事業單位管理辦法條例精選(九篇)

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第1篇：事業單位管理辦法條例范文

國務院頒布并實施《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》）雖十多年，但由于《條例》沒有對住房公積金管理的行政執法行為細化，加之各地對建立城鎮職工住房公積金制度的重視度比“五險”低，導致住房公積金管理機構行政執法難度加大，城鎮職工合法權益難以得到保障。為此，我們對全市住房公積金行政執法情況進行了調研，提出了應對措施。

一、住房公積金管理的基本情況

我市住房公積金管理中心自2004年2月28日正式揭牌成立以來，嚴格按照“住房管理委員會決策、住房公積金管理中心運作、銀行專戶存儲、財政監督”的原則，盡心盡力做好住房公積金的擴面增量和個人住房貸款工作，取得了較好成績。2012年，全市住房公積金歸集21.12億元，完成年度計劃117%，在2008年歸集額突破10億元的基礎上，突破20億元；住房公積金歸集余額65億元，在2008年突破30億元的基礎上，突破60億元；住房公積金累計歸集113億元，在2009年初突破50億元的基礎上，突破100億元大關。當年全市新增開戶繳存40501人，期末繳存職工32萬人，覆蓋率86%，全市發放住房公積金貸款15.95億元，期末住房公積金貸款余額51.77億元，占全市住房貸款余額（264.74億元）19.55%，住房公積金個貸比80%，貸款連續第二年實現零逾期。這些成績的取得一定程度改變了繳存職工的居住環境，提升繳存職工生活質量，推動了我市房地產業健康發展。

與此同時，住房公積金在管理中也存在一些問題：一是應建未建情況嚴重。目前，全市行政、事業單位已基本建立住房公積金制度，但非公企業未建立公積金制度的現象仍大量存在，按照《條例》第三十七條之規定，單位應及時建立健全住房公積金制度。二是滯繳、欠繳問題依然存在。三是一些黨政機關的臨聘人員、部分鄉鎮事業編制人員和鄉鎮中、小學教師、衛生院（所）醫務工作人員未納入住房公積金繳交范圍，這是行政執法較為困難的對象。針對現象，究其原因，主要是住房公積金管理存在以下執法難題：

一是所賦權力有限，執法難以到位。《條例》第三十七條規定，管理中心對不辦理繳存登記或不設立賬戶的單位可以責令限期辦理，逾期不辦理的可以罰款。但《條例》第十一條又界定了住房公積金管理中心（以下簡稱中心）屬于不以贏利為目的的獨立的事業單位，而公眾對中心的認知度遠遠低于行政機關，其執法行為也受到較大限制，執法主體有待進一步明確。如我們在執行市本級某企業時，由于《條例》所賦權力的限制，中心無法掌握企業的基本情況，對企業低報數據的行為不能提供翔實而具體的反駁理由，在相關部門的支持下掌握了企業的實際情況和公積金繳存標準后，企業又申請行政復議，因數據的真實性與合法性導致行政執法失敗；中心在公積金執行未果后，申請人民法院強制執行，由于缺乏明確標的和可執行內容不符合法律規定，法院起初未預受理；法院后來受理后，由于執行標的沒有明確，被強制執行企業僅僅象征性地繳存了一定數額的住房公積金，法院只能以當事人履行了處罰決定而中止執行。

二是處理主體重復設定，執法深、廣度難以突破。《條例》第二條、第三條規定：住房公積金是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位及其在職職工繳存的長期住房儲金。職工個人繳存的住房公積金和職工所在單位為職工繳存的住房公積金，屬于職工個人所有。因其具有強制性，與職工工資有本質區別，如果產生糾紛，執法主體應該是中心。但現實并非如此，我們在某企業行政執法逾期不繳、少繳住房公積金時，遇到了同一經濟糾紛由兩個部門處理、兩種結果的現象。由于住房公積金屬職工工資的一部分，職工與所在單位就住房公積金繳交事宜而發生的經濟糾紛，應屬于勞資糾紛的范疇，其行為的調解處理權限歸屬于勞動行政管理部門，所以出現了兩個管理部門處理住房公積金糾紛。中心不僅僅是解決舉報職工與單位之間的個人問題，而且要求單位全額補足欠繳資金，以維護單位所有職工的合法權益；而勞動部門僅僅解決舉報職工與單位之間的個人勞資問題，申請勞動仲裁，平息事端，使中心根本無所作為。

三是拖欠情況特殊，執法難以實施。調研中我們發現，凡拖繳、欠繳住房公積金的，多半屬于財政撥款的行政、事業單位和大中型企業（包括困難、改制企業）。財政撥款單位一般不會欠繳職工個人部分，而財政補貼部分因單位領導認識不到位、重視不夠、財力有限、盈余資金不足，容易出現拖繳、欠繳現象，行政執法往往難以實施。對困難企業和改制企業行政執法時，也經常遇到阻力，使中心對企業的欠繳問題只能停留在政策宣傳與引導層面。

四是《條例》存在法條空白，個貸執法難以開展。隨著城鎮居民對居住環境改變愿望的不斷增大，住房公積金個人住房貸款規模也逐年增加，2012年，全市全年向6146戶職工家庭發放住房公積金貸款15.95億元，完成年度計劃的199%，潛在的風險也相應出現。《條例》對逾期、惡意不還、套現、無償還能力、抵押長期不能落實、轉嫁保證金等各種違法行為缺乏明確的懲處規定，中心除了網上通報、上門催收外，均難以開展正常的行政執法。

二、加強住房公積金管理行政執法的對策措施

（一）強化法規宣傳。通過新聞媒體進行強力宣傳，主動與有關部門密切配合，深入基層單位，開展《條例》等政策法規的宣傳教育。有針對性地開辦專題培訓班，使有關政策深入到千家萬戶，使廣大職工了解住房公積金同自身的密切關系，自發地要求單位維護職工的合法權益，繳存住房公積金。

（二）制訂公積金管理行政執法實施細則。積極爭取人大、政府的支持和法制部門的幫助，依據《條例》和其他相關法律、法規，制訂合理、合法、操作性強的行政執法實施細則，明確行政執法人員的行政行為，促使行政執法順利開展。

（三）大力開展聯合執法。加強與稅務、工商和企業主管部門的聯系，實施聯合執法，做好行政處罰前的調查、取證工作，客觀、真實的反映單位違法違規的具體行為，使不確定的行為變為具有法律效力的具體行為，為申請人民法院強制執行提供法律基礎保障。

第2篇：事業單位管理辦法條例范文

內容提要: 環境監測在環境損害賠償糾紛處理中具有重要意義。現行立法基于受害人在舉證能力上的不足等原因，規定了監測機構的強制監測義務。該規定減輕了當事人的舉證負擔，但無法完全克服環境訴訟中的科學不確定性。同時，立法存在明顯缺陷：義務主體不恰當，忽視了監測機構類型多元的現實；義務內容不完整，法律后果缺失，監測機構缺乏責任機制的約束；權利主體偏寬泛，背離了強化受害人舉證能力的價值取向；司法效應不積極，淡化了法院調查收集證據的職責。彌補上述缺陷，需要改革環境監測體制，區分行政性監測和服務性監測；合理分配監測費用；通過環境信息公開并強化法院在環境訴訟中證據調取和認定的職責，拓寬監測數據獲取渠道。通過上述途徑，完善強制監測義務條款，縮小權利主體，明確義務主體，擴大義務內容，增加法律責任，從而更好地救濟和保障受害人合法權益。

在我國，隨著經濟社會不斷發展，各種環境問題日益涌現，相應的環境損害賠償糾紛大量發生，收集證據成為處理環境糾紛尤其是通過訴訟程序處理糾紛的關鍵。而環境問題的最大特色在于其涉及高度的科技背景，[1]因環境問題而產生的損害賠償糾紛也相應地具有復雜的技術特征，一般當事人很難通過自身力量收集到這樣的科學證據，往往需要借助于專業的監測（鑒定）機構加以完成。如何從專業監測機構及時得到真實準確的監測數據以支持其主張，成為環境損害賠償糾紛處理中對當事人具有勝負決定意義的問題。在此背景下，環境監測機構強制監測義務的立法規定得以產生。

一、有關強制監測義務的立法規定及其理由

環境監測，是指人們對影響人類和其他生物生存和發展的環境質量狀況進行監視性測定的活動。[2]在環境問題的個案處理和司法程序中，環境監測可以理解為對有關證據、因果關系等事項的鑒定行為。

所謂強制監測義務，是指在環境污染損害賠償糾紛的處理中，環境監測機構依據法律規定所應承擔的一種法定義務，即接受糾紛當事人的委托，為其如實提供相關監測數據。強制監測義務首次規定于2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》中以后，已經相繼在其他一些立法和文件中得到規定和體現。

2004年修訂的《固體廢物污染環境防治法》第七章（法律責任）第87條規定：“固體廢物污染環境的損害賠償責任和賠償金額的糾紛，當事人可以委托環境監測機構提供監測數據。環境監測機構應當接受委托，如實提供有關監測數據。”該條款的含義是：(1）環境監測機構強制監測義務的適用范圍是適用于‘固體廢物污染環境的損害賠償責任和賠償金額的糾紛”。具體范圍包括兩類糾紛：一是關于是否承擔責任以及承擔責任大小的糾紛；二是關于賠償金額的糾紛。(2）監測義務的具體內容為：接受委托，如實提供監測數據。(3）權利主體即前述糾紛中的當事人包括加害人和受害人，在某些情況下，可能還包括有利害關系的第三人。

2008年修訂的《水污染防治法》第七章（法律責任）第89條也規定：“因水污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛，當事人可以委托環境監測機構提供監測數據。環境監測機構應當接受委托，如實提供有關監測數據。”

2009年《環境保護部規范環境行政處罰自由裁量權若干意見》第24點指出：對環境污染引起的損害賠償糾紛，當事人委托環境監測機構提供監測數據的，環境監測機構應當接受委托。該意見是環境保護部的政策性文件。雖然它不是法律法規，但它對之前相關立法規定作了基本總結。在適用范圍上，它從“固體廢物污染”和“水污染”擴展到一般的“環境污染”，從而擴大了環境監測機構強制監測義務的應用范圍。

規定環境監測機構的強制監測義務，一方面是因為環境監測本身具有重要的法律意義。其一，它是實施環境管理的重要手段。環境監測是環境管理的“哨兵”、“耳目”，是環境管理的重要組成部分，是環境管理最為重要的基礎性和前沿性工作。任何環境決策都離不開環境監測基礎數據的支持，每一項環境管理措施的優劣成敗都要依靠環境監測來驗證。[3]環境監測不僅是政府實施環境管理的重要手段，也是企業開展自身環境管理的重要手段。其二，它是加強環境執法的重要依據。我國為加強環境監督管理而建立的各項環境執法制度和措施（如環境標準、排污收費、總量控制、排污許可證、環境信息公開等），以及對違法行為的認定和處罰（如超標、超總量、超范圍排污、違規監測、污染事故等），都涉及到技術上的指標、質和量等問題。這些都離不開環境監測提供的技術支持。其三，它是處理環境糾紛的重要保障。環境污染具有廣泛性、深刻性、多元性與繼續性等特性，導致賠償范圍診斷不易或是賠償數額難以計算等缺失。[4]因此，作為專門鑒定的環境監測就非常必要。環境監測通過環境污染事故的監測和污染糾紛的仲裁監測，可以確定環境是否受污染、污染程度如何、受何種污染物污染等，這就為正確處理環境污染事故和污染糾紛提供了技術依據。[5]

另一方面，環境監測機構比其他機構更適合作為強制監測義務的主體。首先，從當事人角度來看，受害人舉證能力有限，或者雙方容易對監測數據產生爭議，從而無法形成權威統一的數據。目前環境污染的受害人在訴訟中最困難的問題就是證據收集。污染監測的數據基本都掌握在環境行政管理機關和排污者手中。讓污染受害人去收集有關的證據是非常困難的。因為受害人沒有任何監測手段，即使監測，由于沒有資格認定，其監測結果也不可能被法院接受。[6]其次，從法院的角度來看，法院作為是非曲直的裁判機構，不擅長科學技術問題的判斷。各級法院作為糾紛裁決機關，對那些超越于法律之外的監測數據，要求其作出精確的論斷，無異于讓法院進行無窮盡的科學審判，不利于糾紛的解決和當事人合法權益的保障。[7]因此，法院也不適合調查收集和判斷環境監測數據。最后，從環保部門和環境監測機構的角度看，它有法定監測的職責并擁有技術優勢，但是，環保部門往往不接受委托，或者接受委托監測后不給監測結果。[8]我國臺灣地區亦有類似情形，因事涉高度爭議，鑒定單位或機構欠缺進行鑒定的意愿。[9]

從實務部門的一些反饋來看，[10]強制監測義務規定的出臺，對克服環境污染損害賠償糾紛中當事人的舉證難題，確實發揮了積極作用。

二、強制監測義務規定在環境侵權中的功能定位

強制監測義務規定的出臺，在本質上由環境侵權及其構成要件的特殊性所決定。同時，強制監測義務的作用發揮，也基于環境侵權損害賠償訴訟在價值和程序上的特殊要求。

環境侵權是由于人為活動導致環境污染、生態破壞，從而造成他人人身或財產方面損害的一種特殊侵權行為。環境侵權具有不平等性、不確定性、潛伏性、復雜性[11]和高度科技性等特點。這些特點一方面決定了環境侵權訴訟必然要涉及并且運用環境監測等科技手段來推動訴訟的正常進行，另一方面也決定了環境侵權責任的特殊構成要件。

傳統侵權責任一般由過錯、違法行為、損害結果以及違法行為與損害結果之間具有因果關系等四要件構成。而在環境領域，環境侵權責任由污染行為、損害后果以及污染行為與損害后果之間具有因果關系這三個要件構成，沒有對行為人主觀過錯的要求。這就是環境侵權責任的無過錯責任原則。無過錯責任原則的確立，減輕了受害人的證明責任，對環境侵權中的受害人提供了更加有力的保障。但是，環境侵權責任的成立，仍然需要污染行為、損害后果以及因果關系這三個要件的支持，而要證明這三點絕非易事。特別是在因果關系證明方面，一個普通人要進行這種證明是極其困難的。如果要求這樣一種程度的加害行為與損害發生之間的因果關系的嚴密的科學證明，不僅受害人會被課以近乎不可能的證明義務，而且也是在要求法院作沒有窮盡的科學審判，其結果就很難發揮救濟受害的作用。[12]在這種情況下，法律為了進一步減輕受害人的證明責任，確立了因果關系推定和舉證責任倒置的證據規則。[13]在該規則下，受害人只需證明加害人的污染行為以及受害人遭受的損害即可，轉由加害人證明因果關系不存在。由此，受害人的證明責任得以進一步減輕，雙方的訴訟能力差距進一步縮小。

然而，即使立法確立了有利于受害人的證據規則，也并沒有完全免除受害人的所有證明責任。在上述規則分配的舉證責任中，受害人仍然需要證明加害人的污染行為以及受害人遭受的損害后果。而在實踐中，受害人往往為單一或分散的自然人，不可能擁有專業技術能力來證明排污行為；在很多情況下，其自身所遭受的損失大小也很難證明，或者該證明難以得到法院的認可。因此，受害人的舉證能力仍然是相當弱小的。為完成舉證責任，受害人仍然必須借助于擁有專業技術能力和相應資質的監測（鑒定）機構來幫助證明污染的性質、類型和程度，以及損害的范圍、類型、程度和大小。

強制監測義務規定的出臺，為受害人運用監測技術手段證明上述要點提供了有力的法律保障。可以說，強制監測義務規定，在無過錯責任原則、因果關系推定和舉證責任倒置的基礎上，進一步減輕了受害人的證明責任，從而為受害人及時有效地得到救濟和賠償提供了更為有力的制度保障。

當然，強制監測義務規定不只是有利于受害人。加害人也可以利用強制監測義務條款來提升其舉證能力，特別是通過環境監測來否定因果關系的存在，從而免除其賠償責任。

從裁判機構的角度而言，強制監測義務規定在一定程度上彌補了法官在科學問題上的知識“欠缺”，并且使其從對科學問題的判斷中脫身而出，從而更好地利用其專業優勢對案件進行法律判斷，這樣有助于推動訴訟程序的順利進行。

強制監測義務規定在訴訟中并非萬能。環境污染本身的復雜性、潛伏性和不確定性，以及科學技術和環境監測技術在一定時期內的落后性，導致可能無法進行監測或者監測結果充滿“不確定性”，包括損害之因果關系難以確定、行為與損害之間往往有很長的潛伏期并有空間之隔離、不明污染源難以處理等等。[14]因此，強制監測義務規定無法完全克服環境侵權中的“科學不確定性”，在客觀上并不能完全保證當事人及時、準確、完整地得到監測數據，從而使一方當事人的主張難以得到有力的證明。在這種情況下，如果非要仰賴科技實驗與檢測等科學手段得到確實論證后再依此而作出法律上的因果關系認定，那么，侵權行為法之公平、及時地救濟被害人之目的又怎可得到實現呢？[15]

因此，基于科學不確定性的客觀存在，作為科技手段的環境監測的局限亦不可避免。在此情形下，要實現環境侵權訴訟中及時救濟受害人的目的，還必須超越工具主義，在技術應用和訴訟程序中盡力發揮法律的價值判斷功能和法院的司法能動功能。

三、強制監測義務的正當性反思

強制監測義務規定根源于環境訴訟在法律價值上對受害人利益保護的特殊要求。但是，該規定的出臺，在追求受害人利益保護的同時，卻面臨著另外一方利益主體的拷問，即要求環境監測機構承擔強制監測義務的正當性何在？

從立法的規定來看，強制監測義務的主體為“環境監測機構”。什么是環境監測機構？環境監測機構在性質上是行政主體還是民事主體，或者二者兼而有之？承擔監測義務的主體是所有的環境監測機構，還是部分監測機構？對此立法條款并沒有作出明確說明。在我國，長時期以來一直存在環境監測工作性質是政府行為還是市場行為之爭，環境監測工作及相關機構、人員在定位上始終處于模糊不清的狀態。[16]

在實踐中，我國的環境監測機構具有多樣性。如果我們從純粹技術層面把環境監測機構界定為“對環境狀況進行監測的機構”，那么，根據《環境監測管理辦法》第21條的規定，環境監測機構包括三類：具有監測能力的排污者、環境保護部門所屬環境監測機構、經省級環境保護部門認定的環境監測機構。此外，在實踐中還存在未經省級環境保護部門認定的其他環境監測機構，如其他部門、行業或者單位的環境監測機構在其部門、行業或領域內也可能具有相應的監測資質和能力。[17]

上述監測機構中，排污者的監測行為屬于企業內部環境管理行為，不具備對外提供監測服務的資格，因而在強制監測義務的主體范圍之外，其他監測機構的法律定位并不相同。

《環境監測管理條例》第8條規定，政府部門設置的各級環境監測站是科學技術事業單位，同時根據主管部門的授權范圍，對破壞和污染環境的行為行使監督和檢查權力。根據該條規定，環保部門設置的環境監測機構是事業單位。《民法通則》第50條將事業單位界定為“法人”，從而使事業單位成為民法法人。[18]但是它在主管部門授權的范圍內，行使部分行政權力。在這種情況下，其實施的監測行為屬于授權行政行為。主管部門與監測機構屬于領導與被領導的關系，而監測機構之間上下級屬于業務指導關系。[19]可見，政府部門設置的監測機構，在性質上屬于事業單位，但其在某些情況下具有行政主體的屬性。在中國，事業單位同時承擔政府職能是常見的現象。[20]對于其他政府部門設置的監測機構，其大致也屬事業單位；[21]如果是事業單位或者企業設立的，則可能是事業單位，也可能是純粹營利性企業。在中國，事業單位的法律定位絕非一種模式能夠涵蓋，既有行政管理性事業單位，也有社會公益性事業單位，還有生產經營性事業單位。[22]

問題是，立法中被賦予強制監測義務的監測機構指的是環保部門設置的監測機構還是所有類型的監測機構？法律條文沒有明確規定。從法律解釋的角度分析，在立法沒有明確限制或排除某一類型監測機構的前提下，條款中強制監測義務的承擔主體應當包括不同類型的所有環境監測機構。這種理解符合強制監測義務的立法初衷，即在更大程度上方便環境損害賠償糾紛當事人選擇監測機構并獲取監測數據，從而強化其舉證能力。但是，法律不加區分，強行賦予不同性質的監測機構以同樣的監測義務，這樣規定是否妥當？

對于環保部門所屬監測機構而言，它在性質上屬于事業單位，同時在某些情況下行使部分行政權力，具有行政主體的屬性。因此，它在某種意義上屬于公法主體。在此前提下，法律可以基于社會公共利益或者特定目的的需要，要求它承擔法定的職責。可以將強制監測義務理解為環保部門所屬監測機構的公法義務。但是，對于其他類型的監測機構，法律能否徑直賦予其強制監測義務呢？從法理上講，污染糾紛當事人和該類環境監測機構在法律上屬于平等的民事主體，他們之間只能形成基于意思自治原則的民事委托關系，環境監測機構可以接受委托，也可以不接受委托。監測義務的產生，只能通過當事人與監測機構的雙方合意而形成。在沒有合意約定的前提下，法律強行賦予該類監測機構強制監測義務，正當性何在？

在民法上，強行要求平等主體的一方與另一方締約，這種現象被稱為“強制締約”。我國臺灣地區學者王澤鑒先生將其解釋為“個人或企業負有應相對人的請求，與其訂立契約的義務。易言之，即對相對人的要約，非有正當的理由不得拒絕承諾”。[23]強制監測義務條款能否通過強制締約理論獲得正當性？在現代社會的民事活動中，強制締約現象比較普遍。[24]根據學者的分析，強制締約一般發生于公用事業領域，一方當事人通常擁有強大的經濟實力和談判能力，在市場中處于壟斷性地位，而另一方通常處于弱者地位。原來抽象平等的當事人，已經“從理性的、意思表示強而智的人向弱而愚的人”的轉變。[25]如果強制締約理論可以成為強制監測義務條款的正當性依據，那么，環境損害賠償糾紛中的當事人真的是“弱而愚的人”嗎？當事人與監測機構之間在事實上不再是“自由平等”的關系了嗎？

從實踐來看，環境監測機構類型多樣，各個監測機構并不具有市場壟斷或支配地位。在這種市場環境下，當事人自由選擇監測機構的機會并沒有受到限制，交易雙方仍然是比較平等的，自由締約應當能夠發生。更何況作為一方當事人的加害人，其往往擁有強大的經濟和技術力量，并非“弱者”。顯然，立法用強制干預來取代契約自由，用法定義務來替換約定義務，用善良愿望假想市場實踐，實質背棄了契約自由的私法自治精神。因此，法律不顧環境監測機構具體性質的不同，強行要求其他類型的監測機構承擔強制監測義務，欠缺足夠的正當性。

四、強制監測義務規定的形式缺陷

除了義務來源的正當性欠缺，我國法律上的強制監測義務規定還存在一些形式上的缺陷。

首先，強制監測義務規定的假定前提錯誤。一方面，對于行政職能性監測而言，既然屬于法定行政義務，那么監測機構應當依法履行，否則會承擔相應的行政責任。另一方面，對于服務性監測而言，面向市場的監測機構，出于經濟利益的驅動，從“經濟人”的理性出發，正常情況下應當會接受監測。更何況，目前我國環境監測機構的資金嚴重不足，業務經費非常困難。[26]如果能夠通過提供監測服務緩解經費問題，何樂而不為？在這種情況下，法律基于“環境監測機構不愿意提供監測服務”這一虛假性前提而設計的強制監測義務，顯屬多余。

其次，強制監測義務的權利主體過于寬泛。眾所周知，環境糾紛當事人包括污染者和受害人。法律規定強制監測義務的初衷是強化受害人的舉證能力。但是，立法條文表述中使用的是“當事人”這樣寬泛的概念，并非專門針對受害人。作為加害方的企業和其他單位也有可能利用該條款來要求監測機構提供監測服務。加害方往往經濟實力雄厚，社會影響強大，它有能力也更容易尋求到更“權威”、更符合其訴訟利益的監測機構，法院往往也更傾向于采信該等監測機構提供的監測數據。這樣，法律所設計的以彌補受害人舉證能力不足為初衷的強制監測義務規定，在實踐中完全會被強勢一方的加害人利用，從而產生新的舉證能力失衡現象，背離該制度設計的初衷。

再次，強制監測義務的內容殘缺。它只規定了監測機構接受委托如實提供監測數據的義務，但沒有規定提供監測數據的完整性要求和及時性要求。如實是對數據真實性的要求，完整是對數據全面性的要求，及時是對數據時限性的要求。這三者的側重點是不一樣的。即使可以認為所謂“如實”，是指環境監測機構應恪盡職守，客觀地對環境狀況進行監測，完整、公正地向委托人提供監測數據和結果，不能受人為因素的干擾，歪曲事實，或者提供偽造、虛假的數據，27從而將“完整性要求”納入到“如實”義務的范疇，但是，及時性要求仍然沒有規定在法定義務之中。這樣，監測機構有可能刻意拖延監測或者延遲提供監測數據。

最后，強制監測義務的責任機制缺失。雖然立法規定了環境監測機構的強制監測義務，但是并沒有規定違反強制監測義務所產生的否定性法律后果。對于環保部門和其他政府部門設置的監測機構而言，它違反該義務，拒絕接受委托，或者提供虛假的監測數據，能否導致訴訟？如果致訟，被告是設置監測機構的政府部門，還是監測機構本身？是民事訴訟，還是行政訴訟？如果是民事訴訟，面臨的問題就會如其他性質的監測機構一樣。如果是行政訴訟，誰是適格被告？如果不能導致行政訴訟，強制監測義務又如何得到有效保證？對于其他類型的環境監測機構，如果其違反強制監測義務規定，是否應當承擔法律責任？有觀點認為，違反這一義務，給當事人造成損害的，應當依照《民法通則》承擔民事責任。[28]那么，承擔的是違約責任還是侵權責任？具體責任形式是什么？賠償損失還是繼續履行義務？如果是賠償損失，損失如何計算？如果是繼續履行義務，監測機構即使向當事人提供了監測數據，也有可能導致當事人的舉證超過舉證時限，這時該怎么處理？立法對這些問題均未作出回應。法律規范中責任形式和追責機制的缺失，很有可能導致監測機構回避強制監測義務。這樣，強制監測義務規定的實施將大打折扣，立法者期待的解決當事人舉證難的美好愿望也可能成為鏡花水月。

五、強制監測義務規定對法院的影響

當監測數據作為訴訟中的重要證據時，因為法律規定監測機構負有強制監測義務，監測數據的提供自然落到當事人和監測機構的身上。這種規定極易影響作為裁判機構的法院的行為。在當事人請求法院調查收集監測數據時，法院會依據該條慫恿當事人訴諸監測機構獲得相關數據，而不會依申請調查收集證據，遑論依職權主動調查收集相應的證據。

從國外實踐來看，無論是英美法系體現司法消極主義的“當事人主義”，還是大陸法系體現司法能動主義的“職權主義”，兩種模式既依賴司法權的被動性特征，也離不開司法能動性的發揮來加以維系。[29]即使是在司法消極主義盛行的美國，法院在環境保護事務中的作用也并不像在普通私人事務中那樣消極。美國聯邦法院在三個階段的環境管制過程中都扮演了較為主動的角色。[30]縱觀美國司法史，一直以來，聯邦法院的能動司法促進了法律領域中的許多變革，從而為法院贏得了崇高而神圣的社會地位。

更重要的是，法院純粹裁判的理念和做法，完全無視訴訟特別是環境損害賠償訴訟的特點。一般而言，訴訟并不僅僅關乎“個人利益”，它同時也關乎社會公益。對此，耶林深有認識：“主張權利的人……的行動遠遠超出他一身的利益和效果。其行動帶來的一般利益，已不只是法律的權威和尊嚴所自我主張的理念利益，而是任何人都感知到的極為現實、極為實際的利益。”[31]也就是說，私人主張權利的行動，雖出于主觀自利動機，但會產生客觀公益效果。[32]特別是，環境污染而導致的損害賠償訴訟不同于其他普通訴訟，環境訴訟攸關整個環境品質及受害人之生存權利，與如何制止侵害連續發生之問題，涉及事業活動之公眾性、社會與政治性爭點，屬“現代型紛爭”之一。[33]在環境損害賠償糾紛中，當事人（原告）的訴訟行為具有非常明顯的正外部性（私益增進公益），即原告的訴訟請求得到法院支持后，該裁判結果會對環境保護產生積極效應，有助于遏制污染行為的擴散和蔓延。這種效應具有普惠性，其利益超出原告的受益范圍，惠及當事人以外的周邊廣泛的社會公眾。在此情形下，法院若無視私人環境訴訟所具有的正外部性，一味追求形式中立而不顧相關證據的收集，最后導致不能追究環境損害行為的法律責任，受害人亦得不到有效救濟，則該裁判無異于使法院淪為社會公益受害時在一邊袖手旁觀的“看客”甚至間接的“縱容者”，進而招致“損害公共環境利益”的惡名，從而使其“社會公平正義化身”的形象大打折扣。顯然，這樣的潛在負面后果并非法院所樂見。

另外，立法以法院不擅長監測數據的判斷作為賦予監測機構強制監測義務的理由之一，[34]該論證可能欠妥：一方面未加區分證據收集與證據判斷的差異，另一方面可能淡化法院在收集和判斷證據上的法定職責。從職能上講，對證據真偽進行判斷是法院審判的應有之義。而環境監測數據是環境損害賠償糾紛中的重要證據，無論該證據涉及多么復雜的專業技術問題，法院都有權力并有責任進行判斷。并且，法院是否具有對科學證據進行判斷的能力，屬于法官知識結構的問題，而不應當成為法院不進行該類證據判斷的理由。法院可以通過程序審查、專家證人等制度來彌補其在科學證據判斷能力上的不足。

六、完善強制監測義務規定的建議

要克服我國強制監測義務方面的缺陷，必須改革環境監測體制，完善強制監測義務規定，同時還需要加強其他方面的配套建設，多管齊下，進而克服環境損害中受害人因舉證能力不足而導致的維權困境，公平處理和有效化解環境損害賠償糾紛。

（一）改革環境監測體制

理順強制監測義務背后相關各方錯綜復雜的法律關系，首要任務以及根本之道在于改革環境監測體制，區分行政職能性監測和社會服務性監測。行政職能性監測也被稱為監督性監測，社會服務性監測也被稱為服務性監測。[35]行政職能性監測是政府履行環境保護職能的重要技術手段，由政府部門設置的監測機構來實施，并且應當通過政府部門（主要是環保部門）授權監測機構來具體實施。社會服務性監測則是為社會有償提供環境監測服務行為，所有具有相應監測資質的監測機構都可以提供該種服務性監測，包括政府部門設置的監測機構。而環保部門的角色主要是對各種環境監測行為的監管。這種改革的目標是使環保部門從具體的環境監測事務中解脫出來，由直接操作者轉變成間接監督者，實現政府職能的轉變，真正成為環境監測的監督管理部門，當裁判員而不是當運動員。環境監測由政府職能轉變成服務職能，為環境監測的市場化產業化和社會化創造了條件，使環保領域的服務體系更加完善。[36]

可喜的是，國家有關部門已經意識到改革環境監測體制的重要性，并且試圖通過立法明確改革的目標。2009年初，環境保護部負責起草的《環境監測管理條例》（征求意見稿）第55條和第58條分別規定了不同的環境監測機構，從法律上將環境監測區分為行政職能性監測和社會服務性監測。其中，行政職能性監測由環保部門所屬的監測機構來實施，其行為在性質上應視為環保部門授權的具體行政行為，其工作人員按公務員要求進行管理。在此意義上，環保部門所屬監測機構具有行政法主體地位，負有公法義務或公共職責。這種情況下產生的監測數據，當事人可以依法申請環保部門提供。如果環保部門不依法提供，當事人可以通過行政復議或行政訴訟等方式尋求救濟。而對于社會服務性監測，可以由其他類型監測機構提供，也可以由環保部門所屬監測機構提供。在此情形下，監測機構與要求提供監測服務的當事人之間是平等的民事主體關系，監測義務基于雙方的監測服務合同或者委托合同而產生。即使是環保部門所屬監測機構，此時提供監測的行為也并非具體行政行為。

在理順環境監測體制之后，強制監測義務由負有公法義務的環保部門所屬監測機構承擔更為合適。具體理由是：其一，也是最根本的，它享有部分行政職權和公法職責，由該公共職責可以衍生出其公法上的監測義務；其二，它屬于政府全額撥款的事業單位，提供監測義務具有相應的經費保障；其三，它是專門的環境監測機構，具有足夠的技術保障。當然，即使是強制監測義務，也不會改變其與監測結論需求者之間平等民事主體的法律關系。一旦發生糾紛，仍按照民事糾紛的解決方式加以解決。

（二）合理分擔環境監測費用

立法雖然規定了強制監測義務，但是沒有對監測費用的承擔作出規定。而在環境糾紛中，鑒定工作不僅在技術上有其難以克服的困難，在時間與金錢的花費上亦相當不經濟，因鑒定費用過高，當事人難以負擔，甚至鑒定費用已超過求償額。[37]因此，合理分配監測（鑒定）費用，于強化當事人舉證能力并實現其訴訟請求頗有必要。

強制監測義務的承擔主體是環保部門所屬的環境監測機構，其具有一定的行政主體屬性，負有一定的公共職責，并且其經費來源于國家全額撥款，因此它應當免費為受害人提供監測服務，在不能完全實現免費監測的情況下，至少在收費上應不同于其他類型監測機構，收費標準應大大降低。對此，立法可以比照訴訟程序中有關訴訟費用減免緩交制度，通過建立監測費用減免緩交制度，保障其訴訟權益和實體權益得以實現。將監測費用減免緩交的義務施于環保部門所屬監測機構，符合其公益事業單位的法律定位。所以，筆者認為，《環境監測管理條例》（征求意見稿）第58條對環保部門所屬監測機構與其他類型監測機構在收費標準上不加區分的規定，不能體現兩類監測機構性質的不同，更不符合立法規定強制監測義務以救濟受害人利益的初衷。

對于其他提供有償監測服務的監測機構，應當按照市場交易規則，由當事人和監測機構雙方協商確定費用承擔。當然，為保證當事人能夠得到必要的監測服務，國家可以制定一般的收費標準。[38]在該標準范圍內，雙方可以協商確定具體金額。

（三）通過環境信息公開獲取監測數據

監測數據是重要的環境信息。當監測數據作為政府公共環境信息的一種形態存在時，它的獲得，就不必要通過委托監測機構來獲取，而是可以先行通過政府信息公開渠道來獲取。

依法公開政府信息是行政機關的法定義務。[39]在實踐中，發生公共環境事故或突發環境事件后，環保部門會直接或者通過委托監測機構來進行環境監測并采集監測數據，并通過公共媒體等適當方式向社會公布環境監測數據等相關信息。因此，如果當事人屬于該事故或事件的受害人，為了訴訟的需要，可以根據有關環境信息公開的立法規定，以直接通過公共媒體等方式獲取監測數據，或者請求環保部門提供相關監測數據。

《環境信息公開辦法（試行）》對環境信息公開作了一般規定，但沒有對環境事故中監測數據的公開作出具體規定。《環境監測管理條例》（征求意見稿）在《環境信息公開辦法（試行）》的基礎上有所細化，其第82條規定：“公民、法人或者其他組織申請獲取環境監測信息的，由縣級以上人民政府有關主管部門依照有關信息公開的法律、行政法規的規定提供。縣級以上人民政府有關主管部門依申請提供環境監測信息，除可以收取檢索、復制、郵寄等成本費用外，不得收取其他費用。收取檢索、復制、郵寄等成本費用的標準由國務院價格主管部門會同國務院財政部門制定。縣級以上人民政府有關主管部門不得通過其他組織、個人以有償服務方式提供環境監測信息。”上述條文為解決環境事故受害人在監測數據的獲取上處于弱勢地位的問題提供了一個新的通道。這一規定如能順利出臺，將成為環境事故中受害人獲取環境監測信息的重要途徑和法律依據。因此，在環境損害賠償糾紛中，當事人可以充分利用環境信息公開制度，多途徑獲取監測數據的渠道，從而進一步克服監測數據不足的困難。

（四）強化法院證據調查和認定的功能

在環境損害賠償訴訟中環境監測數據是一種重要的證據，在調查收集該種證據時，不應當忽略法院的作用。為了彌補當事人舉證能力的不足，更重要的是為了通過環境訴訟實現維護環境公共利益的目的，應強化環境訴訟中法院調查取證的職責。具體而言，法院應摒棄普通民事訴訟中在取證方面的消極態度，奉行司法能動主義，依職權主動調取相關證據；或者如有的學者主張的那樣，法院負有依當事人的申請向有關機構調取證據的義務。[40]

司法能動主義（judicial activism)，是指司法機構在審理案件的具體過程中，不因循先例和遵從成文法的字面含義進行司法解釋的一種司法理念以及基于此理念的行動。[41]遵行司法能動主義的法官有義務為各種社會不公提供司法救濟。[42]既然當事人的證據具有局限性，那么法院調查取證就有助于更進一步接近司法實質正義，而實質正義可能比程序正義更切合當代中國民眾對司法功能的預期。

法院除了積極調查取證外，還應當克服環境訴訟的科學不確定性帶來的證據認定的種種困難，特別是在因果關系推定方面。目前的有關民事程序立法只是規定了因果關系推定原則，但并沒有規定具體的推定方法。對此，在因為科學不確定性而使因果關系認定陷于停滯或僵局時，法院應超越環境監測的技術局限，從救濟受害人和保護環境的目的出發，以實現社會公平正義的法律價值為指導進行因果關系推定。在具體個案中，應當根據不同類型的環境侵權案件，適用與之相應的不同的因果關系推定方法，如蓋然性因果關系說[43]、疫學因果關系說、間接反證說等[44]。同時，在被告加害人提供了較為充分的證據以證明因果關系不存在的情況下，就有可能使法官形成被告的行為與損害結果之間不存在因果關系的心證，使案件的審判結果對原告不利，在這種情況下應允許原告進行反證，推翻被告的證據。[45]

在事關公共利益的環境訴訟中，法院更應當積極調查取證，委托有相應資質的鑒定機構對有關技術問題進行鑒定，取得相關證據材料，從而彌補當事人因技術和費用原因而導致的舉證能力的不足。在因科學不確定性而陷入證據認定僵局時，應本著公平正義原則，靈活運用因果關系推定方法，避免案件審理結果縱容違法行為而損害受害人利益和公共環境利益。

（五）小結：立法建議

在完善環境監測體制、政府信息公開和法院調查取證等配套建設的基礎上，現行立法應當對強制監測義務的規定作相應的補充，具體可包括以下五個方面。

其一，也是首要的，將強制監測義務的承擔者明確為“環境保護主管部門所屬的環境監測機構”，而不是模糊的“環境監測機構”。這樣，承擔強制監測義務的監測機構得到進一步明確，即僅限于環保部門設置的環境監測機構。其他類型的監測機構，包括其他政府部門設置的監測機構，因其立法定位主要在于社會服務性事業單位或者純粹營利性機構，而且其主管部門（如果有的話）也不具有環境監測的法定職責，從維護自由平等的市場秩序出發，立法不宜將這類監測機構作為強制監測義務的一般主體。

其二，完善強制監測義務的內容，將提供監測數據的完整性和時限性要求體現在監測義務之中。參照《政府信息公開條例》第6條，建議規定：“環境監測機構應當接受委托，如實、完整、及時地提供有關監測數據。”

其三，將有權要求提供監測服務的主體縮小限定為“受害人”，而不是寬泛時當事人。在環境糾紛中，當事人實體利益差距過大，資訊不對等、進行訴訟能力不對等，受害人處于弱勢，加害人處于優勢。[46]如果要求監測機構為環境糾紛的任何一方當事人提供監測服務，一方面不能體現對受害人利益的傾斜保護，不符合實質公平原則，另一方面會加重監測機構的工作壓力和經濟負擔。將有權要求提供監測服務的權利主體限定為“受害人”，而不是籠統的“當事人”，才能更進一步體現立法對作為弱者的受害人利益的特殊保護。否則強制監測義務條款可能導致當事人之間舉證能力的進一步失衡，從而偏離強化受害人舉證能力的立法初衷。

其四，明確法律責任。建議規定：“監測機構不接受委托或者接受委托后不如實、完整、及時提供監測數據的，環保部門應當責令改正，可以并處罰款；給受害人造成損失的，還應當承擔相應的民事責任。”

其五，合理分配監測費用，將強制監測義務明確規定為無償服務或廉價服務。

通過上述五個方面的修正，新的一般性強制監測義務條款可表述如下：“因環境污染引起的損害賠償責任和賠償金額的糾紛，當事人可以委托環境保護主管部門所屬環境監測機構提供監測數據。環境監測機構應當接受委托，如實、完整、及時地提供有關監測數據。環境監測機構不接受委托或者接受委托后不如實、完整、及時提供監測數據的，環境保護主管部門應當責令改正，可以并處一萬元以下罰款；給受害人造成損失的，還應當承擔相應的民事責任。” 注釋:

[1]葉俊榮：《環境政策與法律》，中國政法大學出版社2003年版，第133頁。

[2]《環境科學大辭典》，環境科學出版社1991年版，第297頁。

[3]《國家環保總局有關負責人解讀〈環境監測管理辦法〉》， httpl/mep.gov.cn/hjywt200709/t20070928_109703.htm，2009年4月27日訪問。

[4]陳慈陽：《環境法總論》，中國政法大學出版社2003年版，第340頁，第130-131頁。

[5]韓德培主編：《環境保護法教程》（第四版），法律出版社2003年版，第136頁。

[6]王燦發：《論環境糾紛處理與環境損害賠償專門立法》，《政法論壇》2003年第5期。

[7]孫佑海主編：〈中華人民共和國水污染防治法〉解讀》，中國法制出版社2008年版，第251頁。

[8] 王燦發：《論環境糾紛處理與環境損害賠償專門立法》，《政法論壇》2003年第5期。

[9] 葉俊榮：《環境政策與法律》，中國政法大學出版社2003年版，第292頁。

[10]筆者對廣東省中山市、四川省成都市和河北省石家莊市等地環保部門的一項調查表明，強制監測義務的規定對監測機構產生了影響，監測機構一般情況下均愿意接受當事人的委托，提供監測服務。

[11]曹明德：《環境侵權法》，法律出版社2000年版，第31-34頁。

[12][日]原田尚彥：《環境法》，于敏譯，法律出版社1999年版，第26頁。

[13]《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第4條規定，因環境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條也規定了環境損害賠償訴訟適用舉證責任倒置。修訂的《固體廢物污染環境防治法》和《水污染防治法》均作出了類似的規定。

[14] 陳慈陽：《環境法總論》，中國政法大學出版社2003年版，第342頁。

[15]楊素娟：《論環境侵權訴訟中的因果關系推定》，《法學評論》2003年第4期。

[16]《國家環保總局有關負責人解讀〈環境監測管理辦法〉》， httpl/mep.gov.cn/hjywt200709/t20070928_109703.htm，2009年4月27日訪問。

[17]需要說明的是，環保部門的“認定”不是監測機構行為合法性的必要條件。環保部門的“認定”使得監測機構行為合法主要是指其監測數據得到環保部門的認可。有意思的是，這種合法性認可是由環保部自身的“部門規章”（《環境監測管理辦法》）所規定的。據此推論，其他部門和行業的監測機構在其部門和行業內部也可以通過該部門或行業的“部門規章”而得到合法性認可。掌權者給自身賦予權力，違背了行政法治的基本理念，極易導致權力失控和權力濫用。

[18]方流芳：《從法律視角看中國事業單位改革-事業單位“法人化”批判》，《比較法研究》2007年第3期

[19]《全國環境監測管理條例》第6條。

[20]方流芳：《從法律視角看中國事業單位改革-事業單位“法人化”批判》，《比較法研究》2007年第3期

[21]如《國土資源部關于加強地質環境監測工作的通知》指出，地質環境監測機構是從事技術服務的公益性事業單位。

[22]石旭雯、任爾聽：《論我國事業單位的法律地位》，《法治論叢》2007年第2期。

[23]王澤鑒：《債法原理（一）》，中國政法大學出版社2001年版，第77頁。

[24]梁慧星等：《中國民法典：合同編條文建議稿》（總則）， tianyacn/new/rechForum/Content.asp?idltem=83＆idArticle =264486，2009年4月19日訪問。

[25][日]星野英一：《私法中的人》，王闖譯，中國法制出版社2004年版，第50頁。

[26]于濤：《環境監測市場化的思考》，《中國環境管理干部學院學報》2005年第3期。

[27] 孫佑海主編：〈中華人民共和國水污染防治法〉解讀》，中國法制出版社2008年版，第253頁。

[28] 孫佑海主編：〈中華人民共和國水污染防治法〉解讀》，中國法制出版社2008年版，第253頁。

[29]王建國：《社會轉型過程中的司法能動論》，《金陵法律評論》2007年秋季卷，第65頁。

[30]王小鋼：《追尋中國環境法律發展之新理論》，吉林大學2008年博士學位論文，第11-12頁。

[31][德]魯道夫馮耶林：《為權利而斗爭》，胡寶海譯，中國法制出版社2005年版，第53頁。

[32]趙紅梅：《私法與社會法—第三法域之社會法基本理論范式》，中國政法大學出版社2009年版，第415頁。

[33]邱聯恭：《司法之現代化與程序法》，臺灣大學法學叢書(七)，1998年9月第五版，第11-12頁。

[34] 孫佑海主編：〈中華人民共和國水污染防治法〉解讀》，中國法制出版社2008年版，第251頁。

[35]胥樹凡：《環境監測體制改革的探討》，《中國環保產業》2008年第3期。

[36]胥樹凡：《環境監測體制改革的思考》，《環境保護》2007年第10 （B)期。

[37]葉俊榮：《環境政策與法律》，中國政法大學出版社2003年版，第292頁。

[38]《環境監測管理條例》（征求求意見稿）第58條。

[39]《中華人民共和國政府信息公開條例》第6條。

[40] 王燦發：《論環境糾紛處理與環境損害賠償專門立法》，《政法論壇》2003年第5期。

[41]Black，Henry Campbel，l Black Law Dictionary， 6thed.WestPublish Co. 1990， p. 847

[42]克里斯托弗沃爾夫：《司法能動主義——自由的保障還是安全的威脅？》，黃金榮譯，中國政法大學出版2004年版，第3頁。

[43][日]加藤一郎：《公害法的形成和發展》，巖波書店1968年版，第29頁。轉引自楊素娟：《論環境侵權訴訟中的因果關系推定》，《法學評論》2003年第4期。

[44]陳泉生：《環境法》，法律出版社1997年版，第235-240頁。

第3篇：事業單位管理辦法條例范文

酒類行政執法是開展酒類流通管理工作的重要手段，也是商務行政執法工作中的一個重要方面。酒類行政執法工作的好壞，直接關系到人民群眾的飲酒健康和生命安全，對維護國家利益，社會穩定及保證酒類生產者，經營者的合法權益有著十分重要的意義。近年來，我市經濟迅速發展，人民的生活水平水漲船高，各類賓館酒店、夜總會、ktv、酒吧和夜市異軍突起，**市一躍成為名符其實的飲料酒消費大市。加強酒類行政執法，顯得尤其重要和迫切。為此，**市商務局酒管辦歷經幾屆人的努力，克服機構調整、人員異動、經費短缺，執法環境不佳等因素的影響，堅持以科學發展觀為指引，嚴格按照《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》及商務部20xx第25號令《酒類流通管理辦法》和《**省酒類流通管理條例》的相關規定，堅持依法依規，嚴查快處的原則，有效打擊制販賣假酒和倒酒擾市的違法違規行為，為規范我市區域內的酒類流通秩序，促進酒類市場健康有序發展、維護國家利益，保護酒類生產者、經營者、消費者的合法權益做出了積極貢獻。

一、酒類流通現狀

目前我市擁有合法酒類生產企業6家，分別分布在我市的**區和**縣境內，其中年產量在30噸以上200噸以下的生產企業有3家，年產量在200噸以上的生產企業3家。另有已登記備案的酒類批發企業183家，零售企業2680家。根據20xx年市酒管辦收集的監測數據顯示，20xx年我市共消費白酒5620千升，黃酒2870千升，啤酒28468千升，紅酒7950千升，累計共消費飲料酒44908千升。進口酒類由于營運成本較高，申請備案登記資料要求嚴格且市場需求不大，個別經銷商雖有兼營行為，但均不愿主動向市酒管辦提出許可登記和備案申請，業務往來基本都沒有開具酒類隨附單，故無法納入監測統計。由于我市酒類生產企業基本屬于中小型傳統企業，生產能力低，品牌知名度不高，故我市目前酒類消費仍以外地品牌酒為主導。根據不完全統計，目前我市流通的國產白酒品種數量有200余種，啤酒種類達到20余種，紅酒品種多達40余種以上，價格高、中、低檔齊全，其質量也是優劣參半，魚龍混雜。雖然自開展酒類執法工作以來，市場較以往更規范，制販賣假酒的行為得到了有效扼制，但由于我市推行酒類執法工作起步較晚，執法經驗不足及執法制度不完善等原因，導致酒類行政執法工作推進速度慢，執法力度不強，執法影響不廣，酒類行政執法工作可以說任重而道遠。

二、酒類行政執法存在的問題

（一）酒管執法力量薄弱，執法經費短缺是導致執法不到位的直接原因。據統計，目前我市擁有合法酒類生產企業共6家，登記備案的酒類批發企業有183家，酒類零售企業2680戶。而事實上，6家生產企業除索卡黃酒辦理了生產經營許可證外，其余5家都沒有辦理酒類生產經營許可證，應登未登的酒類批發企業也遠遠不止183家，酒類零售企業更是多達3260戶以上。而目前我市全部酒管人員（含執法人員）不過73人。個別縣（市、區）的酒管部門還屬于差額撥款的事業單位，工作經費短缺，酒管從業人員收入低微，相對于其他行政執法部門來說，商務酒管執法人員是典型的弱勢群體。受人員和經費短缺的影響，對偏遠鄉鎮的酒類流通監管執法顯得力不從心，鞭長莫及。

（二）執法主體不明，職能部門協調不暢是導致酒類執法難到位的根本原由。酒類行政執法的主體是商務局酒管辦，但打擊假冒偽劣卻歸屬于市工商局，質量檢測又是技術監督局的職責。商務部門對無證經營和沒有開具酒類流通隨附單的酒類只能就地扣押，不能沒收，這無疑削弱了酒類執法的權威。對于涉嫌假冒或者造假的酒類必須依靠工商和質監局的配合，才能執法到位，遇上暴力抗法，除了報警外沒有其他有效的行政手段，而事實上是，目前我市部門之間各自為陣，互不協調，僅憑商務酒管部門單打獨斗，面對寵大的酒類流通市場，明顯勢單力薄，事倍功半。

（三）政府重視程度不夠，宣傳發動不到位是導致酒類執法不力的重要因素。我市酒管執法正面臨著群眾不知曉、經營戶不理解、不配合的困惑。從我省其他市州酒類執法現狀來看，政府重視是關鍵。我省**、**、**等地市，當地政府在參照《國家食品安全法》和《**省酒類流通管理條例》的基礎上都出臺了符合本地區實際的酒類行政執法條例，并且充分利用本地電視電臺、報紙刊物等新聞媒介資源，大力宣傳酒類執法，廣而告之，不僅讓全市老百姓知道酒管執法是政府行為，同時也給當地的酒管執法部門找到了執法的依據。在培養酒類經營戶增強持證經營、守法經營意識同時也從根本上起到了震懾制販賣假酒違法犯罪的作用。

三、加強酒類行政執法的幾點建議

（一）加大宣傳、擴大影響，定期開展打擊假冒偽劣酒類違法行為的專項行動。結合打擊經銷假冒偽劣酒類商品違法行為行動，大力宣傳酒類執法的重要性和必要性。以新穎的形式、豐富的內容， 良好的形象對外展示酒管執法隊伍，以“12312”商務舉報投訴服務中心為平臺，向酒類消費者和酒類經營者宣傳酒類流通領域的法律法規知識，定期舉辦酒類流通法律法規培訓，同時全方位與有關媒體合作，利用平面媒體、網絡平臺和全市各項專題活動，加大宣傳力度，為開展酒類行政執法工作營造良好的氛圍。

（二）政府支持，建章立制，為酒類執法提供執法依據。參照我省**、**、**等地市的做法，在嚴格遵循《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》及商務部20xx第25號令《酒類流通管理辦法》和《**省酒類流通管理條例》的相關規定的基礎上，按照《**省行政程序規定》和《**省規范行政裁量權辦法》，參照市直相關行政執法單位的經驗和文本，制定《**市酒類行政處罰裁量基準》，以市委、市政府兩辦名義發文實施，并在政府網站予以公布，從而使我市酒管執法做到有據可查，有法可依。

（三）職能部門應相互協調配合，建立行政執法聯動機制。酒類管理和行政執法涉及部門多，只有各相關部門密切配合，才能形成戰斗力，將案件執法到位。遵循法律法規關于執法職責劃分的規定，與公安、衛生、工商、質監等部門密切配合并建立跨部門的信息通報、聯合調查、案件移送等工作機制；建立聯席聯審會議制度，成立專項整治工作小組，組織開展聯合執法；加強與人民法院、人民檢察院、公安、監察等部門和單位的聯系，強化行政執法與刑事司法的銜接，努力提升商務綜合行政執法的法律地位和社會地位，不斷擴大商務綜合行政法的影響。

（四）建立酒類行業協會，用行業標準促行業自律。我市是酒類消費和流通的大市，僅憑酒管執法人員的力量是不夠的，應該盡快成立酒類行業協會，運用行業標準去促進行業自律，從而杜絕或減少制販賣假酒及倒酒亂市行為的發生，真正保護酒類生產企業和經營企業的合法權益。

（五）提高酒類批發準入門檻。現行酒類批發準入規定對批發企業擁有資金要求不高，一般一個品牌或者其中的某個系列就能申辦批發許可證，按照現行的酒類流通管理制度，批發許可證有效期為三年，期間不年審。事實上有些企業因為經營不善或資金周轉問題而被迫提前中止經營，此時容易出現許可證轉讓或者租借等情況，由于聯系人、聯系電話和聯系地址變更，導致出現監管盲區。提高酒類批發準入門檻，鼓勵企業發展多種經營，既有利于酒管部門加強對酒類流通企業和酒類流通市場的監管力度，又有利于扶持酒類批發企業做大做強，形成產業。

第4篇：事業單位管理辦法條例范文

導讀：繼上一期的新修訂《中華人民共和國種子法》對比研究后，第2輯著重介紹了新法的亮點和熱點，主要包括：提精品種審定制度，實行品種登記制度；進一步推進種業監督體質改革；注重對農民利益的保護；將植物新品種保護提升到法律層面；扶持種業發展，鼓勵創新；專章立法保護種質資源；剛性執法，強化執法力度；探討品種審定制度的去與留。

經典案例：武漢市張先生、南昌市余先生、貴陽市冷先生、重慶市郝女士、亳州市胡先生都在問：2016年1月1日起施行的新修訂《種子法》與2013年修正的《種子法》有何區別？請給我們稍為系統地介紹一下。

“在線律師”：

各位朋友大家好：盡管您們分別提出了問題，但由于涉及到的問題全與新修訂《中華人民共和國種子法》（以下簡稱《種子法》）的有關，故我欲分3緝給朋友們介紹，所有的觀點均是非官方觀點，只是給朋友們用作學習和研究《種子法》的參考，有些觀點還有待證實。

第一輯為朋友們重點介紹新修訂《種子法》的價值取向和原則，第二輯為朋友們重點介紹新修訂《種子法》的亮點和熱點，第三輯為朋友們重點介紹新修訂《種子法》與原法條款的主要區別，本文為第二輯。

亮點和熱點1：

提精品種審定制度，實行品種登記制度

新修訂的《種子法》體現簡政放權的改革思想，主要體現在品種審定制度方面，如減少審定作物數量，由28種減到5種；取消農業部及各省對主要農作物的確定權，對不再實行品種審定的農作物全部納入品種登記范圍進行管理。

縱觀世界品種育種史，歐美國家新品種的商業生命周期以前為5～7年，現在只有3～4年，而我國僅品種審定通常就要耗時4年左右，顯然我們的管理辦法完全不能適應新種子的推廣和市場經營需要，必須改革，而減少主要農作物范圍即是選項之一。

國家對部分非主要農作物實行品種登記制度。列入非主要農作物登記目錄的品種在推廣前應當登記。實行品種登記的農作物范圍應嚴格控制，并根據保護生物多樣性、保證消費者安全和用種安全的原則確定。納入品種登記的目錄由國務院農業主管部門制定和調整。

新修訂《種子法》對品種登記制度的具體實施進行了可操作性的制度安排：如申請者申請品種登記應當向省、自治區、直轄市人民政府農業主管部門提交申請文件和種子樣品，并對其真實性負責，保證可追溯，接受監督檢查；省、自治區、直轄市人民政府農業主管部門自受理品種登記申請之日起二十個工作日內，對申請者提交的申請文件進行書面審查，符合要求的，報國務院農業主管部門予以登記公告；對已登記品種存在申請文件、種子樣品不實的，由國務院農業主管部門撤銷該品種登記，并將該申請者的違法信息記入社會誠信檔案，向社會公布；給種子使用者和其他種子生產經營者造成損失的，依法承擔賠償責任；對已登記品種出現不可克服的嚴重缺陷等情形的，由國務院農業主管部門撤銷登記，并公告，停止推廣。

亮點和熱點2：

進一步推進種業監督體制改革

變種子行政管理為種子監督管理，理順、統一和規范執法行為。農業、林業主管部門履行種子監督檢查職責時有權采取下列措施：一是進入生產經營場所進行現場檢查；二是對種子進行取樣測試、試驗或者檢驗；三是查閱、復制有關合同、票據、賬簿、生產經營檔案及其他有關資料；四是查封、扣押有證據證明違法生產經營的種子，以及用于違法生產經營的工具、設備及運輸工具等；五是查封違法從事種子生產經營活動的場所。

新修訂《種子法》根據客觀實際，明確規定農業、林業主管部門所屬的綜合執法機構或者受其委托的種子管理機構，可以開展種子執法相關工作。鼓勵和引導行業自治，種子生產經營者依法成立的種子行業協會，應加強行業自律管理，維護成員合法權益，為成員和行業發展提供信息交流、技術培訓、信用建設、市場營銷和咨詢等服務。面向市場，發揮社會中介組織的作用，如種子生產經營者可自愿向具有資質的認證機構申請種子質量認證。經認證合格的，可以在包裝上使用認證標識。

亮點和熱點3：

注重對農民利益的保護

擴大賠償范圍，農民因種子質量或種子生產者、銷售者制作的標簽、使用說明書不真實造成損失的，可以向種子經營者或種子生產者要求賠償；擴大假種子的范圍，沒有標簽的即認定是假種子；加大了對生產經營假種子的處罰，違法生產經營的貨值金額不足一萬元的，處一萬元以上十萬元以下罰款，貨值金額一萬元以上的，處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款；加大了生產經營劣種子的處罰，違法生產經營的貨值金額不足一萬元的，處五千元以上五萬元以下罰款，貨值金額一萬元以上的，處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；對侵權假冒行為的民事賠償標準，賠償額由原來權利人實際損失或侵權人獲利的一倍提到三倍。

為了便于農民解決有關種子質量糾紛問題，完善了種子索賠的規定。明確種子使用者因種子質量或種子標簽和使用說明標注的內容不真實遭受損失的，既可以向出售種子的經營者要求賠償，也可向種子的生產者和其他經營者如種子批發商要求賠償。

亮點和熱點4：

將植物新品種保護提升到法律層面

將《植物新品種保護條例》的有關內容上升到國家法律層面，增設“新品種保護”專章。加大基層農業主管部門對侵權假冒違法行為的執法力度，大幅提高對侵權假冒行為的民事賠償標準和行政處罰力度，如民事賠償額由原來權利人實際損失或侵權人獲利的一倍提高到三倍；對權利人損失、侵權人獲利難以確定的，最高賠償額由原來的五十萬元提高到三百萬元。

行政處罰方面，加大了處罰力度，侵犯植物新品種權時，貨值金額不足五萬元的，處一萬元以上二十五萬元以下罰款；貨值金額五萬元以上的，處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。假冒授權品種的，貨值金額不足五萬元的，處一萬元以上二十五萬元以下罰款；貨值金額五萬元以上的，處貨值金額五倍以上十倍以下罰款。

亮點和熱點5：

扶持種業發展，鼓勵創新

國家加大對種業發展的支持，將先進適用的制種、采種機械納入農機具購置補貼范圍。將優勢種子繁育基地內的耕地劃入基本農田保護區，實行永久保護。國家鼓勵和引導金融機構為種子生產經營和收儲提供信貸支持；支持保險機構開展種子生產保險；鼓勵科研院所及高等院校與種子企業開展育種科技人員交流。

明確科研分工，鼓勵科研院所和高等院校開展種業基礎性、公益性研究，維護科技人員科研成果的合法權益；鼓勵企業培育具有自主知識產權的新品種，為符合條件的“育繁推一體化”企業開辟品種審定綠色通道，對達到審定標準的，審定委員會應當頒發審定證書。

亮點和熱點6：

專章立法保護種質資源

新修訂《種子法》第八條規定，國家依法保護種質資源，任何單位和個人不得侵占和破壞種質資源。第十一條規定，國家對種質資源享有，任何單位和個人向境外提供種質資源，或者與境外機構、個人開展合作研究利用種質資源的，應當向省、自治區、直轄市人民政府農業、林業主管部門提出申請，并提交國家共享惠益的方案；受理申請的農業、林業主管部門經審核，報國務院農業、林業主管部門批準。

種質資源是國家和民族的戰略資源，事關子孫后代和國計民生，《種子法》專章立法保護種質資源，利國利民。

亮點和熱點7：

剛性執法，強化執法力度

新修訂《種子法》第七十條規定，農業、林業主管部門發現違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處，或者有其他未依照本法規定履行職責的行為的，由本級人民政府或者上級人民政府有關部門責令改正，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

生產經營假種子或劣種子犯罪，被判處有期徒刑以上刑罰的，種子企業或其他單位的法定代表人、直接負責的主管人員自刑罰執行完畢之日起五年內不得擔任種子企業的法定代表人、高級管理人員。

拒絕、阻撓農業、林業主管部門依法實施監督檢查的，處二千元以上五萬元以下罰款，可以責令停產停業整頓；構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予治安管理處罰。

亮點和熱點8：探討品種審定制的去與留

第5篇：事業單位管理辦法條例范文

[關鍵詞]旅游合同；當事人；旅行社；旅游者

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002―5006(2011)04―0048―08

誰是旅游合同的當事人?這是一個既簡單又復雜的問題。法律關系理論認為，法律關系有主體、客體、內容等構成要素。主體是以自己名義參與法律關系，享有權利和承擔義務的人。依此類推，旅游合同主體，就是以自己名義參與旅游合同關系，享有旅游合同權利、承擔旅游合同義務的人。“主體”是法學用語，而法律則稱合同當事人。旅游合同當事人分為一方當事人和對方當事人。在我國，旅行社提供的旅游服務可分為組團旅游(或稱包價旅游)和代辦旅游。代辦旅游中，旅行社只是為作為旅游者的受托人代辦相關旅游服務，在內部關系中，是一種委托合同，旅行社與旅游者是委托合同的當事人。旅行社辦理受托事務時，與第三人發生外部關系，旅行社只是旅游者的人，合同的當事人是旅游者和旅游服務供應商。相對說來，無論委托合同還是旅游服務合同，合同雙方當事人極易認定。至于組團旅游業務，由于我國實行旅行社特許經營，旅行社必然為對方當事人，自無多少異義，所以說其簡單。而問題是，誰是組團旅游合同的一方當事人?盡管有時就是在合同當事人欄內簽名的人，但多數情況下并非如此，所以說其復雜，成為本文試圖研究解決的問題。

一、當事人認定的法律意義

認定旅游合同的一方當事人，首先要界定旅游合同。我國《合同法》等立法并無直接規范旅游合同的條文，更不用說術語的定義了。學界則是眾說紛紜，以致成為一個含義復雜、極為混亂的概念。最有代表性的屬廣義說與狹義說。廣義說認為，凡提供旅游服務的合同都可以納入旅游合同，當然包括景點旅游合同、住宿合同等。狹義說認為，只有旅行社向旅游者提供旅游服務的合同才是旅游合同。德國學者登特列夫(d’Entrbres)稱，我們發現自己面對許多不同的定義，卻看不出有什么理由，一定要從其中的某一個著手，而不從另一個著手；不過我們在起步的這個地方卻必須設下一個限制，以劃清本書所要討論的范圍。最高人民法院在《民事案件案由規定》中把旅游合同糾紛定為四級案由，由于與同為四級案由的“餐飲服務合同糾紛”、“旅店服務合同糾紛”等并列，最高人民法院采狹義說，本文也采狹義說，且旅游合同就是指組團旅游合同。

在組團旅游合同糾紛中，認定合同當事人首先遇到的難題是，這是一份合同還是多份合同?就組團社而言，組團旅游可分為團體組團和散客組團。散客組團指由沒有任何關系的單個旅游者組成的旅游團。旅行社就某個旅游產品與旅游者個別協商，分別訂立合同，單個旅游者各自支付旅游費用。由于團員的旅游行程相同，消費同一旅游產品，且作為合同對方當事人的組團社相同而拼成一個旅行團。可以說，散客組團是有多少名團員，就有多少份旅游合同，合同一方當事人就是每位團員。團體組團是旅行社為機關、團體、企事業單位(以下簡稱“單位”)組織的旅游，單位與旅行社商談購買其旅游產品，以單位名義與旅行社簽署合同，向旅行社支付旅游費用，旅行團成員一般全部為該單位員工。在我國的組團旅游實務中，盡管存在散客拼團的情形，但更多的情況是團體組團。參團旅游者并沒有在組團旅游合同上簽名，也沒有向旅行社支付旅游費用，而是由其所在單位或其他相關人員以自己的名義簽署組團旅游合同、支付旅游費用。例如，單位為其員工組織的旅游，企業促銷時對中獎消費者的獎勵旅游，家庭旅游以及父母為其子女簽署旅游合同、父母不隨團旅游的。另外，還有特殊的臨時單位，如畢業之旅合同上署名的是班級，合同的一方當事人是該班級還是該班參團旅游的全體同學?問題歸結起來就是，在合同當事人欄內簽名蓋章的單位究竟是名義當事人還是實際當事人?或者說實際當事人就是參團旅游的員工，組團旅游合同形式上是一份合同，實質上為多份合同?當事人是合同關系的主體，直接關系到合同的成立與效力。因此，認定旅游合同當事人的法律意義在于：

1.確定合同效力。沒有當事人，就沒有合同。即便有當事人，當事人的權利能力和行為能力也會對合同效力產生影響。此外，旅游過程中會發生各種事先無法預料到的情況，旅行社、包括導游要根據實際情況與作為合同當事人的相對人打交道，作出旅游合同變更或解除等處理。只有當事人找準了，變更或解除旅游合同，法律才會承認其法律效力。

2.確定適格訴訟主體。對于合同之訴，只有旅游合同的當事人才能作為原告或被告，成為適格的訴訟主體，也只有合同當事人才能作為原告依據合同主張被告承擔合同責任。不是合同當事人的，無權主張合同法上的救濟。因此，在組團旅游的情況下，必須認定究竟是參團旅游的單位員工、還是合同上署名的單位是合同當事人，直接關系到誰能成為原告，并進而向旅行社主張合同責任。在散客旅游的情況下，每一個旅游者都可以根據其旅游合同向旅行社提起合同之訴，并主張合同責任。當然，如果是旅游侵權的，任何旅游者，只要是受害人都可以是請求權人。

3.確定司法管轄。當事人住所也是法院行使管轄權的重要因素之一。一旦發生旅游糾紛，當事人的住所是原告時，選擇訴訟管轄法院的依據。

二、法院認定旅游合同一方當事人的現行路徑

盡管理論界早就引入利他合同(也稱“為第三人利益的合同”)理論，且《合同法》第64條也有簡明規定，但由于理論的不成熟、立法缺陷及廣泛爭議，法院似乎沒受到多少影響，對于單位簽署的組團旅游合同，在旅游者受損，尤其受到人身傷亡，對旅行社提起違約之訴時，法院必須認定誰(旅游者還是單位)是旅游合同的一方當事人。

原則上，以自己名義在合同當事人欄內署名的人，就是合同當事人。人即便在合同上署名，也是人身份，不是合同當事人。但有人認為，這不適用于單位簽署的旅游合同。因為旅游涉及旅游者的身移，是旅游者享受旅游樂趣的活動，旅游與參團旅游者作為自然人的人身屬性密不可分。單位不是自然人，如何旅游?因此，否定單位作為旅游合同當事人的身份，充其量單位只是旅游合同的名義 當事人，員工參團旅游，是實際合同當事人，這似乎為法院判決普遍接受。不過，從最新司法解釋上看，最高人民法院趨于謹慎。剛頒布的《審理旅游糾紛案件適用法律若干問題的規定》第2條規定，以單位、家庭等集體形式與旅游經營者訂立旅游合同，在履行過程中發生糾紛，除集體以合同一方當事人名義外，旅游者個人提起旅游合同糾紛訴訟的，人民法院應予受理。以上規定表明：一是為旅游者設置一個前置條件，即“集體未以合同一方當事人名義”。集體已經的，旅游者不得。只有集體未時，旅游者才能以自己名義。二是明確了旅游者是合格的訴訟當事人。在集體未時，旅游者是訴訟當事人，但對于本文探討的旅游合同一方當事人的身份問題，或旅游者是合同當事人還是第三人(利他合同的受益人)問題仍不大明確。如果旅游者是合同當事人，就否認了集體的當事人資格；如果是第三人，依現行法，旅游者就無權。因此，仍需進一步釋明。

在旅游者作為原告的團體組團旅游訴訟中，作為被告的組團旅行社常辯稱，合同當事人是旅行社與該單位，而不是作為旅行團成員的員工。證據就是雙方簽署的組團旅游合同，在當事人欄上署名的是單位，受害的旅游者或其法定繼承人無權提起違約之訴。但據筆者查閱到的判決來看，法院幾乎一致地裁決駁回被告抗辯，否定以當事人身份署名的單位作為旅游合同一方當事人的資格，合同的實際當事人是參團旅游的員工。代表性案例有程艷訴昆明中國國際旅行社旅游服務人身損害賠償糾紛案，黎婕婷、佛山市南海中旅國際旅行社有限公司旅游服務合同人身損害賠償糾紛案，里程國際旅行社有限公司訴劉娟旅游合同糾紛上訴案，郭習等訴被告長沙海通旅行社有限公司旅游合同糾紛，任存芬訴山東中鐵國際旅行社有限公司案，蘇玉儀等訴中山中旅、珠海惠嘉運輸公司、貴州凱里運輸公司旅游合同糾紛案及袁玉嬌訴豐城市佳樂旅行社有限責任公司、劉高華人身損害賠償案等。

在程艷訴昆明中國國際旅行社旅游服務人身損害賠償糾紛案中，法院認為，原告與被告建立的是旅游服務合同關系。旅游服務合同是旅游經營者為游客提供安排旅程、導游、交通、食宿及其他相關服務，游客支付相應費用的合同。本案中的《云南省國內旅游組團合同》雖締結主體系被告與黨政干部培訓中心，但旅游活動作為一項服務，其接受人只可能為自然人，單位本身無法旅行，不可能成為旅游服務行為的接受人。本案中，黨政干部培訓中心所起的作用僅是組織受訓干部參加旅游，代表受訓全體干部與被告簽訂旅游合同，而實際接受旅游服務的只可能是81名受訓干部，而非黨政干部培訓中心，故本案旅游服務合同的法律關系主體雙方應為被告與在黨政干部培訓中心接受培訓的81名學員。在黎婕婷、佛山市南海中旅國際旅行社有限公司旅游服務合同人身損害賠償糾紛上訴案中，法院認為，關于原告黎婕婷的訴訟主體是否適格問題。首先，須明確旅游合同的當事人。我國合同法并未規定旅游合同，但在現實生活中卻大量存在，根據實踐出現的情況，所謂旅游合同是指旅游營業人為旅客提供安排旅程、導游、交通、食宿及其他相關服務，而旅客支付旅游費用所訂立的合同。旅游活動作為一項服務，其接受人僅為自然人，單位無法旅行，因此，單位不為旅游合同的當事人。本案中，佛山市南海區九江鎮醫院所起的作用僅為組織員工參加旅游，代表員工向旅行社提出要求和協助員工與旅行社之間的關系，同時向旅行社作了旅游消費賒款償還保證。旅游合同中權利和義務的承受者實際上是佛山市南海區九江鎮醫院的18名員工，而非佛山市南海區九江鎮醫院。接受旅游服務的亦只能是佛山市南海區九江鎮醫院的18名員工，而非佛山市南海區九江鎮醫院，因此，應確認原告黎婕婷是旅游合同的當事人，故其作為本案的原告主體資格適格，而不應排除其于法律救濟之外。被告認為佛山市南海區九江鎮醫院才是旅游合同的當事人，原審法院不予采納。在珠海里程國際旅行社有限公司與劉娟旅游合同糾紛上訴案中，法院認定為事實旅游關系，這不過是單位不能接受旅游觀點的必然延伸。法院認為，根據《廣東省國內旅游組團合同》的約定，里程國旅公司為包括劉娟在內的珠海市清華科技園寶供物流管理培訓中心的7名員工提供到廣西桂林的組團旅游服務，在劉娟參加旅游、里程國旅公司接受劉娟參加旅游后，雙方當事人之間事實上成立了旅游合同關系，并已開始履行。雙方之間的權利義務與《廣東省國內旅游組團合同》的約定相一致。在郭習、陳錫江、彭建平訴被告長沙海通旅行社有限公司旅游合同糾紛案中，法院認為，關于原告訴訟主體問題。首先，雖然旅游合同的訂立是長沙監獄二監區，但旅游合同如此簽訂符合行業慣例，實際享有權利的應是此旅游合同包含的個人，陳躍偉是此團成員，享有此旅游合同的權利、義務，是合同的一方當事人。

簡言之，法院論述的判決理由是，旅游合同涉及到旅游，只有作為自然人的旅游者才能受領旅行社提供的具有人身性質的給付，單位作為社會組織顯然不具有受領這種給付的能力，旅游者才是當事人。旅行社與該單位員工之間成立事實旅游合同關系。這種判決理由，暫不說其不能成立，而是假定其成立，則需要對所帶來的下列問題給出合理解釋：

1.單位作為旅游合同當事人的資格問題。法院的上述理由表面看來言之成理。問題是，能否受領旅游給付與能否成為合同當事人應該是兩個不同的概念。也就是說，在合同法上成為當事人是一回事，而受領旅游給付則是另一回事，不能以后者得出否定前者的結論。事實上，單位成為給付具有人身性合同的當事人，現實中很多，合同的效力也為法院承認，不會因給付具有人身性而否認單位的當事人身份。如單位與影劇院、戲院、體育場館簽約購買電影票、演出票、比賽門票；單位與飯店簽署住宿合同，甚至單位購買航空以外的交通工具的客票等，難道單位因不能看演出、比賽，不能人住飯店，甚至不能乘坐交通工具就不能成為這類合同的當事人嗎?在旅游實務中，旅行社經常與飯店等簽署這類合同，也是旅行社的主要業務之一，難道旅行社不能成為這類合同的當事人?

另外，法院憑什么可以對旅游合同上白紙黑字寫明的當事人視而不見，而看見沒有在合同上署名的參團旅游的員工，否認單位的合同當事人的資格呢?只要合同有效，是不是合同當事人應看合同上當事人欄內署名者，誰署名誰就是合同當事人，沒有署名就不是，除非有證據證明情況相反。也就是說，認定合同當事人的依據就是看反映當事人約定的合同記載。單位成為旅游合同當事人是單位與旅行社簽約時的真實意思表示，是合同自由的要求。法院在旅游者無法證明其當事人身份的證據情況下，否定單位的當事人身份，武斷地使當事人以外的第三人，即便是參團旅游的員工，成為合同當事人，這是法院濫用權力的行為。再說，否認單位作為旅游合同當事人的資格，實質是法院依職權變更旅游合同中當事人條款。筆者以為，變更旅游合同的當事人， 一是旅游者的替換，在對方當事人旅行社不變的情況下，一方當事人由旅游者甲變更為乙；二是旅行社轉團，在旅游者不變的情況下，對方當事人由旅行社甲變更為乙；三是有充分證據證明署名人是名義當事人，法院承認實際當事人的法律地位。而這些，必須有充分證明，法院才可作出變更當事人的裁決。在上述案件中，看不到這方面的證據和裁決理由。

2.單位在旅游合同中的法律地位問題。退一步說，就算上述主張成立，被否定了旅游合同一方當事人資格的單位在合同中處于什么法律地位呢?法院沒有給出解釋，而這又是必須解釋的問題。如果單位是合同當事人，它向旅行社支付旅游費用理所當然，這是它最主要的合同義務。如果不是合同當事人，支付旅游費用應如何解釋呢?既然單位不是當事人，單位就無需履行支付旅游費用的合同義務，而應由作為合同一方當事人的參團員工支付其旅游費用。單位已付費的，可以向旅行社主張退還，全部或部分未付費的，單位無需履行。事實上，盡管對于當事人資格被否定后的單位的法律地位，法院沒有作出解釋，但也不會判決旅游者支付旅游費用或向單位退付旅游費用。

3.不矛盾律問題。不矛盾律是形式邏輯的基本規則之一，在同一個思維過程中，兩個相互否定的思想(具有反對關系或矛盾關系的兩個判斷)不能同真，必有一假。因此，不能同時肯定，必須否定其中的一個。根據不矛盾律，從法制統一的宏觀背景上看，全國法院在處理涉及單位簽署的組團旅游合同糾紛時，只能得出單位是或不是旅游合同當事人的唯一結論，即要么全部否定單位的當事人資格，肯定旅游者的一方當事人身份；要么，正好相反，否則就會自相矛盾。司法實踐表明，一方面，有的法院認定單位不是旅游合同的一方當事人，另一方面，有的法院又認定單位是旅游合同的一方當事人，即便在同一法院，也可能出現這種矛盾。在審理涉及身為員工的旅游者權益的旅游合同案件時，法院斷然認定，單位只是名義當事人，旅游者才是實際當事人，可以請求旅行社承擔合同責任。而對于不涉及身為員工的旅游者權益的其他旅游合同糾紛，法院則承認單位可以與旅行社簽署合同，單位就是旅游合同的當事人，盡管這些案件爭點不一定涉及合同當事人資格。

在上海申新房地產開發有限公司與上海錦江旅游有限公司旅游合同預付款糾紛上訴案中，原審法院認為，2003年12月19日，申新公司雖辦理了杭鵬浩等10人在2004年春節至印度尼西亞巴厘島旅游的預定事宜，但因2004年1月2日該旅游地發生地震，致使雙方不能實現合同目的，故申新公司可以解除合同。申新公司從2004年1月5日起已多次通知錦江旅游公司，要求取消預定，故自上述通知到達之時，雙方的合同解除，錦江旅游公司應當將其收取的預付款返還申新公司。二審法院也據此維持原判。在TCL國際電工(惠州)有限公司訴廣州廣之旅國際旅行社股份有限公司、惠州廣之旅旅行社有限公司旅游合同糾紛案中，TCL國際電工(惠州)有限公司之所以能在一審、二審，甚至再審中勝訴，就是因為惠州市惠城區法院、惠州市中級法院始終堅持認定旅游合同的一方當事人是TCL國際電工(惠州)有限公司，而不是參團旅游的作為個人的該公司經銷商。一審法院對此有一段非常精辟的分析：本案保證金涉及的旅游合同一方是本案原告而非原告的經銷商；原告的經銷商交納保證金的行為屬于原告的行為。理由是：(1)原告的經銷商屬于原告組織的特定人員，其能否參與本案旅游合同所涉的旅游活動完全由原告事前決定，而不是由原告經銷商個人與被告一確定，因而經銷商個人缺乏該合同主體資格，該合同所涉及的一方當事人權利義務均由原告承擔；雖保證金收據寫的是經銷商個人姓名，但并不能證明合同一方當事人是個人而非原告單位，因為合同簽訂者、團費交付人、業務聯系人等均表明是原告單位。(2)保證金收款收據上所寫明“今收到周鎮洲(等人)交來出國保證金”的內容并不能證明周鎮洲(等人)即是法定或約定的保證金交納主體；因為該內容并不能排除包含“周鎮洲(等人)為原告交來出國保證金”的意思；被告在收款時注明游客個人的名字與金額可以說明對某一人的保證金數額已按要求交納清。(3)原告經銷商不可能僅憑該一份收款憑證能要求被告一退還保證金，因為退還保證金的前提需證明其與被告一存在合同關系且該合同已實際履行，而這些前提性證據是由原告持有，所以說，保證金收款收據僅為一收款憑證，而并不必然為充分性合格的債權憑證；原告經銷商不可能是本案適格原告主體。

此外，類似的還有上海真德食品有限公司訴上海航空假期旅行社有限公司旅游合同糾紛案、上海中旅僑務因私出入境服務有限公司與上海偉達假日旅行社有限公司旅游合同糾紛上訴案、湖南省中國旅行社與寧鄉縣灰湯鎮灰湯初級中學旅游合同糾紛案、北京眾信國際旅行社有限公司與西門子(中國)有限公司旅游服務合同糾紛案、北京信龍騰文化傳播有限公司與北京市首都旅行社有限公司旅游合同糾紛案等。這些案件的共同點是，法院均承認單位作為旅游合同當事人的資格。如果孤立地看法院的前后判決，每一份判決均無問題，但把同類案件的前后判決聯貫起來對比看，就有違不矛盾律。

三、可能合理的基于現行法之詮釋

筆者以為，在單位簽署的組團旅游合同糾紛中，尤其是發生旅游者人身傷亡、而旅游者又不愿提起侵權之訴的情況下，否定單位的合同當事人資格，確認旅游者是合同當事人，進而允許其提起違約之訴，既有利于保護旅游者，也對組團社沒有太多不公平，更體現了司法對和諧社會的價值追求，是無可厚非的。法院也很無奈，不能援用利他合同的現行立法，又必須處理眼前的案件，給受害的弱勢旅游者一個說法。筆者不贊同的是，法院在否定單位的合同當事人資格后，不能就所生問題給出合理解釋。因此，即便有合同相對性和利他合同的缺陷立法的制約，也必須從現行法律上找出可以接受的依據，并證成旅游者，而不是單位是旅游合同一方當事人。

如果理由僅是“單位非自然人，不能受領具有人身性質的給付”，顯然太蒼白了，必須更具說服力。筆者以為，旅游合同的目的是精神性的，真正享受旅游樂趣的只能是參團的旅游者，這是旅游合同不同于其他合同的特殊性所在。單位如何有喜樂情感，如何有精神享受，當然不能成為旅游合同的一方當事人，而這正是作為自然人的旅游者才能有的感受。這樣立論也有法律依據，盡管《合同法》上找不到“旅行社應當與旅游者簽署旅游合同”的字樣，但法規和部門規章中有。《旅行社條例》第28條規定，旅行社為旅游者提供服務，應當與旅游者簽訂旅游合同并載明下列事項……這種要求差不多照抄進各地的旅游條例中。《上海市旅行社管理辦法》第22條第1款規定，旅行社安排旅游者旅游時，應當與旅游者訂立書面旅游合同。四川省旅游條例第23條、云南省旅游條例第27條等也有類似規定①。旅行社應與旅游者簽署合同，似乎源自德國民法典。 該法典第651a(1)條規定，根據旅游合同，旅游舉辦人負有向游客提供全部旅游給付的義務。游客負有向旅游舉辦人支付約定的旅游費的義務。

而且，援用現行法還可以化解否定單位當事人資格后所生的難題。既然旅游合同一方當事人是旅游者，而不是單位，就必須給單位另一個法律身份。它的法律地位就是旅游者的“人”。這是一個三角法律關系，在內部關系中，單位與旅游者之間是委托合同關系，單位是委托合同的當事人；而在外部關系中，即單位與旅行社簽約時，即便它以自己名義簽署，也是代旅游者所簽，旅游者才是合同一方當事人。旅游實務中，單位簽署組團旅游合同的情況有：一是單位受其員工委托、匯總員工繳納的旅游費用后，單位以員工名義與旅行社簽署組團旅游合同。這屬于合同法規定的直接，旅游合同的一方當事人無疑是身為委托人的員工，身為受托人的單位只是其人，合同直接約束員工和旅行社。二是單位組織員工旅游，單位以自己名義與旅行社簽約。多數情況下，單位向旅行社支付全部旅游費用，偶爾也有員工負擔全部或部分旅游費用。這時，單位是作為受托人以自己名義為員工辦理委托事務，包括與旅行社洽商，支付旅游費用等，構成合同法規定的間接。

《合同法》規定了“第三人知道委托人的間接”和“第三人不知道委托人的間接”。單位以自己名義簽署的組團旅游合同究竟屬于哪一種間接，取決于個案的具體情況。前者的法律依據是《合同法》第402條。該條規定，受托人以自己的名義，在委托人的授權范圍內與第三人訂立的合同，第三人在訂立合同時知道受托人與委托人之間的關系的，該合同直接約束委托人和第三人，但有確切證據證明該合同只約束受托人和第三人的除外。在崔毅與海口中國青年旅行社、海南大學海外課程教育中心旅游合同糾紛案中，從法院查明的案情來看，海大海外課程教育中心已向學員、旅行社說明了只是代辦旅游手續，費用由學員自負等，即便該案中的旅游合同系海外課程教育中心與海口中國青年旅行社簽署，旅游合同當事人仍應是旅行社與身為學員的崔毅。后者的法律依據是《合同法》第403條。該條第1款規定，受托人以自己的名義與第三人訂立合同時，第三人不知道受托人與委托人之間的關系的，受托人因第三人的原因對委托人不履行義務，受托人應當向委托人披露第三人，委托人因此可以行使受托人對第三人的權利，但第三人與受托人訂立合同時如果知道該委托人就不會訂立合同的除外。單位簽署組團旅游合同的，如上述案例，大多數屬于“第三人不知道委托人的間接”。員工作為委托人，出于自身利益的需要，在旅游中受到人身傷亡的情況下，依法可以直接介入旅游合同，以一方當事人的身份對組團社提起違約之訴，請求損害賠償。在其他情況下，尤其成為被告時，員工則放棄其介入權而不介入合同中。既然未介入合同，旅游合同的一方當事人仍然是單位。這就合理解釋了為什么單位以自己名義簽署旅游合同時，有時不是一方當事人，有時又是一方當事人的矛盾狀況。是否介入恰好是間接制賦予身為員工的旅游者的選擇權，同時也破解了有違不矛盾律的困境。

不過，認定間接時，還不得不面對另一個困惑。既然認定員工是旅游合同的一方當事人，應由員工支付旅游費用，而旅游實務中，為什么大多數情況下卻是單位向旅行社支付呢?筆者以為，表面上看單位支付了旅游費用，員工集體度假其實是員工福利，相當于員工用本應享受的福利支付了其旅游費用。這是一種計入成本的福利，參團旅游的員工應就該項福利依法繳稅②，這反過來也說明了旅游費用就是單位支付給員工的福利。至于中獎旅游，應屬于中獎消費者所得，即便銷售商以自己名義與旅行社簽署合同，旅游費用相當于消費者用獎金支付。至于父母、朋友代為支付旅游費用的情況，屬于子女或友人以受贈款支付。因此，真正支付旅游費用的，當屬參團的旅游者。

四、代結論：完善利他合同立法的展望

上述解釋也許還是牽強，應有更好的解決方案。法院對于合同當事人的認定，應以合同上當事人欄內署名人為判斷的基準，既是常識，更是事實。旅游契約之他方當事人，通常為旅客自己，故旅客一方面為契約之主體，一方面亦為契約之客體。唯旅客自己為旅游契約之當事人，系通常情形，但由旅客以外之人為契約當事人，亦時而有之，如父母親為未成年子女，或機關團體員工與旅游營業人訂立旅游契約是，則該未成年子女或者員工僅為被提供旅游服務之旅客，而非旅游契約之當事人。旅游合同就是旅行社與合同上署名蓋章的單位所簽，單位也自認為是合同當事人，更不違反公共利益。而且，承認署名的單位是當事人能培養當事人的契約規則意識，養成尊重、信守合同的習慣。如果當事人慎重了半天，簽署了一份合同，也自認為是當事人，到了法院，法官只一言“不是合同當事人”就否定了其當事人資格，又說什么“合同必須信守”呢?英國法學家阿蒂亞(Atiyan)意味深長地說：“如果法官放棄了‘文字的簡單含義’這一安全避難所，結果并不一定是他們會得出更為糟糕的結果，但是結果必然是合同解釋成為不可預測的事情。”

不過，如果這樣做，必須解決作為單位員工的旅游者權益保障問題，要害就是立法要賦予員工對旅行社主張違約責任的直接請求權。單位與旅行社簽署了旅游合同，員工參加旅游，實際享受旅游合同的利益，性質上是利他合同。員工不是合同當事人，而是作為合同受益人的第三人，盡管單位是旅游合同的當事人，負有旅游合同的義務，但基于單位與旅行社的約定，旅行社直接向第三人，即身為員工的旅游者為給付，《合同法》第64條就是法律依據。它規定，當事人約定由債務人向第三人履行債務的，債務人未向第三人履行債務或者履行債務不符合約定，應當向債權人承擔違約責任。依該法條可以明確：一是旅行社向第三人，即員工履行的約定有效；二是債務人旅行社未向員工履行或者履行債務不符合約定的，應向債權人旅行社承擔違約責任。但不明確的是，第三人對旅行社違約時，有無直接請求權?這至關重要，如果第三人對于旅行社沒有直接請求權，作為第三人的旅游者就不能依旅游合同旅行社，只能提起侵權之訴。盡管有學者主張第三人享有直接請求權，但更多的人不贊成。因為第三人(員工)此時的地位只是作為債權人(單位)的履行受領人，幫助債權人受領債務人(組團社)的履行，在債務人向第三人履行債務時，第三人只是代債權人享有包括請求權在內的合同權利，而第三人本身并不享有獨立請求權，更談不上直接訴權。所以，根據我國現行法，第三人在合同中享有的權利與受到的約束相對較弱，只是通過債權人的權利才能得到間接保護，同樣，合同并不能直接約束受領履行的第三人。實際上，該條規定極為簡略，欠缺為第三人利益的合同制度的核心要素――第三人權利――的明確規定。盡管有利他合同立法，但沒賦予第三人直接請求權。這對解決我們面臨的問題是有等于 無，旅游者不能對旅行社提起違約之訴，只能提起侵權之訴。下面看看他國立法如何解決這個問題。

盡管各國法律都承認合同相對性原則，但也承認其例外，如果合同當事人明示或默示約定，合同為第三人利益簽署，第三人也受到合同的保護。當然，作為旁觀者的第三人與合同沒有任何關系，如果受害，不能引用合同，只能通過侵權法保護。

英國法院的做法很有參考價值。在《1992年包價度假條例》實施前，根據普通法確定合同責任，即基于合同相對性，只有合同當事人才可依合同提訟，不是合同當事人的，不得依合同提訟，不能受到合同法的保護。但普通法的原則在杰克遜訴地平線旅行社案[Jackson u Horizon Holidays([1975]3 All ER 92)]中有了例外。原告是有著一對龍鳳胎的已婚男人，與作為被告的一家旅行商達成約定，價款含機票在內為1200英鎊，被告須為原告夫婦及子女提供在斯里蘭卡的一家酒店內4周的家庭度假。還告知被告，在酒店里獲得的一切應當是高標準的，孩子的房間與原告夫婦的客房之間應有一扇互相連接的門。被告散發的宣傳冊把酒店描述成擁有保障度假享受的一切設施，包括迷你高爾夫、上好的餐廳、游泳池、美容中心。小冊子宣稱，客房裝修良好、有專用浴室、淋浴和洗手間。原告及其家庭對該酒店極度失望。原告夫婦的客房與孩子的房間之間沒有連接的門，房間由于墻面的霉菌而無法入住，也沒有專用浴室、淋浴，洗手間很臟，飲食不好，沒有迷你高爾夫、上好的餐廳、游泳池、美容中心。兩周后，原告及其家庭搬到另一家條件好一點的在建酒店，原告就其本人及家人的度假被浪費指控被告違約，請求損害賠償。法院裁定，盡管合同關系只存在于杰克遜和被告之間，原告不僅得為自己，也得為其家人請求損害賠償。法院作出賠償1100英鎊的判決，被告上訴也被駁回。盡管丹寧勛爵認為賠償金額超出了與原告痛苦相當的金額，仍同意判決，并指出，預訂酒店舉辦聚會的東道主、教區牧師安排唱詩班旅游、丈夫為了自己和妻、子簽署合同。上述合同應當是為自身利益、也為他人利益簽署合同的例子。發生違約時，即便合同不適當履行損害“其他人”，合同當事人當然可以對方。問題是，“其他人”無直接的訴權，以致牧師不得不作為原告，即便他沒有去旅游；或者丈夫不得不作為原告，他預訂了家庭度假，即便他沒有同行，而是去了其他地方出差。這太荒謬了!在合同不適當履行情況下，直接受影響和受害的人只能通過根本未受影響的人尋求救濟。但是，在伍德發展有限公司訴威帕建筑公司[Woodar Developments Ltd v WimpeyConstreuction(UK)Ltd(1980)]案中，上議院又了上述案件的觀點。原告同意以850000英鎊的價格把地賣給被告，雙方約定被告向第三人支付其中的1500英鎊。原告違約，并請求賠償第三人的損失。上議院認為被告沒有違約，不同意丹寧在杰克遜案中的觀點，堅持合同相對性的拘束力。不過，法官威爾伯福斯(Wilberforee)勛爵特別指出，有一種特殊合同，當一方當事人簽訂合同是為了與一個團體(如家庭度假、為聚會在餐廳預訂、為一伙人叫出租車等)共同分享合同利益的情況下，就需要特別對待。英國《1992年包價旅游條例》通過“消費者”的擴大解釋包括了“其他受益人”，其他受益人對其所受損害得直接，直接獲得賠償，從而使杰克遜案的觀點成文法化了。條例第2條規定，合同是把消費者與旅游組織人或旅游零售商，或者消費者與后二者“聯結”起來的協議。消費者指主締約人、其他受益人和受讓人。因此，消費者含義廣泛，即便依普通法不視為合同當事人的人，也可以根據條例而享受到合同保護。條例在一定意義上突破了普通法合同相對性的觀念。例如，某人為自己和同游者預訂了一個規范的包價旅游，并付了旅游費用。合同就是該人與旅游經營商簽署的，但該包價旅游卻是為了“兩個人”。同游者在旅游期間因旅游經營商不適當履行其合同義務受傷時，同游者得根據條例直接提訟。合同是把同游者與旅游經營商聯結起來的協議，即便同游者自身不是合同當事人，也并沒有為旅游付款。鑒于“合同”和條例規定的不履行合同責任，即足以包括同伴。另外，隨著《1999年合同(第三人)權利法》的實施，受益人亦得根據該法第1(3)條直接依合同主張權利。