教育行政執法的特征精選(九篇)

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第1篇：教育行政執法的特征范文

關鍵詞 90后 思想行為 思想政治教育 人文精神

2008年各高職院校迎來了第一批90后的大學生，筆者經過四年的分析與探索，總結出90后高職學生具有以下方面的個性特征。

一、高職學生思想及行為特征具有一定共性，其具體表現在以下幾個方面：

1、以自我為中心的認知態度導致思維能力的局限性

90后的高職生，他們的認知通常是以自我為中心，在大多數情況下他們的思維能力是停留在事物的表面現象上，因此大多數學生比較自私，不會換位思考或是從不同角度考慮問題，從而不能較理性的面對問題和解決問題。因此當事情所出現的結果不能如愿的時候學生常常是將問題歸結到別的人或者別的原因上，而不能正確、客觀的從自身去找問題的根源，導致歸因錯誤，因此自我成長速度比較緩慢。

案例1：

在端午節放假前一天查課，某班以班長為首有近一半的學生未經請假擅自離校。當時輔導員就與班長聯系，班長仍舊遮掩自己逃課的事實。事后輔導員對班長進行責罰，班長覺得事情不至如此，因此感到很受傷、很委屈。理由是：平常他從不違紀，而這一次純屬自己點子低。

案例分析：（1）學生沒從自身找原因，因為他認為在大學逃課屬普遍現象，自己偶爾為之不算為過，倒是輔導員過于較真；（2）身為班長責任意識不夠強；（3）由于以自我為中心的認知態度學生根本沒有意識到自身錯誤，所以當輔導員與之聯系的時候，學生都沒有做出補救行動。

而從另外一個角度進行分析得出的結論是高職生的處事能力比較靈活，有較強的變通能力。

2、原始的情感體驗難以上升至高尚的道德情操

高職學生情感比較豐富，注重同學情誼，注重同輩感情的交流，以及懂得父母對自己無私的愛以及該以什么樣的行動去回報父母的愛和付出。

案例2：2012年3月至4月間，在各班開展了以感恩為主題的班會。從各班的活動內容來看，學生談得最多的就是能感受到父母的愛。本次活動輔導員是有意識讓學生自主組織與開展，但是結果差強人意。因為學生對愛的感知與對愛的理解還比較局限，他們只感受到與之最為親近的人或事上，而沒有從這種本能的感受上升到一個更高的體驗境界，從而構造出一個家、集體、國家、人類的理想世界。

3、目標不明導致意志力不夠堅定

通過調查，95%以上的高職學生對于讀高職就是為了就業這個目標是非常清楚的，但是對于將來如何就業以及從事什么工作這個具體目標80%學生是不夠清晰的。

案例3：學生敏，在大一上學期表現積極，在第一屆班委選舉中，她表現積極，成功當選為組織委員。在該學期，學生無論是在學習上，還是在工作中都是積極主動的?？墒堑搅舜笠幌聦W期開學的時候，學生竟然提出辭職。在做學生思想工作時，學生起初說之所以辭職是因自己能力不及，但通過深入了解后，學生才道出是自己比較迷茫。她說，大一之所以那么積極主要是學姐告訴她在大學要這么去做，其實她自己也不知道為什么要這么去做。后來她發現大多數同學過得很輕松時，她心理很不平衡，所以提出辭職。

案例分析：在進大學之前大多數學生都是懷揣著一個不屬于自己的愿望，因此當真實的大學生活、學習與自己想象大相徑庭的時候，他們就會陷入迷茫中。人一旦沒有目標，做任何事情就沒有動力，而敏在我們的學生中不是一個個例。

4、基于以上因素的形成及影響，再綜合高職學生面對在校期間的主要任務所持有的行動能力進行分析，90后高職生在個各方面的能力呈現出以下特征：

（1）學習能力：高職生的學習能力仍舊停留在高中時期的應試學習，而主動學習、自學能力不夠強。只學習學校所開設的相關課程，而相關學科知識結構比較簡單，因此大多數學生根本沒有形成適合自己的學習方法。而對于社會、人文等等能夠提升自身綜合素養的知識，學生主動學習的能力不夠。

（2）專業能力：80%的學生對于自身所學專業比較感興趣，但是由于后期學習的枯燥性及不能及時與實踐相結合，所以專業能力只能是懂皮毛。

（3）責任能力：責任意識不夠強，自我管理能力比較差。對于學生身份的認同感不夠強烈。當自身利益與集體利益發生沖突的時候，學生的選擇是有利于自己的。高職學生的思想境界不夠高，缺乏奉獻精神。對于我們大力提倡的核心價值觀他們具有一定的批判精神。

（4）行為能力和實踐能力：高職生的行為能力不夠強，他們一般是想得多，做得少。作為高職生他們知道就業是擺在他們面前的首要問題和任務，關于就業問題他們也考慮得比較多，但是如何將就業問題解決好，怎么去解決，借鑒什么方法等等，他們則缺乏行動力。但對于培養實踐動手能力，他們卻能做到積極主動，通過調查有80%以上的高職學生在大學期間從事過兼職。這對于他們盡早了解社會、適應社會有很大的幫助與提高。

（5）性格態度：

由于高職學生的認知大多數情況下是以自我為中心的，因此決定了他們的性格態度是，對于自己認為正確的事情他們表現出積極的態度，相反則表現出消極甚至是對抗的態度。

二、90后高職學生思想及個性形成的主要原因

1、社會原因

社會輿論導向、以及互聯網極大開放，各種思潮，各種亞文化的泛亂，勢必使正值人生觀、價值觀、世界觀發展成熟期的青年學生在這個集大成的社會環境下受到沖擊和影響。尤其對事件的負面言論，往往會將這些錯誤觀點作為主流思想接納，這就給我們的思想政治教育工作帶來了新的挑戰。

2、家庭原因

90后的高職生幾乎都是獨生子女，就算家庭經濟不夠寬裕的家庭，但是大多數父母在經濟上會盡自己最大的能力來滿足孩子的需要，家長的要求就是孩子能用心的讀書，對于其它事情則不讓孩子操心，因此導致學生從小就有一個錯覺，就是除了讀書，他可以不負任何責任。因此大多數學生還沒有建立起深切的家庭、社會責任以及道德意識。

3、學校原因

學校教育在大多數情況下是從教學計劃、任務乃至大綱、教學目的出發，因此很難做到完全適應與滿足學生的個性及心理發展需求。教育與受教育之間出現失衡狀態因此導致學生對學校的不信任及不滿。

4、學生自身的原因

由于社會、家庭以及學校多年的模塑使得90后的高職學生養成一種不太獨立的個性，自身欠缺開拓以及自我實現的愿望比較小，因此學生對自身的要求也不是很高。

三、針對90后高職生所表現出的思想及行為特征思考思政教育的有效途徑

（一）以大學人文精神濡養學生的性情

大學的人文精神應該是以人為本的，它所包涵的意義深遠，真誠、尊重、理解、包容、篤學。在這種精神的潛移默化下，學生的性格、習慣、能力將會得到逐步升華。因此全院的教職員工要從自身做起，努力營造平等、民主、積極、進取的氛圍，讓我們廣大學生置身其中耳濡目染，自發形成校園文化育人、校園環境影響人的良好局面。

而作為一名從事學生工作的輔導員更應該在這種精神指導下如實做到以下幾點：

1、輔導員主動、真誠與每一個學生在最短的時間內進行一次談心，讓自己成為學生大學里第一個領路人。

談心的內容可以圍繞對大學的期待、高中生活的分享和新環境的困擾展開，這樣不僅可以及時了解到學生的需求，還能了解到學生的生活學習背景，對一些心理問題有預警性。

在談心方式上可以集體與個體相結合。集體談心以宿舍或班級為單位，這樣不僅能讓學生彼此之間迅速熟悉起來，還為班級建設和宿舍文化建設奠定了良好的基礎。個體談心主要針對有特殊表現的學生，如有明顯自卑感或在組織活動中表現積極的學生，對于前者以鼓勵為主，并且獲得其信任，建立溝通途徑，對于后者則注重引導，為培養學生干部做準備。

2、輔導員的工作事務繁雜，而且往往都是各項工作交織在一起，因此我們要學會梳理，可以通過流程編寫規范管理工作，讓輔導員工作更加有條理，還能夠讓學生清楚了解學生管理工作，實行“開放式”管理。這樣，不僅讓學生得到了獲取知情權的滿足，還能獲得學生更多的信任。

3、及時了解社會動態，提高敏感度

在互聯網極大開放的時代，言論自由，因此各種非主流文化甚至不良思想會影響到正值人生觀、價值觀、世界觀發展成熟的學生。因此輔導員要及時了解社會動態，提高敏感度，把握方向，及時引導年輕學生從大局、正面去看待各種輿論事件，從而影響學生的健康成長。

第2篇：教育行政執法的特征范文

關鍵詞：教育行政管理職能策劃

一、加強教育行政管理職能策劃

職能的策劃與設計在組織設計中起著承上啟下的橋梁作用。這里的“上”指的是教育行政管理部門的戰略任務和目標，“下”指的是教育行政管理部門組織結構的框架，即承當各項管理職能的各個管理層次、部門、職務和崗位。

1.加強計劃職能策劃，增強管理的預見性

計劃工作是教育行政管理的一項基本職能，是各級教育行政管理者為有效地使用資源條件、把握發展方向所進行的預測未來、設立目標、決定政策、選擇方案的連續程序，是制定計劃的管理過程。具體而言，計劃職能策劃的步驟可以分為七個步驟：①估量機會；②建立目標；③確定計劃的前提；④確定抉擇的方案；⑤評價各種方案并擇優；⑥制定派生計劃及相應的預算；⑦計劃的執行。

2.加強組織職能策劃，注重管理的實效性

工業經濟中，教育行政組織結構從機械官僚制占統治地位到特別專案制日益普及的進程，其實就是組織的正式化程度不斷降低，等級的垂直分布不斷減少的過程，也即傳統的金字塔型的組織結構逐步失去市場的過程。

金字塔型的教育行政組織結構有許多弊端：①過度集權化；②組織的中間管理層較多，人浮于事的現象嚴重；③無法根據工作所需靈活機動地調整組織的營運方向。要克服這些弊端，組織結構就應趨向扁平化。

隨著我國教育行政管理體制改革的逐步深入，教育行政效率成為了影響教育事業改革發展的重要因素。這就要求教育行政組織朝著高效的方向發展，扁平化的組織設計有利于這一目標的達成。①結構精簡，組織能輕松上陣。②決策權分散到員工手中，一方面增強了工作人員的主人翁意識，另一方面，工作人員能自主地根據服務對象的要求，重新配置組織提供的資源，提供個性化的服務，組織因而既有效率又有效益。③普通工作人員得以擺脫“金字塔”的重負，從工作中體會工作的意義，感受工作的樂趣，并由此激發無窮的創新精神，使工作常做常新，進而營造出整個組織的創新氛圍，提高組織的競爭力。

3.加強控制職能策劃，降低管理的風險性

正如法約爾曾指出的：“在一個教育行政管理部門中，控制就是核實所發生的每一件事是否符合所規定的計劃、所的指示以及所確立的原則，其目的就是要指出計劃實施過程中的缺點和錯誤，以便加以糾正和防止重犯?？刂圃诿考?、每個人、每個行動上都起作用。”控制作為對計劃實施的監督和保證，貫穿在計劃執行的每個階段，每個部門，因此，實施控制職能是每一位教育行政管理者的主要職責。

雖然管理對象千差萬別，但控制的基本程序是相同的，一般包括三個步驟。①確定控制標準；②衡量實際成效；③分析偏差并予以糾正。

二、關于轉變教育行政管理職能的幾個建議

1.堅持教育督導“督政”制度，轉變教育行政管理模式

教育督導是指教育行政部門根據國家制定的有關方針、政策、法令和法規，對其所屬下級教育行政部門和學校的工作進行監督、檢查、評估和指導。我國教育督導的主要任務可以概括為兩條，一是“督政”，二是“督學”。“督政”是中國教育督導制度的顯著特征。教育督導作為一種教育行政監督手段，對下級政府履行教育工作職責的情況進行監督、檢查、評估、指導，是教育督導本質和我國國情以及教育改革與發展的實際需要所決定的。

長期以來，我國的教育行政管理，基本上是計劃經濟體制下高度集中的管理模式，習慣于命令和布置任務，淡化了監督和調控。在整個教育管理的運作中，“計劃”占據主導地位，“指揮”、“執行”環節得到了較充分的強化，而缺乏強有力的監督，因而不可避免地出現某些決策上的偏差和執行效果的不理想，也助長了報喜不報憂、弄虛作假之風。開展“督政”，就是為了加強對政府及其相關部門教育行政行為的監督，以防止和糾正教育行政工作在決策、指揮、管理上出現的偏差和錯誤。同時，隨著行政體制改革的深入，政府簡政放權、轉變職能，許多權力下放到學校，學校辦學自擴大，對教育的管理必須從以指令性為主的領導模式轉變為以指導性為主的領導模式。實現這個轉變，必須在宏觀上加強管理，以強化反饋、監督功能為前提。建立教育督導“督政”制度是教育實行宏觀管理的一個重要方面?！岸秸笔菑浹a教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在傳統的教育行政管理中，教育部門與同級政府的其他部門之間、與下級政府之間，不是一種監督與被監督的關系，也不是一種隸屬關系，因而教育管理中的有些工作，出現“管不到，抓不了”的局面。通過教育督導，代表本級政府行使對教育工作的監督職權，就可以與同級政府的有關職能部門、與下級政府形成一種正常的監督與被監督的關系，從而建立起一種新的教育行政管理秩序，加強對政府相關部門法定的教育工作的監督，督促政府相關部門的教育工作落實到位。2.促進教育行政職能的重心轉向提高教育質量

雖從靜態的角度看，幾乎所有現代國家都行使著較為相同的職能，但是從動態的角度看，由于各國社會和教育發展的時空差異，造成不同時期的國家和同一時期的不同國家之間教育行政職能的側重點不同，這也正是教育行政職能歷史性發展的重要表現。由于在那些現代化比較早的國家，教育的發展經歷了由數量到質量、由精英模式到大眾模式的過程，從數量上看，發達國家的義務教育年限在數十年前，普遍達到9年以上。如果從普及的角度來看，發展水平則更高。例如美、日和歐洲一些發達國家的高中就學率已達到90%以上。因而，教育效能(主要表現為教育質量)的提高就成為這些國家共同關心的首要問題，各國為此在政策上調整了自己的工作重心。美國自從1983年發表《國家處于危機之中，教育改革勢在必行》的質量調查報告書之后，首次全美教育目標的制定、教育標準的全國統一以及教育行政主管部門中教育質量委員會、全國共同教育目標委員會的成立等改革無一不在強調：在21世紀，美國的教育政策要進行從機會平等到提高效能的重新定位。

3.注重教育行政職能的法制化

在不同國家中，各級政府之間、國家與社會和個人之間的職能、權力(利)劃分有不同的表現形式。一是行政化，二是法制化。前者是指這種形式的職能劃分缺乏法律基礎，任何涉及中央與地方及其他部門之間的權責分工和變動都是以上級政府的單向命令或兩級政府之間的討價還價，因而行政化命令和指示的使用較為頻繁，這樣也就容易引起摩擦和權責混亂的后果。后者是說這種職能劃分有明確和系統的法律依據(包括法定的內容和程序)，職能的變動也要以法律的變更為準繩，以使管理有法可依，這不僅可以避免各部門之間的權責混亂和管理的隨意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政職能作為國家職能的組成部分，它也帶有這種形式上的特征和區別。在西方發達國家，隨著教育法制化的普及和深入，教育行政職能的法制化也受到重視，如美國、日本等不論是在相關的《憲法》、《教育法》中，還是在專門的《文部省設置法》中，都明確而嚴格地規定了國家的各級政府、相關部門及學校在教育事務中各自承擔的職能和擁有的權力。這對于教育的長期和穩定發展是必要的。例如，日本的《文部省設置法》首先指出，本法的目的是：明確規定文部省主管事務的范圍和權限，確定能高效地完成主管事務的組織，文部省以振興與普及學校教育、社會教育、學術及文化為己任，是一體化地處理上述事項及有關在宗教方面的國家行政事務的行政機構，為完成前條規定的所轄事務，文部省擁有下列權限。但是，其權限的行使必須遵循法律(包括基于法律的命令)。教育部頒布的《全國教育事業第十個五年計劃》進一步明確了教育行政部門轉變政府職能、完善教育法律體系、全面實施依法治教的三項重要目標：轉變政府職能。今后政府主要運用立法、撥款、規劃、評估、信息服務、政策指導、執法監督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。政府部門的主要職責是創造教育健康發展的良好環境，保證國家教育方針的貫徹落實，保證學校正確的辦學方向，規范各級各類學校辦學條件標準和辦學行為，保證教育的公正性和學生平等的受教育權，維護學校、教師和學生的合法權益。加強教育宏觀決策的科學研究，提高教育決策的科學化、民主化水平。完善教育行政決策和管理制度，建設一支高素質的教育行政管理隊伍，提高管理水平和依法行政水平。不斷加強教育法規建設，進一步健全完善教育法律體系。加強教育普法宣傳，加大教育行政執法力度。進一步健全教育督導機構，完善教育督導制度，加強督導檢查。

4.建設一支高素質的教育行政管理隊伍

教育部頒布的《全國教育事業第十一個五年計劃》進一步明確了教育行政部門轉變政府職能、完善教育法律體系、全面實施依法治教的三項重要目標：轉變政府職能。今后政府主要運用立法、撥款、規劃、評估、信息服務、政策指導、執法監督和必要的行政手段對教育進行宏觀管理。政府部門的主要職責是創造教育健康發展的良好環境，保證國家教育方針的貫徹落實，保證學校正確的辦學方向，規范各級各類學校辦學條件標準和辦學行為，保證教育的公正性和學生平等的受教育權，維護學校、教師和學生的合法權益。加強教育宏觀決策的科學研究，提高教育決策的科學化、民主化水平。完善教育行政決策和管理制度，建設一支高素質的教育行政管理隊伍，提高管理水平和依法行政水平。不斷加強教育法規建設，進一步健全完善教育法律體系。加強教育普法宣傳，加大教育行政執法力度。進一步健全教育督導機構，完善教育督導制度，加強督導檢查。

三、結束語

轉變教育行政管理職能的任務是艱巨的。在今后的研究中，我們應進一步加大學習、研究力度，力爭取得更大成果，不斷把教育行政管理改革引向深入，從而使教育改革發展更好地服務于國民經濟社會的發展。

參考文獻：

第3篇：教育行政執法的特征范文

職能的策劃在組織設計中起著承上啟下的橋梁作用。這里的“上”指的是教育行政管理部門的戰略任務和目標，“下”指的是教育行政管理部門組織結構的框架，即承擔各項管理職能的各個管理層次、部門、職務和崗位。

1、加強計劃職能策劃，增強管理預見性

計劃是教育行政管理的一項基本職能，是各級教育行政管理者為有效地利用資源條件、把握發展方向所進行的預測未來、設立目標、決定政策、選擇方案的連續程序，是制定計劃的管理過程。計劃職能策劃可分為七個步驟：（1）估量機會；（2）建立目標；（3）確定計劃的前提；（4）確定抉擇的方案；（5）評價各種方案并擇優；（6）制定派生計劃及相應的預算；（7）計劃的執行。

2、加強組織職能策劃，注重管理實效性

教育行政組織結構從機械官僚制占統治地位到特別專案制日益普及的進程，其實就是組織的正式化程度不斷降低，等級的垂直分布不斷減少的過程，也即傳統的金字塔型的組織結構逐步失去市場的過程。金字塔型的教育行政組織結構有許多弊端：（1）過度集權化；（2）組織的中間管理層較多，人浮于事的現象嚴重；（3）無法根據工作所需靈活機動地調整組織的營運方向。要克服這些弊端，組織結構就應趨向扁平化。隨著我國教育行政管理體制改革的逐步深入，教育行政效率成為影響教育事業改革發展的重要因素。這就要求教育行政組織朝著高效的方向發展，扁平化的組織設計有利于這一目標的達成。（1）結構精簡，組織能輕松上陣。（2）決策權分散到員工手中，一方面，增強了工作人員的主人翁意識；另一方面，工作人員能自主地根據服務對象的要求，重新配置組織提供的資源，提供個性化的服務，組織因而既有效率又有效益。（3）普通工作人員得以擺脫重負，從工作中體會工作的意義，感受工作的樂趣，并由此激發無窮的創新精神，使工作常做常新，進而營造出整個組織的創新氛圍，提高組織的競爭力。

3、加強控制職能策劃，降低管理風險性

在任何一個教育行政管理部門中，控制就是核實所發生的每一件事是否符合所規定的計劃、所的指示以及所確立的原則，其目的就是要指出計劃實施過程中的缺點和錯誤，以便加以糾正和防止重犯?？刂圃诿考隆⒚總€人、每個行動上都起作用?？刂谱鳛閷τ媱潓嵤┑谋O督和保證，貫穿在計劃執行的每個階段，每個部門。因此，實施控制職能是每一位教育行政管理者的主要職責。雖然管理對象千差萬別，但控制的基本程序是相同的，一般包括三個步驟：（1）確定控制標準；（2）衡量實際成效；（3）分析偏差并予以糾正。

二、轉變教育行政管理職能的建議

1、堅持教育督導“督政”制度，轉變教育行政管理模式

教育督導是指教育行政部門根據國家制定的有關方針、政策、法令和法規，對其所屬下級教育行政部門和學校的工作進行監督、檢查、評估和指導。我國教育督導的主要任務可以概括為兩條：一是“督政”，二是“督學”。“督政”是中國教育督導制度的顯著特征。教育督導作為一種教育行政監督手段，對下級政府履行教育工作職責的情況進行監督、檢查、評估、指導，是教育督導本質和我國國情以及教育改革與發展的實際需要所決定的。過去，我國的教育行政管理，基本上是計劃經濟體制下高度集中的管理模式，習慣于命令和布置任務，淡化了監督和調控，因而不可避免地出現某些決策上的偏差和執行效果的不理想，也助長了報喜不報憂、弄虛作假之風。開展“督政”，就是為了加強對政府及其相關部門教育行政行為的監督。隨著行政體制改革的深入，政府簡政放權、轉變職能，許多權力下放到學校，學校辦學自擴大，對教育的管理必須從以指令性為主的領導模式轉變為以指導性為主的領導模式。實現這個轉變，必須在宏觀上加強管理，以強化反饋、監督功能為前提。建立教育督導“督政”制度是教育實行宏觀管理的一個重要方面。“督政”是彌補教育行政管理某些缺陷的有效措施。由于在傳統的教育行政管理中，教育部門與同級政府的其他部門之間、與下級政府之間，不是一種監督與被監督的關系，也不是一種隸屬關系，因而教育管理中的有些工作，出現“管不到，抓不了”的局面。通過教育督導，代表本級政府行使對教育工作的監督職權，就可以與同級政府的有關職能部門、與下級政府形成一種正常的監督與被監督的關系，從而建立起一種新的教育行政管理秩序，加強對政府相關部門法定的教育工作的監督，督促政府相關部門的教育工作落實到位。

2、促進教育行政職能的重心轉移，提高教育質量

從靜態的角度看，幾乎所有現代國家都行使著較為相同的職能，但是從動態的角度看，由于各國社會和教育發展的時空差異，造成不同時期的國家和同一時期的不同國家之間教育行政職能的側重點不同，這也正是教育行政職能歷史性發展的重要表現。由于在那些現代化比較早的國家，教育的發展經歷了由數量到質量、由精英模式到大眾模式的過程，從數量上看，發達國家的義務教育年限在數十年前，普遍達到9年以上。如果從普及的角度來看，發展水平則更高。例如美、日和歐洲一些發達國家的高中就學率已達到90%以上。因而，教育質量的提高就成為這些國家共同關心的首要問題，各國為此在政策上調整了自己的工作重心。美國自從1983年發表《國家處于危機之中，教育改革勢在必行》的質量調查報告書之后，首次在全美教育目標的制定、教育標準的全國統一以及成立教育行政主管部門中教育質量委員會、全國共同教育目標委員會等改革無一不在強調：在21世紀，美國的教育政策要進行從機會平等到提高效能的重新定位。

3、注重教育行政職能的法制化

在不同國家中，各級政府之間、國家與社會和個人之間的職能、權力劃分有不同的表現形式。一是行政化，二是法制化。前者是指這種形式的職能劃分缺乏法律基礎，任何涉及中央與地方及其他部門之間的權責分工和變動都是以上級政府的單向命令或兩級政府之間的討價還價，因而行政化命令和指示的使用較為頻繁，這樣也就容易引起摩擦和權責混亂的后果。后者的職能劃分有明確和系統的法律依據，職能的變動也要以法律的變更為準繩，以使管理有法可依，這不僅可以避免各部門之間的權責混亂和管理的隨意性，更重要的是可以提高管理的效率。教育行政職能作為國家職能的組成部分，它也帶有這種形式上的特征和區別。在西方發達國家，隨著教育法制化的普及和深入，教育行政職能的法制化也受到重視，如美國、日本等國家不論是在相關的《憲法》、《教育法》中，還是在專門的《文部省設置法》中，都明確而嚴格地規定了國家的各級政府、相關部門及學校在教育事務中各自承擔的職能和擁有的權力。這對于教育的長期和穩定發展是必要的。

第4篇：教育行政執法的特征范文

(一)聽證程序的內涵

聽證制度是從英美普法中的自然公正原則中演化而來的，立法上最早規定聽證制度是1946年美國聯邦《行政程序法》。聽證制度的內涵是“聽取當事人的意見，”尤其是在作出不利于當事人的決定之前，應當聽取當事人的意見，從而體現出行政的公正。聽證程序有廣義和狹義兩種，所謂廣義的聽證是指把行政機關聽取當事人意見的程序統稱為聽證。狹義的聽證是指將聽證界定為行政機關以聽證會的形式聽取當事人意見的程序，是一種正式的聽取當事人意見的形式。在行政程序中應用聽證，對行政機關行政活動起到了約束作用。

（二）聽證程序的功能

確立聽證程序是為了賦予受行政機關決定影響的當事人為自己的權益進行辯護的權利。是利用法律手段促使行政機器有效運轉的管理方法。聽證程序有三大功能：

1、保護功能。聽證的本質在于給有利發表自己意見的機會，允許當事人與案件調查人員當面質證和辯駁，給當事人一種事前自衛的權利。通過這種程序來發現真實，校正片面的認識，總結出正確的處理方案。當事人可以在聽證程序中對付非法行政行為的侵害，維護自己的合法權益。從而維護社會公共利益發揮直接的積極作用。

2、監督功能。行政處罰在行政管理中適用廣泛，要求行政機關在行使行政處罰權時，不得與法律規范相抵觸。它在實際應用中產生了一些積極的正面效應，通過聽證，直接審查行政機關將作出的行政處罰是否正確。對于保證行政處罰的公正性和合法性十分必要，從而促進依法行政，減少行政爭議，提高行政效率。

3、教育功能。通過聽證，教育行政執法人員在行政工作中必須依法行政，公開公正處理或處罰決定，減少行政爭議，改進行政管理，提高執法水平；讓當事人了解法律法規，運用法律的武器保護自己，起到了積極的法制宣傳教育作用；讓旁聽群眾通過雙方辯論獲得法制教育，提高公民法制觀念。

（三）聽證程序的基本原則

聽證程序的兩大基本原則是：公開原則和公正原則。公開原則是聽證程序的基礎，公正原則是聽證程序實現價值的目的，兩者相輔相成。

1、公開原則。公開原則與聽證程序的性質相符，是現代法治國家的一個基本要求，現代法律追求民主、保護公民合法權益，強調行政公開。但涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私除外，聽證應當以公開方式舉行。聽證公開有兩個方面功效：一是有利于保證行政處罰全面、客觀地行使；二是有利于加強公民對行政機關的監督，提高公民的守法意識。

2、公正原則。公正原則是指公平正值，沒有偏私。主要包括兩方面內涵：一是指立法公正，在有關聽證方面，聽證主體包括聽證組織機關、聽證主持人與聽證參與人的聽證權利和聽證義務的設定都應一視同仁，公平對待；二是執法公正，通過賦予當事人告知權、聽證權、陳述權等權利，變以往執法主體對受罰主體的單向管理為雙向制約，變當事人的事后救濟為政府的事先、事中控制，最大限度地規范行政執法，保障管理相對人的合法權益。

（四）聽證程序的分類

聽證程序按實施的時間先后不同分為事前聽證和事后聽證。

1、事前聽證。事前聽證指行政機關作出決定之前進行的聽證。事前聽證有利于保護當事人的合法權益不受行政行為的侵害。促使行政機關在作出行政決定之前聽取行政相對人意見，保證行政決定合法公正性。從而提高行政管理的合理性和科學性。我國行政處罰聽證是正式的事前聽證。

2、事后聽證。事后聽證指行政機關作出決定之后進行的聽證。事后聽證可以方便行政機關迅速作出決定，受到不利影響的當事人可在事后要求進行符合該決定具體情況的聽證。如果不損害當事人的權利，對當事人不產生無法彌補的損失，行政機關可以決定采用事后聽證的形式。如涉及金錢利益的行政裁決，一般采取事后聽證的形式。

（五）行政處罰聽證程序的法律特征

行政處罰聽證是指狹義的聽證，“指在行政機關作出行政處罰決定之前，由行政機關指派專人主持聽取案件調查人員和當事人就案件事實及其證據進行陳述、質證和辯論的法定程序?！雹傩姓幜P聽證程序法律特征為：

1、聽證是由行政機關臨時召集的，聽證由行政機關主要負責人應當事人申請臨時召集。它不同于行政復議和行政仲裁，由法定的復議機構和仲裁庭舉行，也不同于行政、民事和刑事審判，由人民法院進行。在我國不設獨立的行政法院或行政法官，聽證一般是在行政機關內部由負責法制工作的機構組織進行。

2、聽證采取辯論式的審理方式。審理人員站在與案件無關的第三者立場上，由雙方提供證據，互相辯論，審理人員不發表任何意見，只是主持審理過程的進行，充分聽取雙方的意見，并加以辨別的法律制度。

二、我國行政處罰聽證程序的主要規定及存在問題

（一）我國行政處罰聽證程序的主要規定

我國《行政處罰法》頒布以前就已經有了聽證程序的部門規定。如國家稅務總局1990年制定的《稅務機關查處稅務案件辦法〈試行〉》第15條規定：“調查機關和調查人員將認定的事實同被查處的對象見面，認真聽取其申辯，然后寫出調查報告?！庇秩鐕壹夹g監督局1990年7月的《技術監督行政案件辦理程序的規定》第20條至22條規定：“案件調查結束后，承辦人員應當將調查結果和有關證據材料提交技術監督行政部門審理。各級技術監督行政部門應當實行集體審議制度，設立相應的案件審理組織。案件審理組織經集體評議后，提出案件處理意見?！贝送膺€有一些法律、規章明確規定必須經過合議方能作出行政處罰決定，從而保證了執法的公正性。上述一些部門規定是聽證程序的一部分，包含調查者與裁決者相分離的規則。

我國于1996年3月17日八屆人大四次會議通過了《行政處罰法》，《行政處罰法》第42條規定，行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽證的權利；當事人要求聽證，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。聽證依照以下程序組織：

A、當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后的3日內提出；

B、行政機關應當在聽證的7日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點；

C、除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行；

D、聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持，當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避；

E、當事人可以親自參加聽證，也可委托1至2人；

F、舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議；當事人進申辯和質證；

G、聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。

當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行。

綜上所述，可以看出我國行政處罰聽證屬于正式的事前聽證，其主要規定可以歸納為以下幾個方面：

1、聽證的原則。聽證會舉行要求公開原則和職能分離的原則。

(1)公開原則。公開原則便于人民群眾對聽證進行有效的監督，防止行政部門個別人濫用職權，是預防腐敗的關鍵。但涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的除外。

(2)職能分離原則。職能分離原則要求法官不能作自己案件的法官。行政機關內部同一行政處罰案件中從事調查取證、聽證、裁決的行政人員應當彼此獨立、各司其職，不得從事與其職責不相容的活動。職能分離原則克服了我國以往執法職能合并，執法角色多重性所引起的一系列弊端，有利于執法公正性。

2、聽證的范圍。聽證程序適用條件有兩點：一是在聽證適用范圍之內，是實質條件；二是行政相對人提出聽證要求，是程序條件。這兩個條件既反映了公正和民主要求，也體現了行政效率原則。我國聽證的范圍限于行政機關給予責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款等三種行政處罰案件。行政相對人只有對上述三種案件有權要求聽證。

(1)責令停產停業。責令停產停業是一種嚴厲的處罰，對生產經營會造成較大的經濟利益損失。在使用時要根據違法情節，責令違法者全部或部分停產停業，限期整頓。

(2)吊銷許可證或者執照。是指行政機關依法限制或剝奪違法行為人某種權利或資格的處罰。它也是一種比較嚴厲的行政處罰，要求行政機關在處罰決定前必須充分聽取受處罰人的意見后，在證據確鑿、事實清楚的條件下正式作出。

(3)較大數額罰款。行政機關在適用罰款時享有較大的自由裁量權，有時容易產生顯失公正。所以把較大數額罰款列入聽證范圍是十分必要的。

3、舉行聽證的程序

(1)聽證前的準備：

①當事人申請。當事人受到行政機關責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款，要求舉行聽證的，應當在行政機關告知后3日內向行政機關提出申請；

②通知。行政機關在舉行聽證的7日前將有關聽證的事項告知當事人；

③指定聽證主持人。聽證主持人為非本案調查人員與本案無利害關系人員；

④回避。指定的主持人在舉行聽證前告知當事人有申請回避的權利；

⑤公告。聽證除涉及國家秘密、商業秘密或個人隱私外，必須公開舉行。

(2)聽證舉行：

①主持人宣布聽證會開始，核實到會的調查人員、當事人、和其他有關人員；

②由案件調查人員宣讀指控書，主持人詢問當事人、證人，接受有關證據資料；

③當事人對被指控的事實及相關問題進行申辯；

④當事人、案件調查人員、人就有關事實和法律問題進行辯論；

⑤當事人最后陳述。聽證主持人宣告辯論會結束后，當事人有最后陳述的權利。

(3)聽證筆錄。聽證筆錄是行政機關進行行政處罰的依據，筆錄交當事人審核無誤后由當事人簽名或蓋章。證人證言部分由證人審核無誤后由證人簽名或蓋章。當事人認為有誤的，可請求更正。

(4)聽證后裁決。聽證會結束后，行政機關負責人必須依照《行政處罰法》第38條規定作出處罰決定。

（二）我國行政處罰聽證程序存在的問題

我國行政處罰法是1996年3月頒布的。就《行政處罰法》所規定的聽證程序來說，還存在不完善之處，主要表現以下幾個方面：

轉貼于 1、職能分離制度不嚴謹

職能分離是指從事正式聽證和行政機關裁決的人員，不能從事與聽證和裁決不相容的活動，包括對案件進行追訴的活動以及對追訴事項事先進行調查的活動。聽證中的職能分離指聽證職能與調查職能相分離。我國職能分離是內部職能分離，如聽證主持人由非本案調查人員與本案無利害關系人員擔任，體現了職能分離。規定的不夠嚴謹，一個行政機關同時行使調查、追訴、聽證和裁決職能，在機關實際工作表面上，由三個不同的部門和人員分別行使，職能分離了。事實上并沒有真正職能分離，因為在行政機關內部，案件調查人員與同一處室內部的其他執法人員因案件經常交流經驗，互相往來，難免在主持中出現互相照顧的偏私現象。在一定程度上影響聽證主持人的獨立性，因此，聽證主持人獨立性是職能分離的具體表現。

2、聽證范圍相對狹窄

我國《行政處罰法》第42條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。當事人不承擔行政機關組織聽證的費用……當事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關規定執行。”從這一規定可以看出：

(1)行政機關只對作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定時才有可能適用聽證程序，而對限制人身自由的行政處罰排除在聽證范圍之外。對限制人身自由的行政處罰僅限制在《治安管理處罰條例》有關規定，而在行政處罰中卻沒有體現出其嚴肅性。

(2)“較大數額”罰款規定不明確。從現有的法律規范來看，行政機關適用罰款時享有較大的自由裁量權，缺乏有效的外在監督制約機制，因此在適用中時容易產生顯失公正。

(3)在上述三種行政處罰案件中，當事人要求聽證的，才適用聽證程序，當事人不要求聽證，則不適用聽證。這樣會造成個別人濫用行政權力現象。

3、聽證期限規定的不健全

在《行政處罰法》中，有關聽證期限規定限于聽證前的準備階段：一是為針對當事人的義務。即當事人要求聽證的，當事人應當在行政機關告知后的3日內提出。二是針對行政機關的告知義務。即行政機關應當在聽證的7日前通知當事人舉行聽證的時間、地點。沒有詳細規定整個聽證運行過程中期限。如缺少行政機關啟動聽證的受理期限、多次聽證期限以及聽證筆錄送交期限等。為保護行政相對人的合法權益，有必要完善我國行政處罰的聽證期限。

4、未建立事后聽證

事后聽證指在行政機關作出裁決后再舉行聽證。我國《行政處罰法》只規定了事前聽證，要求當事人在行政機關告知后的3日內提出，沒有規定事后聽證。在實踐中，對來不及舉行事前聽證、情況十分緊急需立即采取措施的案件不適用事前聽證，否則就會造成不可彌補的損失。如對涉及重大產品質量案件盲目地采取事前聽證，就會給違法犯罪分子以喘息機會，如轉移財物、逃跑等，從而造成國家、集體、個人利益的損失，給人民生命健康帶來嚴重威脅。對此類案件，只能適用事后聽證的形式。

三、完善我國行政處罰聽證程序的建議

我國《行政處罰法》首次以法律的形式確立了部分行政處罰中的聽證程序，這是我國行政法制建設進程中的巨大進步。但是，隨著社會民主的發展，我國行政處罰聽證程序服務于廣大人民群眾，具有真正操作性，建議擬從以下幾個方面對我國行政處罰聽證程序進行必要的補充和完善。

（一）完善職能分離制度

我國《行政處罰法》第42條規定，聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持。這一規定要求聽證程序實施內部職能分離制。要達到內部職能分離的關鍵是對聽證主持人作以下嚴格要求。

1、聽證主持人產生遵循的原則

(1)聽證主持人要有很高素質。首先思想道德要好，有較高的政治素質和高度的責任心、正義感，不利用職務之便謀取私利；有較強心理素質，能夠客觀公正地對待案件。其次，法律知識十分精通，在聽證中涉及到有關法律能夠運用自如，尤其對行政執法的專門法律、法規和規章相當熟悉。再次，聽證主持人應具備很強的業務能力，業務水平要過硬，綜合能力應過強，有周密的邏輯思維能力，這樣對案情判斷才會準確無誤。

(2)聽證主持人應該是行政機關中具有相對獨立地位的與本案無利害關系的人員。他們不直接參加具體行政執法，又能掌握各部門執法情況。在聽證中象法官一樣，不偏不倚、執法公正。

(3)聽證主持人應該是不直接參與本案調查人員。聽證主持人只有為非本案調查人員，才能保證站在客觀、公正立場上去調查聽證過程。

2、聽證主持人應明確自已權限

聽證主持人是由行政機關負責指定主持行政處罰案件聽證程序的行政人員。聽證主持人的權力主要有：

(1)確定聽證舉行時間、地點，告知當事人有權申請回避的權利及宣布聽證會開始。

(2)主持辯論會：

①聽取當事人、案件調查人員及人就案件的事實、處罰理由和適用依據等進行陳述、申辯和質證。

②根據案件實際情況，擬作出行政處罰的理由和依據進行詢問；

③對當事人的合法請求予以滿足，使當事人有機會提出一切與本案有關的觀點，監督調查人員履行舉證責任；

④隨時把握聽證的目的和主題，防止聽證程序離題或延滯；

⑤維護聽證秩序，根據情況宣布聽證是否中止、結束或延期。

(3)審閱聽證筆錄。簽名或蓋章后聽證會筆錄具有法律文書效力，是行政處罰裁決的依據。

(4)向行政機關負責人提出行政處罰的處理意見。聽證主持人不行使裁決權，但可以提出具體的處理意見，由行政機關負責人作出決定。

（二） 聽證程序的適用范圍有待進一步擴大

《行政處罰法》第8條規定，行政處罰的種類包括：警告、罰款、沒收非法所得和非法財物、責令停產停業、暫扣或吊銷執照、行政拘留以及法律法規規定的其他行政處罰。目前我國行政處罰聽證程序僅局限于責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款這三項較重的處罰局面。根據行政處罰理論的概括總結，我國的行政處罰分為四種:② 一是精神罰，指通過告誡、批評等方式致使當事人遭受精神上、心理上的壓力的行政處罰，主要有警告、通報批評等方式；二是財產罰，指通過當事人遭受財產上的損失的方法懲罰當事人的行政處罰，主要有罰款、沒收財物等方式；三是能力罰（或稱資格罰），指通過中止、剝奪當事人某一資格或從事某一特許行業的能力的方法給予的行政處罰，主要有責令停產停業，暫扣或吊銷許可證或執照等方式；四是人身自由罰，指通過剝奪當事人短期人身自由的方法懲處當事人的行政處罰，我國目前只有兩種形式即拘留和勞動教養。由此可見，在上述眾多的行政處罰種類中我國僅限于責令停產停業、吊銷許可證或執照、較大數額罰款三項處罰列入聽證范圍，對保護相對人利益是不夠的。因此當前擴大行政處罰的聽證范圍就是把行政拘留納入聽證范圍。因為行政拘留是行政處罰種類中最嚴厲的一種，它是限制人身短期自由。應該更審慎、更嚴肅地對待，但在行政處罰聽證程序中卻看不到這種謹慎和嚴肅。為了順應民主、法制的時代潮流，全面充分地保護當事人人身自由權，有必要將限制人身自由的行政處罰列入聽證程序范圍。

（三）健全聽證期限

《行政處罰法》對聽證期限未作專門規定，從加快聽證周轉、提高行政效率角度出發，各行政機關應限定聽證期限：建議限定行政機關啟動聽證的受理期限為當事人提出聽證的10日內，使案件在短期時間內盡快受理；限定調查取證的收集期限為啟動聽證受理的前7日內；明確規定聽證審理最多為3次，每次間隔不超過7日；限定聽證筆錄的送交期限為聽證結束后的3日內。一旦限定了上述期限，聽證程序的實施周期也隨之確定了，防止發生行政機關受理聽證程序案件后不通知當事人聽證和無限期地拖延聽證等現象，抑制聽證行為的專橫性和任意性，提高執法的透明度。

（四）建立事后聽證

當前世界上許多國家在實施聽證程序之前，并不一概采取事先聽證的形式，而是根據不同情況按事先事后兩種形式解決。美國作為較早確立聽證制度法律規范的國家，率先實行事后聽證，而且以事后聽證為主、事先聽證為補充。我國《行政處罰法》將聽證程序僅限于事先聽證的范疇，規定的比較單一。在行政執法中常會遇到緊急情況下，需立即執行的行政處罰案件，實施事先聽證不現實，不給予聽證機會不符合法制要求。如我們在行政執法中打假冒偽劣產品時發現假酒、假飲料，若不及時制止就會給人民生命健康帶來嚴重威脅。新《產品質量法》第49條規定：“生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的產品的，責令停止生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售生產品（包括已售出和未售出的產品，下同）貨值金額等值三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！睆谋Ｗo人民生命健康的角度出發，對涉及重大產品質量案，必須當即執行行政處罰，適用事后聽證的形式。我國已加入世界貿易組織，國家在經濟貿易上與國際接軌，消除了政府設置的貿易和關稅壁壘，實現了貿易自由化，國民經濟呈現上升趨勢，人民生活水平多數達到了小康水平。但加入世貿組織以后，外國企業要更多進來，商品要更方便進來，然而，更重要是國際通用的市場管理規則要進來，這必將對我國的市場經濟法律體系包括公法領域產生極其深刻影響。我國法律制定上要在符合我國國情的基礎上逐漸與國際法接軌。為適應世貿組織的需要，學習美國及發達國家的先進經驗，建議在行政處罰聽行政程序上盡快制定為公共利益和公共安全執行的行政處罰實行事后聽證。

【注釋】

①楊惠基著：《聽證程序理論與實務》上海人民出版社1997年版，第2頁。

②蔣勇、劉勉義著：《行政聽證程序研究與適用》警官教育出版社1997年版，第117頁。

參考文獻

[1]金國坤著：《行政程序法論》中國檢察出版社2002年9月第一版。

[2]皮純協主編的：《行政程序法比較研究》中國人民公安大學出版社2000年6月第一版。

[3]王名揚著：《英國行政法》中國政法大學出版社1987年版。

第5篇：教育行政執法的特征范文

一高校學生管理法治理念的錯位與調整

（一）“權力本位”的現狀與原因

高校雖然不是行政機關，但是作為行政主體，法律賦予它行使一定的“準行政權力”即管理權力，高校學生管理的法律實質就是高校管理權力與學生權利的博弈。一直以來在學生管理中，高校具有絕對權威，“權”大于“法”現象普遍存在，高校依法行使權力的意識淡薄，習慣于依靠自己的意志和經驗，運用行政手段，強調秩序，重視效率，喜歡嚴管重罰，要求學生絕對服從。在這種關系中，高校居于支配地位，學生處于隸屬地位，關系的實質是縱向的、不平等的。這種“權力本位”理念造成的后果就是學生的權利被忽視，學生人身權、財產權甚至學生作為公民的基本權利屢被侵犯。

追果溯因，“權力本位”理念有著肥沃的生長土壤。首先，中國社會自古以來就有“重權力而輕權利”的傳統，“人治”的思想根深蒂固，中國的老百姓素來以“順民”標榜自己，早已習慣了“民不與官斗”的思維模式。其次，幾千年來，儒家思想講究“師道尊嚴”，傳統思想中的等級觀念對師生關系的影響甚深，教師與學生不平等的地位已深入人心。

（二）變“權力本位”為“權利本位”的必要性

首先，從權利和義務的關系來說。權利和義務是法的基本構成要素，權利是第一性的，義務是第二性的，設定義務的目的是保障權利的實現，正如有的學者所言，“法治化的過程，實質體現為權利的運作過程，因而權利的實現程度就成為分析和評價法治狀態和法治模式的重要參數。即法治實際上就是一個有選擇地將應當有的、而且能夠有的、但還沒有法律化的自然權利確立為以規范形態存在的法定權利，并提供必要的條件促使權利主體在具體的法律關系中，實際享有這些權利，使權利從應有轉化為法定，再從規范形態轉化為現實狀態”[1]。

其次，從法治的要求來說。權利與權力是法治的基本內容，權力來源于權利又服務于權利，兩者既緊密聯系又互相制約。依法行政是法治的基本要求，控權是行政法的主導思想，因此高校學生管理法治化的基本任務是控制和規范高校的管理權力，保障學生權利的實現。

最后，從高等教育的目的來說。學生接受教育和管理是高等教育的中心內容，高等教育的目的是把學生培養成高素質人才，促進他們全面和個性地發展。法律賦予高校行使管理權力，維護正常的教育秩序，從而實現高等教育的目的。學生是教育法律關系中的重要主體，學生的權利是教育法律領域的核心問題。高校管理權力與學生權利在根本利益上是一致的。高校依法行使管理權力是保障學生權利得以實現的最有效的方法，依法行使高校管理權力的最終目的正是保護學生的權利。

（三）確立“權利本位”的法治理念

隨著高等教育改革的進行，特別是在“為了學生的一切，一切為了學生，為了一切學生”口號提出之后，保護學生合法權利日漸變得重要起來。高校學生管理法治理念應該進一步調整，徹底完成從“權力本位”向“權利本位”的轉變，棄“人治”，行“法治”，確立“以學生為本”的管理思想，樹立權利至上的理念，轉“以管理為目的”為“以服務為宗旨”。

從“權力本位”向“權利本位”轉變應遵守兩大原則：“法不禁止即自由”原則和“越權無效”原則。對于學生權利來說，凡法律沒有禁止的，都可以推定為權利。學生首先是國家公民，應當享有憲法和法律賦予公民的所有權利。另外，他們除了享有公民的基本權利———受教育權外，同時還享有教育法律、法規、規章所賦予的專有權利。對于高校權力來說，法律授權是惟一來源。凡法律沒有授權的，高校不得涉及；法律禁止的，高校更不得自作主張。

從“權力本位”向“權利本位”轉變，要求高校以保護學生權利為出發點，去實施教書育人、管理育人、服務育人，使學生權利獲得確認和保障，杜絕只規定義務而忽視權利的現象，并且要求在為學生設定義務的同時，應首先保障其應享有的權利，正如學者郝鐵川所言“在設定公民義務時，首先要考慮與該義務對應的權利是否得到保障。如果法律只作單純義務規定，這樣的法律難以為人們普遍接受，難以調動人們守法、護法的積極性”[2]。

從“權力本位”向“權利本位”轉變，要求高校教師具有平等思想，要真正把學生當作平等的主體對待，承認和確立學生參與高校管理的主體地位。高校制定和施行任何規則，都必須要與學生平等交流、雙向互動，保證學生的知情權、參與權和監督權；高校作出涉及學生權利的具體決定，特別是對學生權利產生不利影響的決定，要確保學生陳述和申辯的權利，重大決定還要給予學生聽證和申訴的權利。

二高校學生管理法治依據的不足與完善

“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”是國家法治建設的基本要求，同樣也是高校學生管理法治化的基本要求。其中“有法可依”又是其它要求的前提。以制定主體為標準，學生管理依據的“法”，可分為“外部法”和“內部法”?！巴獠糠ā笔侵父咝Ｒ酝獾闹黧w制定的法律規范，包括教育法律、法規和規章?！皟炔糠ā笔侵父咝Ｖ贫ǖ墓芾硪巹t。

（一）“外部法”的不足與完善

首先，法律規范內容滯后。大部分規范都是上個世紀制訂的，除了《中華人民共和國學位條例》在2004年和《普通高等學校學生管理規定》在2005年進行修訂以外，其他的法律規范近些年都沒有修改完善過。而20世紀90年代至今正是我國高等教育制度發生深刻變化的時期，和與日俱新的高等教育形勢相對比，法律規范內容的滯后是顯而易見的。其次，不同位階的法律規范之間有沖突。學生管理法律規范體系應該結構嚴謹、層次分明，但從目前我國的學生管理法律、法規、規章看，各位階間存在著一些矛盾，下位法與上位法相沖突的現象比較普遍。再次，法律規范存在空白和漏洞。法律規范多為原則性和政治性規定，指導性強，可操作性不夠，不能覆蓋學生管理的所有領域，特別是對學生權利的規定存在很多缺失。學生管理出現問題，有時會出現于法無據的現象。

如何完善這些不足之處？首先，對于學生管理立法，要隨著社會形勢的發展進行不斷完善，處理好法制立、改、廢的辯證關系，既要維護法制的穩定，也要保證法制的與時俱進。對現行法律、法規和規章，要進行定期清理，該廢止的盡快廢止，該修正的迅速修正，該補充的及時補充。其次，要嚴格按照位階的關系，進行法制建設工作。下位法要嚴格遵守上位法的精神，不得與上位法相抵觸和沖突，內容上要以上位法為指導，對上位法進行細化，力爭形成內容和諧一致、形式完整統一、層次排列有序的學生管理法律體系。再次，進一步提高立法技術，規范法律條文，擴大覆蓋面，同時加強配套立法，增加實體性和程序性的規范，細化學生權利的具體內容。

(二)“內部法”的不足與完善

高等教育法律、法規、規章只能就國家高等教育發展中的基本、重大、共同的問題做出籠統的規定，多為原則性和指導性的條文，實際可操作性不強，于是法律賦予了高校依法細化制定學校規則的權力，這樣學校規則的制定就成了高校學生管理中的重要環節。事實也證明學校規則的制定相當關鍵，在媒體已報道的案例中，造成學生管理中侵權行為的始作俑者，基本上都是高校的規則。

根據已報道的案例分析，高校規則的不足主要表現為違反了法律優位原則、法律保留原則、比例原則三大原則。完善高校規則應該嚴格遵守這三大原則。

法律優位原則是指在法律規范的效力位階上，法律高于其它任何法律規范，其它法律規范不得與法律相抵觸。法律優位原則所強調的是在憲法之下，法律具有最重要的地位。在沒有法律規定的情況下，其它法律規范可在法定權限或授權的范圍內就某事項作出規定，但一旦法律就同一事項作出規定時，則以法律規定為準。[3]高校制定規則應以法律為指導，與法律的基本精神保持高度一致。例如，有的高校規則規定學生大學期間不得結婚，否則開除學籍，顯然與《婚姻法》相抵觸，違反了法律優位原則。

法律保留原則是指凡屬憲法、法律規定只能由法律規定的事項，或者只能由法律規定；或者必須在法律明確授權的情況下，行政機關才有權在其所制定的行政規范中做出規定。[4]關于法律保留原則范圍的確立標準，主張采用“重要事項說”，即“凡屬于國家的重要事項，特別是涉及人民基本權利的實現與行使的事項，必須由法律規定”。[3]對于高校來說，不予錄取、開除、不授予畢業證或學位證等影響學生受教育權完整性的行為，影響學生以后的生存權和發展權，其重要性顯而易見，只能根據教育法律做出，高校無權制定相應的規則內容。

比例原則在行政法學領域具有獨特的地位，著名的行政法學家陳新民教授認為：“比例原則是拘束行政權力違法最有效的原則，稱比例原則是行政法中之帝王條款當之不過。”[5]比例原則是指行政權力的行使除了有法律依據這一前提外，行政主體還必須選擇對相對人侵害最小的方式進行，包含三個內容，行政權力行使的法定目的、行政行為的不可替代、行政行為與目的的相稱。[3]有的高校禁止乙肝病毒攜帶者入學，與其說是為了高校公共衛生安全，不如說是存在“乙肝歧視”，是行政目的不合法。行政行為的不可替代、行政行為與目的的相稱是指行政權力對行政相對人權利的影響不得超越實現行政目的的必要程度，即行政主體在所有能夠實現行政目的的方式中，必須選擇對行政相對人權益損害最小、影響最輕微的方法。高校對學生行使管理權時，禁止權力濫用，應當充分考慮育人目的與管理手段之間的適度比例，不能因小過而重罰，責過不相當，應注重保護學生的合法權利。

三高校學生管理法治程序的失當與規范

（一）正當程序的缺失與確立

正當程序是指行政主體作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當的法律程序，采取包括告知、說明理由、聽取意見等方式。[6]如果按時間順序，正當程序可分為事前程序、事中程序和事后程序。事前程序應是行政主體行政行為依據的；事中程序應是行政主體向相對人說明行政行為的根據和理由，聽取相對人的陳述、申辯；事后程序則是行政行為最后處理結果的作出和為相對人提供相應的救濟途徑。

我國由于輕程序理念的影響和相關行政程序立法的不足，高校學生管理中存在普遍的程序瑕疵。從高校學生管理立法上來講，以最新的《普通高等學校學生管理規定》為例，它明確規定高校對學生的處分應做到程序正當，但并未規定處分學生的具體程序。從高校實施管理的過程來講，正當程序的缺失更是嚴重，高校學生管理不講程序，主觀性、隨意性太強。

高校學生管理應嚴格遵守這樣的正當程序：首先，公布規則，告知學生規則的內容和違反規則的后果，以達到規范學生日常行為的目的。在有確鑿的學生違反規則的事實和依據后，進入立案程序。立案之后是調查取證，這個環節應注意回避問題，即不能由原來的參與人加入到調查取證的隊伍中來，以防止其有先入為主的觀念。其次，高校在作出對學生不利的決定之前，要送達書面通知告知其依據的規則、相關的證據以及學生所享有的程序性權利。高校應同時聽取學生陳述、申辯，必要的時候應該為其舉行聽證。在經過以上的過程之后，高校對學生應該作出是否處理的書面決定。最后，高校一經作出處理決定，需及時以書面“送達通知書”的形式送達學生本人，并讓學生在“送達通知書”上簽字，同時高校應提醒學生在規定的有效期限內采用申訴、復議和訴訟中合適的方式進行救濟。申訴期滿未提起申訴的，開始執行處理決定。

（二）救濟渠道的障礙與暢通

救濟是法治程序的重要組成部分，也是最后的環節?，F行立法涉及高校學生管理救濟的只有一種形式即申訴。根據現行立法，學生申訴包括校內申訴和校外申訴。前者是指向高校學生申訴處理委員會提出的申訴；后者是指向高校的主管教育行政部門提出的申訴。根據《關于實施教育法若干問題的意見》的“各級各類學校教師、學生的行政申訴，由各級教育行政部門按照管理權限受理。各級各類學校還應該建立和健全校內的申訴制度，維護教師、學生的合法權益”。我們可以看出，學生提出申訴時，可以由高校受理，也可以由其所在高校的上級教育主管部門受理。而新《普通高等學校學生管理規定》規定“學生對處分決定有異議的，在接到學校處分決定書之日起15個工作日內，可以向學校學生申訴處理委員會提出書面申訴。學生對復查決定有異議的，在接到學校復查決定書之日起15個工作日內，可以向學校所在地省級教育行政部門提出書面申訴?！笨梢娫谛壬暝V與校外申訴的關系問題上，我國的立法是存在矛盾的，這勢必就容易導致申訴機構互相推諉責任。

學者林莉紅認為：“對行政行為實施的救濟，應形成一個系統。對不同的行為應相應設置不同的救濟途徑、方式和方法；反之，救濟途徑、方式和方法亦應與被救濟的行為相適應，應根據被救濟行為的不同特性設置具有與被救濟行為相適應的程序和制度?！盵7]解決高校學生管理糾紛可以根據不同情況不同對待：行政申訴、行政復議和行政訴訟。

學生管理行政申訴是指學生在接受高校管理過程中，認為其合法權利受到高校的侵害，依法向高校提出理由，要求重新處理的制度?，F行立法中的校內申訴就是行政申訴。

學生管理行政復議是指學生認為高校在管理過程中的行政行為侵犯自己的合法權利，有權向高校上級教育主管部門提起審查請求，上級教育主管部門依法對該行政行為的合法性與合理性進行審查，并做出相應決定的活動。我國現行立法雖然沒有規定高校學生管理行政復議制度之名，實際上卻行了高校學生管理行政復議制度之實，實際上現行立法中的校外申訴就是行政復議。為化解現行立法對校內申訴和校外申訴關系規定的矛盾性，有必要進行修正，統一形式，從立法上變“校外申訴”為“行政復議”。

學生管理行政訴訟是指學生認為高校在管理過程中作出的行政行為侵害了其合法權利，請求人民法院進行審理和裁決的活動。以前很多學者質疑學生行政訴訟，他們擔心司法的介入會影響高校的自。實際上，只要我們把握好行政訴訟介入的度，一切迎刃而解。這里又要提及前面的“重要事項說”，凡是因不予錄取、開除、不授予畢業證或學位證等影響學生受教育權完整性的行為而引起糾紛，可以提起行政訴訟。實踐中有成功的案例，天津市法院曾這樣處理，“警告、記過、留校察看等處分并未改變原告在校大學生的身份，并未剝奪原告經過國家統一考試取得的接受高等教育的資格，屬于學校對學生進行正常教育的管理行為，學生對此如有異議可通過申訴等其他途徑解決?！盵8]

學者秦惠民說：“當前學生與高校間各種糾紛都直接尋求司法救濟而導致訴訟泛濫，不僅不是法治社會的標志，而且在一定程度上表現出了法治的不成熟?！盵9]在高校學生管理引起的訴訟程序問題上，德國、日本等很多國家都是堅持“窮盡行政救濟”原則。借鑒“窮盡行政救濟”原則，按照行政申訴、行政復議、行政訴訟順序逐級進行，切實將訴訟作為“保護公民權利的最后一道防線”，是高校學生管理最合理的救濟方式。

參考文獻

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[5]陳新民.行政法學總論[M].臺北：三民書局，1995.

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[7]林莉紅.行政救濟基本理論問題研究[J].中國法學，1999（1）：41-49.

第6篇：教育行政執法的特征范文

現行《行政訴訟法》未對行政合同作出規定。筆者認為，從行政合同的性質、相關法律文件的規定以及司法審查的實踐方面來看，需要將行政合同納入到《行政訴訟法》之中加以調整。（一）行政合同的公法性質行政合同的形成，系將私法中的契約觀念與契約形式導入行政領域的結果，其改變的主要是行政活動的方式與形態，而從行為的目的、行使的權力、適用的程序等實質面上看，其仍然體現出典型的公法性質。首先，行政合同中蘊含著特定的行政目的。行政機關之所以簽訂行政合同，其目的在于借助合同之手實現公共行政目標。例如，行政機關與相對人訂立治安承諾責任協議的目的在于提升社區的治安環境；簽訂計劃生育行政合同的目的在于落實國家對人口進行控制的目標等等。這顯然有別于民事合同當事人之間純粹私人性質的權利義務關系。其次，為確保行政合同所承載的公共利益的實現，行政機關保留了主導性權力的行使，包括監督權、強制執行權、制裁權等，這些規定有別于民事合同中雙方當事人之間權利義務的平等化配置。最后，行政合同的訂立往往需要遵循公開、公正的程序，以便為相對人提供一個平等競爭訂約機會的條件。如果行政機關拒絕與相對人簽訂行政合同的，則應當說明理由。此外有些行政合同的生效還需要經由上級機關的批準或者同意。這些程序性的規定也顯然有別于民事合同的規定。行政合同中體現出的公法色彩，決定了涉及行政合同的有關爭議需要納入到不同于民事訴訟的司法救濟渠道之中。因此，有必要在《行政訴訟法》上設立專門規定，對行政合同糾紛展開公法規制。（二）相關法律規范的支撐將行政合同納入到未來《行政訴訟法》之中加以規定，還得到了中國現行相關法律規定的支持。首先，2000年實施的最高人民法院《行政訴訟法若干解釋》，已經放棄了對具體行政行為在內涵上作“單方行為”的限定，體現了拓展行政訴訟受案范圍的努力，從而在規范上具有將行政合同容納行政訴訟受案范圍的語義脈絡空間。其次，在2004年國務院的《全面推進依法行政實施綱要》第9條中，明確將“行政合同”確立為一種新型的行政管理方式。此外，在《湖南省行政程序規定》、《山東省行政程序規定》、《汕頭市行政程序規定》等地方立法文件中，也紛紛通過設置專門的章節對行政合同制度進行了規定。這意味著立法上正式承認了行政合同的存在及其行政性質，也預示著對其進行相應的訴訟法規制的迫切性與必然性。最后，2004年最高人民法院的《關于規范行政案件案由的通知》中，明確將“行政合同”列為行政行為的種類之一加以規范，這意味著最高人民法院對行政合同屬于行政訴訟受案范圍的正式承認。（三）司法審查的實踐在中國當前的司法活動中，法院已經在眾多個案中通過行政訴訟對行政合同展開了司法審查。以《最高人民法院公報》上刊載的行政案件為例，在“蘭州常德物資開發部不服蘭州市人民政府收回土地使用權批復案”中，法院對被告蘭州市政府廢止國有土地使用權出讓合同行為的合法性進行了審查[1]。而在“路世偉不服靖遠縣人民政府行政決定案”中，法院也對被告靖遠縣人民政府通過靖政發[1999]172號文件撤銷靖遠縣土地管理局與服裝行簽訂的《國有土地使用權出讓合同》，收回原告的國有土地使用權的行為的合法性也進行了審查[2]。有學者通過實證研究，收集整理了各級法院在教育行政、國有土地出讓、征用補償、農村土地承包、計劃生育等領域作出的近百個行政合同案例，證實了行政合同案件在中國行政訴訟領域的真實運用，同時也指出了現有審查實踐存在著的諸多問題，包括混合契約案件管轄困難、情更原則遭到濫用等[3]。面對這些生動活潑的個案審查實踐及其面臨的現實問題，有必要通過在《行政訴訟法》上作出規定，實現對行政合同司法審查制度的立法規制。

在確定了要將行政合同納入《行政訴訟法》中加以規定的同時，接下來需要處理的問題是，如何展開立法工作？這里首先需要厘清立法的基本思路，以便能從宏觀上指導立法制度之設計。本文認為，對行政合同司法審查制度的規定，應當秉持實用主義的態度，注意處理好其與民事合同規則，以及其與普通行政訴訟規則之間的關系，在此基礎上確立未來行政合同訴訟立法的基本內容。（一）與民事合同規則的關系在行政合同規則與民事合同規則的關系問題上，應當將兩者定位為特別法與一般法的關系。行政合同立法只需對有關行政合同的特殊事項作出規定，除此之外均可適用《合同法》的規定。之所以可以適用民法上的規定，是因為：第一，行政合同多生成于民事與行政交叉的領域，對于其中具有民事性質的內容，就應當適用《合同法》的規定。第二，中國《合同法》所確立的一些規則，尤其是總論中確立的一般規則，已經超越了民事領域的范圍，而具有所有合同均可適用的共通規則的屬性。因此，凡是屬于民事合同與行政合同的共通性規則，且與行政合同的性質相容的，只需援引、適用《合同法》的相關規定即可。具體而言，關于行政合同的要約與承諾、行為能力、、合同的效力、違約責任等方面的內容，均只需參照適用《合同法》的規定[4]。對于這些內容，在立法之時無須再作出規定，以避免立法制度建設上的疊床架屋與重復作業。對行政合同規則與民事合同規則關系的上述界定也說明，審理行政合同案件所適用的規則將是混合規則，即同時包括了行政與民事規則。（二）與普通行政訴訟規則的關系在行政合同訴訟規則與普通行政訴訟規則的關系問題上，也應當將兩者定位為特別規定與一般規定的關系。除有關行政合同的特別訴訟規則需要在《行政訴訟法》上開辟專門章節進行特別規定之外，其他規定，包括級別管轄、審判組織、審理范圍（指不受原告訴訟請求的限制）、訴訟期間不停止合同的履行、審理期限等內容，均可以適用或者參照《行政訴訟法》的一般規定。（三）立法的主要內容通過處理上述兩對關系可以看出，未來《行政訴訟法》中行政合同立法的主要任務在于，確立有別于《合同法》、同時也不同于《行政訴訟法》上一般規定的特殊規則。立法的任務主要包括三方面的內容：一是確立行政合同案件的受案范圍，以便準確劃定法院民事審判庭與行政審判庭之間的管轄邊界。二是明確法院審查的內容，主要涉及到對法院司法審查范圍與重點內容的判定。三是針對行政合同案件作出特殊訴訟制度安排，主要包括對訴訟結構、當事人、舉證責任、反訴、調解、裁判方式等內容作出特別規定。對此，我們將分別在本文的第三、第四和第五部分進行分析。

行政合同案件的受案范圍是指法院能夠運用行政訴訟審理的合同案件類型。這里主要涉及法院民事審判庭與行政審判庭在審理合同案件上的權限分工。（一）受案范圍的判斷標準關于受案范圍的判斷，應當從切實發揮審判效果的實用主義立場出發，在現有的合同案件管轄權分配的基礎上作出改良。對于那些通過私法途徑已經解決較好的合同案件，可以繼續保留由民事審判庭進行審理。只有對那些在以往的民事審判中感到純粹用民法規則解決起來比較棘手、必須適用一定公法規則的合同形態，才需要劃歸行政審判庭進行審理。因此，在決定某一合同案件是否需要納入行政審判庭管轄范圍之時，需要遵循兩個標準：一是從案件的屬性上看，納入行政訴訟的合同案件必須包含了公法上的法律關系；二是從審判效果上看，這些行政合同無法適用民法規則解決，否則會出現不合理的結果，或者不利于依法行政和法治政府建設目標的實現。（二）受案范圍的具體規定對行政合同案件受案范圍的具體規定，在立法技術上應當采取“列舉+兜底規定”的方式。即首先通過列舉性的規定，將司法實踐中常見的、應當納入行政訴訟的合同類型進行規定，以便能夠直觀、清楚地指導司法實踐；然后在結尾處輔之以兜底性的規定，以容納未來出現的新型行政合同類型。結合現有學理探討和司法實踐，應當納入行政訴訟的合同案件類型包括：1．政府特許經營合同。2．公共工程承包合同。3．公產承包合同。4．國有土地出讓合同。5．政府采購合同。6．公有房屋租賃合同。①7．行政征收、征用補償合同。8．公務員聘任合同。②9．政策信貸合同。10．環境保護行政協議。③11．科研合同。12．教育行政合同，例如委培合同、免費師范生合同。13．計劃生育合同。14．治安處罰擔保協議。15．公務委托合同。16．行政執法和解合同。④17．執法目標責任書、消防安全責任書等各類假契約。18．法律、法規規定可以簽訂的其他行政合同。（三）相關理論的探討1．從具體的類型上看，納入行政訴訟的行政合同案件包括了混合契約、純粹契約和假契約三種形態。行政合同是介于民事合同與行政行為之間的活動形態，它同時包含了合意與權力兩種要素。其中，合意成分較強、權力因素較弱的合同是混合契約，例如國有土地出讓合同、政府采購合同等。權力因素較強、合意成分較弱的合同是假契約，例如當前警務實踐中普遍運用的各類責任書。⑤介于混合契約與假契約之間的合同形態是純粹契約，例如治安處罰中的擔保協議。在當前關于納入行政訴訟的合同案件類型的探討中，學者們普遍僅將目光鎖定于混合契約之上。但是，與混合契約相比，純粹契約和假契約所包含的公法因素更為明顯，因此，“舉輕以明重”，也應當將后兩者納入到行政訴訟的受案范圍之內。2．內部性的行政合同并非一律不可訴。當前行政合同的立法實踐，往往只注重對外部性的行政合同進行規制。例如，在湖南、山東、廣東汕頭等地頒布的行政程序規定中，對行政合同的定義均僅局限在行政機關與外部相對人之間訂立的合同之中。⑥這可能是受《行政訴訟法》中第12條第3項關于行政機關對其工作人員的獎懲、任免等決定不可訴的規定的潛在影響。但是，從當前公法學的理論發展來看，對某一活動是否需要納入行政訴訟受案范圍問題的判定，已從早先注重內部與外部行政活動的形式劃分，轉變到人權保障這一新標準上來。具體到行政合同中，雖然為了保障契約自治與長期合作關系，原則上內部性的行政合同不可訴，但是當其對相對人的權益可能產生影響甚至侵害相對人的基本權利之時，則應當納入行政訴訟的受案范圍之內。在中國，《公務員法》第100條第4款對實行聘任制公務員的聘任合同的可訴性已經率先作出了規定。因此有必要將受案范圍進一步拓展到其他影響相對人權益甚至侵害基本權利的內部行政合同之中。

第7篇：教育行政執法的特征范文

本文作者：邵長青工作單位：重慶市金輝物流有限公司

在確定了要將行政合同納入《行政訴訟法》中加以規定的同時，接下來需要處理的問題是，如何展開立法工作？這里首先需要厘清立法的基本思路，以便能從宏觀上指導立法制度之設計。本文認為，對行政合同司法審查制度的規定，應當秉持實用主義的態度，注意處理好其與民事合同規則，以及其與普通行政訴訟規則之間的關系，在此基礎上確立未來行政合同訴訟立法的基本內容。（一）與民事合同規則的關系在行政合同規則與民事合同規則的關系問題上，應當將兩者定位為特別法與一般法的關系。行政合同立法只需對有關行政合同的特殊事項作出規定，除此之外均可適用《合同法》的規定。之所以可以適用民法上的規定，是因為：第一，行政合同多生成于民事與行政交叉的領域，對于其中具有民事性質的內容，就應當適用《合同法》的規定。第二，中國《合同法》所確立的一些規則，尤其是總論中確立的一般規則，已經超越了民事領域的范圍，而具有所有合同均可適用的共通規則的屬性。因此，凡是屬于民事合同與行政合同的共通性規則，且與行政合同的性質相容的，只需援引、適用《合同法》的相關規定即可。具體而言，關于行政合同的要約與承諾、行為能力、、合同的效力、違約責任等方面的內容，均只需參照適用《合同法》的規定[4]。對于這些內容，在立法之時無須再作出規定，以避免立法制度建設上的疊床架屋與重復作業。對行政合同規則與民事合同規則關系的上述界定也說明，審理行政合同案件所適用的規則將是混合規則，即同時包括了行政與民事規則。（二）與普通行政訴訟規則的關系在行政合同訴訟規則與普通行政訴訟規則的關系問題上，也應當將兩者定位為特別規定與一般規定的關系。除有關行政合同的特別訴訟規則需要在《行政訴訟法》上開辟專門章節進行特別規定之外，其他規定，包括級別管轄、審判組織、審理范圍（指不受原告訴訟請求的限制）、訴訟期間不停止合同的履行、審理期限等內容，均可以適用或者參照《行政訴訟法》的一般規定。（三）立法的主要內容通過處理上述兩對關系可以看出，未來《行政訴訟法》中行政合同立法的主要任務在于，確立有別于《合同法》、同時也不同于《行政訴訟法》上一般規定的特殊規則。立法的任務主要包括三方面的內容：一是確立行政合同案件的受案范圍，以便準確劃定法院民事審判庭與行政審判庭之間的管轄邊界。二是明確法院審查的內容，主要涉及到對法院司法審查范圍與重點內容的判定。三是針對行政合同案件作出特殊訴訟制度安排，主要包括對訴訟結構、當事人、舉證責任、反訴、調解、裁判方式等內容作出特別規定。對此，我們將分別在本文的第三、第四和第五部分進行分析。

行政合同案件的受案范圍是指法院能夠運用行政訴訟審理的合同案件類型。這里主要涉及法院民事審判庭與行政審判庭在審理合同案件上的權限分工。（一）受案范圍的判斷標準關于受案范圍的判斷，應當從切實發揮審判效果的實用主義立場出發，在現有的合同案件管轄權分配的基礎上作出改良。對于那些通過私法途徑已經解決較好的合同案件，可以繼續保留由民事審判庭進行審理。只有對那些在以往的民事審判中感到純粹用民法規則解決起來比較棘手、必須適用一定公法規則的合同形態，才需要劃歸行政審判庭進行審理。因此，在決定某一合同案件是否需要納入行政審判庭管轄范圍之時，需要遵循兩個標準：一是從案件的屬性上看，納入行政訴訟的合同案件必須包含了公法上的法律關系；二是從審判效果上看，這些行政合同無法適用民法規則解決，否則會出現不合理的結果，或者不利于依法行政和法治政府建設目標的實現。（二）受案范圍的具體規定對行政合同案件受案范圍的具體規定，在立法技術上應當采取“列舉+兜底規定”的方式。即首先通過列舉性的規定，將司法實踐中常見的、應當納入行政訴訟的合同類型進行規定，以便能夠直觀、清楚地指導司法實踐；然后在結尾處輔之以兜底性的規定，以容納未來出現的新型行政合同類型。結合現有學理探討和司法實踐，應當納入行政訴訟的合同案件類型包括：1．政府特許經營合同。2．公共工程承包合同。3．公產承包合同。4．國有土地出讓合同。5．政府采購合同。6．公有房屋租賃合同。①7．行政征收、征用補償合同。8．公務員聘任合同。②9．政策信貸合同。10．環境保護行政協議。③11．科研合同。12．教育行政合同，例如委培合同、免費師范生合同。13．計劃生育合同。14．治安處罰擔保協議。15．公務委托合同。16．行政執法和解合同。④17．執法目標責任書、消防安全責任書等各類假契約。18．法律、法規規定可以簽訂的其他行政合同。（三）相關理論的探討1．從具體的類型上看，納入行政訴訟的行政合同案件包括了混合契約、純粹契約和假契約三種形態。行政合同是介于民事合同與行政行為之間的活動形態，它同時包含了合意與權力兩種要素。其中，合意成分較強、權力因素較弱的合同是混合契約，例如國有土地出讓合同、政府采購合同等。權力因素較強、合意成分較弱的合同是假契約，例如當前警務實踐中普遍運用的各類責任書。⑤介于混合契約與假契約之間的合同形態是純粹契約，例如治安處罰中的擔保協議。在當前關于納入行政訴訟的合同案件類型的探討中，學者們普遍僅將目光鎖定于混合契約之上。但是，與混合契約相比，純粹契約和假契約所包含的公法因素更為明顯，因此，“舉輕以明重”，也應當將后兩者納入到行政訴訟的受案范圍之內。2．內部性的行政合同并非一律不可訴。當前行政合同的立法實踐，往往只注重對外部性的行政合同進行規制。例如，在湖南、山東、廣東汕頭等地頒布的行政程序規定中，對行政合同的定義均僅局限在行政機關與外部相對人之間訂立的合同之中。⑥這可能是受《行政訴訟法》中第12條第3項關于行政機關對其工作人員的獎懲、任免等決定不可訴的規定的潛在影響。但是，從當前公法學的理論發展來看，對某一活動是否需要納入行政訴訟受案范圍問題的判定，已從早先注重內部與外部行政活動的形式劃分，轉變到人權保障這一新標準上來。具體到行政合同中，雖然為了保障契約自治與長期合作關系，原則上內部性的行政合同不可訴，但是當其對相對人的權益可能產生影響甚至侵害相對人的基本權利之時，則應當納入行政訴訟的受案范圍之內。在中國，《公務員法》第100條第4款對實行聘任制公務員的聘任合同的可訴性已經率先作出了規定。因此有必要將受案范圍進一步拓展到其他影響相對人權益甚至侵害基本權利的內部行政合同之中。

（一）全面審查行政合同爭議審視當前行政合同的司法審查實踐可以發現，法院通常的做法是將行政合同中具有具體行政行為性質的內容支解、剝離出來，并僅對這部分內容進行審理。例如，在前述“蘭州常德物資開發部不服蘭州市人民政府收回土地使用權批復案”中，法院僅僅對國有土地使用權出讓合同爭議中被告蘭州市政府作出廢止國有土地使用權的批復這一行為的合法性進行審查[5]。這種審查方式體現了將其行政合同試圖套入具體行政框架，并因此納入現有行政訴訟受案范圍之中的努力，但是卻置其他有機組成部分于不顧，不利于行政合同糾紛全面系統、及時地解決。因此，應當確立對行政合同案件的全面審查規則，即對該合同中涉及的行政與民事爭議問題進行一并審理。在規則的適用上，則應按照對象的不同性質進行分類適用：對于行政合同行為的合法性的問題，應當適用行政法規則；而對于有關合同的有效性、當事人是否存在違約等問題，則應當適用《合同法》中的相關規定或者當事人的約定。（二）審查的重點內容雖然法院需要對行政合同案件中的行政與民事爭議進行一并審查，但是基于案件的行政性質，應當將審查的重點放到行政機關作出的合同行為的合法性上。其內容包括[6]：1．是否有權限有無簽訂行政合同的權限，是針對行政合同的訴訟首先必須審查的問題。法院對該問題的審點和方向應該是：第一，行政機關有沒有違反法律有關授權的強制性規定？如果法律對執行方式有明確規定，或者明確禁止采取協議方式，違反上述要求，就構成違法。第二，行政合同的執行方式是否和授權法賦予行政機關履行的法律義務性質不相吻合？也就是說，如果這種法律義務不適合用行政合同式來履行的，必須由行政機關單方實施的行政行為來實施。第三，行政機關有沒有權限對有關法定職責和義務作出事先的處分或者承諾？2．是否遵循行政程序規定雖然中國尚未制定統一的《行政程序法》，但是基于行政合同的公法性質，需要對行政合同展開必要的行政程序規制。結合行政合同理論及相關法律，對行政合同的程序審查需要重點審查下列事項：（1）行政合同的簽訂是否違反關于第三人保護之規定？（2）行政合同的簽訂是否違反法律有關程序的特別規定？（3）行政機關是否為相對人提供了足夠的資訊，滿足信息公開的要求？（4）行政機關行使主導性權利是否履行了恰當的程序？（5）行政合同是否違反了參與保留之規定？（6）行政合同是否違反形式要式之規定？3．是否違反合法預期之保護行政合同的變更、撤銷等往往會涉及到對相對人的合法預期保護問題。例如，在《最高人民法院公報》上公布的案例“益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案”上，就涉及對益民公司燃氣特許經營中的合法預期保護問題[8]。在行政合同中之所以要引入合法預期這一司法審查標準，其目的在于拓寬對相對人的救濟空間，擴大保護的利益范圍，改善保障的方式（例如程序性保護）[9]。關于行政合同中的合法預期保護問題，必須明確的是：第一，行政法上的合法預期之保護，雖然也是保護一種信賴，但是，這種制度運轉的效果與單純適用民法上的誠實信用原則會很不相同。換句話說，運用民法上的誠實信用原則來解決行政合同糾紛中涉及這方面的問題，會出現射程不足，效果不如運用行政法上合法預期之保護的效果好。第二，行政法上合法預期之保護在行政合同中的運用，這種合法預期一般不是基于行政合同本身而產生的，而是基于行政機關的先前行為而產生。

行政合同屬于一種新型的行政活動方式，而建立在以單向性、強制性和公權力性為特征的具體行政行為基礎之上的傳統訴訟制度，無法切合行政合同案件審理的特殊需要。因此，有必要在傳統的行政訴訟制度結構之外，另行構建出一套適合于解決行政合同糾紛的雙向性訴訟結構[10]。其具體內容包括：（一）確立雙向性的訴訟結構在行政合同案件中，法院不僅需要關注行政機關的行為是否合法、適當，而且還必須對另一方當事人的行為作出審視和判斷。這顯然與普通行政訴訟的司法審查模式不同，因為后者僅僅審查行政機關的具體行政行為。從審查的具體內容上看，法院主要審查的內容包括：一是在行政合同的簽訂過程中，雙方當事人是否違法或者有過失？行政合同是否有效？二是行政合同雙方當事人的履行行為是否合法、適當？是否存在違法或者違約行為？（二）打破原告、被告恒定之規則在傳統的行政訴訟中，受行政行為公定力原則的影響，行政機關不存在借助法院推行行政意志的需求，因此確立的是原告、被告恒定的訴訟規則，即行使公權力的行政機關永遠只能充當被告，而相對人也只能成為原告。但是仔細審視行政合同案件可以發現，只有當行政機關行使合同中的特權或主導性權利時，其意志才可能像具體行政行為那樣可以不需要借助法院而直接得到貫徹。除此之外，行政機關不具有特別的權威和行政法制度保障，也有要求法院干預的需求，也可能成為原告?？梢妭鹘y的行政訴訟制度與行政合同的這種訴求不相契合，這種正當訴求在傳統行政訴訟結構中得不到有效回應。因此有必要打破原告、被告恒定的規則，在傳統的行政訴訟之外建立起允許行政機關以原告身份就合同糾紛問題提起行政訴訟的特別規則。（三）合理分配舉證責任由于在行政合同案件中同時包含了行政性質與民事性質的行為，因此應當在對有關合同事項進行分類的基礎上，對當事人的舉證責任進行合理分配。具體而言，行政機關必須對涉及行政權行使的行為之合法性承擔舉證責任，包括行政機關訂立行政合同的行為；履行行政合同的行為；行使行政優益權的行為；其他涉及行政權的行使的行為。而對于其他事項，例如有關違約的事項，應當適用民訴法上“誰主張，誰舉證”的規則，由主張者承擔舉證責任。（四）允許行政機關反訴在普通的行政訴訟中，以公權力性、單向性和強制性為基本特征的行政行為進入到行政訴訟之后是根本不需要反訴的，對任何新發現或者未解決的問題，完全可以蘊含在行政過程之中，通過行政機關單方的意志就能夠解決，不需要借助法院的力量。但是行政合同不然。行政合同不是一種行政行為，而是一種雙方行為，是合意的產物。這意味著它不能夠像行政行為那樣通過行政機關單方意志來運作。在行政合同的運作中及其糾紛的解決中，行政機關自身的解決糾紛能力有限，必須依靠法院的力量來推動行政合同糾紛的解決和行政合同的履行。對于與原告訴求主張相反的意見和主張也需要提交給法院，由后者裁斷是非，因此，需要有反訴這樣的制度。（五）允許協商與調解現行《行政訴訟法》不允許法院對行政案件進行調解。之所以作此規定，其理由在于認為行政職權具有法定性，行政機關缺乏對行政職權的處分權。但是與行政行為相比，行政合同包含了較多的合意成分，因而存在可供協商或者調解的空間。因此因行政合同產生的糾紛，應當允許雙方當事人通過事先的協商化解爭議；在行政合同訴訟過程中，法院可以依據合法自愿的原則進行調解。（六）完善訴訟類型與判決形式中國臺灣學者蔡文斌先生非常敏銳地感覺到了大陸行政訴訟法規定的判決形式，以及后來通過最高人民法院《行政訴訟法若干解釋》中增補的判決形式，在解決行政合同糾紛方面仍然存在著不足。他指出“：大陸由于對行政訴權的理論狹隘，以及缺乏司法傳統，因此行政訴訟類型單一?！苯o付訴訟范圍狹窄，確認判決與大陸法系討論的）確認訴訟不同，因此，對大陸行政訴訟法能否妥帖適應解決行政合同糾紛的需要存有疑問[11]。對于中國大陸地區行政訴訟制度中存在的訴訟類型狹窄、對行政合同糾紛的解決構成制約的問題，在我看來，應該從完善整個行政訴訟類型著手。通過將民事訴訟中的給付之訴、確認之訴等訴訟類型遷移到行政合同訴訟之中，可以豐富行政合同案件的判決形式。隨著行政訴訟類型制度的豐滿、充實與周延，上述判決形式上存在的問題也必將隨之迎刃而解。

第8篇：教育行政執法的特征范文

關鍵詞:非政府組織;市場失靈;稅收政策

中圖分類號:F810.422 文獻標識碼:A 文章編號:1003-3890(2010)11-0051-04

市場在滿足公共需求方面存在著先天性的缺陷,單純依靠政府的力量也難以解決復雜的社會問題。市場失靈、政府失靈、現代社會的多元性、社會成員對促進相互合作的迫切需要等都促進了非政府組織的產生與發展。據有關資料顯示:2004年,美國非政府組織占當年GDP的5.2%,雇員人數達940萬,占全國就業總人口的7.2%。與此同時,英國、日本、德國等發達國家以及泰國等發展中國家的非政府組織也獲得了迅速發展。這些非政府組織通過興辦醫院、學校和福利院等公益性公共事業機構,解決了市場和政府難以解決的社會問題,在實現社會公正、公平方面起到了重要作用。從國內來看,中國非政府組織以不同尋常的速度發展。截至2009年底,中國登記注冊的社會組織近42.5萬個,其中社會團體23.5萬個,民辦非企業單位18.8萬個,基金會1 780個①。雖然中國的非政府組織得到了一定的發展,但與西方發達國家相比還有很大的差距,隨著政府職能的轉換和企業制度改革的不斷深入,必須大力發展非政府組織,以滿足社會成員的不同需要。

一、非政府組織在現代社會中的功能與作用

(一)有助于和諧社會的構建

構建和諧社會,其責任不僅僅是政府的,也是全社會的。非政府組織為各類社會成員提供了較寬松的活動空間,社會成員可以通過各種方式滿足其多樣性和多層次的愿望并實現其利益,能夠起到排解社會怨氣、釋放社會壓力的作用,也使各種不同的社會群體能夠依法共存相容,增進社會容忍度。在非政府部門中貫穿的寬容、互助、互惠、利他和公益精神,不僅能夠在非政府部門內促進社會和諧,而且還可緩和或消除企業和政府部門所引發和造成的一些社會矛盾,從而有助于維持整個社會的穩定與和諧。

(二)彌補市場失靈和政府失靈

正如市場無法有效解決公共物品提供以及外部性問題,政府也同樣存在著“失靈”現象。由于政府缺乏競爭壓力、監督機制和降低成本的激勵機制,加上公共決策本身的復雜性,致使許多市場不能解決的問題,政府也不能很好地解決。政府失靈尤其是在公共治理領域所遭遇的諸多困境,為非政府組織發展提供了空間,也加速推動了治理結構的變遷。按照全球治理委員會的權威定義,治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和,是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。可見,現代治理是多元主體間互動的過程,政府與非政府組織以信任為基礎,遵循主體間協商的規則和程序。而非政府組織所具有的獨特優勢,使其能在許多公共服務領域發揮著政府和市場都無法發揮的作用。非政府組織是彌補市場失靈和糾正“政府失靈”的劑。一方面,其有助于維護競爭性的市場經濟體制,彌補市場調節產生的不良后果;另一方面,其能夠抑制政府權力擴張的趨勢并滿足一部分公共服務的需求供給。

(三)滿足了小政府、大社會的發展要求

小政府、大社會模式是指根據社會主義市場經濟體制的要求,建立一個高效、廉潔、精干而強有力的“小政府”,形成高度自治的“大社會”,即社會自治權力的廣泛性、社會主體自治范圍的擴大,社會主體參與經營管理和民主管理范圍的擴大,社會對政府權力控制與監督能力的增強。在市場經濟條件下的“小政府”,意味著政府應該是有限政府,政府不再是無所不包,政府是對市場及社會功能缺陷的彌補,政府職能都是幫助式或補位性的,對于那些政府“不該管、管不了、管不好”的事項,政府應該堅決“退出”。“大社會”則要求社會組織系統要健全、完善,也就是說,“小政府、大社會”就是社會能夠承擔的職能,政府應該積極地“淡出”,社會組織能發揮作用的地方,政府就不應介入,這樣政府就可以集中精力做好行政執法、宏觀調控等方面的工作,政府的機構必然會精干,行政效率自然會有很大的提高。

(四)順應了當代公民社會的發展趨勢

現代民主政治的一個重要特征就是公民社會的勃興發展。公民是現代民主最神圣的范疇,是民主的第一要素。非政府組織在社會治理中的參與,更加關注公平、正義、和平、環保、慈善等體現社會“公共性”、“正義性”的理念,以自發、自愿、非營利的方式,也更加能夠凝聚社會分散的力量,增強社會成員的公民意識、自治意識和政治認同感。非政府組織通過社會治理、政治參與、監督批評,對政府行為構成了有力的制約與監督,形成了與政府相競爭甚至相抗衡的力量,形成了社會治理中的競爭機制、壓力機制。公民社會的發育,防止了國家權力的無限擴張,有力地遏制了“絕對權力絕對腐敗”的出現。非政府組織可以將來自民間的單個的資源與能量聚集起來,成為一種團體的訴求,對政治系統和政府官員形成強大的社會壓力,使其始終在憲法和法律允許的范圍內行使權力,從而對政治權力起到約束和制約的作用。

二、中國非政府組織稅收政策存在的問題

(一)稅收政策有失公平

1. 中國對非政府組織的類型區分不合理,造成一些以營利為目的的非政府組織實際上享受著稅收優惠。國際上通常根據非政府組織服務的對象將其區分為“公益性”和“互益性”非政府組織,對于互益性非政府組織的捐贈不應給予稅收優惠。而中國民政部門根據成員的組織形式將非政府組織區分為實體性的民辦非企業和會員性的社會團體,忽視了前述“公益性”組織和“互益性”組織的區別,造成很多不具有非政府組織特點的組織也自稱“非政府組織”享受免稅待遇,破壞了稅收的法定性和公平性。根據《營業稅暫行條例》及《營業稅暫行條例實施細則》的規定,普通學校及地、市級以上人民政府或者同級政府的教育行政部門批準成立、國家承認其學員學歷的各類學校免征營業稅。而中國許多的民辦學校是由私營企業和個人及其他組織投資舉辦的,其中不少是教育行政部門批準或備案、國家承認學歷的。因此,他們均具有免稅資格,享受免稅待遇,但是,這些民辦學校是有營利目的的,是投資興辦而非捐資興辦,不符合公益企業免稅的基本法理。

2. 中國相關法律對非政府組織的商業收入及納稅義務的規定不明確,導致應負有納稅義務的“非政府組織”免除了納稅義務。從比較法的分析看,部分國家也允許非政府組織從事具有商業目的的活動,但是對于非政府組織從事商業活動的類型、范圍和收入的使用,法律都進行嚴格規定和限制。但是,中國對非政府組織從事商業活動的類型、范圍和收入的使用,缺少法律上特別是稅法上的規定,致使該負有納稅義務的“非政府組織”免除了納稅的義務。

(二)稅式支出被濫用

當前,非政府組織免稅政策被濫用的現象十分普遍,主要表現形式有三種:一是不符合免稅條件的非政府組織的收入、財產和活動實際上享受著免稅待遇,這種現象在各類非政府組織中都存在;二是部分享受免稅的收入沒有用于公益事業,而是用于提高其雇員的福利待遇,這種現象主要發生在事業單位中;三是假借公益事業之名進行投資經營活動,變相分配免稅收入,這種現象主要發生在民辦非企業單位中。

(三)納稅人公益性捐贈稅前抵扣限制較多

按照中國稅法的相關規定,除捐贈法列舉的組織機構之外,納稅人的直接捐贈不允許在稅前抵扣,造成大量捐贈得不到抵扣。在中國2008年新的《企業所得稅法》實施后,企業捐贈最高按年度利潤總額12%抵扣,不允許超過限額部分遞延抵扣[1];個人捐贈在30%的范圍內扣除,既不允許對實物捐贈進行抵扣,也不允許對境外非政府組織的捐贈進行抵扣[2]。而在西方有些國家稅前抵扣比例較高,如,澳大利亞政府規定,企業對非政府組織捐贈的扣除采用不封頂的政策;在加拿大,公司向慈善機構的捐贈,如果在其應納稅所得額的75%以內,則可以在所得稅稅前扣除[3]。有些國家規定:無論是向經營性慈善機構捐贈,還是向公共慈善基金會捐贈,也不論是以現金還是不動產進行捐贈,捐贈者都能得到同樣的稅收優惠。美國允許個人捐贈扣除比例最高達50%[4]。另外,最能激勵個人捐贈的遺產稅、贈與稅,中國尚未開征,難以體現對這類財產在鼓勵捐贈方面的稅收優惠。

(四)對民間非政府組織的歧視性稅收待遇

中國現行的非政府組織稅制還保留著較強的計劃經濟特征,按官辦、民辦標準制定不同的稅收優惠政策。非政府組織所得稅是否免稅的劃分依據是視其收入是否納入財政預算管理和財政預算外資金專戶管理而定,而具有濃厚民間色彩的非政府組織不易獲得免稅待遇。同時,只有20余家擁有官方背景的非政府組織獲得了對其捐贈可以進行稅前抵扣的資格,導致相同性質的納稅主體卻享受不同的稅收優惠政策,有悖于稅收公平原則[5]。

三、促進非政府組織發展的稅收制度

(一)對非政府組織進行科學分類,分別實行不同的稅收政策

中國應按照國際上對非政府組織通行的分類方法,把非政府組織分為“公益性”和“互益性”兩大類。對于由捐資人辦的“公益性”、不以營利為目的的非政府組織予以免稅,而對于由投資人興辦、以營利為目的的非政府組織應征稅。

(二)區分非政府組織的收入來源實行不同的稅收政策

國際上對于非政府組織進行商業活動獲得的收入是否征稅,通常有以下幾種做法:第一種,對非政府組織從事的一切經濟活動生成的利潤實行全面征稅制。這種做法雖然確保了非政府組織的非營利性,防止了國家稅收的流失,但它使非政府組織缺乏獨立性和對外界變化的適應能力,抑制了組織規模的壯大。第二種,對非政府組織的商業活動所得全面免稅,而不需考慮產生收入的活動是否與非營利目的相關。但必須滿足一個前提條件,那就是所有收入必須全部用于實現非營利目的。與全面征稅制相比,這種制度雖然在一定程度上促進了非政府組織的發展,但是對非政府組織所得全部免稅,很可能誤導組織的投資選擇,使大量資金流向營利領域,造成不公平競爭并助長偷漏稅的不良風氣。第三種,只對與非營利目的無關的商業收入征稅。第四種,非政府組織參與營利性活動的收入有權享受低于企業所得稅稅率的稅收優惠。后兩種做法,在一定程度上有效避免了非政府組織因免稅待遇而造成的不公平競爭及國家稅收的流失,但是另一方面,它們也使非政府組織的活動范圍受到限制,導致其在營利領域的創收較少。

一般而言,發達的市場經濟國家社會環境較好,非政府組織籌資渠道較多,資金較充裕,非政府組織的規模和數量較大,從事營利性活動會對營利組織構成競爭上的威脅。因此,這些國家針對非政府組織的營利活動,通常采取與普通營利組織一視同仁的稅收政策。而在市場經濟制度尚不完善的發展中國家,社會環境較差,非政府組織需要多渠道籌集資金,同時非政府組織規模較小,參與競爭性商業行為對市場有效競爭的影響也相對較小。因此,發展中國家對非政府組織的商業性活動采取減免稅的措施以支持其發展。鑒于中國目前非政府組織尚處于發展的初級階段,如果采取全面的征稅制,顯然不利于中國非政府組織的發展,而全面免稅制,有可能導致非政府組織與其公益性宗旨的偏離。因此,中國應對非政府組織的商業活動進行區分,將其區分為與非營利事業相關的商業活動和與非營利事業無關的商業活動,實行差別對待。另外,也可以借鑒其他國家的做法,通過立法限定非政府組織每年最低的公益性支出比例,以保證資金盡可能地用于與其宗旨相關的活動。

(三)調整捐贈環節的稅收政策

應將捐贈環節的稅收政策調整如下:第一,擴大捐贈稅收優惠的范圍。凡向稅務機關認可的具有法人資格、免稅資格、公益性非政府組織捐贈,均可享受相應的稅收優惠。并通過“認證”的方式,對其資格進行管理。第二,逐步提高捐贈的稅收抵扣限額。通過“認證”的非政府組織,允許個人和機構向此類非政府組織實行實捐實扣的辦法,即將捐贈資財全額從應納稅所得額中扣除,如果考慮到財力的限制,短期內可以將捐贈的稅收抵扣限額提高到個人年應稅收入的50%。同時,設立直接捐贈抵扣制度,將現有的“特許捐贈抵扣制”改變為向擁有免稅資格認定的公益性非政府組織捐贈準予稅前扣除。第三,允許向非政府組織的實物捐贈抵扣。允許納稅人向非政府組織提供的實物捐贈在稅前抵扣,但其所捐贈的實物價值應按照市場公允價值或稅務機關認定的價值進行確認。第四,允許捐贈遞延抵扣。一些西方國家允許個人或企業當年超過所得稅抵扣限額部分的公益捐贈遞延至下一年度進行抵扣并規定有抵扣期限,如美國規定抵扣期限為5年。因此,中國應借鑒其他國家的做法,建立捐贈的遞延抵扣制度。第五,允許向境外非政府組織的捐贈在稅前抵扣。非政府組織所從事的社會公益事業如環境保護、人道主義、科學、教育、衛生往往具有全球意義,因此,對向國外非政府組織的捐贈,應在稅收政策中予以考慮。中國應借鑒國外的做法,對通過國內特定組織向境外非政府組織的捐贈也應當允許其在所得稅稅前扣除。

(四)開征遺產稅,鼓勵遺產捐贈

隨著市場經濟的發展,中國出現了大量的千萬富翁和億萬富翁,開征遺產稅并對遺產捐贈進行稅收減免,不僅可以鼓勵民間慈善捐贈行為,也有利于形成良好的社會風氣。同時,又為非政府組織發展開辟了新的籌資渠道。

(五)廢除接受捐贈組織的特許制度,給予民間非政府組織以同等的稅收待遇

由于捐贈特許制度不利于非政府組織從官方走向民間,削弱了非政府組織向民間籌集資金的能力,造成非政府組織之間免稅地位不同,影響了社區性非政府組織的發展。因此,建議采取國際上的通行做法,只要是向經過稅務機關認證的、符合條件的非政府組織均可以享受捐贈的稅收優惠政策。這樣既可以擴大企業捐贈免稅渠道,方便社區中小企業捐贈,又可以給社區性公益機構創造發展的條件。同時,又尊重了捐贈人的意愿,也增加了社會對各類非政府組織的支持力度。

(六)加強對非政府組織的稅收征管

為了防止一些單位和個人利用非政府組織的稅收優惠政策進行偷逃稅款等違法行為,應加強對非政府組織的稅收征管。首先,推行普遍稅務登記和納稅申報制度。中國現行征管法規定,非政府組織自納稅義務發生后30日內到稅務機關辦理稅務登記和納稅申報,這種由非政府組織視其活動情況和稅法的規定自行判斷是否發生了納稅義務的方式,不利于稅務機關掌握非政府組織的活動。因此,建議對非政府組織采取嚴格的管理制度,將辦理稅務登記和納稅申報作為一項法律義務,應自非政府組織在有關部門辦理登記批準成立之日起30日內到稅務機關辦理稅務登記,無論是否發生納稅義務,都應按照征管法的規定進行納稅申報,這樣既可以強化非政府組織的納稅意識,又便于稅務機關及時掌握其情況,為稅務稽查奠定基礎。其次,對非政府組織的免稅審核制度從五年一次改為兩年一次。根據財稅〔2009〕123號通知的規定,中國對非政府組織的免稅資格認定是根據申請前年度的資金來源及使用情況、公益活動和非營利活動的明細情況,具有資質的中介機構鑒證的申請前會計年度的財務報表和審計報告,登記管理機關出具的事業單位、社會團體、基金會、民辦非企業單位申請前年度的年度檢查結論②。非政府組織的免稅優惠資格的有效期為五年,如果非政府組織申請免稅資格復審,按照初次申請免稅優惠資格的規定辦理。這樣就會導致稅務機關對非政府組織在此之前的收入、財產、活動是否符合稅法的免稅要求無法控制,有可能導致一些非政府組織在免稅期限未到的前四年進行免稅范圍外的活動,從而逃避納稅,而在免稅期限將到的第五年才主要從事非營利性活動,從而獲得免稅資格。因此,應將非政府組織免稅資格的期限,由五年改為兩年,以利于稅收征管。

注釋:

①民政部:《2009年民政事業發展統計公報》,mca.省略/。

②財政部,國家稅務總局:《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》,2009年11月11日。

參考文獻:

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[2]中華人民共和國國務院令519號.中華人民共和國個人所得稅法實施條例[Z].2008-02-18.

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The Tax Policy Promoting the Non-governmental Organizations Development

Guo Yongfang

(School of Finance and Public Management, Anhui Finance University, Bengbu 233041, China)