但是“任何單位和個人進行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”,“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”于是,在同一部土地管理法律中出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的兩處規(guī)定。也就是說法律并未限定死“任何單位和個人進行建設(shè)需要使用土地的,如商業(yè)用地,不得使用土地征收手段。”

這就導(dǎo)致為了非公共利益的需要而征地的現(xiàn)象普遍存在。而基于現(xiàn)實情況,飛速城市化進程需要大量的土地作為建設(shè)材料,而農(nóng)村集體土地又不能直接進入市場流轉(zhuǎn),這種土地制度設(shè)計上的缺陷必然會導(dǎo)致實踐中為了經(jīng)濟建設(shè)、為了非公共利益而征收集體所有土地。

2.公共利益條款被地方政府濫用

在土地征收的實踐中,是否征收、如何征收、征收何處均由地方政府主導(dǎo),法律對公共利益的范圍又未作任何界定,地方政府往往隨意找個促進經(jīng)濟發(fā)展、解決就業(yè)問題或改善城市環(huán)境的借口以實現(xiàn)征收。而基于政績考量或不正當(dāng)?shù)臋?quán)力尋租,地方官員們就將征收的土地用于商業(yè)目的了。譬如搞房地產(chǎn)開發(fā),譬如設(shè)立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。更為吸引他們熱衷征收土地的原因還在于大量的土地出讓金極為增加財政收入。國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查表明,在一些地方,土地出讓金收入占地方財政預(yù)算外收入的60%以上。因此,在土地征收中,公共利益條款幾乎形同虛設(shè),被地方政府嚴重濫用。

日本在1951年頒布了《土地征收法》,該法第3條列舉了35種可以征收土地的情形或理由,這些情形基本限定在關(guān)系國家和公民利益的重大事項內(nèi)。這些基本情形包括:依據(jù)道路法進行的道路建設(shè);以治水和發(fā)展水利為目的在江河上設(shè)置的防堤、護岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設(shè)施;國家和地方團體進行的農(nóng)地改造與綜合開發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施;鐵路、港口、機場、氣象觀測、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公園等設(shè)施。相比于日本,我們在這一方面落后了近六十年,我國的土地征收法律對于公共利益條款的規(guī)定是如此的模糊,這就導(dǎo)致這一條款在法律適用上的不具有可操作性,淪為地方政府濫用征收權(quán)的極好借口。地方官員動輒聲稱為了人民的公共利益,為了整個城市的發(fā)展,而其行為沒有規(guī)范的法律條款約束,最終導(dǎo)致土地資源的浪費和人民權(quán)益的嚴重傷害。

二、土地征收的補償機制不健全導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益損害

按照我國《土地管理法》第47條的規(guī)定:“征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。征地的土地補償費,為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征地的安置補助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù),按照被征地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準,最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是,每公頃被征收耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準,由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準,由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地,用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第2款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”

首先,土地征收的補償標準是依照被征收土地的“原用途”。原用途是無法正確反映土地價值的,按照“原用途”補償標準制定的“產(chǎn)值倍數(shù)法”進行計算也不能反映土地的增值價值。這種補償?shù)臉藴蔬^低,沒有反映出土地的真正價值,農(nóng)民的生活沒有因為土地被征收而有所提高,反而是失去了賴以生存的衣食保障,這是不公平的。總之,我國集體土地征收的補償是一種不完全補償,而且這種不完全補償是一種較低層次的補償。

其次,我國土地征收的法律中缺乏必要的補償原則。2004年通過了《憲法修正案》第20條,規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”隨后,《土地管理法》第2條第4款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”但兩部法律都未規(guī)定土地征收的補償原則,而美國、英國、德國、法國、日本等國以及我國臺灣地區(qū)的憲法中都對土地征收補償?shù)脑瓌t做出了明確規(guī)定。通常來說,世界各國基本都采用公平補償原則,而我國對此卻未作一字限定。

再次,還存在著補償標準計算方式不合理,征收補償范圍較窄,各地補償標準不統(tǒng)一等問題。

三、土地征收的過程缺乏嚴格、規(guī)范的程序保障

1.土地征收程序仍不夠細致完善

1999年1月1日實施的新《土地管理法》及其實施條例、國土資源部于2001年10月18日以部令形式的《征用土地公告辦法》、國土資源部2004年1月9日的《國土資源聽證規(guī)定》等法律法規(guī)對我國土地征收的程序做出了若干規(guī)定,依據(jù)《土地管理法》及其配套法規(guī)、規(guī)章,農(nóng)村土地征收大致包含如下程序:(1)擬定征收土地的方案并報上級政府審查批準。擬征收土地所在地縣、市人民政府或其土地行政主管部門擬定土地征收方案,內(nèi)容包括征收土地的目的及用途,征收土地的范圍、地類、面積、地上附著物的種類及數(shù)量,征收土地及地上附著物和青苗的補償,勞動力安置途徑,原土地的所有權(quán)人及使用權(quán)人情況等。(2)征收土地方案公告和征地補償?shù)怯洝Ｕ魇胀恋胤桨敢婪ǘǔ绦蚺鷾屎?由縣級以上人民政府予以公告。被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi),持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯洝?3)制定征地補償安置方案并公告。縣、市人民政府土地行政主管部門制定征地補償、人員安置及地上附著物拆遷等具體的方案,并予以公告。有關(guān)政府部門應(yīng)聽取被征收土地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見,國土資源部門應(yīng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。(4)實施征收階段。征收土地補償和人員安置方案實施后,縣、市人民政府土地行政主管部門組織有關(guān)單位對被征收的土地實施征收。

2.縱觀我國法律規(guī)定的土地征收程序,我們不難發(fā)現(xiàn)里面存在的諸多問題

首先,我國的土地征收程序欠缺征地是否符合公益目的的審查程序。無論是《憲法》還是《土地管理法》皆規(guī)定了土地征收只能是出于公共利益目的,但是這一規(guī)定卻缺乏程序保障。《國土資源聽證規(guī)定》第19條第2項規(guī)定:“土地主管部門在報批非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用基本農(nóng)田方案之前,應(yīng)當(dāng)書面告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。”但是聽證是否包含對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用公益目的要件的確認,該規(guī)定并未說明。誰來確定征收符合公共利益,行政機關(guān)單方?jīng)Q定這一合法前提成立之后是否需要審查,被征收土地的權(quán)利人是否可以對此提出異議?這些答案我們無法從現(xiàn)存法律中發(fā)現(xiàn),而這恰恰是土地征收的第一關(guān),缺少程序性的制約,公共利益條款被濫用,被無限解釋,像彈簧一樣無限伸縮也就不足為奇了。

其次,土地征收程序中土地權(quán)利人的參與機會很少,參與時間放在了最后的補償爭議階段,參與所表達的意見沒有拘束力。《土地管理法》第48條規(guī)定:“征地補償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。”“對補償標準有爭議的,由縣級以上政府協(xié)調(diào),協(xié)調(diào)不成的,由批準征地的政府裁決。”“征地補償、安置爭議不影響征地方案的實施。”“對土地征收的決定不服,申請行政復(fù)議的,行政復(fù)議決定為最終裁決。”除此之外,被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的權(quán)利。可見,被征收人的意見表達對征收行為基本不具有拘束力。

再次,對違反土地征收程序的行為缺乏制裁和懲戒性規(guī)定,對違反法定程序的法律后果規(guī)定不夠明確。這導(dǎo)致了實踐中規(guī)避必要的土地征收程序,實施突擊征收的現(xiàn)象大量存在。不遵守法定程序,強行施加給農(nóng)民較低的補償標準,不給予農(nóng)民知情權(quán)和參與權(quán),最后導(dǎo)致土地征收中的矛盾、沖突不斷,農(nóng)民上訪、申訴事件層出不窮。

四、結(jié)束語

由于我國法制建設(shè)的不完善,在土地征收中反應(yīng)的問題多如牛毛。但筆者認為如上三類問題是最棘手和最關(guān)鍵的問題,解決了這些問題才能較好地規(guī)范我國的土地征收法律制度,使之良性、有序發(fā)展。

參考文獻:

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第2篇：土地征收的法律程序范文

【關(guān)鍵詞】土地征收 補償 公共利益

目前在我國,隨著生產(chǎn)要素的集聚和城市的逐步擴容,大量土地被征收逐漸成為一種無法避免的趨勢,這使得私有財產(chǎn)權(quán)保護問題日益突出。“不承認主體性的制度沒有任何正義性可言”,現(xiàn)實中需要使用前置程序和補償救濟措施對集體土地權(quán)利進行保護。為此,立法者必須從一貫的公法思維中走出來,因為土地征收制度是一個與公私法和實體性規(guī)范都有關(guān)系的比較復(fù)雜的法律體系,其核心在一定程度上是受私法的物權(quán)保護制度所保護的,它恰好是這個土地征收制度中的原始基點。

“特別犧牲論”是土地征收的私法理論依據(jù)

每一種制度的出現(xiàn)、運行和發(fā)展都離不開理論的支持。土地征收制度也不例外。明確土地征收制度的有關(guān)法律基礎(chǔ)有助于合理認識被征收人征收行為的法律性質(zhì)和責(zé)任,還可以為依法確立征收補償制度提供法律上的支持。任何社會的不同經(jīng)濟發(fā)展階段都具有不同的理論,梳理從古至今的土地補償理論,主要有以下幾種:得權(quán)說、恩惠說、公用征收說、社會職務(wù)說、公平負擔(dān)平等說、特別犧牲說等等。自從1949年以來,我國學(xué)界一直比較認同的只有“特別犧牲論”。

“特別犧牲論”是以財產(chǎn)權(quán)平等保護的原則為出發(fā)點的,它認為財產(chǎn)權(quán)不僅具有社會性義務(wù),而且應(yīng)該適用平等保護原則。與一般公法上的限制不同,在財產(chǎn)征收時,權(quán)利人必須要等到具體的征收行為公告后,才能知道自己的權(quán)利是否遭到了征收的損害。針對少部分人為公共利益所做的犧牲,國家應(yīng)該給予相應(yīng)的補償,使其恢復(fù)或維持原有的財產(chǎn)狀況。雖然“特別犧牲論”承認征收本身違反平等原則,但是對于補償標準的規(guī)定是不合理的。在市場經(jīng)濟條件下,土地一直在增值,土地價格也會隨土地市場供求關(guān)系的變化而變化,但是,農(nóng)民無法根據(jù)資源價值的高升持續(xù)獲得補償,只能一次性獲得有限的補償金。這種“買斷”方式不僅使農(nóng)民失去了土地增值帶來的利益,也失去了土地承包權(quán)。這種所謂的“不完全補償原則”是違背公平理念的。

關(guān)于我國土地征收補償制度缺陷的私法分析

公權(quán)力對私權(quán)利的侵害。在我國土地征收制度中,自由裁量這個名詞主要是針對公權(quán)力的,它涉及兩個方面:

首先,公益性的認知問題。對于公共利益具體指的是什么,目前我國尚沒有明確的規(guī)定。事實上,我們只是把原則上的規(guī)定帶到了實際的操作中來,但是關(guān)于什么事業(yè)才是適合“公共利益”的,目前是沒有明確規(guī)定的。如果只是簡單地根據(jù)原則性規(guī)定對行政機關(guān)進行約束,這顯然是不明智的。現(xiàn)行的征地制度不排除商業(yè)征收,這樣會導(dǎo)致在征地過程中不能區(qū)分公益性與非公益性。不是用于公益性目的的用地,沒有采取相應(yīng)的方式進行轉(zhuǎn)讓的行為,有違公共利益的宗旨。如果在物權(quán)法出臺之后還繼續(xù)允許此種商業(yè)征收存在的話,不僅不能創(chuàng)造交易公平、秩序合理的土地市場,而且還會影響私人財產(chǎn)權(quán)保護制度的實行。

其次,程序制約問題。目前,在土地征收制度中,并沒有全面的關(guān)于征收目的公益性的論證機制和審查機制。這包括:多方主體公開地對征地目的進行論證,以判定其是否符合公益性,此過程稱為公開論證機制;相應(yīng)地,對土地征收目的的審查行為稱為審查機制。在我國《土地管理法》中,土地征收是要經(jīng)過國務(wù)院或者是省級人民政府的批準后才生效的,但由于通常情況下征地主體和審查主體都是政府,因此,《土地管理法》的這種規(guī)定是根本起不到作用的。而關(guān)于土地征收目的公益性的公開論證機制更是不可能實現(xiàn)的。

集體所有權(quán)主體虛位。我國的土地所有權(quán)有兩種形式:國家所有權(quán)和集體所有權(quán)。二者不存在隸屬和派生關(guān)系,各自具有獨立性,地位平等。當(dāng)我們從所有權(quán)架構(gòu)的理論層面進入實際中時,一些問題就會顯現(xiàn)。例如:土地在集體所有者間的界定時常是模糊的,這就給確定土地征收法律關(guān)系中的權(quán)利主體增加了相當(dāng)大的難度。《憲法》、《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村土地由農(nóng)民集體所有,集體土地由集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)。然而在實踐中,政府部門不是集體經(jīng)濟組織而是國家機關(guān),村民小組不具備獨立的法律地位、無法確定與村集體的權(quán)屬關(guān)系,當(dāng)政府征用土地時,就出現(xiàn)了無人能夠代表“集體”行使集體土地所有權(quán)的局面。對所有權(quán)主體的規(guī)定卻造成了集體土地所有權(quán)主體的虛位,集體的土地本來歸人人所有,然而卻成了人人無權(quán),結(jié)果在接受征地補償過程中,分配規(guī)則也成了空談。

對于完善我國土地征收補償制度的一些建議

自我國加入WTO以來,土地征收補償法律制度也隨之突破傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的限制,與世界上其他國家先進的法律制度接軌,并處于逐漸完善的過程中。筆者認為,目前土地征收補償制度應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面去思考:

樹立農(nóng)村集體土地權(quán)利的平等理念。憲法明確規(guī)定國家所有和集體所有是我國土地所有權(quán)的兩種形式,那么二者地位平等,應(yīng)受到憲法和法律的同等保護。因此,不能認為集體土地所有權(quán)是國家所有權(quán)的替補,不能用公權(quán)去刻意侵犯私權(quán),更不能以國家所有權(quán)的名義去侵犯集體所有權(quán)的利益。為此,我們要改變對于土地所有權(quán)的立法思路,既要明確公權(quán)行使,也要用私法私權(quán)的關(guān)系安排征收關(guān)系,維護農(nóng)村集體土地所有權(quán)是新時期農(nóng)村土地征收法的目標。現(xiàn)行法律關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定還是相當(dāng)不完善的。集體經(jīng)濟組織往往是只有土地的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán),并沒有相應(yīng)的處分權(quán),更不能通過什么方式去實現(xiàn)土地所有人的利益。有關(guān)土地征收的行政過程是復(fù)雜的,一個平等的財產(chǎn)交易過程,既要適用行政法調(diào)整,也要適用私法的調(diào)整。但在市場經(jīng)濟條件下,土地征收仍然只是一種商品交換關(guān)系,還是應(yīng)當(dāng)遵循市場經(jīng)濟規(guī)則。因此,我們必須完善土地征收法律,確保農(nóng)村集體所有權(quán)的完整和平等,合理適用私法,遵守法律并按照市場的規(guī)則來征收土地。

建立公平、公正的征地程序。在憲法中,程序是財產(chǎn)權(quán)保護的核心。土地征收是無法避免的,因此對于土地的保護表現(xiàn)在對土地征收目的的審查以及補償標準和征收程序的核驗上。我國規(guī)定,在土地征收過程中,征地補償要發(fā)生在方案確定以后,相關(guān)地方政府應(yīng)公告農(nóng)民并聽取他們的意見,但是這些程序只是一些原則性的規(guī)定,比較粗糙,與正當(dāng)程序的差距還相當(dāng)大,而且很容易造成土地非法轉(zhuǎn)讓等違法行為發(fā)生。因此,土地征收在程序上需要細化。我國可以借鑒國外的制度和程序。例如,提前三個月貼出土地征收公告,清楚公布征地原因、征地單位和征地的詳細信息,以便增強征地工作的公開性,使被征土地所有者對于征地情況有詳細的了解。如果在征地過程中發(fā)生異議,可以舉行聽證會,聽證費用由征地單位承擔(dān)。在省市人大常委會上建立土地資源審查委員會,由委員會在聽證會舉行之前,到現(xiàn)場去察看并準備一定的資料。在聽證會上,用地單位和被征收地單位應(yīng)該綜合各方的意見、證據(jù),最后由土地資源審查委員會進行裁決。這樣可以讓土地所有權(quán)者參與到土地征收過程中,使他們進一步了解被征地的實際面積以及國家土地補償標準等具體情況,一方面有利于增強農(nóng)民的法律意識,另一方面又可以提高土地征收過程中的公開程度,讓土地征收制度和程序更加透明。

第3篇：土地征收的法律程序范文

（一）耕地減少問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)占用大面積的農(nóng)村集體組織所有的土地，致使原本的耕地性質(zhì)發(fā)生變化，成為工業(yè)用地，引起耕地面積減少。耕地減少這一問題是對于大范圍的群體而言的，對于因被占地而失地的農(nóng)民而言，是失業(yè)、是喪失基本的衣食住行的生活保障。這也是建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)前應(yīng)考慮并解決的問題。

（二）原土地權(quán)利人參與土地增值利益的分享問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)征收農(nóng)村集體土地過程中，補償范圍主要涉及土地、房屋、青苗、地上附著物、人員安置等，并未對土地權(quán)利人參與土地增值利益的分享問題作出約定。這種被征地人不參與土地增值利益分配的補償模式，對于被征地農(nóng)民是不合理的。

（三）原農(nóng)村居民的安置問題

現(xiàn)行法規(guī)對被征地農(nóng)民安置的規(guī)定比較籠統(tǒng)，對征地安置的目標、原則未作出明確的可操作性的規(guī)定，致使各地在征地安置中采取的多種途徑，在操作和管理方面缺乏依據(jù)。實踐中存在貨幣安置、留地安置、就業(yè)安置、社保安置等，其中主要采取貨幣安置方式。具體為：一是貨幣安置方面，除對土地、青苗、地上附著物、房屋的補償款，對于未成年的農(nóng)村居民一次性給予安置款；二是社保安置方面，對于女滿55周歲，男滿60周歲的農(nóng)村居民，給予社保安置，未達前述年齡要求的，待達到年齡要求時享有社會安置保障。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與職責(zé)異化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對土地的管理權(quán)力主要體現(xiàn)在：規(guī)劃權(quán)、用途管制權(quán)、土地流轉(zhuǎn)簽證權(quán)三個方面，關(guān)乎土地的利用、用途、使用權(quán)歸屬等。并且，這三種權(quán)力的行使都需要符合法律的規(guī)定和土地權(quán)利人的利益，經(jīng)過法定的程序。但是，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使這三種權(quán)力的過程中，未能符合法律的規(guī)定或者土地權(quán)利人的利益。

（五）相關(guān)法律、政策、制度的欠缺

第一，土地征收程序制度缺失導(dǎo)致程序的不規(guī)范。現(xiàn)行法規(guī)對于土地征收只有一些原則性的規(guī)定，而操作性規(guī)范的缺失使得征收主體在實施征收過程中違法征收土地，致使多征少用、浪費閑置等現(xiàn)象。第二，土地征收中被征收人權(quán)利保護的缺失。土地征收中被征收人在征收程序中應(yīng)該享有知情權(quán)、參與權(quán)、處分權(quán)、補償權(quán)、行政救濟權(quán)與民事救濟權(quán)。而這些應(yīng)有權(quán)利保護的不足有很多說法，其中一個重要原因便是征收權(quán)的商業(yè)化。這種征收權(quán)商業(yè)化的后果便是程序權(quán)利不周全、實體權(quán)利不充實、救濟權(quán)利不完備和缺乏保障力。第三，對于耕地減少這一問題，有力措施、政策的提出和上行下效的貫徹實施，是緩解這一嚴重社會現(xiàn)象的關(guān)鍵。關(guān)鍵就在于措施的欠缺以及實施的不盡合理。第四，土地權(quán)利人補償、利益分配、安置等政策的缺失。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中，對于土地征收的補償、利益分配、安置中存在很多缺失。法律、政策的缺乏是工業(yè)園區(qū)建設(shè)所導(dǎo)致問題的重要原因。

二、建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)引發(fā)問題之對策

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)與職責(zé)的回歸

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)、職責(zé)能否正確的行使和履行是土地征收是否合法合理的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)、職責(zé)的回歸，需要做到：一是考察被征地的價值。通過對被征地價值的考察，使征收方與被征收方雙方的利益都能夠得到公平、合理的實現(xiàn)。二是對征收主體的資格進行審查。征收方是被征土地的下一個使用權(quán)利人，應(yīng)該對其進行資格審查，確定其是否滿足使用并實現(xiàn)被征地土地效益最大化；同時，也能確定其是否具備違反義務(wù)時承擔(dān)責(zé)任的能力。三是對被征地將來增值利益的評估。以進一步確定征地是否可行，同時也為被征收人參與被征地增值利益分配做大致預(yù)期。四是政府行權(quán)時應(yīng)規(guī)范行權(quán)方式。職能、職責(zé)的異化在很大程度上也是因為行權(quán)方式錯誤導(dǎo)致的。

（二）法律、政策、制度的構(gòu)建與完善

第一，土地征收程序構(gòu)建。土地征收程序的不完善是導(dǎo)致土地征收問題出現(xiàn)的重要原因，故土地征收程序的構(gòu)建顯得尤為重要。首先，出臺《土地征收法》，實現(xiàn)征地內(nèi)容法制化。《土地征收法》中，對土地征用的主體、客體、條件、方式、范圍、步驟、責(zé)任等都要有明確、具體的規(guī)定。其次，完善征地審查機制，保證被征地的合理有效使用。再次，被征地實行市場定價，保障被征地權(quán)利人的合法利益。實行市場定價制度。再其次，完善征地補償程序。防止征收中，征收補償款被拖欠和截留，保障被征地人補償權(quán)。最后，規(guī)范征地行為，建立完善的征地監(jiān)管程序。保障被征收人的合法權(quán)益不被征收主體非法侵害，促進征收主體實施征收過程的合法。

第二，被征收人權(quán)利保護制度的完善。在充分保護被征收人的知情權(quán)方面應(yīng)做到：一是直接通知被征收人。需要告知義務(wù)人直接告知被征收人的信息有三種：第一種是征收申請人擬征收土地的信息；第二種是征收審批機關(guān)就土地征收事項作出的決定；第三種是補償方面的信息。而在我國，相關(guān)的土地征收信息采取公告或告示方式，效果顯然較弱。二是明確公告的地點和需要被告知的權(quán)利人范圍。使被征收人盡早確定自己是否為權(quán)利人且利于被征收人獲得征收土地方面的信息。三是增加告知的內(nèi)容。一方面，規(guī)定被征收人可以查閱征收申請人向征收審批機關(guān)提交的申請材料以及被征收人可以查閱征收審批機關(guān)的審批材料和決定；另一方面，規(guī)定征收申請人向每個被征收人提供具體的補償數(shù)額和安置辦法及其確定依據(jù)。這兩方面的內(nèi)容在目前我國的征收法律法規(guī)中并未涉及。四是強化告知義務(wù)人違反告知義務(wù)的法律后果。保護被征收人參與權(quán)方面可以通過：一是允許被征收人參與決定土地能否被征收和征地的面積；二是允許征收申請人與被征收申請人協(xié)商確定征收補償數(shù)額和安置辦法；三是明確可以參與決定的權(quán)利主體的范圍。對處分權(quán)的保護可以通過恰當(dāng)?shù)匾?guī)定征收申請人范圍的方式來予以解決。當(dāng)前，世界范圍內(nèi)征收申請人范圍呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢，而我國目前的實際的征申請人范圍不受限制，為了平衡征收人與被征收人之間的權(quán)益，適當(dāng)縮小征收申請人的范圍是必要的。行政救濟權(quán)保障方面可以通過：一是清除運用行政救濟權(quán)的實體法障礙與程序法障礙；二是縮小行政救濟權(quán)的客體。土地征收的法律法規(guī)中作出明確的規(guī)定，使被征收權(quán)利人的權(quán)利可以通過司法程序得到強有力的保護。民事救濟權(quán)方面，被征收人對征收補償爭議應(yīng)該享有民事救濟權(quán)。使被征收人最終獲得的補償在數(shù)額及給付時限上都有保障。

第三，防止耕地減少措施。主要有：一是對環(huán)境污染的有效控制。化肥、化學(xué)物質(zhì)等對耕地的侵蝕，使得耕地喪失耕種性能，故防止環(huán)境污染對耕地減少是有效用的。二是禁止對耕地的非法、不合理的征收、征用。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)征用農(nóng)村集體土地的情形而言，在征收土地前，應(yīng)該做好各方面的預(yù)算、計劃，防止多征少用、癥而不用的現(xiàn)象，浪費土地，減少耕地面積。三是合理開發(fā)可耕地。一方面節(jié)約合理用地，另一方面也應(yīng)合理地開發(fā)可耕地。

第四，被征收人補償、增值利益分配、安置保障的政策。首先，被征收人的補償方面，不僅要重視直接損失補償，也要重視間接損失補償。我國目前法律法規(guī)對征地補償方面僅包含三方面：土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。這種直接損失賠償方式遠不能實現(xiàn)被征地人的利益，有必要增加間接損失的補償。具體包含：一是農(nóng)民失業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)損失等費用。農(nóng)民大多數(shù)文化水平低，其他技能較為欠缺，失去土地將導(dǎo)致絕大多數(shù)農(nóng)民喪失生活經(jīng)濟來源，因此，為被征地農(nóng)民提供失業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)費用以助其獲得知識、技能，以解決長遠生計。二是補償方式應(yīng)以貨幣補償為主，輔之以其他補償方式。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)不僅可以發(fā)展工業(yè)，對被征地農(nóng)民而言，也可以提供工作崗位來獲得生活經(jīng)濟來源。故征地方在對被征地人的補償中增加對應(yīng)的工業(yè)就業(yè)中所需的知識、技能的培訓(xùn)機構(gòu)，提供培訓(xùn)服務(wù)，這種補償方式對于失地農(nóng)民也是有益的。其次，失地農(nóng)民參與土地增值利益分配對策，需要法律、政策明確規(guī)定。原土地的價值不斷提升，現(xiàn)行法律并沒有規(guī)定原土地的所有人能夠參與土地的增值利益分配，使被征地人參與土地增值利益的分配沒有法律依據(jù)的支撐。況且，被征收人參與土地增值利益分配勢必對其他享有土地增值利益主體產(chǎn)生利益分割態(tài)勢，若沒有法律明確規(guī)定，這些利益相關(guān)主體將難以協(xié)調(diào)。最后，農(nóng)村居民安置方面，一是居民住房的保障。工業(yè)園區(qū)的入駐對農(nóng)村居民住宅也同時予以征收，而當(dāng)前住房保障主要是采取貨幣補償以及為居民修建居民房方式。二是生活保障。滿足條件居民轉(zhuǎn)為社會保障，未成年人一次性給付保障費用。但未成年人的保障費用是極少的。筆者認為，在未成年人的保障上，除貨幣的給付，還應(yīng)當(dāng)在受教育方面予以保障，只有從教育保障中獲得知識，才是對未成年人保障的長遠之策。當(dāng)前，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)相關(guān)的征地補償方面的法規(guī)并不完善，這是導(dǎo)致問題存在的重要原因。

三、結(jié)語

第4篇：土地征收的法律程序范文

[關(guān)鍵詞]土地征收 土地征收程序 土地征收程序的缺陷 土地征收程序的完善

土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產(chǎn)資料和財產(chǎn)，也是人民安身立命之本，還是重要的環(huán)境資源要素。土地征收意味著對所有權(quán)的剝奪，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大，需要按照嚴格的法定程序進行。沒有科學(xué)合理的土地征收程序作保障，就會嚴重地影響土地征收活動和國家建設(shè)活動的順利進行，也會加劇和激化政府與農(nóng)民之間的矛盾，更會影響和整個社會的安定團結(jié)。1所以，建立科學(xué)完善的土地征收程序迫在眉睫。

一、 土地征收程序的作用

實體法公正性的實現(xiàn)，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現(xiàn)。科學(xué)合理的土地征收程序可以限制土地征收權(quán)的濫用，防止行政權(quán)力的泛濫，通過預(yù)先設(shè)定行政機關(guān)的權(quán)限，規(guī)范行政機關(guān)的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現(xiàn)象的出現(xiàn)，以保證行政權(quán)力的公正合理行使；可以緩解征收者與被征收者間的矛盾，通過對土地征收施加嚴格的程序制約，對被征收者的利益進行必要保護，使被征收者明白征收的決策、執(zhí)行依據(jù)和步驟等信息，增強征收者的權(quán)威性和公信力，有利于土地征收的順利進行和征收目的的實現(xiàn)；可以節(jié)約成本，提高行政效率，通過規(guī)定征收者決策、執(zhí)行的依據(jù)和步驟等重要，具有明顯的條件導(dǎo)向性，有利于減少不必要的論證、內(nèi)部決議等過程，保證結(jié)果的一致性和穩(wěn)定性，避免行政機關(guān)專斷和反復(fù)無常，同時也可以增加被征收者的可預(yù)見性，增強其對行政機關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，保證土地征收的順利進行。

總之，科學(xué)合理的土地征收程序有利于平衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權(quán)益，實現(xiàn)社會公平正義，并促進土地征收的順利進行，帶動和社會。

二、 我國土地征收程序的缺陷

如上所述，科學(xué)合理的土地征收程序起著巨大作用，但在我國，由于立法經(jīng)驗的不足和立法技術(shù)的落后，土地征收程序規(guī)定得粗糙，簡單，存在著明顯的缺陷與不足。

（一）我國關(guān)于土地征收程序的規(guī)定

我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收程序作了較為詳細的規(guī)定。根據(jù)上述和行政法規(guī)的規(guī)定，我國的征地審批權(quán)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批權(quán)集中到國務(wù)院和省兩級政府，縣市政府只有執(zhí)行權(quán)，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國的征收程序可分為四個階段，即建設(shè)單位申請、擬定補償方案、政府核準方案、撥付發(fā)證。其程序從表面看與其他國家差異不大，但在具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上卻存在著較大差距。

（二）我國土地征收程序的缺陷

1. 有關(guān)土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計上存在漏洞。具體表現(xiàn)在：

（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲，表現(xiàn)在：

首先，我國對公共利益的界定不夠明確。現(xiàn)行立法對“公共利益”語焉不詳，僅做出了概括性規(guī)定，為征收權(quán)的膨脹和濫用提供了可乘之機。新近出臺的《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”這一規(guī)定強調(diào)了“公共利益的需要”，但對何謂“公共利益”卻只字未提，無法為“公共利益”提供把握尺度，極易成為政府?dāng)U大征收范圍的借口。更為甚者，《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”，這實際上將公共利益的界定無限擴大，嚴重侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。

其次，公共利益在程序上沒有保障。土地征收目的審查機制既包括土地征收申請、批準前，有關(guān)機關(guān)對土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準后，被征收人認為土地征收目的不具有合法性時的救濟機制，可以稱為事后審查。1

我國現(xiàn)行立法中，沒有充分考慮征地利害關(guān)系人的利益，未賦予其廣泛的參與權(quán)；土地征收審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明；當(dāng)集體或農(nóng)民對公共利益的認定存在疑慮，對征收的程序存在異議時，卻缺乏合法有效的救濟方式，這樣的一個直接后果是，無論在實際操作中還是在觀念上都淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導(dǎo)致一些經(jīng)營性用地也采用征收方式，從而嚴重侵害了集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)。2

（2）缺少對行政機關(guān)的監(jiān)督機制。在我國，行政機關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位，必須嚴加監(jiān)督，防止權(quán)力濫用，但我國現(xiàn)行土地立法并沒有規(guī)定必要的監(jiān)督機制，如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機關(guān)自主決定、具體實施，缺少對行政機關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機關(guān)既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，為權(quán)力尋租提供機會。實踐中，政府集土地征收者、土地交易者、土地爭議裁決者等多種角色于一身，根本無從監(jiān)督，導(dǎo)致違法征地行為大量發(fā)生，侵害了集體和個人的合法權(quán)益，也帶來了行政權(quán)力的泛濫，破壞政府和人民的關(guān)系，危害社會穩(wěn)定和繁榮。

2. 土地征收程序中對被征收者的保護不足。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。作為征收利害關(guān)系人的集體和農(nóng)民在征地前被剝奪了知情權(quán)、協(xié)商權(quán)和申訴權(quán)，幾乎處于任人宰割的地位。1從土地征收的決定，到補償費的標準和征收爭議的解決等，都完全由行政機關(guān)決定并實施，實難保障征收程序的公示性，無法避免暗箱操作行為的發(fā)生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護。

（2）被征收者在土地征收過程中缺乏表達自己意見的機會。整個征地過程中，被征收者都處于比較被動的局面。《土地管理法》第48條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見，但既然征地補償方案已經(jīng)確定，被征收者的意見所起的作用是微乎其微的。因此，盡管土地征收中有“兩公告”制度，但實際上是讓農(nóng)民到指定單位辦手續(xù)的“通知書”，因為征收方案和補償安置方案均是在經(jīng)批準之后方才公告的，此時，對農(nóng)民提出的意見只有在確需修改的情況下才改動方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。2除此之外，被征收者在征收目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的機會。

（3）對被征收者的救濟措施規(guī)定不足。根據(jù)《土地管理法》及其《實施條例》的規(guī)定，被征收者在征地范圍、補償標準等方面存在爭議的，由縣級以上地方政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征地的政府裁決，該裁決為終局裁決，并沒有規(guī)定被征收者向司法機關(guān)獲得救濟的權(quán)利，導(dǎo)致征地糾紛被拒于司法審查的大門之外。這種制度安排，給征收者以過大的權(quán)力，而被征收者連起碼的司法救濟權(quán)都沒有。雙方的攻防武器嚴重失衡，無法通過司法權(quán)來制約政府征地行為，也不能有效地維護被征收者的利益。對于土地征收出現(xiàn)爭議時的行政和司法救濟措施，現(xiàn)行立法缺乏明確全面的規(guī)定。

三、 我國土地征收程序的完善

針對當(dāng)前我國土地征收程序所存在的，筆者認為應(yīng)結(jié)合本國實際情況，重點是在其具體規(guī)定和實質(zhì)內(nèi)容上加以改革、完善，構(gòu)建科學(xué)合理的土地征收程序，明確各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，限制征地過程中政府廣泛的自由裁量權(quán)，以保障土地征收的公平正義。

第5篇：土地征收的法律程序范文

關(guān)鍵詞：農(nóng)地征收;完善立法;改革制度;保障權(quán)益；失地補償

加速城市化是我國“十二五”規(guī)劃的重大戰(zhàn)略抉擇。隨著我國城市化進程的推進，農(nóng)村集體土地被大量征用征收，大量的農(nóng)業(yè)用地變成非農(nóng)業(yè)用地，大批農(nóng)民成為失地農(nóng)民。并且由于我國二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀以及法律法規(guī)不完善等原因，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的同時，也失去了附著于土地之上的一系列權(quán)益。失地農(nóng)民的生存狀況每況愈下，不容樂觀，其生存和發(fā)展問題已經(jīng)演變?yōu)橐粋€令人關(guān)注的社會問題。作為宏觀調(diào)控和征用征收土地主體的政府，應(yīng)該履行怎樣的責(zé)任來解決城市化進程中產(chǎn)生的各種失地農(nóng)民問題，切實維護失地農(nóng)民的利益，是本文研究的重點。

一、農(nóng)民失地成因分析

第一，缺乏和法治觀念,公權(quán)擴張,私權(quán)得不到應(yīng)有的尊重和保護。

的基本要求是明確界定公權(quán)和私權(quán)的范圍,將公權(quán)的行使嚴格限定在法定范圍之內(nèi),防止其任意擴張侵犯私域。由于我國缺乏法治傳統(tǒng)和意識,權(quán)力行使較少受到限制,私權(quán)得不到應(yīng)有的尊重和保護,土地征收中任意侵犯集體和農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象十分普遍。

第二，法律規(guī)定不完備以及不同法律規(guī)定間的矛盾，導(dǎo)致征地權(quán)運用的不規(guī)范甚至征地權(quán)的濫用。

我國土地征用權(quán)的法律規(guī)定主要來自《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》。我國現(xiàn)行法律關(guān)于土地征用權(quán)的規(guī)定相互矛盾,從而導(dǎo)致土地征用權(quán)的濫用。征地權(quán)被濫用,征地范圍擴大,使得一些盈利性質(zhì)的用地也須征為國有,開發(fā)商的高回報率以及遠遠高于征地補償?shù)耐恋爻鲎寖r格讓農(nóng)民感到不公平,黑市交易事實上成為農(nóng)民的理性選擇。

第三，征收制度的缺失，現(xiàn)行征地制度沒有充分尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。

現(xiàn)行土地征用制度,在承認農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時,在征地時又剝奪了農(nóng)民對集體土地擁有的所有權(quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán),使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置,土地所有權(quán)益得不到充分保障。

第四，政府在政策執(zhí)行過程中濫用權(quán)力。

由于我國土地制度存在不健全的方面，政府官員在畸形政績觀的驅(qū)使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地的主動權(quán)，把土地當(dāng)作第二財政，以地生財，賺取快錢，從而出現(xiàn)了“低征高賣”現(xiàn)象。

第五，農(nóng)地征收補償原則不合理，現(xiàn)行土地征用補償標準低。

我國《憲法》和《土地管理法》對土地征收的補償原則未作明確規(guī)定，國家有關(guān)部門的文件中一般規(guī)定為合理(適當(dāng))補償,實踐中也一般采取合理補償標準。在補償標準中,適當(dāng)或合理標準是最低的補償標準。

二，應(yīng)對失地農(nóng)民問題的對策

第一，加強對失地農(nóng)民問題的認識，更新立法理念，貫徹私權(quán)保護原則。

對于我們這個公權(quán)過于發(fā)達、私權(quán)屢遭漠視的國度而言,當(dāng)今之要義則是喚醒人民的權(quán)利意識,拓展人們的自由空間,激發(fā)人們的創(chuàng)造性。法治是我們總結(jié)歷史教訓(xùn)后作出的理性選擇,而法治的精髓便在于依法限制公權(quán)、保護私權(quán)。正是基于此,2004年3月14日通過的中華人民共和國憲法修正案莊嚴向世人宣告:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。”“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)和繼承權(quán)。”憲法的精神應(yīng)當(dāng)成為制定其他一切法律的指導(dǎo)思想,土地立法自然不能例外。

第二，以保障農(nóng)民權(quán)益為核心，改革征地制度，嚴格限制征收權(quán)的濫用。

由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程,不應(yīng)是一個簡單的行政過程,而應(yīng)是一個平等的財產(chǎn)權(quán)利交易過程。必須完善有關(guān)法律,確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。政府只有為“公共目的”才運用強制性的征地權(quán)。為了防止濫用公共目的征地,對政府強制性取得土地要有嚴格限制,對征地目的和范圍都要有嚴格的界定。

第三,落實和保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利。

由于有些法律法規(guī)之間出現(xiàn)相互矛盾現(xiàn)象，某些規(guī)定本身既違反了憲法,又進一步公然侵犯了集體所有的土地的完全權(quán)利,所以必須做到違憲必糾,還農(nóng)村集體(全體村民)對集體土地所有權(quán)的主體地位。

第四，健全土地征收法律程序,增強征收的公開性、公正性。

健全而正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴欠乐箛艺魇諜?quán)濫用的保障。健全我國土地征收的法律程序,應(yīng)建立批前協(xié)商、聽證制度,增強征收程序的民主性、公開性；設(shè)立事前補償程序,防止補償款的拖欠和截留；完善事后公告、復(fù)議、訴訟制度。土地征收方案批準后,政府部門應(yīng)及時在征地地點公告,集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民如果對征收補償和安置方案不服,可以提起復(fù)議,復(fù)議后仍不能夠得到解決的,可以提訟,尋求司法救濟。

第五，完善征地補償制度，提高征地補償標準，盡量彌補農(nóng)民損失。

對于征用農(nóng)村土地的補償,必須考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療保險和社會保障費用等多方面的因素。征用農(nóng)村土地的補償費用，應(yīng)該和土地的市場價格差不多。只有這樣,才能使失地農(nóng)民的生活水平不致下降,才能使失地農(nóng)民有資金用于新的創(chuàng)業(yè),才能使失地農(nóng)民沒有被剝奪感,心理不致失衡。確定了補償費用后,還必須保證補償費按時、足額發(fā)放到農(nóng)民手中,任何單位不得截留。

第六，為失地農(nóng)民可持續(xù)生計權(quán)利提供法律保障。

失地農(nóng)民作為弱勢群體,在其合法權(quán)益遭受侵犯時,由于缺乏足夠的能力支付尋求政府行政或司法救濟所需要的成本(如時間、金錢、知識等),客觀地要求為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助,從而在法律層面上保障失地農(nóng)民可持續(xù)生計。重點是要盡快建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律制度,包括農(nóng)村土地的所有權(quán)主體和處分權(quán)的法律確認。

三、結(jié)語

我國的城市化已進入高速發(fā)展的時期，在農(nóng)地征用方面面臨著許多的問題。由于我國現(xiàn)行的土地征用制度及某些有關(guān)法律在征地權(quán)行使和征用范圍方面和在征地補償方面都存在缺陷,造成了征地權(quán)的濫用、征用范圍的擴大以及征地補償?shù)牟蛔悖豢杀苊獾貙?dǎo)致了土地黑市的形成以及土地利用效率的損失;與此同時,征地過程中，農(nóng)民的利益往往得不到維護，大量失地農(nóng)民的生活得不到保障引發(fā)了許多社會問題。有鑒于此,我國現(xiàn)行農(nóng)地征用制度亟待完善與進步。（作者單位：四川大學(xué)）

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參考文獻：

［1］ 商春榮，《土地征用制度的國際比較與我國土地資源的保護》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，1998第5 期。

［2］ 盧麗華，《加拿大土地征用制度及其借鑒》,《中國土地》，2000年第8期。

［3］ 李珍貴，《美國土地征用制度》,《中國土地》，2001年第4期。

［4］ 費安玲，不動產(chǎn)征收的私法思考［J］，政法論壇，2003,(1)。

［5］ 包永輝,陳先發(fā)，亂征地引發(fā)無地?zé)o業(yè)之憂，瞭望,2003,(23):16~ 18。

第6篇：土地征收的法律程序范文

【關(guān)鍵詞】集體土地；征收；補償

一、我國的集體土地征收

我國《物權(quán)法》第42條規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。根據(jù)該規(guī)定可知集體土地征收應(yīng)該具備的兩個前提是：①為了公共利益需要；②依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，且要維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益且要保障被征地農(nóng)民的生活。

二、集體土地征收補償存在的問題

（一）補償標準過低

集體土地征收的補償費是征地的核心問題，按照《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中的規(guī)定，我國的土地被征收有四筆補償費：（1）土地補償金，其標準是征地的前3年內(nèi)平均收成的6-10倍；（2）安置費，其標準是征地的前3年平均收益的4-6倍；（3）青苗補償費，按照損失多少補償多少來計算；（4）土地上的附著物，按照損失多少補償多少的標準。

土地的補償金歸集體所有；被征地的農(nóng)民沒有被安置的，安置費可以歸其所有；青苗補償費和土地上的附著物全部歸土地使用者所有，其補償范圍僅限于和土地有直接聯(lián)系的那部分的損失，其它間接的損失不在補償范圍內(nèi)。地上建筑物實踐中是依據(jù)組織實施征收的政府所制定的標準進行補償，通常該標準較低。因此，土地被征收后農(nóng)民能得到的補償很少，無法滿足他們的生活所需。

（二）補償方式單一

1、不完全貨幣化方式。該方式為以金錢補償和勞動力安置相結(jié)合的補償方式。勞動力安置就是給予被征地農(nóng)民以城市人口的基本權(quán)利。主要包括兩個方面：將其戶口轉(zhuǎn)為城市戶口和進行就業(yè)安置。

2、完全貨幣化方式。第一種方式在我國被長期采用，國家支付相對較低的經(jīng)濟代價就可獲得土地。但是隨著經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市就業(yè)崗位主要由勞動力市場調(diào)節(jié)，國家就缺乏充分的支配能力，難以對被征地上的勞動力進行及時、合理的安置，原有的就業(yè)安置已失去意義。完全貨幣補償是一次性發(fā)放安置補助費，這對于大部分農(nóng)民來說，不能從根本上解決他們的問題，他們的生活水平甚至無法達到土地征收前的水平。

3、征收補償程序存在的問題

（1）補償程序的可操作性差。目前我國關(guān)于集體土地征收補償程序的規(guī)定過于簡單，補償程序中的一些比較重要的事項沒有明確規(guī)定，致使在實踐操作中引發(fā)了很多爭議。比如關(guān)于征收行為何時發(fā)生法律效力，是在批準征收決定的作出后、征收決定的公告后還是在支付補償安置費用后等規(guī)定都比較模糊。

（2）補償程序存在不公正。在補償?shù)倪^程中有規(guī)定公告和聽證，但農(nóng)民的實際參和聽證得不到保障。征地補償?shù)姆桨甘怯筛魇小⒖h人民政府的土地行政主管部門會同有關(guān)部門進行制定，然后通過公告來告知農(nóng)民。被批準后的方案的公告，只相當(dāng)于對征地的通知，告知相關(guān)人其土地被征收的事實，但沒有賦予他們質(zhì)疑該征地行為是否合法的權(quán)力。實踐中有的村委會補償?shù)氖找娣峙溥^程中并沒有征求全村農(nóng)民的意見，僅通過村務(wù)公開的方式公布征地的補償款和分配情況，而且還存在不少村干部以村委會的名義截留、克扣或挪用補償金等不公正現(xiàn)象。

（3）缺乏補償糾紛的救濟程序。現(xiàn)行法律規(guī)定對于補償決定缺乏中立性，將裁決權(quán)交由政府行使。對補償決定或補償裁決不服可否申請復(fù)議或提起行政訴訟等問題也沒有具體規(guī)定，使得補償發(fā)生糾紛后缺乏相應(yīng)的法律救濟途徑和程序。

三、完善集體土地征收的補償問題

（一）擴大征收補償?shù)姆秶?/p>

目前我國土地征收補償費用僅限于土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費，這和其他國家通用的補償范圍相差太大了。所以應(yīng)該按照我國的實際，結(jié)合國外的補償范圍，適當(dāng)?shù)財U大我國的補償范圍，將各種因征地而支出的必要費用等可確定和可量化的財產(chǎn)損失也列入補償?shù)姆秶_保被征收人的合法權(quán)益不受到侵犯。這也會促進被征收人積極配合集體土地征收的工作，保證征收活動順利進行。

（二）提高征收補償?shù)臉藴?/p>

我國目前的土地征收補償標準不能反映出市場的價值規(guī)律和保證農(nóng)民的生活水平恢復(fù)到征地前的水平。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，征地補償標準也要不斷提高，這樣才能更好地滿足農(nóng)民的需求和保障他們的生活水平。

（三）設(shè)立多種補償?shù)姆绞?/p>

除現(xiàn)金補償外，我國也可以借鑒其他國家的考慮采取以下兩種補償方式：

第7篇：土地征收的法律程序范文

【關(guān)鍵詞】古典征收理論 擴張的征收理論 公共利益 征收補償

征收是國家以其公權(quán)力限制或剝奪私有財產(chǎn)權(quán)利的行為，也是一種嚴重危害公民財產(chǎn)權(quán)利的國家行為。為了保護私人財產(chǎn)，各國法律都對征收作了嚴格的規(guī)定。我國對它也作了相關(guān)規(guī)定，憲法第10條第3款規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地憲行征用。”但我國法律混淆了征收和征用區(qū)別，把征用當(dāng)作征收立法，如此用法還可見《土地管理法》第45~51條關(guān)于土地征收的規(guī)定。現(xiàn)在學(xué)者起草的物權(quán)法草案正試圖糾正這一概念上的誤用[1]。本文僅討論征收制度不涉及征用制度。為了更好地理解征收制度，需要對征收理論進行分析：

一、古典征收與擴張的征收理論

征收最初可追溯到羅馬法中，在后世的大陸法系中，它得到很大的發(fā)展。在德國法律中，隨著社會的發(fā)展，征收先后出現(xiàn)了古典征收和擴張的征收理論。古典征收理論始于1848年法蘭克福憲法草案，其成例是1874年普魯士邦公布的土地征收法。古典征收理論的主要特征主要為：（1）征收之標的，只局限于所有權(quán)及其他物權(quán)。也就是說征收的對象是有體物，包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)在內(nèi)。（2）為了征收所采取的法律手段，是行政機關(guān)以行政處分方式為之。因此，財產(chǎn)征收便形成在行政法體系內(nèi)，是典型的“行政征收”制度。（3）征收的主要目的是公共利益。但何為“公共利益”不易判斷，因此，古典征收理論要求必須有一個公共事業(yè)或是公用事業(yè)單位存在（如自來水廠、電廠、政府機構(gòu)及學(xué)校等等）。亦即必須該事業(yè)有需要被征收之標的物時，方可認為有充足的公益需求。（4）必須給予全額補償方可。且補償?shù)姆秶粌H包括被征物之損失，亦包括其他因征收而引起的損失。這種征收補償范圍的認定，系受到私法之損害賠償理論極大影響。[1]古典征收理論是希望國家及其他行政機關(guān)，盡可能的不要侵犯作為人民基本權(quán)利的財產(chǎn)權(quán)，它是以保障私有財產(chǎn)絕對不可侵犯理念為出發(fā)點，從而抑制公權(quán)力侵犯私有財產(chǎn)權(quán)利。

擴張的征收理念始于魏瑪憲法第153條第2項，這也是征收制度第一次出現(xiàn)在憲法之中。擴張的征收理念與古典征收理論相比，有以下幾點不同：（1）征收標的的擴充。征收不再以剝奪或限制所有權(quán)及其他物權(quán)為限，只要是任何具有財產(chǎn)價值之權(quán)利包括債權(quán)在內(nèi)，皆可列入征收侵害的標的范圍。（2）征收可以經(jīng)由行政征收和立法征收[2]來完成。（3）征收不再以一個公用事業(yè)企業(yè)或政府機構(gòu)之存在為必要。（4）征收之補償只須“適當(dāng)”而不必全部補償。擴張的征收理論認為征收不限于對財產(chǎn)的全部或部分的剝奪，只要是限制該財產(chǎn)權(quán)利之行使，亦足以形成征收之侵害。（5）它是以私有財產(chǎn)負有社會義務(wù)性為出發(fā)點，所有權(quán)及財產(chǎn)權(quán)應(yīng)為公共福利之需要而由法律限制的結(jié)果。現(xiàn)代國家多采用擴張的征收理論來指導(dǎo)立法。

征收理論由古典征收向擴張的征收的理論轉(zhuǎn)變，有其深刻的法哲學(xué)背景。19世紀歐洲新興資本主義國家奉行自由放任主義的經(jīng)濟政策，國家不干預(yù)經(jīng)濟運行，只充當(dāng)“守夜人”的角色；這反映在私法上是由當(dāng)事人意思絕對自由形成的，自由主義和個人主義法哲學(xué)。這種法哲學(xué)觀成為私法發(fā)展的堅實基礎(chǔ)，意思自治絕對。所有權(quán)絕對（或私權(quán)神圣）原則等成為民法的基本原則。私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的理念確立行人的所有權(quán)觀念，排除了國家對私人財產(chǎn)權(quán)的侵犯，除非有充足的、正當(dāng)?shù)墓怖嫘枨笤试S國家征收私人財產(chǎn)，并得按財產(chǎn)的實際價值給予完全賠償，此即古典征收的理論。但在19世紀末期，資本主義國家奉行自由放任主義經(jīng)濟政策產(chǎn)生了諸多的負效果，如兩極分化，貧富懸殊等嚴重社會問題。于是興起團體主義、社會主義思想，因法國人權(quán)宣言和拿破侖法典而獲得立法表現(xiàn)的個人本位的權(quán)利觀念，尤其是個人的所有權(quán)思想，漸被社會的所有權(quán)思想所取代。社會的所有權(quán)思想主要內(nèi)容是指所有權(quán)應(yīng)負有社會義務(wù)，應(yīng)有利于社會公共利益增長。在歷史上，首先積極提倡社會的所有權(quán)是德國學(xué)者耶林，他在《法律目的論》一書中，特別強調(diào)所有權(quán)行使之目的，不僅應(yīng)為個人利益，同時應(yīng)為社會利益，因而主張以社會的所有權(quán)替代個人的所有權(quán)。其后為日耳曼學(xué)者基爾克，基于日爾曼法之傳統(tǒng)精神，更加力倡社會的所有權(quán)思想。[1]在法國主張社會的所有權(quán)最烈者，首推狄驥，他一反天賦人權(quán)說，而倡社會連帶說，以為財產(chǎn)權(quán)之所以獲得尊重，在于促進社會利益，而權(quán)利人亦負有此種社會義務(wù)。在上述學(xué)者的提倡下，從19紀世末起，社會的所有權(quán)思想逐漸取代個人的所有權(quán)思想，而成為社會思潮之主流。[2]從個人的所有權(quán)到社會的所有權(quán)思潮的轉(zhuǎn)變，對征收理論亦產(chǎn)生了深刻的影響，財產(chǎn)權(quán)是負有社會義務(wù)的，并不是絕對不可侵的，公共利益的需求可以對抗私人財產(chǎn)權(quán)利，導(dǎo)致對征收的限制也日漸放松。從而嚴格的古典征收理論漸漸地被擴張的征收理論所替代，成為現(xiàn)代國家征收立法的指導(dǎo)思想。

二、征收的涵義分析

一般來說，一國以憲法為基礎(chǔ)的法律體系中，任何一個法律概念的內(nèi)涵與外延都應(yīng)是一致的，不應(yīng)出現(xiàn)分歧。但我國在不同法律中使用的征收概念卻有不同，主要有以下三種情形：

（一）土地征收。是指國家基于建設(shè)的需要，強制地將屬于農(nóng)村經(jīng)濟組織集體所有的土地收歸國有，然后確定給用地單位使用，并對農(nóng)村經(jīng)濟組織和土地使用者予以補償?shù)男袨椤＞科鋵嵸|(zhì)，它是國家因社會公共利益的需要，以補償為條件，將農(nóng)民使用的農(nóng)村集體所有土地強制地變更為國家所有的土地的行為。我國《憲法》第9條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”《土地管理法》第2條也有類似規(guī)定。這些法律關(guān)于征收的規(guī)定僅限于對土地的征收，對其它不動產(chǎn)和動產(chǎn)的征收均未涉及。這反映當(dāng)時我國立法者持古典征收理論的嚴格立場。

（二）財產(chǎn)征收。梁慧星教授領(lǐng)銜起草的物權(quán)草案建議稿第48條：“基于社會公共利益的目的，并依照法律規(guī)定的程序，國家可以征收自然人和法人的財產(chǎn)。所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)保、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)以及國家法律規(guī)定的其它公共利益。征收執(zhí)行人，對于對自然人、法人因財產(chǎn)征收所承受的全部損失，應(yīng)當(dāng)予以公平補償。征收不得適用于商業(yè)目的，國家基于發(fā)展商業(yè)的目的而需取得自然人、法人財產(chǎn)的，只能通過合同的方式。”[1]這種征收的對象是自然人和法人的財產(chǎn)。從土地征收到財產(chǎn)征收，擴大了征收的對象范圍，舍棄古典征收理論，而采擴張的征收概念，并明確公共性原則、法定程序原則、公平補償原則，實屬善良的立法。[2]但是，財產(chǎn)有廣義和狹義之分，廣義財產(chǎn)包括有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)，而狹義財產(chǎn)等同于民法中的（有體）物，那么這里征收的財產(chǎn)究竟是廣義的財產(chǎn)還是狹義的財產(chǎn)？這其中的關(guān)鍵差別在于無形財產(chǎn)是否可以屬于征收的對象范疇問題。筆者認為，這里的財產(chǎn)應(yīng)是狹義的，即征收的對象只能是有體物，包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)，但不包括無形財產(chǎn)，理由在于財產(chǎn)征收是出現(xiàn)在物權(quán)法草案中的，物權(quán)法的調(diào)整對象是僅限于有體物，故依邏輯推理財產(chǎn)征收的對象也只能是有體物。這種財產(chǎn)征收相對于前面的土地征收而言，具有很大的進步：不僅表現(xiàn)在征收對象的范圍擴大，而且表現(xiàn)在對被征收人的全部財產(chǎn)損失進行公平補償，且在征收目的上堅持以公共利益為限。基于公共利益的不確定性，采取了列舉式的立法技術(shù)，明定哪些屬于公益，以區(qū)分公共利益與私人利益。從列舉的內(nèi)容來看，草案設(shè)計者突破了古典征收理論要求存在一個公用事業(yè)或政府機構(gòu)的條件限制，接受了擴大的征收概念，如文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)亦屬于公共利益即是明證，這種立法理念與世界各國關(guān)于征收的一般規(guī)則相吻合。但是，草案把征收的對象僅限于有體物而排斥無形財產(chǎn)的做法，似乎不妥。

（三）合資企業(yè)與外資企業(yè)征收。《中外合資企業(yè)法》第2條第3款：“國家對合營企業(yè)不實行國有化和征收；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，對合營企業(yè)可以依法律程序?qū)嵭姓魇眨⒔o予相應(yīng)的補償。”《外資企業(yè)法》第5條有基本相同規(guī)定。在涉外投資領(lǐng)域，國有化與征收一般系同義語而同進使用，但嚴格而言，國有化含有為公共利益的目的，而征收則可能是統(tǒng)治者的個人目的和需要，從相關(guān)行為的規(guī)模和范圍考慮，前者的較大、較寬，后者較窄、較小。[3]本文將二者作為同義語使用。對合資企業(yè)、外資企業(yè)的征收，其征收對象的范圍似乎較前面的財產(chǎn)征收概念又擴大了，因為企業(yè)的財產(chǎn)既包括有形財產(chǎn)，也包括無形財產(chǎn)如知識產(chǎn)權(quán)、商譽等。對企業(yè)的征收意味著無形財產(chǎn)和有形財產(chǎn)一并予以征收并綜合地給予補償，可見，對企業(yè)的征收就是對廣義的財產(chǎn)進行征收，這與前列狹義財產(chǎn)征收是不同的。

綜合上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)我國法律在使用征收概念上是有差別的，在不同的法律領(lǐng)域中征收的對象范圍存在很大區(qū)別。由此導(dǎo)致的一個問題是：征收的對象究竟是什么？其實也就是何為征收的問題？

征收的對象是財產(chǎn)無疑，但財產(chǎn)是應(yīng)取廣義抑或是狹義？我們認為應(yīng)該是廣義的財產(chǎn)征收，即動產(chǎn)和無形財產(chǎn)也應(yīng)包涵在征收的對象中，不僅僅是不動產(chǎn)才能征收。理由如下：（1）對不動產(chǎn)土地的征收是最常見的，但是征收不動產(chǎn)時，土地上附著的動產(chǎn)如林木、青苗等也一并被征收了，因而動產(chǎn)也常常成為征收的對象。（2）無形財產(chǎn)權(quán)利可因征收受到損害，如企業(yè)的商譽可能因企業(yè)被征收而降低或不復(fù)存在，或企業(yè)經(jīng)營的特許權(quán)喪失等。由于征收導(dǎo)致無形財產(chǎn)利益的減少，實際上使無形財產(chǎn)成為征收的對象。（3）對合資企業(yè)和外資企業(yè)的征收中也包含了對動產(chǎn)、不動產(chǎn)和無形財產(chǎn)的一并征收。（4）在知識經(jīng)濟時代，私人擁有的無形財產(chǎn)可能比其擁有的有形財產(chǎn)更有價值，征收作為國家侵害私有財產(chǎn)權(quán)的強制手段，只補償有形財產(chǎn)是說不過去的，這既不能體現(xiàn)對公民私有財產(chǎn)權(quán)之基本權(quán)利的保護，也未體現(xiàn)出國家對其侵害公民基本權(quán)利的必要的財產(chǎn)回復(fù)性補償，更不能表達出對公權(quán)力的限制功能。因此，征收的財產(chǎn)應(yīng)是廣義上的財產(chǎn)，包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)及無形財產(chǎn)在內(nèi)。另外，征收是一種國家強制行為，是國家通過行政強制手段把非國有財產(chǎn)變?yōu)閲宜胸敭a(chǎn)的強制行為。非國有財產(chǎn)主體包括自然人、法人以及非法人組織如合伙企業(yè)，個人獨資企業(yè)，宗教團體等，自然人、法人的財產(chǎn)可以征收，同樣，非法人組織的財產(chǎn)也可構(gòu)成征收，然而梁慧星教授的物權(quán)法草案第48條恰恰遺漏了這一點。[1]此外，征收時給予被征收人相應(yīng)的公平補償，這是征收具有合法性的前提和基礎(chǔ)。因此筆者認為，征收是國家通過行政手段把自然人、法人和非法人組織所有的財產(chǎn)強制性地收歸國有并給予公平補償?shù)男袨椤?/p>

三、征收的目的和程序

在凡是確立公用征收制度的國家，憲法及民法上都無一例外地將征收的目的明確限定為公共需要、公共利益、公共使用、公共目的等。在美國，憲法修正案第5條將公用征收的目的明確限定為公共使用（publicuse），盡管隨著公共需要的不斷拓展，法院為了使政府免于受制于為了公共使用才可以行使征收權(quán)而不得不對“publicuse”使擴展解釋，將“publicwelfare”解釋為“publicinterest”（公共利益）、“publicpurpose”（公共目的）、“publicneed”(公共需要)、“publicwelfare”（公共福祉）[1]。但是，這一系列的擴展解釋都沒有離開“公共”需要這一公用征收的基本目的。我國已有的兩個物權(quán)法草案都有把公共利益作為征收的目的規(guī)定，由于公共利益是一個寬泛的概念，為了防止濫用征收，有學(xué)者還列舉了公共利益的內(nèi)容。[2]根據(jù)征收的目的來劃分，征收分為公益征收和商業(yè)征收。商業(yè)征收應(yīng)通過合同方式來變更財產(chǎn)權(quán)利，但公益征收不需采合同方式。此外，還規(guī)定了征用的程序和補償方式，以及對征收異議的法律補救途徑。[3]

轉(zhuǎn)貼于

公用征收的程序是對被征收人的一種法律保障，是公用征收制度中十分重要的組成部分，因而，征收程序備受各國立法的重視。在美國，由于聯(lián)邦行政程序法典是憲法修正案第5條關(guān)于“正當(dāng)法律程序”在行政法上的具體化，因此，政府的公用征收適用并受制于聯(lián)邦行政程序法典關(guān)于正當(dāng)法律程序的規(guī)定。在法國，公用征收程序之復(fù)雜令人注目。法國行政法上將征收的程序分為行政程序和司法程序兩個階段。征收的行政程序解決兩個問題：一是審批征收的目的，二是確定可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)。為此，行政法上為行政程序設(shè)定了四個環(huán)節(jié)：一是事前調(diào)查。二是作出批準公用目的的行政決定。三是被征收財產(chǎn)具置的調(diào)查。最后再由行政首長作出被征收財產(chǎn)可以轉(zhuǎn)讓的決定。而且，對于行政機關(guān)作出的批準公用目的的行政決定及可以轉(zhuǎn)讓的決定，相對人及其他利害關(guān)系人不服都可以向行政法院提起訴訟。公用征收程序的司法階段主要解決另外兩個問題：即移轉(zhuǎn)所有權(quán)的裁決和補償金確定。[4]在我國的兩個物權(quán)法草案中，王利明教授的草案明確了這種司法程序，第65條第2款規(guī)定：“征收執(zhí)行人違反法律規(guī)定的程序或者作出的補償過低的，被征收人有權(quán)向人民法院提起訴訟，請求給予合理的補償。”但梁教授的草案卻沒有相關(guān)規(guī)定。

四、征收補償問題

對于一個侵害他人財產(chǎn)權(quán)利的立法行為，究竟要如何區(qū)分它是一個應(yīng)予以補償?shù)恼魇招袨橐只蛳狄粋€不必補償?shù)膯渭兊呢敭a(chǎn)權(quán)限制行為？它的回答關(guān)系到該行為是否應(yīng)由國家予以補償?shù)膯栴}。在德國理論界產(chǎn)生了多種學(xué)說：（1）個別處分理論：征收是針對個案的、特別的情況。相反，倘若因一個法律規(guī)定而對人民的某種財產(chǎn)有侵犯之時，則這種侵犯是概括的規(guī)定，由于規(guī)定該種類的財產(chǎn)權(quán)利皆一律地受到侵犯，故是一種財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)性限制，而非個案的征收。（2）特別犧牲理論：也稱修正個別處分理論，它肯定了“個別處分理論”的主張，但是它將理論重新置于憲法強調(diào)所欲保障的平等權(quán)基礎(chǔ)上。因此，限制財產(chǎn)權(quán)的法律是不可違背平等權(quán)的法律；而征收則不然，征收是違反平等權(quán)保障的，而只使少數(shù)人的財產(chǎn)權(quán)遭到侵害。因而針對少數(shù)人為了公共利益的犧牲，基于負擔(dān)均分原則，補償?shù)谋匾允谴_定無疑的。而財產(chǎn)權(quán)之社會義務(wù)性，是一般性財產(chǎn)權(quán)限制，無特定的損害人，自無特別予以補償其損失的必要。（3）可期待（忍受）性理論：它視征收是對財產(chǎn)權(quán)利的重大侵害。因而判斷一個立法行為是屬于征收還是歸于財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)性的一般限制規(guī)定，純粹視該措施之嚴重性、效果、重要性及持續(xù)性作為事實上斷定之標準，故財產(chǎn)權(quán)之限制是對財產(chǎn)權(quán)極輕微侵犯，人民可期待忍受之；而征收是對人民財產(chǎn)權(quán)極為嚴重之侵犯，人民不能期待忍受的侵害，此理論也稱“嚴重程度理論”。其他還有“應(yīng)保障性理論”和“實質(zhì)減少理論”等。[1]學(xué)界及實務(wù)界一般都認為征收是被征收人為了公共利益所遭受的特別犧牲，當(dāng)他和擁有與被征物相同種類的財產(chǎn)權(quán)人所處的境遇相比即可見這種犧牲。筆者也贊成征收對于被征收人來說是一種特別犧牲，應(yīng)予以合理的補償，這與基于財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)性的一般限制是有區(qū)別的。

由于公用征收中的被征收人既沒有特定的行政法義務(wù)（這一點與納稅不同），也沒有過錯與違法的存在（這一點又與沒收等財產(chǎn)處罰有別），它完全是基于公共利益的需要所做出的特別犧牲，因而，依據(jù)公共負擔(dān)面前人人平等的原則，他應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦降难a償以回復(fù)其財產(chǎn)損害，且由于征收本質(zhì)上是違反憲法保障的平等權(quán)的，它使少數(shù)人的財產(chǎn)權(quán)遭受侵害，因而對于憲法上的財產(chǎn)權(quán)保障，在征收的方面就轉(zhuǎn)換成被征收財產(chǎn)價值保障，即憲法應(yīng)保障被征收財產(chǎn)獲得公平的補償。在德國基本法上因此形成著名的“唇齒條款”，依此條款，征收他人財產(chǎn)，必須有法律依據(jù)且該法律應(yīng)同時規(guī)定征收的公平補償原則，否則此法律依據(jù)不能生效。“無補償無征收”已經(jīng)成為立法者和執(zhí)法者遵守的底線，因而在憲法的體系中，財產(chǎn)權(quán)保障、征收和補償三者，不僅在經(jīng)濟上也在法律上，都已融合為一體而不可分離。[2]可見，征收補償具有非常重要的意義，它不僅是征收法律規(guī)定的生效要件，更是該法律規(guī)定符合憲法要求的關(guān)鍵條件。

征收補償原則有三個：充分、及時和有效的補償原則。適當(dāng)合理補償?shù)脑瓌t和不補償原則。不補償原則已基本上不為國家所認可。現(xiàn)在征收在國際投資法領(lǐng)域，發(fā)展中國家與發(fā)達國家關(guān)于補償原則的分歧很大，發(fā)達國家多堅持充分、及時和有效原則，而發(fā)展中國家普遍贊成適當(dāng)合理的補償原則。我們認為征收補償原則的爭議對于實際補償工作而言，意義并非那么重要，因為在眾多國有化和征收案例中，即使是非常堅決支持完全賠償標準的發(fā)達國家也幾乎無例外地接受了不完全的賠償。對于征收補償?shù)年P(guān)鍵是補償?shù)姆秶鷨栴}，即何種損失可以得到補償?shù)膯栴}，因為征收補償，在本質(zhì)上是一種損失補償。這種損失補償?shù)臉?gòu)成要素有三個方面：一是被征收人財產(chǎn)的的損失，它應(yīng)以合法的國家征收行為行使為原因；二是財產(chǎn)損失須僅為使特定少數(shù)人遭受的特別犧牲，如果是任何人都有的負擔(dān)不能包括在內(nèi)，它屬于財產(chǎn)權(quán)的上限制；三是原則上須有法律上的特別規(guī)定，其損失才給予補償，如無規(guī)定則不予補償。征收補償，目的在于填補被征收人財產(chǎn)所遭受的損失，以符合社會公平負擔(dān)的原則，所以征收補償?shù)姆秶皹藴剩辉谟谡魇肇敭a(chǎn)使用者的獲得的利益，而在于被征收人所受到的損失。也就是說，征收補償應(yīng)相當(dāng)于被征收人因征收行為所遭受的各種損失。

總體而言，被征收人可以能遭受的損失內(nèi)容：包括物質(zhì)上的損失或精神上的損害；或直接損失與間接損失。對于這些損失，是給予全部補償，還是部分補償，理論上有“完全補償“和“相當(dāng)補償”兩種學(xué)說。完全補償理論的側(cè)重點在于被征收人生活秩序的重建，使其完全回復(fù)與征收前同一的生活狀態(tài)，所以從“生存權(quán)”、“基本人權(quán)”、“公平保障平等權(quán)”角度，對受害人應(yīng)予以完全補償，包括物質(zhì)損失和精神痛苦所導(dǎo)致的損害。所謂相當(dāng)補償，其側(cè)重點在于彌補被征收人所受的物質(zhì)損失，基于“特別犧牲”觀念，認為財產(chǎn)負有社會義務(wù)時，目的是為了社會公共利益、給予相當(dāng)?shù)难a償已經(jīng)足以。它僅補償物質(zhì)損失，對精神損害不予補償。而物質(zhì)損失又可分為直接物質(zhì)損失和間接損失，對于這些物質(zhì)損失是否全部予以補償，仍應(yīng)詳細分析：

（1）直接損失：直接損失是指因征收行為帶來的具有直接的因果關(guān)系的物質(zhì)損失，它又可以分為征收財產(chǎn)的實體損失和其它直接損失兩類。實體損失是針對征收財產(chǎn)本身而言，故對征收財產(chǎn)的喪失的財產(chǎn)權(quán)利補償，又稱為“實體補償”，而對這種實體補償之標準，是財產(chǎn)被征收時的市價（財產(chǎn)的交易價值或?qū)嶓w價值）。征收補償主要在于補償征收標的損失，且以市價來界定其實際價值。因而其補償之目的，乃在于因回復(fù)已被剝奪之權(quán)利，因此是一種客觀價值的補償。其他直接損失是指實體補償之后，原財產(chǎn)權(quán)人仍存在的物質(zhì)損失，對于它應(yīng)在斟酌公益及私益后，而予以補償，它是一種與被征收物質(zhì)本身無關(guān)的，因征收行為而產(chǎn)生的直接的必然損害，這種損失是超出實體范圍之外，存在于不同個案中的一種特別損失，它是經(jīng)征收之后果所直接帶來的具體損失，也稱之為“后果補償”。[1]對于直接損失，國家都應(yīng)給予補償。

（2）間接損失：間接損失是由征收引起的，不能由實體補償和后果補償方式給予任何補償?shù)膿p失。間接損失是否應(yīng)予以補償，根據(jù)判例分析，它應(yīng)區(qū)分是合法的國有化征收還是違法的國有化。合法的國有化不需補償被征收人的間接損失，違法的國有化則要賠償，如AGIP公司訴剛果人民共和國案之判決。理由在于：合法的國有化行為是一種允許的不當(dāng)?shù)美袨椋匈r償?shù)姆秶韵抻谘a償外國投資者所受到的實際損失：而違法的國有化行為屬于侵權(quán)行為，賠償相應(yīng)還要帶有懲罰性，即要補償投資者可能的預(yù)期利益，包括從最新的實體損失到一切可能發(fā)生的損失（間接損失）[2]。但是，國有化行為是一國主權(quán)行為，并非不法行為，除非某一特定的國有化行為明顯違反法律規(guī)定或雙邊（多邊）條約義務(wù)。因而，要求征收主體對征收人補償間接損失是很困難的，而且間接損失本身也很難確定，在適用上有很大不方便。筆者認為，間接損失只有在一個國有化征收行為被明確視為違法的，那么才能得到適當(dāng)?shù)馁r償。

五、我國征收立法之完善

在我國現(xiàn)行立法實踐中，征收制度的規(guī)定存在諸多問題，在立法時應(yīng)予完善。

1、憲法規(guī)定征收的對象單一，僅為不動產(chǎn)土地，對其它財產(chǎn)的沒有規(guī)定。這使相關(guān)法律在規(guī)定征收其他財產(chǎn)時有違憲之嫌，有損憲法的權(quán)威性。憲法應(yīng)采擴張的征收理論，把征收對象規(guī)定為廣義的財產(chǎn)，包括有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)。把征收主體規(guī)定為國家，這太模糊，實踐中征收主體過多甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府都行使征收權(quán)，權(quán)力濫用現(xiàn)象比較嚴重，憲法應(yīng)明定只有省級以上人民政府才享有征收權(quán)。并且憲法應(yīng)規(guī)定征收補償?shù)臉藴蕿檫m當(dāng)、合理的補償原則。

2、制定一部統(tǒng)一的《公益征收法》，整合我國法律對公益征收的規(guī)定。由于征收制度涉及憲法、行政法、民法等諸多法域的調(diào)整，這些法律各自分散規(guī)定難免會出現(xiàn)諸如征收內(nèi)涵不一的現(xiàn)象；并且現(xiàn)行的行政法沒有對征收制度的行政程序作出相關(guān)規(guī)定，因此有人認為應(yīng)在行政法中建立征收補償?shù)男姓绦蚝退痉ǔ绦騺硗晟菩姓ㄕ魇眨┭a償法。[3]2000年通過的《立法法》規(guī)定：對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律。因此，為完善我國征收制度，應(yīng)制定《公益征收法》。其主要應(yīng)包括三個方面：一是公益征收的目的及其判斷（即征收的合法性問題）；二是經(jīng)濟補償?shù)木唧w標準（即經(jīng)濟補償?shù)暮侠硇詥栴}）；三是征收的程序，包括行政程序和司法救濟程序。（即征收程序的正當(dāng)性問題）。

3、民事基本法缺乏征收的一般規(guī)定。我國《民法通則》對征收制度沒有規(guī)范，正在起草的物權(quán)法草案中雖規(guī)定了征收，但也還存在缺陷，如對被征收人規(guī)定不全，遺漏非法人組織如集體組織、合伙企業(yè)等主體。此外財產(chǎn)概念權(quán)限于有形財產(chǎn)不盡合理，應(yīng)擴及動產(chǎn)和無形財產(chǎn)（權(quán)利），采擴張的征收理論。這樣即可保護被征收人財產(chǎn)利益，又可與國際投資法中規(guī)范統(tǒng)一。并且應(yīng)規(guī)定被征收人對違法征收或征收補償異議的司法救濟途徑。

第8篇：土地征收的法律程序范文

近年來，伴隨著中心城向周邊地區(qū)的擴張越來越迅速，以“中心帶動地方，地方支援中心城發(fā)展”的發(fā)展模式導(dǎo)致農(nóng)村房屋拆遷速度逐年遞增，由于房屋拆遷的法律保障不健全及拆遷進程環(huán)節(jié)存在諸多不規(guī)范的做法，由房屋拆遷引發(fā)的利益沖突事件逐年上升。征地拆遷關(guān)乎民生與鄉(xiāng)村社會和諧穩(wěn)定，分析農(nóng)村房屋拆遷過程中存在的矛盾問題與原因，提出理順房屋拆遷關(guān)系、訴諸法律規(guī)范程序，明確補償原則、補償方式，通過權(quán)利救濟以確保農(nóng)民合法權(quán)益。

［關(guān)鍵詞］

公共利益；房屋拆遷；拆遷安置

1當(dāng)前農(nóng)村房屋拆遷的現(xiàn)狀

國家以公共利益需要為基礎(chǔ)，對農(nóng)村的集體土地和城市的國有土地按照法定程序進行征收。農(nóng)村房屋拆遷可以看作是農(nóng)村集體土地被征收的一個環(huán)節(jié)，當(dāng)集體土地被征收時，房屋作為附著物與集體土地作為一個整體被征收。土地征收是按照一定程序進行的，一般先將集體土地征收為國有土地，然后對國有土地就行處置，比如房屋拆遷。房屋拆遷是土地被國家征收并被新的所有人對土地進行改造的行為，房屋拆遷的目的是為了獲取房屋下面的土地，并對土地進行開發(fā)改造。如果國家征收集體土地上不存在農(nóng)村房屋的事實，自然也不存在房屋拆遷的問題。我國房屋拆遷速度逐年增加，每年被拆遷的房屋不計其數(shù)，在房屋拆遷的過程中存在很多問題，這些問題不僅存在于開發(fā)商，更存在于政府相關(guān)部門。拆遷使得拆遷人與被拆遷人之間的矛盾日益惡化，由此導(dǎo)致的社會問題日益嚴重，近些年的農(nóng)民訴訟及上訪次數(shù)較之前一段時間有明顯增加的趨勢，且大多數(shù)農(nóng)民上訪的原因都基于房屋拆遷安置不合理這一問題上。實踐中，類似于此類問題的出現(xiàn)舉不勝舉：南京市的拆遷安置爭議自焚案；北京農(nóng)民半夜由開發(fā)商找來的打手拖出自己的房屋進行強制拆遷并被毆打；武漢被拆遷農(nóng)婦被挖掘機活埋等等。房屋拆遷這一行為，早已成為社會各界關(guān)注的焦點。

2農(nóng)村房屋拆遷過程中存在的問題

征地拆遷是將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地，再將國有土地進行處置的過程。這個行為本質(zhì)上存在著“國有化”的性質(zhì)以及對私有財產(chǎn)的消滅。在具體實踐的過程中，房屋拆遷面臨的矛盾遠比想象的還要多。

2.1對“公共利益”的認識及界定沒有具體的標準

對“公共利益”的追求，是對政府進行征地拆遷行為的正當(dāng)合法性的有力說明。“公共利益”，按照通俗的理解，是指對國家和社會團體等大多數(shù)不特定人群的利益。由于我國的法律體系還不是很完善，并未對“公共利益”作出具體情況的規(guī)定和具體含義的界定，因而“公共利益”這一概念在征地拆遷的過程中經(jīng)常被濫用。地方政府利用征地拆遷獲利屢見不鮮，以小額補償甚至是無償，通過強制手段征收，再以高價轉(zhuǎn)讓給各個開發(fā)商，掙取高額差價，農(nóng)民作為被拆遷人，他們的利益收到很大損害，基本得不到拆遷補償，甚至無法保持基本的民生。在一個法治國家中，政府在拆遷補償中的作用應(yīng)該是監(jiān)督、審批和引導(dǎo)，不應(yīng)過于干涉，至于補償問題應(yīng)該由政府引導(dǎo)，開發(fā)商和被拆遷人之間按照相應(yīng)法律進行商議并簽訂相關(guān)條約。

2.2對于農(nóng)村集體土地房屋拆遷，現(xiàn)存的法律過于陳舊且相互矛盾

我國的法律包括《憲法》在內(nèi)，都規(guī)定征地拆遷必須合法且按照相關(guān)程序進行。但就目前而言，我國并沒有一部專門針對征地拆遷以及拆遷補償?shù)刃袨榈耐暾⑼晟频姆伞！锻恋毓芾矸ā分幸?guī)定，征地拆遷過程中征地上面的苗木和房屋等附著物的補償標準由各省、自治區(qū)以及直轄市規(guī)定。目前，我國大多數(shù)省、自治區(qū)以及直轄市已經(jīng)完善該標準，但仍有少數(shù)地區(qū)將該權(quán)利授權(quán)于下屬部門進行制定，這是與《土地管理法》中規(guī)定的條文相違背的。除此之外，大多數(shù)省、直轄市以及自治區(qū)原先已經(jīng)制定實施的政策法規(guī)也存在程序欠缺、內(nèi)容不清以及權(quán)力不明等弊端。而且很多地方制定的法律是與上位法相左的，這些規(guī)章制度是不能夠作為征地拆遷的法律依據(jù)。雖然《物權(quán)法》得以實施，但是該問題仍未得到很好的解決，《物權(quán)法》只對拆遷應(yīng)給予拆遷補償，維護被征收土地人的合法權(quán)益作出規(guī)定，并未對拆遷應(yīng)該遵循的規(guī)章及程序以及對被拆遷房屋的所有人賠償細則做出具體層面的規(guī)定，這種法律條文“重原則，輕務(wù)實”。

2.3政府的多重角色及權(quán)力過度，拆遷過程缺乏法制，卻又處處存在“法制”

合法規(guī)范的程序是房屋拆遷順利進行的保證和前提。農(nóng)村房屋拆遷必須要按照正式的法制法規(guī)約定的程序走下來。但是目前我國并未有一部對房屋拆遷程序做出規(guī)定的法律法規(guī)，《土地管理法》只是對征收集體土地的程序做出規(guī)定，并未對房屋拆遷的程序做出相應(yīng)規(guī)定。各個地方的地方性法規(guī)太過于局限，并且存在規(guī)定程序籠統(tǒng)、繁多且透明度不高等問題，不僅可操作性極差，而且忽視了被拆遷農(nóng)民的基本人身權(quán)利，比如知情權(quán)及參與權(quán)等。強制拆遷是指拆遷人與被拆遷人未在拆遷的期限和補償標準達成協(xié)議時由拆遷人向相關(guān)部門提出申請行政裁決。如果拆遷人已按照安置補償標準對被拆遷人進行補償，被拆遷人未按規(guī)定日期搬遷的，由當(dāng)?shù)卣疬w管理部門依法申請人民法院實施強制拆遷的行為。強制拆遷有其存在的必要性和正當(dāng)性，但在實際拆遷過程中，政府的權(quán)力過于龐大，不僅身兼要職且身兼數(shù)職：集政策制定者、征地拆遷的決定人、拆遷安置項目的規(guī)定者以及強制拆遷的執(zhí)行者于一身。雖然被拆遷人不服裁決可以上訴，但基本上不會得到回應(yīng)，法院基本上不會考慮審查被拆遷人的合理性，只會考慮拆遷人是否按法定程序進行審查，這表明被拆遷人的合法權(quán)益基本上無法得到保障。強制拆遷基本上可以說是政府手上強有力的工具，一旦確定某個地方適合拆遷，走所謂“程序合法”的流程，基本上說拆遷行為就是確實能夠進行的，并不會考慮到民生民怨。

2.4作為被拆遷人這個弱勢群體，農(nóng)民的權(quán)力得不到保障，安置補償達不到合理

公益拆遷是由政府直接制定安置補償方案，但商業(yè)拆遷的補償安置方案是由開發(fā)商擬定再經(jīng)過政府批準即可實施的。該過程中完全沒有作為被拆遷人的農(nóng)民參與其中，而且被拆遷人是無權(quán)對行政機關(guān)的行政行為提出行政訴訟的，即使為了自己的補償安置事項提出民事訴訟，人民法院為減少訴訟壓力，也不會接受訴訟，如此一來，被拆遷人的司法救濟渠道是行不通的。房屋拆遷必須給予被拆遷人合理的補償，而且必須是被拆遷人喪失房屋大致相當(dāng)?shù)难a償。補償?shù)姆绞酱笾掠腥N：一種是將被拆遷人規(guī)劃安置到統(tǒng)一區(qū)域的安置房；二是等價補償，就是按照相應(yīng)補償標準用貨幣的方式補償被拆遷人；三是重新在新的區(qū)域?qū)徟兀⒔o予一定的貨幣補償。實踐中，補償安置問題未必如此簡單，主要存在以下幾個問題：

2.4.1補償標準太過于隨意。

由于在該方面，國家并未對補償做出統(tǒng)一的明文規(guī)定，各個地方的補償標準大都不一，甚至于同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同村落之間的數(shù)額差距都極為巨大。不同拆遷性質(zhì)的拆遷，補償?shù)臉藴矢谴蟛幌嗤娌疬w的補償數(shù)額在實踐中要遠遠低于商業(yè)拆遷。被拆遷人對于此種情況往往抱有不滿與抵觸情緒。

2.4.2補償范圍較窄，補償標準太低。

首先應(yīng)該明確一點：房屋拆遷的目的是為了取得拆遷后宅基地地表所占全部土地的使用權(quán)，并不僅僅局限于房屋之上所占土地，還包括庭院、以及附屬空地上的土地。而在實踐中，雖然現(xiàn)今實行的拆除房屋面積一對一交換安置房屋面積看似公平合理，實則不然。農(nóng)村居民與城市居民不同的生活習(xí)性，農(nóng)村房屋與城市房屋還是存在很多的區(qū)別：農(nóng)村居民比較依賴庭院及附屬空地的使用，比如種菜養(yǎng)花，還有的把庭院當(dāng)成發(fā)展農(nóng)家樂旅游的招待處等，因此只按照房屋所占面積給予補償是相當(dāng)不合理的。其次，忽視農(nóng)村房屋拆遷的區(qū)位補償，現(xiàn)階段只有北京對郊區(qū)拆遷實行此種補償制度，眾所周知，城市內(nèi)的房屋拆遷是按照區(qū)位對補償標準進行劃分的，對農(nóng)村房屋的拆遷也應(yīng)該施行此種補償制度。再者，拆遷補償?shù)慕痤~太低。國家并未對拆遷補償?shù)难a償標準做出明文規(guī)定，而是要求各個地方政府按照實際情況給予補償。通常情況下，政府制定的補償標準都是相當(dāng)?shù)偷模话悴疬w過后，被拆遷人的生活質(zhì)量不但不能提高，反而會降低很大一個檔次。

3關(guān)于農(nóng)村房屋拆遷的對策

征地拆遷會導(dǎo)致私有財產(chǎn)權(quán)消滅，本質(zhì)上是一種“國有化”的措施。為防止政府濫用征收權(quán)損害農(nóng)民利益，必須從以下三個方面對政府的征地拆遷行為進行嚴格控制：第一，征地拆遷的目的必須是為了公共利益的需要；第二，征地拆遷必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進行；第三，必須給予補償安置，保障被拆遷人的居住條件。

3.1制定專門法律、補充及完善相關(guān)法律

政府對農(nóng)村土地的征收及拆遷行為關(guān)系到個人私有財產(chǎn)的剝奪，必須完善該過程的監(jiān)督控制，國外很多政府都對此制訂了專門的法律法規(guī)。我國目前還沒有針對此問題的專項法律出臺，因此，我國立法機關(guān)應(yīng)盡快將有關(guān)土地征收和房屋拆遷的法律制定問題提上日程。建議將土地征收問題及拆遷安置問題分別制定相關(guān)法律，達到專項專治、專項專法，并應(yīng)對拆遷安置過程中的雙方責(zé)任、法律程序、補償原則以及補償額度進行規(guī)定，不僅有利于公民權(quán)力的保障也給相關(guān)部門的保障和監(jiān)督提供便利。在專項法律出臺之前，建議先完善現(xiàn)存的《土地管理法》及《物權(quán)法》。

3.2建立公正公開的公共利益的識別機制

是否基于公共利益是征地拆遷的前提條件。為了防止借著公共利益之名，行商業(yè)開發(fā)賺取高額利益之實，同時損害著農(nóng)民的權(quán)益這種現(xiàn)象的存在，必須對公共利益的概念從法律這一正規(guī)途徑做出具體規(guī)定。但是公共利益這一模糊的概念很難從法律上做出具體明確的規(guī)定。雖然不能明確規(guī)定，但可以從其他程序?qū)怖孀龀鲆?guī)范。現(xiàn)今對公共利益的規(guī)范由政府單方面判定，政府不僅是征地的征收人，也是公共利益的鑒定者，這一現(xiàn)象是相當(dāng)不合規(guī)范的。因此，應(yīng)從其他方面對公共利益進行規(guī)范。最簡單的一種方法就是由同級的人大和常務(wù)委員會對公共利益進行識別，政府對拆遷具體步驟進行實施；另一種方式就是在公共利益識別時召開公共利益識別會議，并派半數(shù)涉及相關(guān)利益的農(nóng)民參會并投票表決。不僅能規(guī)范該進程，也與權(quán)力制衡制度相呼應(yīng)。

3.3設(shè)立公正、透明、完善的拆遷程序

絕大多數(shù)國家的拆遷程序都是公正與透明的，以美國為例，美國將土地征收這一行為規(guī)定為九個具體的法律步驟，并使其透明公開化。我國在此方面可以借鑒國外其他國家的做法：首先，在征地決策做出之前，應(yīng)當(dāng)充分考慮民意，與農(nóng)民代表進行相關(guān)方面工作的協(xié)商，如果多數(shù)農(nóng)民對此質(zhì)疑，可遵從前面提到的公共利益鑒別機制對此作出界定。其次，拆遷補償?shù)闹贫ú荒苷耙患要毚蟆保@樣不僅有失公正，更容易造成拆遷方和被拆遷方矛盾的惡化。應(yīng)舉行拆方代表和被拆遷方代表、相關(guān)專家以及政府部門的三方聽證會議，對安置補償方案進行商討及擬定。這樣不僅可以減少暗箱操作，而且能使政府對拆遷工作更深入的了解，提前做好項目預(yù)算，也可對可能出現(xiàn)的問題及矛盾提前做好相應(yīng)準備。最后，被拆遷人的司法救濟渠道必須通暢。當(dāng)拆遷安置達不成協(xié)議時，被拆遷方要有申訴自己權(quán)利和利益的渠道才不會引發(fā)使用暴力手段維護自己權(quán)益的這種不和諧現(xiàn)象。如果當(dāng)事人認為自己的合法權(quán)益受到侵害，便可以。如果不將該程序正式實施，政府還是“一家獨大”的局面，農(nóng)民作為被拆遷人的利益及權(quán)益根本無從保障。

3.4優(yōu)化補償制度，提高補償標準

征地征用的不是房屋，而是房屋下面的土地，房屋只是作為一種附著物被征用。被征用土地不僅其附著在土地上面的房屋存在價值，還有其土地的潛在的價值。因此，拆遷只補償房屋價值而忽視了土地的潛在價值是相當(dāng)不合理的一種做法。現(xiàn)今的補償制度只對房屋外其余土地實行小額補償，甚至于不補償。只有當(dāng)拆遷行為補償覆蓋到房屋外的土地價值時，被拆遷人才會覺得安置補償方案比較合理、公平。我國的拆遷補償制度要向發(fā)達國家看齊，既從現(xiàn)在一般現(xiàn)金補償?shù)摹盎狙a償”制度，向發(fā)達國家補償土地實際價值和精神補償?shù)摹巴耆a償”制度看齊。對被拆遷的農(nóng)民進行土地實際價值補償和精神補償能從根本上消除被拆遷人對拆遷標準和拆遷制度的不合理情緒。

3.5建立被拆遷人的社會保障體系，保障其拆遷后生活質(zhì)量

西方國家一般都為被拆遷人提供完善的社會保障，我國在此方面相對欠缺。我國應(yīng)盡快完善該方面的配套設(shè)施的提供以及相應(yīng)制度的出臺。主要可以從以下兩個方面著手進行：一是可以從前面所說的土地增值價值中拿出一部分作為被拆遷人的防老、醫(yī)療基金，以及其他社會保障；另一種是對拆遷農(nóng)民的補償款可以分期支付，且每期支付額度應(yīng)滿足被拆遷人的生活所需，以此種方式作為被拆遷人的生活保障。這兩種方式都需要政府相關(guān)部門的認真監(jiān)督。同時，農(nóng)民以土地為生，當(dāng)土地被征用時，農(nóng)民便會失業(yè)，為失地農(nóng)民組織職業(yè)培訓(xùn)這一環(huán)節(jié)必不可少，不僅要為農(nóng)民提供培訓(xùn)，更要為其提供工作的機會，減輕其就業(yè)的壓力。在培訓(xùn)時應(yīng)該特別注意失地農(nóng)民的年齡結(jié)構(gòu)以及文化程度等特點，針對不同特點給予其不同的培訓(xùn)。另外，政府可以為失地后自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民提供財政幫扶，保障其創(chuàng)業(yè)順利進行，并應(yīng)進行相關(guān)的調(diào)查走訪，為其排憂解難。此外，要為失地農(nóng)民的文化需求以及失地農(nóng)民子女的教育問題提供相應(yīng)的配套設(shè)施，達到社會的公平公正并緩解征地拆遷行為帶來的社會矛盾。

［參考文獻］

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第9篇：土地征收的法律程序范文

【關(guān)鍵詞】房屋拆遷；公共利益；個人利益

一、房屋拆遷的現(xiàn)存問題

（一）房屋拆遷的背景

房屋拆遷是城市化進程的重要推進力。始于上世紀 50 年代，經(jīng)過 80 年代的“危房改造”，直至 90 年代，我國城市化進程加快，日益增長的經(jīng)濟態(tài)勢與人民的物質(zhì)文化需求對城市的發(fā)展與擴大提出了新的要求。舊城本身的硬件、軟件設(shè)備的位問題開始暴露，我國的城市主要面對的問題在于城市規(guī)劃先天的缺陷，有限的基礎(chǔ)設(shè)施、極低的土地利用率、惡劣的居住環(huán)境……這些問題的凸顯嚴重制約了經(jīng)濟的發(fā)展。城市亟需大規(guī)模擴張。城市化進程必然帶來房屋性質(zhì)改變及房屋大范圍拆遷的現(xiàn)實影響。在新科學(xué)規(guī)劃下，利用財政資金和商業(yè)資金進行房屋拆遷，使得我國城市整改頗見成效。城市功能的提升與居住環(huán)境的改善反過來也促進了經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定，是利國利民的良策。

我國房屋拆遷主要包括國有土地上房屋征收與農(nóng)村集體土地的騰退兩大類。國有土地上房屋征收即常提的城市房屋拆遷，是指在國有土地所有權(quán)與國有土地使用權(quán)相剝離的情況下行政機關(guān)代表國家以舊房改造等其他公共利益目的而開展的收回房屋使用權(quán)的征收行為，具有行政行為的性質(zhì)。農(nóng)村集體土地的騰退是指集體經(jīng)濟組織基于土地所有權(quán)授權(quán)于房地產(chǎn)開發(fā)商，開放商以此與基于宅基地使用權(quán)而實際享有房屋的村民簽訂騰退補償協(xié)議，這樣一個三方的合同關(guān)系，摒棄了行政的色彩，具有民事合同的性質(zhì)。

（二）房屋拆遷現(xiàn)存問題的產(chǎn)生原因

居住環(huán)境發(fā)生翻天覆地的變化的另一面，是房屋拆遷過程產(chǎn)生各種問題。住房的供需矛盾激化，暴力執(zhí)法、抗法增多，“釘子戶”頻出、自傷行為等拆遷糾紛時有發(fā)生，群眾上訪事件增多，訴諸媒體又加強了渲染，給拆遷工作造成了很多阻力，給社會增加了不穩(wěn)定因素。

1. 立法的重大缺位

我國房屋拆遷方面的法律法規(guī)并不完善，我國沒有出臺明文的拆遷法律，主要是地方性規(guī)范性文件與非規(guī)范性文件在調(diào)整。就城市拆遷而言，現(xiàn)行有效的是《國有土地上房屋征收與補償條例》，而具體實施細則地方性色彩濃重，以北京市為例，就包括《北京市宅基地房屋拆遷補償規(guī)則》、《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》、《實施意見》、《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《北京市房屋拆遷評估規(guī)則》、《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》、《北京市人民政府辦公廳關(guān)于進一步明確拆除違法建筑物或者設(shè)施有關(guān)執(zhí)行程序問題的通知》、《北京市人民政府關(guān)于加強農(nóng)村村民建房用地管理若干規(guī)定》、《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》……中央政策缺乏、北京市條例與辦法繁雜、具體區(qū)縣的細則不勝枚舉。這充分說明，繁多的規(guī)范性及非規(guī)范性文件效力低、操作差，房屋拆遷決定具有相當(dāng)?shù)碾S意性，各拆遷主體在拆遷行為過程中無明確的法律法規(guī)可循，無正當(dāng)程序所依托，被拆遷戶利益受到侵害后救濟道路不明確，探索實踐的道路步履維艱，我國的立法現(xiàn)狀堪憂。此處尚未考慮立法內(nèi)容的合理性問題。

2. 拆遷行為背后的多種利益沖突

拆遷行為是由多方主體構(gòu)成的，法律關(guān)系錯綜復(fù)雜。國有土地上征收的主體是國家行政機關(guān)和城市居民；農(nóng)村集體土地騰退的主體是集體經(jīng)濟組織、房地產(chǎn)開發(fā)商、集體經(jīng)濟組織成員。幾方利益沖突時有：（1）國家公職人員的貪污賄賂行為導(dǎo)致拆遷款流失，執(zhí)法人員不乏暴力執(zhí)法，使得被拆遷戶對行政機關(guān)工作并不信任，不配合拆遷工作乃至暴力抗法，這是上層的污泥；（2）被拆遷戶的貪婪欲望，在社會矛盾少量突出的現(xiàn)實情況下，尤其是舊房改造和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的貧困被拆遷人把拆遷當(dāng)做是此生翻身轉(zhuǎn)運的唯一機會，將拆遷作為發(fā)家致富的新方法，這是底層的貪婪；（3）行政機關(guān)的監(jiān)管職責(zé)不到位，部門間分工不到位，被拆遷戶的救濟途徑不明確，這是監(jiān)管的漏洞；（4）媒體捕捉新聞的敏銳角度恰恰在于新聞的震懾力，難免添油加醋、夸大事實或虛寫材料，新聞媒體的熱力炒作正是拆遷矛盾的助推力。

二、房屋拆遷的合法性分析

（一）公共利益的法律論證

法律中自憲法開始就肯定了公共利益作為房屋拆遷目的的合法性地位。2004年修訂的《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”同時，第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”2004年修訂的《土地管理法》遵循《憲法》的精神，在第22條中規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準。……”2007年修訂的《城市房地產(chǎn)管理法》第6條規(guī)定：“為了公共利益的需要，國家可以征收國有土地上單位和個人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益……”第20條規(guī)定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實際年限和開發(fā)土地的實際情況給予相應(yīng)的補償。2011年頒布并實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》第2條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補償。”該條例第8條用概括式加列舉式的立法模式對公共利益做出了努力的描述。這些法條與理論上關(guān)于房屋拆遷合法性論證是一致的。

（二）公共利益的理論論證

公共利益作為房屋拆遷合法性基石的地位雖然在法律上得到了肯定，但法律并未明確給出公共利益的含義界定，這一缺憾形成了房屋拆遷行為的阻力的本質(zhì)來源。推進房屋拆遷行為的合法進程，必須明確界定公共利益的內(nèi)涵，進行公共利益的理論論證。

從理論上來說，公共利益之所以是房屋拆遷行為的合法性支撐，主要有兩個原因：

1. 社會契約論和人民說

根據(jù)社會契約論，一個運行良好的社會需要人和人之間的契約契約關(guān)系；根據(jù)人民說，國家的一切權(quán)力來源于人民。前者從公共利益和個人利益角度選擇支持公共利益，后者從權(quán)力來源肯定了公共利益。這兩大學(xué)說共同奠基了西方政治文明的發(fā)展史，同樣影響了我國的政治發(fā)展進程，公共利益的價值理念是被這兩大學(xué)說認可的。房屋拆遷行為作為國家意志的表征，必須以公共利益為價值選擇。

2. 所有權(quán)的附隨義務(wù)

權(quán)利不能脫離義務(wù)而存在，所有權(quán)享有占有、使用、處分、收益的權(quán)能，因而更要踐行公共利益之義務(wù)。德國1919年的《魏瑪憲法》第153條規(guī)定：“……公用征收，僅限于裨益公共福利及有法律根據(jù)時，始得行之……所有權(quán)為義務(wù)，其使用應(yīng)同時為公共福利之役務(wù)。”這里所說的公共福利，即公共利益。之后的《德國基本法》第14條第2款規(guī)定：“財產(chǎn)權(quán)負有義務(wù)。財產(chǎn)權(quán)之行使應(yīng)同時有益于公共福利。”此為所有權(quán)固有的約束，自由與限制相伴相生，構(gòu)成所有權(quán)的內(nèi)容。

公共利益之于房屋拆遷的合法性地位毋庸置疑，如何界定公共利益才是關(guān)鍵。“整體國家觀”在公元前6世紀古希臘肯定了全社會存在與社會成員的一致性，之后，哈耶克對公共利益中“公共”的概念做出了整體的界定，由此將公共利益看做整體的普遍的利益，與個人利益、少數(shù)人利益區(qū)分開。邊沁認為，公共利益不是獨立于個人利益的特殊利益，他認為全社會的公共利益是每個個體個人利益的加和。隨后，博登海默認為前述觀點未區(qū)分公共利益和個人利益，他認為公共概念本身意味著在分配和行使個人權(quán)利時決不可以超越的外部界限，提出了“外部界限”的概念，“外部界限”是指個人利益的實質(zhì)范圍，他認為公共利益的基本前提就是個人利益的實質(zhì)性范圍。

本文認為，公共利益是在提取個人利益的實質(zhì)成分之后將其衍生出全社會的共同需要，具有社會導(dǎo)向性，并非個人利益的簡單加總。公共利益依照不同的地域、時間的比較標準，有時差異很大，在踐行時，須從本質(zhì)著手，不可片面。公共利益并不等于將少數(shù)被拆遷戶的利益讓位于代表多數(shù)人的政府決策。

三、房屋拆遷爭議的解決機制

（一）以公共利益為導(dǎo)向引導(dǎo)立法

1. 擴大行政公開，完善拆遷公共決策中的公民參與

拆遷是國家之于民眾的行為，具有強烈的行政色彩，因此要遵守行政公開、行政參與原則，這與憲法規(guī)定的民主原則是一致的，這也是民主法治的彰顯。行政公開原則是第二次世界大戰(zhàn)之后提出來的，這一原則要求政府等行政機關(guān)公開行政權(quán)力行使的依據(jù)、過程和結(jié)果。這一原則必然要求公民的行政參與，利害關(guān)系人在行政公開的前提下，參與行政行為，反過來，通過利害關(guān)系人的參加，提高行政效率并減少行政風(fēng)險。在拆遷這項浩大的工程中，當(dāng)事人必須要參與拆遷的決策，得到質(zhì)證和辯駁的機會。行政機關(guān)要通過展開政府信息公開、調(diào)查研究、聽證程序等制度，使被拆遷戶有效地參與到規(guī)劃決策的過程中去。被拆遷戶只有在知曉政府信息之時在決策過程中充分表達自己的意見，才能在實施程序中捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。

2. 規(guī)范最低限度的拆遷實施程序

就農(nóng)村集體土地而言，仍適用《土地管理法》，而《土地管理法》最新一次修訂在2004年，亦不足夠滿足現(xiàn)狀。

以城市土地為例，《國有土地上房屋征收與補償條例》已經(jīng)于2011年1月21日公布并實施，新條例相對于舊條例，在拆遷實施程序中由5個步驟增至20個步驟，充分說明了我國立法的不斷發(fā)展。該條例第28條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。”取消了行政機關(guān)自行強制拆遷的規(guī)定。強制執(zhí)行其實是對私有財產(chǎn)的征收，關(guān)系被拆遷戶最根本的財產(chǎn)權(quán)益，對待應(yīng)謹慎，新條例中仍需完善：

（1）引入提存程序

（2）引入強制執(zhí)行見證制度

（3）加強對拆遷違法行為的制約

（二）完善監(jiān)管部門職能界定

以國有土地上房屋征收為例，本級政府的職能定位在組織人與負責(zé)人，上級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監(jiān)督。國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)會同同級財政、國土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導(dǎo)。實踐中，無論是國有土地上房屋征收還是農(nóng)村集體土地騰退，政府以行政許可或行政裁決的形式介入商業(yè)拆遷或成為拆遷當(dāng)事人參與其中，以牟取暴利，這種來自官位的壓迫侵犯被拆遷人應(yīng)獲取的利益。法律的規(guī)定使政府既是拆遷的負責(zé)人又是監(jiān)督人，這種界定很容易使得政府等行政機關(guān)。沒有有效的監(jiān)督就不會有穩(wěn)定的秩序，政府的權(quán)力應(yīng)有一定的限度和范圍，政府不能直接成為拆遷當(dāng)事人，過度干預(yù)房屋征收與騰退工作。

（三）豐富拆遷補償方式

我國目前的拆遷補償方式只有兩種：貨幣補償和房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。前者是由評估機關(guān)作出的評估價，不低于拆遷決定公告之日前的市場價格。實際上，目前的補償標準正伴隨著經(jīng)濟發(fā)展逐步走高，越是新公布的拆遷決定，補償標準越是優(yōu)越。然而，也正因如此，新老補償標準不一致，很多老拆遷戶會群體性上訪來斥這種不公平，這是思想心態(tài)的問題，在此不予置評。后者是指計算置換房屋的價款，清結(jié)原房屋價款，再由被拆遷戶來補其間差價。兩者可以互相選擇。

本文認為，這兩種補償方式不足夠滿足被拆遷戶的需求，應(yīng)增加以下幾種方式：實物補償、安排就業(yè)、通過稅收方式支持興辦企業(yè)。實物補償可以提供被拆遷人的現(xiàn)實物質(zhì)生活需求，安排就業(yè)能夠長久地從收入源保證被拆遷戶的生活能力，興辦企業(yè)的稅收支持能夠更有效促進被拆遷戶的未來發(fā)展。這幾種方式與貨幣補償、產(chǎn)權(quán)置換相配合，才能從根本上幫助被拆遷戶減少拆遷對其產(chǎn)生的負面影響，保證其過渡期的生活質(zhì)量。

（四）完善被拆遷戶的救濟途徑

《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定了被征收人行政復(fù)議和行政裁決的權(quán)利。這兩者都是有限的司法變更權(quán)，復(fù)議機關(guān)大多是行政機關(guān)自身，充斥了行政性質(zhì)，被征收人仍處于弱勢地位，其權(quán)益很難得到真正救濟。本文認為引入司法審查程序是較為中立、公正的做法。步入訴訟程序，法院系統(tǒng)獨立于行政系統(tǒng)也獨立于被征用人，法院內(nèi)部獨立，法官有更多的司法自治權(quán)，不偏不倚，以此適用法律法規(guī)，發(fā)揮主觀能動性，合理使用自由裁量權(quán)。法院須審查拆遷的前置程序是否符合法律規(guī)定以及本案具體行政行為的相關(guān)證據(jù)。審查行政機關(guān)只能有否越位，法律法規(guī)應(yīng)用是否得當(dāng)，行政機關(guān)工作人員有無違法違規(guī)行為，最終標準在于是否符合公共利益。

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