法院制度建設(shè)存在的問題精選(九篇)

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第1篇：法院制度建設(shè)存在的問題范文

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法院在抓法院管理和隊(duì)伍建設(shè)中，十分注重發(fā)揮中層干部的作用，狠抓“一崗雙責(zé)”責(zé)任制的落實(shí)，把中層干部的培養(yǎng)與管理作為法院建設(shè)的重中之重，配強(qiáng)配好隊(duì)伍，提高管理能力，強(qiáng)化監(jiān)督制約，從而帶動整個隊(duì)伍和法院整體工作向前邁進(jìn)。

一、以人為本，用活機(jī)制，配強(qiáng)隊(duì)伍是基礎(chǔ)。

法院黨委認(rèn)識到，法院工作開展得好壞，中層干部是關(guān)鍵，只要抓住了中層干部這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就能穩(wěn)住全局，隊(duì)伍建設(shè)就有了保障。為此，院黨委從配備好中層干部隊(duì)伍入手，引入了競爭上崗機(jī)制，通過民主推薦、競職演講、民主測評、任前公示等一系列“陽光”操作，在全院開展中層干部競聘上崗。自年至今，經(jīng)過兩輪競聘，激活了法院的用人體制，呈現(xiàn)年齡降下去、學(xué)歷升上來的良好態(tài)勢。一批德才兼?zhèn)洹J意進(jìn)取、群眾公認(rèn)的年輕干警被選拔充實(shí)到中層領(lǐng)導(dǎo)崗位上，現(xiàn)任中層干部大專以上學(xué)歷有人，占，平均年齡歲。新的用人體制給法院帶來了新氣象，注入了新活力，中層干部整體功能明顯增強(qiáng)，工作積極性高，創(chuàng)新意識強(qiáng)，工作起色大。如：××法庭負(fù)責(zé)人××，原任院研究室副主任，到盧法庭后，大膽實(shí)踐、開拓創(chuàng)新，不斷健全完善法庭管理制度，他推出的“快速立案通道”、執(zhí)行風(fēng)險告知制度等，收到明顯效果，得到省高院、市中院的肯定和推廣?！痢练ㄍァ痢痢镣ラL，從法庭副庭長提拔到正職后，工作腳踏實(shí)地，積極創(chuàng)新，結(jié)合本地山區(qū)實(shí)際摸索出了“一二三執(zhí)行工作新措施”，提高了執(zhí)行效率?！痢镣ジ蓖ラL×××，只有歲，是全院最年輕的中層干部，由于工作出色，直接從助理審判員提拔到中層崗位，他在工作上勤勤懇懇，任勞任怨，辦案效率高、質(zhì)量好，在競聘上崗的當(dāng)月就辦案件。

二、注重教育，提高素質(zhì)，增強(qiáng)本領(lǐng)是關(guān)鍵。

隊(duì)伍選好后，如何增強(qiáng)中層干部的管理能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，就成為擺在院黨委前面的首要問題。法院黨委從抓教育入手，在中層干部中實(shí)施“增智增才”方略。

（一）、抓好思想政治教育。近年來，法院圍繞“公正與效率”這一法院世紀(jì)主題，不斷提高思想政治工作的針對性、實(shí)效性和主動性，做深、做實(shí)、做活思想政治工作。在教育對象上，實(shí)行全院普通性教育向分層次教育轉(zhuǎn)變，抓住中層干部這一關(guān)鍵層次，統(tǒng)一他們的思想，結(jié)合每個時期的政治學(xué)習(xí)重點(diǎn)，有針對性地確定學(xué)習(xí)方向。一是召開院黨委擴(kuò)大會議，將中層干部列為會議對象，組織他們開展學(xué)習(xí)，明確學(xué)習(xí)目的、部署學(xué)習(xí)內(nèi)容；二是豐富學(xué)習(xí)形式。通過開設(shè)論壇、民主生活會、知識競答、征集“金點(diǎn)子”等形式，推動學(xué)習(xí)活動的深入。如在學(xué)習(xí)鄭培民活動中，該院就在內(nèi)部信息刊物上開辟“大家談”專欄，組織中層干部撰寫學(xué)習(xí)心得，交流學(xué)習(xí)體會；三是選好載體，注重連續(xù)性。思想政治工作要跟上形勢，貼近實(shí)際，深入人心，就必須抓住陣地，選準(zhǔn)載體。近幾年來，我們抓好“雙滿意”、“雙十佳”、“五化人民法庭”、“文明單位”等爭創(chuàng)活動，使思想政治教育收到事半功倍的效果，也涌現(xiàn)了象全國“嚴(yán)打整治斗爭先進(jìn)工作者”樓××等一批先進(jìn)典型。

（二）、抓好業(yè)務(wù)培訓(xùn)。一是認(rèn)真貫徹上級法院的培訓(xùn)規(guī)劃，積極輸送他們到上級法院接受培訓(xùn)，院里每年也邀請一些專家學(xué)者進(jìn)行授課。二是組織開展崗位練兵，結(jié)合推行法官助理制度，開展遴選法官，重點(diǎn)對中層干部進(jìn)行庭審觀摩，法律文書評查以及法律理論知識和業(yè)務(wù)知識的考試。三是組織調(diào)研，該院還每年確定一些調(diào)研課題，組織他們開展調(diào)研，促使他們不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)。四是鼓勵進(jìn)行學(xué)歷深造，接受再教育，提高他們的法律理論水平，目前中層干部中有人在攻讀碩士學(xué)位或在法律專業(yè)研究生班學(xué)習(xí)。

（三）、抓好廉政教育。法院在中層干部廉政建設(shè)上毫不含糊，著眼防范，筑牢思想道德防線。首先在中層干部中落實(shí)黨風(fēng)廉政責(zé)任制，組織中層干部進(jìn)行廉政宣誓，要求中層干部在出色完成審判任務(wù)的同時，一定要認(rèn)真履行宣誓承諾，切實(shí)擔(dān)負(fù)起“一崗雙責(zé)”，繃緊廉政之弦，加強(qiáng)隊(duì)伍管理，做廉潔自律的“排頭兵”，確保隊(duì)伍不出問題。其次是加強(qiáng)內(nèi)部紀(jì)律約束促廉政。該院于××年月日開始推出“四條禁令”（即“嚴(yán)禁工作日中餐飲酒；嚴(yán)禁任何時日接受當(dāng)事人及人的吃請；嚴(yán)禁未經(jīng)批準(zhǔn)擅自駕駛警車和酒后駕車；嚴(yán)禁非執(zhí)行公務(wù)將警車停放在餐飲娛樂場所或風(fēng)景名勝區(qū)”）規(guī)范法官行為，向社會公布舉報(bào)電話，發(fā)放“執(zhí)行禁令監(jiān)督卡”，保證禁令切實(shí)得以貫徹執(zhí)行，禁令推出后，收到很好的效果，領(lǐng)導(dǎo)帶頭執(zhí)行，中層干部自覺執(zhí)行，從而在全院形成普遍執(zhí)行的氛圍，至今未發(fā)生一起違反禁令行為。再次是充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察部門的作用，從每一個細(xì)小環(huán)節(jié)入手，加強(qiáng)督查。如車輛管理，院里制定了嚴(yán)格的車輛使用制度，規(guī)定除執(zhí)行公務(wù)用車外，不準(zhǔn)公車私用，每逢節(jié)假日車輛必須統(tǒng)一停放在院機(jī)關(guān)大院內(nèi)，有一位中層干部就因?yàn)樵诠?jié)日未經(jīng)批準(zhǔn)擅自駕車，被紀(jì)檢監(jiān)察部門查實(shí)后，責(zé)令其作出檢討，并扣罰了崗位責(zé)任金。

三、嚴(yán)格管理，完善機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督是保證。

（一）、明確中層干部職責(zé)，發(fā)揮中層干部管理作用。每年年初，院長在與各部門負(fù)責(zé)人簽訂《黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書》的同時，還落實(shí)《崗位目標(biāo)管理責(zé)任制》，把黨風(fēng)廉政建設(shè)與審判工作同部署、同檢查、同獎懲，《崗位責(zé)任制》每年都要根據(jù)實(shí)施情況作出修訂，并狠抓落實(shí)。中層負(fù)責(zé)人對抓隊(duì)伍建設(shè)、審判管理心里有譜，頭腦中繃緊一根弦，做到經(jīng)常與本庭干警交心談心，了解掌握干警的思想脈搏，工作上、生活中的困難和要求，盡力解決，使干警卸掉包袱，輕裝上陣。除院里組織的各項(xiàng)活動外，各庭庭長發(fā)揮主觀能動性，采用召開家屬促廉座談會，組織革命傳統(tǒng)教育，請企業(yè)家、勞模上課等形式開展自主教育。在審判管理上也有自身特色，如××法庭推出“托請明示報(bào)告制”，對說情、送禮等不正之風(fēng)，由庭領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)統(tǒng)一處理，此做法推出后，得到了院領(lǐng)導(dǎo)及上級法院的一致好評，院里將這一制度在全院施行，明確規(guī)定今后凡遇到案件當(dāng)事人及其親朋好友、本院或上級法院法官或離任人員、以當(dāng)事人單位領(lǐng)導(dǎo)或組織的名義等打聽案情、說情求托的，受托請的審判人員要在七日內(nèi)填寫《明示報(bào)告》向庭領(lǐng)導(dǎo)及監(jiān)察室報(bào)告，庭領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)實(shí)際情況作出是否調(diào)整承辦人員的決定，對私自隱瞞拒不報(bào)告的，一旦發(fā)現(xiàn)將由院監(jiān)察室進(jìn)行誡免談話，情節(jié)嚴(yán)重的按錯案責(zé)任制進(jìn)行追究?！痢练ㄍメ槍爡^(qū)對外經(jīng)濟(jì)交往頻繁，外出辦案較多的實(shí)際版權(quán)所有，全國公務(wù)員共同的天地!，制定“外出辦案日記制度”，對外出辦案期間行為進(jìn)行規(guī)范。經(jīng)過努力，法院的廉政建設(shè)取得長足進(jìn)展，連續(xù)三年未發(fā)生任何違法違紀(jì)問題?！痢聊辏罕妼υ撛焊删耐对V僅為件，較年下降了，案件的質(zhì)量也明顯提高，××年至月，上訴案件件，尚無一改判或發(fā)回重審。經(jīng)院案件評查，案件合格率達(dá)以上。各庭在抓審判管理上也有自己獨(dú)到的經(jīng)驗(yàn)，如××法庭積極探索法官釋明權(quán)的規(guī)范化運(yùn)作，加強(qiáng)判前說理，提高了服判率；××庭認(rèn)真分析當(dāng)前訴訟保全中存在的問題，運(yùn)用各種方法有效提高保全成功率，僅××年就受理財(cái)產(chǎn)保全申請件，實(shí)際保全財(cái)產(chǎn)萬元，占申請金額的，為以后執(zhí)行打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；刑庭在大膽適用普通程序簡便審取得初步成效的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)查研究，擴(kuò)大適用范圍，正確把握簡化程序，案件審理進(jìn)程進(jìn)一步加快，現(xiàn)一般案件基本上都能在一個小時內(nèi)結(jié)束，當(dāng)庭宣判率達(dá)到。

第2篇：法院制度建設(shè)存在的問題范文

審判監(jiān)督是對法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的錯誤裁判通過再審程序予以糾正的司法救濟(jì)機(jī)制。審判監(jiān)督工作的開展,對于法院切實(shí)糾正錯案,保障公民、法人或其它組織的合法權(quán)益,維護(hù)司法公正,實(shí)現(xiàn)司法為民,具有重要的意義。近年來,全市各級法院十分重視審判監(jiān)督工作,積極推進(jìn)審判監(jiān)督改革,建立了案件質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)制,依法受理、審結(jié)了一批再審案件,促進(jìn)了全市各級法院辦案質(zhì)量的提高。20*年1月至今年4月,全市法院共受理再審案件79件,審結(jié)77件;其中判決維持34件,改判16件,發(fā)回重審8件,其它19件。

1、正確把好立案關(guān),保障確有錯誤的案件進(jìn)入再審程序。按照“立審分立”的原則,對全市法院申訴復(fù)查、再審案件的審查立案,從審監(jiān)庭劃歸到立案庭統(tǒng)一管理和監(jiān)督。正確把握和暢通提起再審程序的主要途徑,按照提起再審程序的五種情形(有新的證據(jù),足以原判決、裁定的;原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足的;原判決、裁定適用法律確有錯誤的;違反法定程序,可能影響案件正確判決、裁定的;審判人員在審理該案件時有貪污受賄,,枉法裁判行為的),對當(dāng)事人的申訴,人民檢察院的抗訴,人民法院對本院已發(fā)生法律效力的判決裁定發(fā)現(xiàn)確有錯誤,由立案庭統(tǒng)一受理審查,依照法定程序由院長提請審判委員會討論決定,啟動再審程序。一年來,全市法院依法共啟動再審程序79次。

2、加強(qiáng)組織、制度建設(shè),為審監(jiān)工作的順利開展提供保障。一是認(rèn)真落實(shí)“審監(jiān)分立”的要求,市中院和6個基層法院設(shè)立和健全審判監(jiān)督機(jī)構(gòu),成立了審判監(jiān)督庭,配備了一些精干法官。二是進(jìn)一步明確審判監(jiān)督職責(zé)范圍,將原屬于審判監(jiān)督庭職責(zé)的接待等工作分離出去,明確審判監(jiān)督庭承擔(dān)再審、抗訴、賠償確認(rèn)等職責(zé),使審判監(jiān)督庭“糾正錯誤裁判”這一職能更加明確和強(qiáng)化。三是進(jìn)一步規(guī)范再審程序,制定一些規(guī)范庭前準(zhǔn)備和庭審環(huán)節(jié)的制度,特別是實(shí)行庭前證據(jù)交換、無爭議事實(shí)庭前認(rèn)定、繁簡分流等措施后,增強(qiáng)了庭審工作的透明度,保證了再審工作依法、有序進(jìn)行。

3、加強(qiáng)案件質(zhì)量管理,減少再審案件的數(shù)量。首先,市各級法院重視對一審案件質(zhì)量的管理和監(jiān)督,市中院制定并實(shí)施《案件質(zhì)量評查規(guī)定》,對案件辦理的程序、實(shí)體、文書制作、審判紀(jì)律等10個方面,由評查專班審核把關(guān),審核結(jié)果每季度在全院進(jìn)行通報(bào),年終據(jù)此進(jìn)行獎懲。一年多來,市中院案件評查專班共核查各類訴訟案件1140余件,發(fā)現(xiàn)有質(zhì)量瑕疵的案件442個。其次,嚴(yán)肅認(rèn)真地審理二審案件,市中院民一庭、民二庭、刑二庭等主要二審業(yè)務(wù)庭審慎糾正上訴案件中的錯誤,一年多來,各類二審案件656件,審結(jié)545件,其中維持原判266件,改判123件,發(fā)回重審75件,其他66件,較好地保證了審判質(zhì)量。再次,加強(qiáng)對案件審理流程的全程跟蹤監(jiān)督,每一件案件進(jìn)入法院后,即由立案庭對立案、開庭、結(jié)案、執(zhí)行等各個階段的工作進(jìn)行安排并全程跟蹤監(jiān)督,審判各個環(huán)節(jié)的相互制約和監(jiān)督,有效減少了超級別、超地域管轄立案和有案不立、亂立案的情形發(fā)生。這些工作的扎實(shí)開展,促進(jìn)了全市法院辦案質(zhì)量的提高。

4、注重做好調(diào)解息訴工作,減輕再審工作的壓力。全市法院堅(jiān)持“能調(diào)則調(diào)、多調(diào)少判”的原則,規(guī)定再審民事案件要優(yōu)先考慮調(diào)解結(jié)案,盡量促使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議。即使調(diào)解不成的案件,也要做好疏導(dǎo)工作,特別是注意避免強(qiáng)判。一年來,全市法院調(diào)解結(jié)案民事再審案件達(dá)12件,使一些多年纏訴、多次上訪的案件得以解決,既減輕了再審工作的壓力,又取得了良好的社會效果。

五是加強(qiáng)人大轉(zhuǎn)辦交辦案件的辦理,促進(jìn)了再審案件的質(zhì)量提高。市中院把認(rèn)真辦理市人大轉(zhuǎn)辦、交辦的案件(包括交辦案件)作為促進(jìn)審判監(jiān)督工作的動力,分管院長每件必看,承辦部門認(rèn)真研究收件、市人大轉(zhuǎn)辦交辦的具體意見,對確有錯誤的案件,及時提請?jiān)洪L和審判委員會討論決定,啟動再審程序;院辦公室負(fù)責(zé)全程跟蹤督辦。這些辦理人大交辦轉(zhuǎn)辦案件的措施帶動和促進(jìn)了再審案件的辦理質(zhì)量。一年多來,市中院共受理的市人大轉(zhuǎn)辦、交辦案件96件,已辦結(jié)73件。

二、審判監(jiān)督工作中存在的困難和不足。

1、少數(shù)案件的辦案效率不高。由于多種原因?qū)е律贁?shù)案件反復(fù)審裁,有的長達(dá)十多年,至今尚未結(jié)案,當(dāng)事人反復(fù)申訴上訪。

2、少數(shù)法官素質(zhì)難以適應(yīng)繁重的審判任務(wù)?？陀^上講,目前我市兩級法院每年需要審理的各類案件多達(dá)上萬件,案件量大,涉及面廣,工作繁重;主觀上看,極少數(shù)法官或法律素養(yǎng)不高,或責(zé)任心不強(qiáng),或作風(fēng)不正,或思想不純,致使少數(shù)案件審理粗糙。

3、一些再審人員存在“怕得罪人”等錯誤認(rèn)識。特別是在糾正本院裁判時,容易產(chǎn)生“自己人跟自己人過不去”、“有損法院形象”、“不利于單位內(nèi)部團(tuán)結(jié)”等錯誤想法。

4、法律對再審案件的抗訴規(guī)定不很明確,致使法院與檢察院之間在法律認(rèn)識上存在一些分岐,特別是在審級審限等問題上有不同認(rèn)識,影響了審判監(jiān)督工作的順利進(jìn)行。

三、幾點(diǎn)建議

1、要進(jìn)一步加強(qiáng)審監(jiān)隊(duì)伍建設(shè)。“審監(jiān)庭的法官是監(jiān)督辦案的法官,是監(jiān)督法官的法官?！笔懈骷壏ㄔ阂环矫媲袑?shí)加強(qiáng)審監(jiān)人員的教育培訓(xùn),特別是民商法律知識的學(xué)習(xí),增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力;另一方面,對業(yè)務(wù)能力不適應(yīng)審判監(jiān)督工作的法官及時進(jìn)行調(diào)整,確保隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平的高標(biāo)準(zhǔn)。要加強(qiáng)政治思想教育,提高職業(yè)道德素質(zhì),增強(qiáng)敬業(yè)精神,從根本上解決“為誰辦案”的問題。要認(rèn)真落實(shí)錯案責(zé)任追究制度,根據(jù)問題性質(zhì)、情節(jié)輕重對相關(guān)環(huán)節(jié)的責(zé)任人實(shí)行責(zé)任追究,切實(shí)增強(qiáng)辦案人員的責(zé)任心;要按照黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的要求,加強(qiáng)廉政教育,加大違法違紀(jì)事件的查處力度,確保司法廉潔。

2、切實(shí)加強(qiáng)對審判監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)和管理。市各級法院要繼續(xù)把工作的著力點(diǎn)放在提高一審、二審案件的質(zhì)量上,盡量減少再審案件的來源;要積極落實(shí)高法關(guān)于案件復(fù)查再審工作的要求,以對人民群眾高度負(fù)責(zé)的精神,耐心聽取當(dāng)事人的申訴,細(xì)致審查申訴材料;要堅(jiān)持院長接待日制度,對確有錯誤的案件,堅(jiān)決啟動再審程序,切實(shí)解決“立案難”的問題;對不能進(jìn)入再審程序的案件,要多做解釋、說服工作。要重視調(diào)解工作,特別是對那些復(fù)雜、疑難、社會影響大、矛盾易激化的案件,要多做當(dāng)事人的思想工作,盡可能促使當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議,盡量避免強(qiáng)判,在最大程度上實(shí)現(xiàn)雙贏的結(jié)果。

第3篇：法院制度建設(shè)存在的問題范文

摘 要：檢察信息公開對保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法具有重要意義。近十幾年來，檢察機(jī)關(guān)不斷深化檢務(wù)公開，取得了一定的成效，但仍存在一些明顯的不足。為全面推進(jìn)檢察信息公開，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采用和界定檢察信息公開的概念，制定檢察信息公開的制度規(guī)范，明確檢察信息公開的范圍和例外，健全檢察信息公開的工作機(jī)制，并加強(qiáng)與媒體的良性互動。

關(guān)鍵詞 ：檢察信息公開 知情權(quán) 實(shí)踐 問題 對策

* 本文系中國法學(xué)會部級研究課題“司法信息公開問題研究”（CLS2013C85）的階段性成果。

** 作者簡介：譚世貴，浙江工商大學(xué)法學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師，中國刑事訴訟法學(xué)研究會副會長；李建波，上海市金山區(qū)人民檢察院研究室主任助理。

一、檢察信息公開的概念界定

研究檢察信息公開問題，首先要弄清何謂檢察信息。對于檢察信息的概念，甚至司法信息的概念，我國法律、司法解釋和司法機(jī)關(guān)規(guī)范性文件并沒有進(jìn)行明確的界定，也鮮見司法理論界對其作出界定。筆者認(rèn)為，可以比照《政府信息公開條例》對“政府信息”的概念界定，對檢察信息的概念進(jìn)行闡釋?！墩畔⒐_條例》將政府信息定義為“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。①據(jù)此，可將檢察信息的概念界定為：檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。

對檢察信息的概念，可以從以下幾個方面來理解：第一，檢察信息的掌握主體是檢察機(jī)關(guān)，它是與檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)密切相關(guān)的信息。而檢察機(jī)關(guān)掌握的那些與檢察職責(zé)的履行和檢察活動的開展無關(guān)的，譬如檢察機(jī)關(guān)后勤服務(wù)方面的信息，因不具備檢察屬性和特點(diǎn)，則不屬于檢察信息范疇。

第二，檢察信息包括檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作的信息，也包括檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中從其他機(jī)關(guān)、組織、個人那里獲取的信息。通常認(rèn)為，檢察信息的產(chǎn)生方式主要包括內(nèi)部制作、外部獲取和調(diào)查統(tǒng)計(jì)。內(nèi)部制作的檢察信息主要是指檢察機(jī)關(guān)在行使檢察職權(quán)過程中制作的信息，如各類檢察法律文書和有關(guān)筆錄。外部獲取的檢察信息主要是指檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中從其他機(jī)關(guān)、組織和個人那里獲取的信息，如訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)從其他機(jī)關(guān)、組織和個人那里調(diào)取的各類證據(jù)材料、文書資料等。調(diào)查統(tǒng)計(jì)的檢察信息本質(zhì)上是內(nèi)部制作的檢察信息，主要是指各級檢察機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定或最高人民檢察院、上級檢察機(jī)關(guān)的要求經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)所獲得的與檢察職權(quán)行使有關(guān)的信息，如各類刑事案件的案件數(shù)、犯罪嫌疑人人數(shù)、提起公訴人數(shù)、決定不批捕人數(shù)、決定不起訴人數(shù)等等，以及相應(yīng)的同比、環(huán)比數(shù)。第三，檢察信息以一定的載體形式存在，它應(yīng)當(dāng)是以一定形式記錄、保存的信息。檢察信息的載體可以是紙質(zhì)文件，也可以是膠卷、磁帶、磁盤以及其他儲存介質(zhì)。而那些沒有載體的口頭消息或社會傳聞，則不屬于檢察信息，檢察機(jī)關(guān)也無法提供。第四，檢察信息來源于檢察實(shí)踐，是檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)必不可少的要件，其又能促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)更為科學(xué)合理地行使檢察權(quán)。諸如各類檢察法律文書就是產(chǎn)生于檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)過程中，體現(xiàn)著檢察領(lǐng)域的特色和屬性，且為檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)不可或缺。而檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)查統(tǒng)計(jì)制作的各類數(shù)據(jù)信息則反映著檢察機(jī)關(guān)職權(quán)行使的基本狀況，甚至反映著社會治安狀況和國家工作人員廉政的水準(zhǔn)，開展此類檢察信息的統(tǒng)計(jì)分析、研判運(yùn)用，可以推進(jìn)檢察工作，促進(jìn)檢察實(shí)踐水平和層次的提高。

顧名思義，檢察信息公開，是對檢察信息的公開，即檢察機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定，依照法定程序，以法定形式公開其在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，或者依法允許社會成員通過查詢、調(diào)閱、摘抄、復(fù)制等方式獲取利用。檢察信息公開，本質(zhì)上是一種司法服務(wù)活動，主要有如下特征：（1）從主體上而言，檢察信息公開的主體是各級檢察機(jī)關(guān)。（2）從方式上而言，檢察信息公開的方式包括檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)主動公開和依申請公開，《最高人民檢察院公報(bào)》上的內(nèi)容就屬于依職權(quán)主動公開的情形，而在辦案過程中制作的檢察信息或從其他單位、組織、個人那里獲取的檢察信息往往屬于依申請公開范疇。（3）從內(nèi)容上而言，檢察信息公開的內(nèi)容不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定，通常也不得涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私。當(dāng)然，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的檢察信息，可以予以公開。（4）從時序上而言，檢察信息公開的時序通常具有事后性。這是因?yàn)樗菣z察機(jī)關(guān)對其制作或者獲取的檢察信息的公開，公開是在制作或者獲取之后。這也是檢察信息公開區(qū)別于檢察行為公開的關(guān)鍵所在，檢察行為公開強(qiáng)調(diào)的是檢察行為的公開進(jìn)行，是過程的同步公開。（5）從程序上而言，檢察信息公開應(yīng)當(dāng)依照法定的程序進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)檢察信息依照國家有關(guān)規(guī)定需要批準(zhǔn)的，未經(jīng)批準(zhǔn)不得。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立健全檢察信息保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任。

二、檢察信息公開的初步實(shí)踐

“沒有公開則無所謂正義”。②公開是正義實(shí)現(xiàn)的重要方式，也是讓人們對公權(quán)力行使?jié)M意的前提條件。在檢察工作領(lǐng)域，沒有信息公開，人民群眾對檢察工作無從知曉、無從了解、無從監(jiān)督，更無從理解和認(rèn)同，也就談不上滿意。因此說，檢察信息公開是檢察工作實(shí)現(xiàn)人民群眾滿意的基本前提。近十幾年來，檢察機(jī)關(guān)不斷深化檢務(wù)公開，積極探索檢察信息公開，取得了一定的成績。

所謂“檢務(wù)公開”，是指檢察機(jī)關(guān)依法向社會和訴訟參與人公開與檢察權(quán)行使相關(guān)的不涉及國家秘密和個人隱私的有關(guān)事項(xiàng)。從應(yīng)然角度上說，檢務(wù)公開可包括檢察信息公開和檢察行為公開等內(nèi)容，但目前檢察文件和檢察實(shí)踐中使用的“檢務(wù)公開”概念內(nèi)容局限于法律和規(guī)范性文件的有關(guān)規(guī)定，以及相關(guān)檢察工作資料，即書面材料，故其應(yīng)當(dāng)屬于檢察信息的范疇。③長期以來，檢察機(jī)關(guān)以“檢務(wù)公開”一詞代替檢察信息公開。

為推行檢務(wù)公開，最高人民檢察院于1998 年10 月下發(fā)了《關(guān)于在全國檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“檢務(wù)公開”的決定》，決定在全國檢察機(jī)關(guān)普遍實(shí)行“檢務(wù)公開”，切實(shí)公開檢察活動，破除檢察工作中的神秘主義，以自覺接受人民群眾和社會各界的監(jiān)督，保證檢察機(jī)關(guān)公正司法、文明辦案?！皺z務(wù)公開”主要有10 項(xiàng)內(nèi)容，即：人民檢察院的職權(quán)和職能部門主要職責(zé)；人民檢察院直接立案偵查案件的范圍；貪污賄賂、瀆職犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)；偵查、審查起訴階段辦案期限；檢察人員辦案紀(jì)律；在偵查、審查起訴階段犯罪嫌疑人的權(quán)利和義務(wù)；在偵查、審查起訴階段被害人的權(quán)利、義務(wù)；證人的權(quán)利、義務(wù)；舉報(bào)須知；申訴須知。

1999 年1 月，最高人民檢察院下發(fā)《關(guān)于人民檢察院“檢務(wù)公開”具體實(shí)施辦法》，規(guī)定檢察人員要履行告知義務(wù)，告知犯罪嫌疑人、證人、被害人在偵查、審查起訴階段的權(quán)利和義務(wù)，這標(biāo)示著訴訟參與人權(quán)利義務(wù)告知制度的全面建立。同年4 月，最高人民檢察院又下發(fā)《關(guān)于建立檢察工作情況通報(bào)制度的通知》，決定在全國檢察機(jī)關(guān)建立檢察工作情況通報(bào)制度，定期或不定期向新聞界通報(bào)檢察工作開展情況，各省級檢察院還要建立新聞發(fā)言人制度。檢察工作情況通報(bào)的內(nèi)容有6項(xiàng)，即：檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)取得的階段性工作成果；最高人民檢察院以及地方各級檢察機(jī)關(guān)的有關(guān)工作部署；有關(guān)檢察工作的司法解釋及其他規(guī)范性文件；檢察機(jī)關(guān)接待人民群眾來信來訪的處理情況；檢察隊(duì)伍建設(shè)情況；各級檢察機(jī)關(guān)的其它重大活動。同時，各級檢察機(jī)關(guān)對具有較大社會影響，公眾關(guān)注的普通重大刑事案件、職務(wù)犯罪案件的查辦情況，在逮捕或提起公訴后，可適時予以通報(bào)。對于新聞報(bào)道所涉及的檢察機(jī)關(guān)和檢察人員違法違紀(jì)問題，在認(rèn)真查處的基礎(chǔ)上，也要及時向有關(guān)新聞單位通報(bào)結(jié)果。

2006 年6 月，最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》，對“檢務(wù)公開”進(jìn)行充實(shí)、完善，增加了13 項(xiàng)內(nèi)容，包括：檢察官的任職資格和管理；檢察人員任職回避和公務(wù)回避；人民檢察院保障律師在刑事訴訟中依法執(zhí)業(yè)的規(guī)定；在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的規(guī)定；不起訴案件公開審查規(guī)則；普通程序簡化審理“被告人認(rèn)罪案件”程序；適用簡易程序?qū)徖砉V案件的程序；人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定；國家刑事賠償?shù)囊?guī)定；民事行政抗訴案件辦案規(guī)則；檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作的規(guī)定；檢察工作紀(jì)律和檢察官職業(yè)道德規(guī)范；其他依法應(yīng)當(dāng)予以公開的內(nèi)容。同時，該意見要求各級檢察機(jī)關(guān)重視和充分利用現(xiàn)代化信息手段，鼓勵通過建立門戶網(wǎng)站，推動電子檢務(wù)建設(shè)，不斷拓寬公開渠道；建立健全“檢務(wù)公開”的相關(guān)工作制度，主要包括嚴(yán)格執(zhí)行訴訟權(quán)利義務(wù)告知制度，健全主動公開和依申請公開的制度，完善定期通報(bào)和新聞發(fā)言人制度，充分發(fā)揮人民監(jiān)督員和專家咨詢委員的作用，建立責(zé)任追究制度，建立監(jiān)督保障機(jī)制，妥善處理公開與保密的關(guān)系。

2010 年3 月，最高人民檢察院印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)新聞制度》，明確檢察機(jī)關(guān)實(shí)行定期和日常性相結(jié)合的新聞制度，注意聽取公眾意見和建議，及時回應(yīng)社會關(guān)注的問題，及時公布司法解釋、通報(bào)重大案件辦理情況。2014 年7 月，最高人民檢察院出臺《最高人民檢察院新聞會實(shí)施辦法》，以推動新聞會工作的規(guī)范化、制度化。

十多年來，全國各級檢察機(jī)關(guān)積極探索實(shí)踐，采取多種形式扎實(shí)、有效地開展“檢務(wù)公開”工作，同時將公開的內(nèi)容從檢察信息、工作制度延伸到執(zhí)法辦案，如推行“案件信息查詢”、“行賄犯罪檔案查詢”服務(wù)，開展檢察開放日活動，開通微博、公眾微信號服務(wù)，探索實(shí)行檢察法律文書網(wǎng)上公開等等，有效推進(jìn)檢察信息公開，促使其不斷向縱深發(fā)展。2014 年2 月24 日，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所《中國檢務(wù)透明度指數(shù)報(bào)告（2013）》，報(bào)告顯示：（1）省級檢察院建網(wǎng)率較高。截至2013 年11 月30 日，已有26 家省級人民檢察院建有可以打開的官方網(wǎng)站，建網(wǎng)率達(dá)到83.88% ；有38 家較大的市的人民檢察院建有可以打開的官方網(wǎng)站，建網(wǎng)率達(dá)到77.55%。（2）公開公訴文書呈現(xiàn)增加趨勢。2012 年度被測評對象中僅有鄭州市一家人民檢察院公開起訴書，而到2013 年，公開起訴書的已有1 家省級人民檢察院和3 家較大的市的人民檢察院。（3）預(yù)算決算、“三公”經(jīng)費(fèi)的公開，在檢察機(jī)關(guān)中蔚然成風(fēng)。提供本年度預(yù)算、上年度決算其中至少一項(xiàng)的，有17 家省級人民檢察院和12家較大的市的人民檢察院；提供2013 年度“三公”經(jīng)費(fèi)的，有14 家省級人民檢察院和5 家較大的市的人民檢察院。（4）在案件信息公開探索方面，一些地方的檢務(wù)公開，從條文公開走向檢察工作活動及其結(jié)果的公開，呈現(xiàn)三種模式：給案件當(dāng)事人及其人提供用戶名、密碼，可在官方網(wǎng)站登錄，查詢案件進(jìn)度信息；通過輸入當(dāng)事人姓名或其中部分文字，提供一般性的案件查詢系統(tǒng)；將人民檢察院案件直接上網(wǎng)主動公開，當(dāng)事人可查閱案件受理情況。④

三、檢察信息公開存在的主要問題

經(jīng)過多年的實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)檢察信息公開方面取得了較大的成績，但仍然存在一些明顯的不足和問題。主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

第一，檢察信息公開的進(jìn)度與法院司法信息公開相比存在較大差距。《中國檢務(wù)透明度指數(shù)報(bào)告（2013）》指出，從宏觀層面看，檢務(wù)公開的進(jìn)度與政府信息公開、法院司法公開相比，都存在著較大差距：一些領(lǐng)域表現(xiàn)出“原地踏步”；檢務(wù)公開的專業(yè)性水平較低；工作信息公開滯后；公開的時效性欠缺，使得公開效果大打折扣；檢察院網(wǎng)站的信息化保障水平不夠，限制了檢務(wù)公開的成效。以文書公開為例，作為司法信息公開的核心內(nèi)容，法院系統(tǒng)已經(jīng)從各自為戰(zhàn)轉(zhuǎn)向集中公開，“中國裁判文書網(wǎng)”為落實(shí)《關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》中“人民法院的生效裁判文書應(yīng)當(dāng)在互聯(lián)網(wǎng)公布”的條款搭建統(tǒng)一平臺；但檢務(wù)公開的實(shí)踐并不重視文書公開，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014 年1 月1日，全國僅有不到20 家檢察院在官方網(wǎng)站上公開了少量文書，這與法院的文書公開程度相比無疑是天壤之別。因此說，盡管檢察系統(tǒng)已經(jīng)意識到信息公開的緊迫性，但實(shí)踐中法院系統(tǒng)的透明化程度遠(yuǎn)領(lǐng)先于檢察系統(tǒng)。⑤

第二，檢察信息公開的概念尚未得到檢察機(jī)關(guān)的認(rèn)同和應(yīng)用。包括法院司法信息公開和檢察院檢察信息公開在內(nèi)的司法信息公開制度已經(jīng)得到國際社會的認(rèn)可，但是在我國卻存在諸多誤讀與曲解，司法信息公開制度卻很少被法學(xué)界與司法實(shí)務(wù)界提及，而更多的注意力被集中于司法公開（透明），司法公開與司法信息公開兩個法學(xué)概念的關(guān)系未能得到厘清。⑥長期以來，檢察信息公開一詞并未在我國法律、司法解釋和有關(guān)規(guī)范性文件中使用，而是一直使用著“檢務(wù)公開”一詞，這說明在“政府信息公開”概念已法定化多年的今天，“檢察信息公開”仍是一個學(xué)術(shù)概念，而不是一個法律概念。同時也表明，在我國要樹立檢察信息意識，明確檢察信息概念，重視檢察信息的公開透明，仍然任重而道遠(yuǎn)。

第三，檢察信息公開的方式較為單一，公開的形式也不夠健全。檢察信息公開的方式應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)主動公開和依申請公開，但在檢察實(shí)踐中，往往是檢察機(jī)關(guān)主動公開，鮮見依申請公開的情形。而政府信息公開中，公民、法人或者其他組織申請公開的案件常見諸報(bào)端。這也從一個側(cè)面反映了檢察信息申請公開的渠道不夠通暢，或者說依申請公開的工作機(jī)制還沒有建立起來，公民、法人或者其他組織在檢察領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)享有的知情權(quán)還得不到切實(shí)保障。此外，檢察信息公開在形式上也存在隨意性，缺乏剛性約束力。盡管公開的形式多元化，包括通過報(bào)刊、電臺、電視等新聞媒介，公布和宣傳檢察信息；采用設(shè)置專欄、制作牌匾和印發(fā)小冊子等形式公布檢察信息；鼓勵通過建立門戶網(wǎng)站，推動電子檢務(wù)建設(shè)，不斷拓寬公開渠道，以及建立和完善新聞發(fā)言人制度公開檢察信息，但運(yùn)用效果不盡人意。眾所周知的一個事實(shí)是，檢察工作的群眾知曉率較低，普通老百姓對檢察機(jī)關(guān)、檢察職能的認(rèn)識還處于比較陌生的狀態(tài)，這在一定程度上反映了檢察信息公開的實(shí)踐效果。此外，檢察院網(wǎng)站的建設(shè)狀況也反映出檢察信息公開的形式不夠健全。有報(bào)道指出，縱觀目前的檢察院網(wǎng)站，不難發(fā)現(xiàn)多數(shù)網(wǎng)站信息更新滯后，第一手信息少、轉(zhuǎn)載新聞多；網(wǎng)站欄目設(shè)置不科學(xué)，尋找有價值的內(nèi)容很困難；網(wǎng)站功能單一，只被視為檢察宣傳或檢察信息工作的補(bǔ)充，公眾參與互動交流頻率低，網(wǎng)上辦公辦案性能不高；在整體運(yùn)行上，檢察院網(wǎng)站與政府、公安機(jī)關(guān)、法院的網(wǎng)站相比仍處在基礎(chǔ)階段，尚待解決的難題不少。

第四，檢察信息公開的范圍較窄，公開程序規(guī)定過于籠統(tǒng)。例如，在全國范圍內(nèi)推行的檢務(wù)公開所涉及的23 項(xiàng)事項(xiàng)，均局限于規(guī)定、規(guī)則性內(nèi)容；檢察工作通報(bào)所涉及的6 項(xiàng)內(nèi)容，也屬于宏觀層面的工作情況。這顯然難以滿足公民知情權(quán)的需求，與政府信息公開的范圍及透明度也存在較大差距。而且，在檢察實(shí)踐中，“多公開多錯、少公開少錯、不公開不錯”的思想在相當(dāng)一部分人中仍然存在，一些地方在對待“檢務(wù)公開”的問題上，熱衷于搞形象工程，建設(shè)宏偉的檢務(wù)大廳，編寫繁冗的“檢務(wù)公開”手冊，設(shè)置豪華的檢務(wù)公開欄，僅選擇一些諸如相關(guān)部門的性質(zhì)和任務(wù)、權(quán)利和義務(wù)、職責(zé)范圍等一般程序性事項(xiàng)加以公開，而對群眾反映強(qiáng)烈的問題，對檢察人員的投訴情況，對群眾關(guān)心的案件進(jìn)展?fàn)顩r等，則秘而不宣。⑧更為突出的是，檢察人員的情況信息鮮有公開，這不利于當(dāng)事人申請回避，也阻隔了社會公眾對檢察人員的監(jiān)督。此外，在檢察信息公開的程序設(shè)置上，包括程序和救濟(jì)監(jiān)督程序，1999 年公布的《關(guān)于人民檢察院“檢務(wù)公開”具體實(shí)施辦法》雖然作了規(guī)定，但顯得過于籠統(tǒng)，用詞多是“在……時，告知……權(quán)利義務(wù)”，而2006 年公布的《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》則缺乏相應(yīng)規(guī)定，檢察工作情況通報(bào)制度也缺乏相應(yīng)的程序規(guī)定。這不僅導(dǎo)致檢察信息公開存在較大的隨意性，而且使得各地檢察機(jī)關(guān)檢務(wù)公開工作的發(fā)展也不平衡。

第五，檢察信息公開的責(zé)任追究制度、監(jiān)督保障機(jī)制不夠細(xì)化，且未能得到有效落實(shí)?！蛾P(guān)于在全國檢察機(jī)關(guān)實(shí)行“檢務(wù)公開”的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》中關(guān)于責(zé)任追究的規(guī)定過于原則，實(shí)踐中也未見到進(jìn)行責(zé)任追究的相關(guān)案例?！蛾P(guān)于進(jìn)一步深化人民檢察院“檢務(wù)公開”的意見》還指出，要健全“檢務(wù)公開”的監(jiān)督、檢查機(jī)制，同時提供必要的組織、物質(zhì)條件，保障“檢務(wù)公開”持續(xù)、有序、深入地開展。然而，在實(shí)踐中，檢務(wù)公開的責(zé)任部門、牽頭部門亦未明確，各類保障措施缺乏剛性約束力，這也成為檢察信息公開的機(jī)制性障礙。

四、全面推進(jìn)檢察信息公開的具體對策

檢察信息公開是檢察工作實(shí)現(xiàn)人民群眾滿意的基本前提，也是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，防治司法腐敗的有效舉措。因此，必須全面推進(jìn)檢察信息公開工作。針對目前存在的主要問題，筆者提出如下具體對策：

（一）采用和界定“檢察信息公開”的概念

筆者認(rèn)為，在全面深化改革的大背景下，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡早采用和界定“檢察信息公開”的概念。具體理由如下：第一，檢察信息公開的概念所指是十分明確的，很容易讓人理解，它與檢察行為公開都屬于檢務(wù)公開（檢察公開）的組成部分，而且檢察信息以一定的載體形式存在，其公開更具實(shí)踐操作性、可行性和可救濟(jì)性。因此說，推出“檢察信息公開”概念有其合理性和必然性。第二，長期以來，檢察機(jī)關(guān)以“檢務(wù)公開”一詞代替檢察信息公開，并沿用至今，這存在混淆概念之嫌。“檢務(wù)公開”（檢察公開）概念應(yīng)包含著檢察信息公開與檢察行為公開兩個概念，但長期以來，檢察文件和檢察實(shí)踐中使用的“檢務(wù)公開”概念僅指代“檢察信息公開”，沒有檢察行為公開的內(nèi)容。推出“檢察信息公開”的概念，應(yīng)屬正本清源之舉。第三，2007年4 月國務(wù)院公布的《政府信息公開條例》，明確使用了“政府信息公開”而非“政務(wù)公開”的概念，毋庸置疑，這是經(jīng)過深思熟慮和嚴(yán)密論證的。而今“政府信息公開”概念已法定化多年，其制度建設(shè)已比較成熟，這也為“檢察信息公開”概念的推出提供了積極參考價值。第四，如前文所述，包括法院司法信息公開和檢察院檢察信息公開在內(nèi)的司法信息公開制度已經(jīng)被國際社會所認(rèn)可并廣泛運(yùn)用，但是在我國卻很少被法學(xué)界與司法實(shí)務(wù)界提及，從借鑒國際先進(jìn)有益經(jīng)驗(yàn)的角度考慮，檢察機(jī)關(guān)亦有必要采用“檢察信息公開”的概念。

在明確界定和采用“檢察信息公開”概念的同時，檢察機(jī)關(guān)和檢察人員應(yīng)當(dāng)樹立和增強(qiáng)檢察信息公開的意識，切實(shí)提高對檢察信息公開重要性的認(rèn)識，更加重視檢察信息的公開透明，更加有力地保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)和檢察人員應(yīng)充分了解檢察信息公開的理論基礎(chǔ)，以及公眾知情權(quán)和檢察機(jī)關(guān)信息公開義務(wù)的關(guān)系；應(yīng)當(dāng)熟悉國際公認(rèn)的信息公開的理念和原則，包括：“承認(rèn)公民普遍享有知情權(quán)，公權(quán)力機(jī)構(gòu)必須為該權(quán)利的行使提供機(jī)制”，“信息公開應(yīng)成為準(zhǔn)則，保密應(yīng)被視為例外”；應(yīng)當(dāng)通過多種形式開展檢察信息公開意識教育，如廣泛宣傳、會議部署、培訓(xùn)學(xué)習(xí)、職業(yè)倫理教育等，增強(qiáng)信息公開意識，把檢察信息公開的要求內(nèi)化于心。最高人民檢察院和上級人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對下級人民檢察院檢察信息公開工作的指導(dǎo)，并定期進(jìn)行督促、檢查和考核，使檢察信息公開工作形成長效機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)檢察人員的檢察信息公開意識。

（二）制定檢察信息公開的制度規(guī)范

檢察信息公開的制度建設(shè)是一項(xiàng)基礎(chǔ)工程，只有建立起科學(xué)合理的制度安排，從制度上加以規(guī)范，才能有效地保障檢察信息公開的落實(shí)和推進(jìn)。最高人民檢察院制定的有關(guān)檢務(wù)公開的一系列文件，在一定時期內(nèi)起到了推進(jìn)檢務(wù)公開的積極作用，但其多為指導(dǎo)性、原則性意見，不夠具體明確，亦未形成制度體系。對此，最高人民檢察院應(yīng)借鑒《政府信息公開條例》和國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適時制定和頒布《關(guān)于檢察信息公開的若干規(guī)定》，對檢察信息的定義、檢察信息公開工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、檢察信息公開工作機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、檢察信息公開應(yīng)當(dāng)遵循的原則、檢察信息公開的范圍和例外、檢察信息公開的方式和程序、檢察信息公開的監(jiān)督和保障等內(nèi)容作出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，可考慮推行上海市檢察機(jī)關(guān)實(shí)行檢務(wù)公開的做法，將檢察信息公開進(jìn)行項(xiàng)目化設(shè)計(jì)，明確各個項(xiàng)目的責(zé)任部門、具體內(nèi)容和工作程序，上述內(nèi)容應(yīng)作為《關(guān)于檢察信息公開的若干規(guī)定》的附件。

（三）明確檢察信息公開的范圍和例外

應(yīng)當(dāng)說，檢察信息公開的范圍和例外是一個非常重要且頗具爭論性的問題。對此，筆者認(rèn)為，在確定檢察信息公開的范圍這一問題上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以公開為原則、不公開為例外”的原則，充分認(rèn)識到檢察信息公開既是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)義務(wù)，也是公民的一項(xiàng)權(quán)利。這與當(dāng)前一些檢察機(jī)關(guān)所開展的增強(qiáng)檢察工作透明度的工作有著本質(zhì)的區(qū)別。換言之，增強(qiáng)檢察工作透明度是檢察機(jī)關(guān)主動開展的一項(xiàng)工作，并不構(gòu)成公民的權(quán)利。而實(shí)行檢察信息公開制度，則公開是必須的、應(yīng)然的，公開的范圍也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大。筆者認(rèn)為，檢察信息公開的范圍除了檢務(wù)公開已涉及的23 項(xiàng)內(nèi)容以及《檢察機(jī)關(guān)新聞制度》涉及的6 項(xiàng)工作情況以外，還應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容：（1）檢察機(jī)關(guān)基本信息，如檢察機(jī)關(guān)的名稱、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和職能、辦案程序、辦公地點(diǎn)、聯(lián)系方式等；（2）檢察人員信息，如各類檢察辦案人員的姓名、性別、年齡、民族、職務(wù)、職級、職責(zé)，以及學(xué)歷、工作履歷等。值得注意的是，從保障檢察人員及其親屬的人身、財(cái)產(chǎn)安全和工作、生活不受干擾等方面考慮，有關(guān)其家庭住址、家用電話（包括手機(jī)號碼）、電子郵箱、車牌號碼等信息不應(yīng)當(dāng)公開；⑨（3）檢察財(cái)務(wù)信息，如檢察機(jī)關(guān)的年度財(cái)務(wù)預(yù)算、決算、人員工資以及“三公經(jīng)費(fèi)”使用情況等；（4）檢察統(tǒng)計(jì)信息，如各類刑事案件的案件數(shù)、犯罪嫌疑人人數(shù)、提起公訴人數(shù)、決定不批捕人數(shù)、決定不起訴人數(shù)等等，以及相應(yīng)的同比、環(huán)比數(shù)；（5）具有終局性檢察環(huán)節(jié)的法律文書，如不起訴決定書、立案監(jiān)督中維持公安機(jī)關(guān)意見的決定書，以及社會影響較大案件的審查批準(zhǔn)逮捕決定書和不予批準(zhǔn)逮捕決定書、人民檢察院直接受理立案偵查案件（職務(wù)犯罪案件）的撤案決定書等；（6）檢察新聞性信息，如各類檢察工作會議、領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研、檢察官論案說法活動等。

基于保障國家和社會利益、公民隱私權(quán)的需要，檢察信息公開的例外也應(yīng)當(dāng)加以明確。檢察信息公開例外的情形設(shè)置，應(yīng)參照三大訴訟法、刑法修正案七中的關(guān)于公民信息的條款、《保守國家秘密法》、《未成年人保護(hù)法》、《政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定，即通常情況下，在檢察工作中，有關(guān)國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私、未成年人案件、檢察委員會討論的內(nèi)部情況等，不得予以公開。

（四）健全檢察信息公開的工作機(jī)制

推進(jìn)檢察信息公開，工作機(jī)制建設(shè)是關(guān)鍵。為此，應(yīng)當(dāng)在原有基礎(chǔ)上不斷健全檢察信息公開的工作機(jī)制。

1. 健全檢察信息公開的工作機(jī)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制。各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對檢察信息公開工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，最高人民檢察院負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督全國的檢察信息公開工作；各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定檢察信息公開工作機(jī)構(gòu)。這里說的“確定”而非“建立”，是基于精簡機(jī)構(gòu)的總體要求考慮，單獨(dú)設(shè)置或新建檢察信息公開工作機(jī)構(gòu)顯然不合適?？v觀檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能設(shè)置，筆者認(rèn)為，由檢察機(jī)關(guān)外宣部門或者案件管理部門作為檢察信息公開的工作機(jī)構(gòu)比較合適。檢察信息公開工作機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)應(yīng)當(dāng)包括：具體承辦檢察信息公開事宜，維護(hù)和更新公開的檢察信息，組織編制檢察信息公開指南、檢察信息公開目錄和檢察信息公開工作年度報(bào)告，對擬公開的檢察信息進(jìn)行保密審查；等等。

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)健全檢察信息公開工作制度，由檢察信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)檢察信息公開的日常工作。對于制作的檢察信息，應(yīng)當(dāng)由制作該信息的檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開；對于從公民、法人或者其他組織獲取的檢察信息，應(yīng)當(dāng)由保存該信息的檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。同時，應(yīng)當(dāng)健全檢察信息的協(xié)調(diào)機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)對于的檢察信息涉及其他檢察機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)與其進(jìn)行溝通、確認(rèn)，以保證的檢察信息準(zhǔn)確一致。此外，檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)檢察信息公開的保障，設(shè)置檢察信息公開的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。

2. 健全檢察信息公開的與獲取機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)拓寬檢察信息公開的途徑與渠道，健全檢察信息公開的與獲取機(jī)制。除采取原有傳統(tǒng)形式外，還應(yīng)當(dāng)按照及時便民原則，采取多種形式，包括利用新聞媒介和現(xiàn)代信息手段向社會和訴訟參與人公布應(yīng)予公開的檢察信息：一是要適應(yīng)信息化社會發(fā)展的需要，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站建設(shè)。通過網(wǎng)站檢察信息，應(yīng)當(dāng)成為檢察信息公開的重要渠道。二是要加大案件信息和檢察法律文書公開的力度，為其搭建公布的平臺（如可以創(chuàng)設(shè)“中國檢察文書網(wǎng)”或在檢察機(jī)關(guān)的網(wǎng)站開設(shè)“檢察信息公開”專欄）。三是要在縣級以上檔案館、公共圖書館等場所設(shè)置檢察信息查閱點(diǎn)，為公民、法人或者其他組織獲取檢察信息提供便利。四是在檢察機(jī)關(guān)設(shè)立專門的申請窗口或者在其網(wǎng)站開設(shè)申請系統(tǒng)，為公民、法人或其他組織申請檢察機(jī)關(guān)公開檢察信息提供便利條件。

3. 健全檢察信息公開的救濟(jì)與監(jiān)督機(jī)制。針對檢察信息公開的責(zé)任追究制度、監(jiān)督保障機(jī)制未細(xì)化未落實(shí)的現(xiàn)狀，筆者提出如下建議，以建立健全檢察信息公開的救濟(jì)與監(jiān)督機(jī)制：第一，各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全檢察信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，定期對檢察信息公開工作進(jìn)行考核、評議。第二，公民、法人或者其他組織認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開檢察信息而未公開的，有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)申請復(fù)議。第三，公民、法人或者其他組織認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不依法履行檢察信息公開義務(wù)的，可以向上級檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)。第四，檢察機(jī)關(guān)未建立健全檢察信息保密審查機(jī)制的，由上一級檢察機(jī)關(guān)責(zé)令改正或處分。第五，依法懲處檢察信息公開工作中存在的違法犯罪行為。

第4篇：法院制度建設(shè)存在的問題范文

關(guān)鍵詞：公用企業(yè) 壟斷 法律規(guī)制 實(shí)施障礙 法律措施

一、我國公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的實(shí)施障礙

中國公用企業(yè)壟斷的法律規(guī)制已經(jīng)啟動，然而，實(shí)施成效卻不盡如人意，這主要是因?yàn)榇嬖谌缦聨追矫娴姆磯艛喾蓪?shí)施的障礙：

（一）公用企業(yè)壟斷法律規(guī)制的制度基礎(chǔ)不完善

反壟斷必須有良好的制度基礎(chǔ)，包括法律和政策。首先，市場經(jīng)濟(jì)國家在反壟斷時，都有與時俱進(jìn)的反壟斷法律制度作為行為依據(jù)。如前所述，我國至今尚未出臺《反壟斷法》，其他專門性立法也很不成氣候，可謂無法可依。反壟斷依然停留在政府官員和學(xué)者的不見得有價值的“價值理念”中，難以制度化。若非有《反不正當(dāng)競爭法》中兩個未中壟斷要害的條款，中國的公用企業(yè)反壟斷法律規(guī)制根本無從談起。其次，在對公用企業(yè)壟斷性環(huán)節(jié)實(shí)施反壟斷控制，建立管制制度（如市場準(zhǔn)入、價格確定以及普遍服務(wù)等）時，還必須在競爭性環(huán)節(jié)充分引入競爭。在反壟斷制度不健全的情況下，管制制度還具有過渡性質(zhì)的反壟斷功能，如網(wǎng)絡(luò)間的互聯(lián)互通。但按照現(xiàn)代管制制度的最基本的獨(dú)立性原則，我國的公用企業(yè)改革一直沒有對管制制度的建設(shè)給予足夠的重視，管制的功能往往與政府的宏觀調(diào)控、國企產(chǎn)權(quán)管理的功能混雜一體。如獨(dú)立性、專業(yè)化的管制機(jī)構(gòu)至今沒有落實(shí)，管制體系的不健全，可能造成引入競爭后的市場秩序的混亂。

（二）缺乏充分的反壟斷預(yù)警系統(tǒng)

在反壟斷的法律規(guī)制中，應(yīng)當(dāng)有發(fā)達(dá)的信息系統(tǒng)提供充分的信息，幫助立法者和執(zhí)法者理智決策。133229.CoM這樣的信息系統(tǒng)是由相關(guān)利益群體的意見構(gòu)成的。決策層及其決策支持系統(tǒng)在制定和執(zhí)行公用企業(yè)競爭政策時，應(yīng)當(dāng)積極主動地聽取諸如消費(fèi)者、企業(yè)、其他相關(guān)行業(yè)甚至專家學(xué)者的聲音。但是，我國的實(shí)際情況卻是，政府部門或剛愎自用，或另有他謀，總是不愿意廣開言路，決策程序過于封閉，難免出現(xiàn)決策錯誤，或?qū)⒑檬罗k成了壞事，或讓少數(shù)人得利而大多數(shù)人受到損害。

（三）市民社會發(fā)育不良，消費(fèi)者運(yùn)動發(fā)展不充分

市民社會是指一種享有獨(dú)立人格和自由平等權(quán)利的個人之間的交往關(guān)系與整合形態(tài)，是與市場經(jīng)濟(jì)和民主生活相聯(lián)系的、獨(dú)立于政治國家的民間自治領(lǐng)域。相對于政治國家，市民社會具有人格獨(dú)立性、民間自治性、契約普泛性。市民社會是一個具有自組織能力的巨大系統(tǒng)，它自身可以從內(nèi)部建立起必要的秩序，而不必仰仗國家運(yùn)用強(qiáng)制性力量從外部去建立。其成員都是獨(dú)立的個體，具有獨(dú)立人格和自立意識、不存在人身依附（包括行政性依附），彼此間的行為以契約方式規(guī)范出來。[2]這種社會秩序體系和自主意識能夠形成一股不可忽視的力量，抑制不正常的行政權(quán)力和經(jīng)濟(jì)力量對社會整體秩序和個體權(quán)利的侵害。改革開放20年來，我國經(jīng)濟(jì)體制改革一直在朝著產(chǎn)權(quán)的多元化（社會化）和經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的市場化方向邁進(jìn)，其直接的結(jié)果就是促進(jìn)了一個具有相對自主性的市民社會的形成，市場主體的現(xiàn)代意識和民間社會組織化程度都有所增強(qiáng)。但是，在以市場失靈為前提的自然壟斷面前，圍繞著“市場”發(fā)展起來的市民社會以及由此產(chǎn)生的市民權(quán)利意識只得畏步不前。況且，中國的消費(fèi)者向來飽受“順民”情結(jié)的熏陶，面對強(qiáng)大的壟斷企業(yè)和其所依附的行政力量，哪里還能意識到自己正出于壟斷剝削之下，哪里還能想起為自己的合法權(quán)益而戰(zhàn)呢？

消費(fèi)者運(yùn)動是消費(fèi)者自發(fā)或有組織地進(jìn)行的旨在保護(hù)自身權(quán)益，改善自身地位的社會運(yùn)動。消費(fèi)者運(yùn)動發(fā)端于十九世紀(jì)90年代的美國，并于二十世紀(jì)中期在全世界范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展起來。轟轟烈烈的消費(fèi)者運(yùn)動迅速推動了現(xiàn)代消費(fèi)者保護(hù)立法的進(jìn)程，也震懾了濫用市場支配力量盤剝消費(fèi)者利益的壟斷經(jīng)營者。[1]我國消費(fèi)者組織于二十世紀(jì)80年代開始出現(xiàn)，目前，消費(fèi)者運(yùn)動已經(jīng)作為一種時代浪潮蓬勃興起。但是，我國消費(fèi)者運(yùn)動起步較晚，消費(fèi)者的素質(zhì)普遍較低，各級消費(fèi)者組織的維權(quán)活動經(jīng)驗(yàn)不足，并未充分發(fā)揮其作為消費(fèi)者權(quán)益代言人的作用，也還沒有顯示出對于壟斷經(jīng)濟(jì)力量的威懾力。

二、法律對策

（一）法律規(guī)制的原則

其一，壟斷經(jīng)營與自由競爭并舉

對于公用企業(yè)的壟斷經(jīng)營，并不是完全消除，而是重新界定。要做好對公用企業(yè)不同環(huán)節(jié)的區(qū)分，把自然壟斷性業(yè)務(wù)從其他業(yè)務(wù)中分離出去，政府繼續(xù)對其進(jìn)行管制。為了照顧特定行業(yè)發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)和平衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的需要，法律應(yīng)當(dāng)允許甚至要求政府出臺一定的地方政策進(jìn)行市場準(zhǔn)入限制，并出臺《反壟斷法》等競爭法來規(guī)范公用企業(yè)的市場行為，防止其濫用優(yōu)勢地位，必要時可以授權(quán)一定機(jī)構(gòu)對過于龐大的公用企業(yè)進(jìn)行縱向或橫向分割。而且，由于不同行業(yè)的自然壟斷程度有所差異，運(yùn)用一般規(guī)則進(jìn)行一般控制也是不明智的，應(yīng)當(dāng)針對不同行業(yè)不同的壟斷方式和程度，進(jìn)行不同的法律調(diào)整。但是，為了防止壟斷經(jīng)者濫用壟斷經(jīng)營權(quán)，可以嘗試對壟斷業(yè)務(wù)的經(jīng)營權(quán)之授予采取特許權(quán)形式，并且應(yīng)當(dāng)通過市場化的競爭方式來授予特許權(quán)，即通過招標(biāo)方式進(jìn)行概括競爭，擇優(yōu)選擇條件最好的企業(yè)來負(fù)責(zé)經(jīng)。在特許權(quán)經(jīng)營期間，主管部門負(fù)責(zé)全面考察，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)特許經(jīng)營者由嚴(yán)重違規(guī)即可解除特許權(quán)在特許權(quán)經(jīng)營期限屆滿后，再度進(jìn)行招標(biāo)，重新選定經(jīng)營者；而對于競爭性業(yè)務(wù)，應(yīng)保障甚至促使多家企業(yè)進(jìn)入企業(yè)，積極參與市場競爭。同時依法規(guī)范企業(yè)市場行為，進(jìn)行反不正當(dāng)競爭、防止壟斷、依法征稅等管理足矣。經(jīng)營活動完全由企業(yè)根據(jù)市場行情和國家政策自行安排。根據(jù)不同業(yè)務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)，區(qū)分實(shí)行不同的規(guī)制或放松規(guī)制的政策，就能在公用企業(yè)行業(yè)較充分地發(fā)揮競爭機(jī)制的作用，同時兼顧規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)競爭活力與規(guī)模經(jīng)濟(jì)兼容的有效競爭，提高行業(yè)經(jīng)營效率。

其實(shí)，區(qū)分強(qiáng)自然壟斷環(huán)節(jié)、弱自然壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)，對公用企業(yè)進(jìn)行垂直分割的改革已在我國推行，但是實(shí)施力度稍嫌欠缺。2000年9月25日施行的《中華人民共和國電信條例》把電信業(yè)分為基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)和增值電信業(yè)務(wù)，前者是指提供公眾網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共數(shù)據(jù)傳送和基本話音通信服務(wù)的業(yè)務(wù)，后者是指利用公共網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施提供電信與信息服務(wù)的業(yè)務(wù)。電力行業(yè)的“廠網(wǎng)分離、競價上網(wǎng)”的試點(diǎn)工作正在醞釀之中。對于依賴管道或網(wǎng)絡(luò)提供服務(wù)的其他行業(yè)，如天然氣供應(yīng)，雖然有學(xué)者提出區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和競爭環(huán)節(jié)，輸配管網(wǎng)從供方分離的建議，但尚未付諸實(shí)踐。

其二，行業(yè)立法與專門立法并舉

一方面，針對公用企業(yè)各領(lǐng)域的特征，通過制定電信法、公路法、修改完善電力法、鐵路法、民航法等行業(yè)法規(guī)，明確政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，對市場準(zhǔn)入條件、定價、服務(wù)質(zhì)量等作出法律規(guī)定，以規(guī)范市場秩序，保障公平競爭。不恰當(dāng)?shù)膲艛嗉暗胤奖Ｗo(hù)主義當(dāng)然要打破，但是對于屬于市場失靈，需要政府干預(yù)的領(lǐng)域，還是要保留壟斷。這樣有利于針對各行業(yè)的特點(diǎn)有重點(diǎn)地制定措施，以立法形式明確公用企業(yè)與相應(yīng)公共部門之間的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)政企分開，有利于確定相應(yīng)的行業(yè)目標(biāo)，規(guī)范政府及其公共部門對公用企業(yè)市場行為的管理行為。另一方面，制定《公用企業(yè)法》之類的專門性法律，確立公用企業(yè)范圍、運(yùn)作機(jī)制、監(jiān)督程序、定價程序等事項(xiàng)。

其三，反壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管并舉

對公用企業(yè)壟斷進(jìn)行法律規(guī)制的效果在很大程度上取決于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)建立和工作的狀況。然而，公用企業(yè)行業(yè)不同于一般的競爭性產(chǎn)業(yè)，僅僅依靠反壟斷機(jī)構(gòu)無法解決這些領(lǐng)域的競爭問題，還需要強(qiáng)有力的行業(yè)行政監(jiān)管。行政監(jiān)管與法律監(jiān)督兩種獨(dú)立的力量共同介入相同的市場領(lǐng)域和企業(yè)經(jīng)營活動，必然會引起管轄權(quán)沖突，甚至?xí)霈F(xiàn)兩個機(jī)構(gòu)對同一個市場行為得出性質(zhì)相反結(jié)論的情況，使經(jīng)營者的決策面臨諸多不確定性。為此，從制度安排上避免或者減少沖突，協(xié)調(diào)好反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置和行使關(guān)系，降低經(jīng)營風(fēng)險和社會成本，是公用企業(yè)法律規(guī)制的重要原則。

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力配置可以有不同的模式或者組合，它們各有長處和不足。采用何種模式或者組合來配置兩者的權(quán)力并保證其效果的發(fā)揮，各國實(shí)際上并沒有一般的處理原則或方式，往往是因個案而異。在許多情況下，常常是不同的領(lǐng)域或者不同的問題需要適用不同的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑多樣化的權(quán)力配置格局，充分發(fā)揮整個制度資源的作用。檢討我國目前的實(shí)際情況，無論是行政監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法各自的制度建設(shè)，還是兩者相互關(guān)系的處理，都與現(xiàn)代監(jiān)管理念的要求相距甚遠(yuǎn)。一方面，從目前監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置情況看，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下部門分割的痕跡依然明顯，監(jiān)管職能被分散在多個政府機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)難度大、監(jiān)管成本高、監(jiān)管效率低。監(jiān)管權(quán)力的配置、執(zhí)法程序、管制手段等方面均未以重建市場結(jié)構(gòu)、規(guī)范市場行為為出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)，準(zhǔn)入管制、財(cái)務(wù)狀況監(jiān)管、安全監(jiān)管、爭議處理、收費(fèi)管理等各項(xiàng)制度也不健全。另一方面，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)更是千呼萬喚不出來，反壟斷的執(zhí)法權(quán)沒有一個機(jī)關(guān)可以理直氣壯地行使。負(fù)責(zé)反壟斷法起草的國家經(jīng)貿(mào)委和國家工商行政管理總局都有作為備選機(jī)關(guān)的理由，而國家計(jì)委價格法實(shí)施者的身份也使其成為候選人之一。但實(shí)際上，目前行使反壟斷職能最多的可能要數(shù)計(jì)劃管理部門，它比工商部門的反壟斷職能更為充實(shí)。工商部門對不正當(dāng)競爭的執(zhí)法多數(shù)并不是典型的反壟斷問題。這就結(jié)果造成了政府機(jī)關(guān)間的角色錯位，無法形成反壟斷的制度結(jié)構(gòu)，也不可能形成自由競爭的市場秩序，各種形式的阻礙競爭行為大量存在。因而，在配置監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力與反壟斷機(jī)構(gòu)的權(quán)力時，必須用法律求得監(jiān)管和反壟斷的平衡，不能偏廢任何一種權(quán)力的作用。

（二）法律法規(guī)體系的完善

在我國，出于行政部門維護(hù)公有制經(jīng)濟(jì)權(quán)威的權(quán)力慣性，規(guī)范公用企業(yè)的立法機(jī)構(gòu)繁多、重疊，從人大到主管部門，甚至某些公用企業(yè)自身也制定所謂的行業(yè)規(guī)范。電信、民航、電力，幾個壟斷行業(yè)的改革方案都公布了，這三個行業(yè)的改革最初都是由行業(yè)主管部門主導(dǎo)的，但最后主導(dǎo)權(quán)都轉(zhuǎn)到了綜合性部委手中，主要是國家計(jì)委，當(dāng)然國務(wù)院體改辦也起了重要作用，那么，改革主導(dǎo)權(quán)易位的含義是什么呢？這些壟斷企業(yè)過去都是由行業(yè)部門直接管理的，長期以來形成了政企同盟，有固化既得利益的內(nèi)在沖動，繼續(xù)由行業(yè)主管部門來主持改革，政企不分的慣性會促使他們出臺有利于壟斷企業(yè)的政策。因而，就公用企業(yè)發(fā)展的整體性而言，真正確立其發(fā)展規(guī)劃規(guī)范其運(yùn)營狀況的只能是人大或其授權(quán)的國務(wù)院制定的法律，相關(guān)主管部門可以在執(zhí)行法律的過程中為了行事的方便自行頒布在本區(qū)域或領(lǐng)域有效的辦法、命令等，但不能違背法律規(guī)定的原則和意圖。這樣才能保證立法的獨(dú)立性和完整性，削弱部門立法帶來的壟斷色彩。這樣，對公用企業(yè)壟斷進(jìn)行法律規(guī)制的法律法規(guī)體系就應(yīng)當(dāng)由以下幾個部分組成：以反壟斷法為核心，包括價格法等在內(nèi)的競爭立法；規(guī)范各公用企業(yè)行業(yè)競爭活動的行業(yè)立法；各主管部門頒布的規(guī)章。

（三）法律規(guī)制制度的重建

其一、規(guī)制的重點(diǎn)在于禁止壟斷地位的濫用而非禁止壟斷地位本身

由于缺乏市場自由競爭過程，我國普遍存在規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，并沒有多少由于企業(yè)積累、集聚、集中而形成的真正意義上的大企業(yè)。公用企業(yè)的壟斷也并非由于經(jīng)濟(jì)規(guī)模過大所致，真正的原因在于不少公用企業(yè)在行政力量的庇護(hù)和縱容下濫用其市場支配地位。因而，對我國公用企業(yè)進(jìn)行反壟斷法律規(guī)制更重要的是規(guī)范壟斷企業(yè)的行為，而不是過分挑剔產(chǎn)業(yè)的市場集中度。根據(jù)實(shí)踐中存在的公用企業(yè)濫用壟斷地位行為的表現(xiàn)形式，法律規(guī)制的具體制度一般應(yīng)當(dāng)包括：（1）禁止交叉補(bǔ)貼。禁止在壟斷環(huán)節(jié)占有市場支配地位的企業(yè)利用其壟斷地位進(jìn)行反競爭的活動，以彌補(bǔ)其在競爭性環(huán)節(jié)的利潤損失。（2）禁止拒絕交易。應(yīng)當(dāng)基于公用企業(yè)在提供社會公共產(chǎn)品或服務(wù)上的特殊性對公用企業(yè)的契約自由進(jìn)行限制。公用企業(yè)無法定理由不得拒絕為特定的消費(fèi)者提品或服務(wù)。（3）禁止強(qiáng)迫交易或搭售。我國1993年頒布的《反不正當(dāng)競爭法》第六條和第七條對強(qiáng)迫交易和搭售行為進(jìn)行了禁止性規(guī)定。此后不久，國家工商行政管理局了《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》在第四條列舉的公用企業(yè)的反競爭行為中，也提到了這一行為。鑒于強(qiáng)迫交易或搭售行為在我國公用企業(yè)中存在的普遍性及其對消費(fèi)者和市場競爭的危害，在立法中強(qiáng)化對其的禁止意義十分重大。（4）禁止歧視或區(qū)別對待。法律應(yīng)明確規(guī)定，壟斷企業(yè)不僅要承擔(dān)向其他經(jīng)營者開放管網(wǎng)的義務(wù)，還必須保證以同一條件開放管網(wǎng)，不得歧視。壟斷環(huán)節(jié)和競爭性環(huán)節(jié)分開之后，新的競爭者要在非壟斷環(huán)節(jié)進(jìn)行有效運(yùn)營，必須依賴原壟斷企業(yè)所控制的管網(wǎng)，壟斷企業(yè)向競爭企業(yè)收取的費(fèi)用、要求的入網(wǎng)條件和提供的服務(wù)直接關(guān)系到后者的經(jīng)濟(jì)效益甚至生死存亡。要真正做到“廠網(wǎng)分離、競價上網(wǎng)”，除了切斷壟斷企業(yè)與競爭性行業(yè)經(jīng)營者的利益聯(lián)系外，禁止歧視和區(qū)別待遇，是改善市場競爭環(huán)境的必然之舉。

其二、政企分開

我國的公用企業(yè)的政企關(guān)系經(jīng)過一系列改革，目前仍然存在四種形態(tài)：一是有政無企，政府既是政權(quán)機(jī)關(guān)，又是所有者、經(jīng)營者和管理者；二是政企合一，兩塊牌子，一套人馬；三是有企無政企業(yè)同時行使政府職能；四是政企分離，但仍有千絲萬縷的聯(lián)系。要削弱或者消除行政力量支持下的不合理壟斷經(jīng)營，就必須在各種情況下努力實(shí)現(xiàn)政企分開的目標(biāo)。對于第一種情況，要先建立公司，把國有資產(chǎn)管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給公司；對于第二種情況，要把人員分開，政府和企業(yè)，兩塊牌子，兩套人馬；對于第三種情況，要把政府職能還給政府，企業(yè)只履行企業(yè)職能；第四種情況比較理想，但隔斷那種千絲萬縷的聯(lián)系需要一個過程。一方面要在產(chǎn)權(quán)、人事權(quán)等方面割斷壟斷企業(yè)與政府之間的紐帶，取消政府對所屬企業(yè)的各種虧損補(bǔ)貼，確立政府與企業(yè)之間的供需合同關(guān)系。政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規(guī)范審批行為，廢除阻礙統(tǒng)一市場形成的規(guī)定，集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，并通過出資人代表對國家出資興辦和擁有股份的企業(yè)行使所有制職能，不再直接干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動；另一方面，要將獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)交由企業(yè)自己來行使，使其成為真正的企業(yè)法人，以平等的市場主體的身份參與市場競爭，在各項(xiàng)民事活動中遵循自愿、公平、等價有償、誠實(shí)信用原則。

其三、產(chǎn)權(quán)和投資多元化

從產(chǎn)權(quán)制度上看，在我國，公用企業(yè)的壟斷有兩種情況：一是政府部門獨(dú)家經(jīng)營，別無分號；二是國家獨(dú)資經(jīng)營，不許其他資本進(jìn)入。我們現(xiàn)在的改革主要是通過拆分打破第一種形式的壟斷，但拆分后的企業(yè)仍然都是國有。打破第二種形式的壟斷，允許非國有資本進(jìn)入，在我國東部沿海已經(jīng)出現(xiàn)，如私人投資修建機(jī)場，外資進(jìn)入通信設(shè)備制造業(yè)，合資組建航空公司等，但這只是個別地區(qū)的嘗試，還存在準(zhǔn)入政策和思想觀念上的障礙。其實(shí)，國家行政力量退出公用企業(yè)經(jīng)營固然重要，國有資本退出公用企業(yè)壟斷更具有深遠(yuǎn)的意義。這樣可以帶動更多的非國有資本參與公共設(shè)施的建設(shè)，通過多元的產(chǎn)權(quán)制度引入競爭，建立完善的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)企業(yè)活力。我國加入wto后，吸引外資進(jìn)入這些領(lǐng)域，將給我國公用企業(yè)的改革和發(fā)展帶來更大的挑戰(zhàn)和動力。在壟斷行業(yè)和環(huán)節(jié)要“重新洗牌、重新摸牌”，形成分散化的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。[3]在這方面，財(cái)產(chǎn)組織形式可以是多樣化的有限責(zé)任公司、股份有限公司，少數(shù)還可以是上市公司；就引進(jìn)外資來講，可以是合資的，也可以是獨(dú)資的。其中，國有資本既可以是絕對控股，也可以是相對控股或參股，還可以是完全退出的。對自然壟斷很強(qiáng)、對國家安全特別重要的領(lǐng)域，不但可以而且是必須由國家獨(dú)資。

在改革產(chǎn)權(quán)制度的同時，必須改革投資體制。一是資金來源多元化，面前我國公用企業(yè)的資本構(gòu)成已經(jīng)發(fā)生了重大變化，有國有資本、民間資本、港澳臺資本、外國資本和東部地區(qū)資本參與，要將這種多元化的資本來源引導(dǎo)到公用企業(yè)的各個領(lǐng)域。二是投資主體多元化，要徹底改變政府作為公用企業(yè)主要投資主體的狀況，由企業(yè)來投資，減少風(fēng)險，提高效益。政府投資只能限制在特定的領(lǐng)域。

其四、改進(jìn)公用企業(yè)的價格管制

（1）改進(jìn)價格確定的方法。我國電力、煤氣等公用企業(yè)的價格確定主要采用“成本加合理利潤”法，如我國《電力法》第三十六條規(guī)定：“制定電價，應(yīng)當(dāng)合理補(bǔ)償成本，合理確定收益，依法計(jì)如稅金，堅(jiān)持公平負(fù)擔(dān)，促進(jìn)電力建設(shè)”，這種方法兼顧了企業(yè)的贏利性和消費(fèi)者利益，具有一定的合理性，但是，也存在著不足：首先，在利潤率一定的情況下，企業(yè)缺乏提高經(jīng)濟(jì)效率的激勵。因?yàn)樵讵?dú)家壟斷的市場格局下，企業(yè)成本即為該產(chǎn)品的社會成本，降低成本就意味著降低價格，因而企業(yè)難以產(chǎn)生降低經(jīng)營成本的沖動，我國公用企業(yè)經(jīng)營成本居高不下，在一定程度上與我國“成本加合理利潤”的定價制度不無關(guān)聯(lián)；其次，政府制定合理管制價格如果在不考慮非經(jīng)濟(jì)因素的情況下，必須依賴于對企業(yè)經(jīng)營信息的充分掌握，但由于這事關(guān)企業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)利益，出于對自身利益之維護(hù)，作為信息擁有者的企業(yè)向政府提供的價格信息在很大程度上是一種極不充分的信息顯示，在這種情況下，政府僅根據(jù)不完全信息制定的管制價格難免會損害消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益。

（2）進(jìn)一步發(fā)揮價格聽證會的作用。我國《價格法》規(guī)定，公用企業(yè)定價實(shí)行價格聽證制度。價格聽證是一種由消費(fèi)者、生產(chǎn)廠商以及管制者共同商討公用企業(yè)產(chǎn)品定價的正式程序。公用企業(yè)生產(chǎn)成本和定價規(guī)則缺乏公開性，公眾無法了解公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本構(gòu)成情況，價格聽證制度有利于保證管制價格的公正性，增加價格的透明度，提高公用企業(yè)定價的科學(xué)性和合理性。我國價格法雖然有這樣的規(guī)定，但由于內(nèi)容簡略，且聽證會沒有價格的最終決定權(quán)，實(shí)際效果并不理想。實(shí)際上，嚴(yán)格的公共定價制度還包括：公用企業(yè)的成本核算應(yīng)交由公眾討論、審議；參與價格聽證會的代表應(yīng)包括各消費(fèi)者組織代表、財(cái)政部門代表、行業(yè)協(xié)會代表、人民代表、政協(xié)委員、專家等，應(yīng)建立代表審查與推選制度。

（四）構(gòu)建現(xiàn)代行業(yè)監(jiān)管制度與反壟斷執(zhí)法平衡協(xié)調(diào)的機(jī)制

首先，改變政策部門和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)代行反壟斷執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)狀，盡快建立真正的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。我國部分行政部門在行使反不正當(dāng)競爭權(quán)力的過程中也對一些濫用市場地位排斥競爭的做法進(jìn)行處理，但實(shí)際上，它們所處理的這些反競爭的行為并不能等同于壟斷行為，這些部門的反不正當(dāng)競爭職能不同于典型的反壟斷職能，它們甚至不能被看著具有反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的雛形。有學(xué)者在分析現(xiàn)階段中國產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)面臨的尷尬處境時指出，"在基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)不但未能形成有序的競爭，反而使行政性壟斷成為社會廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)，使產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為眾多批評的對象"，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)已經(jīng)失去了繼續(xù)單獨(dú)行使反壟斷執(zhí)法權(quán)力的合法性與社會認(rèn)同，必須對這種權(quán)力配置進(jìn)行根本性的變革，發(fā)育專門的反壟斷機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)制。

其次，建立現(xiàn)代監(jiān)管制度

（1）監(jiān)管的目標(biāo)定位?，F(xiàn)代公用企業(yè)監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是打破壟斷，引入競爭，提高資源配置的效率。對壟斷行業(yè)的監(jiān)管必須兼顧消費(fèi)者、投資者及相關(guān)利益者的利益，監(jiān)管的核心是要解決信息不對稱和市場失效。

（2）監(jiān)管權(quán)的安排。總的來說，監(jiān)管權(quán)應(yīng)當(dāng)包括市場準(zhǔn)入、定價政策、競爭政策以及普遍服務(wù)政策四個方面。但是，鑒于公用企業(yè)不同行業(yè)或環(huán)節(jié)經(jīng)濟(jì)特征的差異，對于不同的行業(yè)或環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)實(shí)施不同的監(jiān)管，如對壟斷性環(huán)節(jié)（如電網(wǎng)）在成本透明的基礎(chǔ)上加強(qiáng)價格監(jiān)管，對競爭性環(huán)節(jié)（如上網(wǎng)電價）實(shí)行市場定價；加強(qiáng)對壟斷環(huán)節(jié)公平接入的監(jiān)管（如電信網(wǎng)的互聯(lián)互通、電網(wǎng)的公平接入等）；加強(qiáng)對公平競爭秩序的維護(hù)，防止市場壟斷、價格共謀、欺詐等行為。在我國現(xiàn)行的政治制度環(huán)境下，監(jiān)管權(quán)的設(shè)置還涉及到監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府有關(guān)部委的職能劃分問題。獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對于監(jiān)管權(quán)的集中性要求必然沖擊現(xiàn)有的行政權(quán)力體系。比如，目前，電力監(jiān)管方面，市場準(zhǔn)入和價格管制是電監(jiān)會的重要職權(quán)，但這兩項(xiàng)權(quán)力都掌握在國家計(jì)委手中，“原先存在的管理機(jī)構(gòu)和組織在這次改革中是否有獻(xiàn)身精神，能否將權(quán)力向新的體制下的電監(jiān)會移交，這是我們應(yīng)該關(guān)注的重點(diǎn)?！眲⒓o(jì)鵬說，電監(jiān)會體制的定位和政府體制的交接是一個難點(diǎn)。[4]盡管我國的政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)取得了一些成效，政府行政權(quán)力已經(jīng)得到了一定程度上的分解和弱化，但我國加入wto之后，新環(huán)境對政府職能的需求已經(jīng)改變，政府職能轉(zhuǎn)變的工作更有待深入。國家計(jì)委的權(quán)力現(xiàn)在是越來越模糊，按規(guī)劃，它是一個超然的制定國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的綜合性部門，但是現(xiàn)在宏觀調(diào)控、微觀管理、投資、價格，它的職能越來越多。而這些職能行使的效果卻并不能令人滿意。比如，電力、電信的價格管制具有極強(qiáng)的技術(shù)性和專業(yè)性，國家計(jì)委價格司目前的人員配置和和知識儲備不能完全適應(yīng)這項(xiàng)工作的要求。但是，盡管電監(jiān)會在這方面具有較多的優(yōu)勢，完全剝離計(jì)委的價格管制權(quán)也是非常不現(xiàn)實(shí)的。比較合理的做法應(yīng)當(dāng)是在保留和完善計(jì)委對于價格的總體調(diào)控的前提下，賦予電監(jiān)會根據(jù)國家的價格政策對電力行業(yè)的價格進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力。也就是說，政府政策部門確定定價機(jī)制后，由監(jiān)管委員會負(fù)責(zé)實(shí)施。這些問題都需要通過正式的立法程序來確定。

（3）監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立和監(jiān)管人員的選任。首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)既不能是政府機(jī)關(guān)，也不能是公共機(jī)構(gòu)，而應(yīng)是獨(dú)立的、集中的、法定的、專業(yè)化的監(jiān)管組織。這個機(jī)構(gòu)必須具有高度的獨(dú)立性和權(quán)威性，就像德國聯(lián)邦卡特爾局、美國司法部反壟斷局一樣，享有對不正當(dāng)競爭和反壟斷案件的管轄權(quán)和裁決權(quán)，其生效判決具有強(qiáng)制執(zhí)行的法律效力，任何單位和個人都不得非法干預(yù)其行使職權(quán)。如當(dāng)事人不服，可以限期向人民法院起訴。新成立的國家電力監(jiān)管委員會對引入競爭后的電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，是這方面一個非常重大的制度突破，現(xiàn)在的監(jiān)管委員會跟過去的電力部、能源部有很大區(qū)別。它采用證監(jiān)會的模式，是一個直屬于國務(wù)院的事業(yè)單位，而不是管理電力行業(yè)的政府部門。突破編制的限制之后，建立一支技術(shù)、會計(jì)、統(tǒng)計(jì)、法律等各方面知識結(jié)構(gòu)比較完善的隊(duì)伍就成為可能。其次，監(jiān)管人員的選任上也應(yīng)充分體現(xiàn)獨(dú)立性和超脫性。監(jiān)管人員不宜大量從現(xiàn)有公用企業(yè)管理人員中遴選，而應(yīng)公開招聘。此外，基于對我國行政權(quán)力濫用的法律文化傳統(tǒng)的考慮和順應(yīng)當(dāng)今世界各國經(jīng)濟(jì)民主發(fā)展潮流的需要，應(yīng)當(dāng)在公用企業(yè)行業(yè)建立相應(yīng)的自律性組織——行業(yè)公會，由其分擔(dān)部分行政經(jīng)濟(jì)管理的職能，組織內(nèi)部實(shí)行委員會制，采取多數(shù)決定原則，這樣既有利于管理決策的民主化、科學(xué)化，也便于決策的有效執(zhí)行。

（4）監(jiān)管方法的法制化和科學(xué)化。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的方式和程序行使監(jiān)管職責(zé)，更多地運(yùn)用法律手段，充分發(fā)揮法律對其他手段的保障作用。提高監(jiān)管手段的科學(xué)性和效率，節(jié)約監(jiān)管成本。

（5）對監(jiān)管者的監(jiān)管。必須完善和加強(qiáng)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員的監(jiān)督和規(guī)制，保證他們把消費(fèi)者福利最大化作為自己的行為準(zhǔn)則，公正廉明，依法行事。

最后，用法律求得監(jiān)管與反壟斷的平衡

在建立反壟斷機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的合作機(jī)制上，對于不正當(dāng)定價和瓜分市場協(xié)議之類的壟斷行為，應(yīng)該由反壟斷機(jī)構(gòu)處理；而對于發(fā)放許可，確立主導(dǎo)運(yùn)營商應(yīng)該收取的價格或者保證普遍服務(wù)等問題，應(yīng)該由監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。同時，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)之間還應(yīng)該構(gòu)筑多樣化的權(quán)力配置格局。在制定反壟斷法，設(shè)立專門的反壟斷機(jī)構(gòu)的同時，必須對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的相關(guān)部門法律，如鐵路法、民航法、電信法和電力法等進(jìn)行制定或者修改，明確產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在反壟斷執(zhí)法體系中的地位和作用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 李昌麒、許明月主編：消費(fèi)者保護(hù)法，法律出版社1997年第一版，第14頁

[2] 仁：市場經(jīng)濟(jì)與市民社會 ——市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對社會結(jié)構(gòu)變遷的深層影響管窺 中國民商法網(wǎng)2001年7月28日