論述依法行政的基本要求精選(九篇)
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第1篇：論述依法行政的基本要求范文
關鍵詞：行政執法；執法理念；執法監督
近年來,我國相繼頒布修訂了一系列消防法律法規、技術規范和技術標準。消防工作走上了有法可依的軌道,形成了我國新的消防法律體系,為消防行政執法奠定了良好的法律基礎。與此同時,消防行政執法工作也取得了明顯的成效然而隨著改革的不斷深入作為直接為經濟建設服務的消防行政執法工作,正面臨著新的挑戰。消防行政執法中暴露出的“有法不依,執法不嚴,違法不糾”的問題仍較普遍存在,重實體、輕程序等問題也時有發生。因此,加強和改進消防行政執法工作是切實推進消防工作規范化,實踐依法治火方略的重要內容,是消除隱患、預防和減少火災發生,保障國家和人民生命財產安全的有效路徑。
一、當前消防行政執法中存在的主要問題
行政管理的實踐證明,行政執法實踐中存在的種種問題,是依法治國、依法行政的主要障礙。目前,消防行政執法工作還有許多漏洞和薄弱環節,消防行政執法不夠規范,存在較大的隨意性,消防行政執法和隊伍建設中還存在不少不容忽視的問題,已經成為社會關注的焦點。
1.消防行政執法中程序違法現象時有發生
行政執法程序是一個作出行政執法決定并加以實施的過程,是行政機關將有關法律、法規和規章適用到具體人或事時應當遵守的步驟、方法和時限所構成的連續性過程。現代行政執法的一個特點是建立在法治和科學原則基礎上的程序性。行政執法與行政程序是行政法制系統工程中兩項有著密切聯系的子工程,行政執法程序是行政執法的存在形式,沒有行政程序,行政執法不可能存在也不可能進行。由于受重實體、輕程序觀念的影響,在消防行政執法過程中,執法程序或缺失,或不規范,具體體現在①對行政處罰程序把握不準搞不清立案調查取證、權利告知、處罰呈批和下發處罰決定書的時間順序。②各地公安消防機構不同程度地存在處罰在前、審批在后,處罰在前、聽證在后,處罰在前、集體議案在后,集體議案在前、聽證在后,集體議案在前、調查取證在后,權利告知與行政處罰同時進行等執法程序方面的錯誤。③執法文書送達不規范,有的文書填寫不規范,沒注明送達人和所送文書的名稱與編號,有的送達回執上受送達人沒有簽收。④告知當事人申請復議及重新認定的單位錯誤,分不清行政處罰與火災原因認定、火災事故責任認定、火災損失核定到底應向哪些單位申請復議或重新認定。
2.消防行政執法中調查取證不規范
證據是辦理案件的核心問題。根據《公安機關辦理行政案件程序規定》第二十三條的規定,證據有以下八種:書證;物證;視聽資料、電子證據;被侵害人陳述和其他證人證言;違法嫌疑人的陳述和申辯;鑒定意見;檢測結論;勘驗、檢查筆錄,現場筆錄。消防行政執法要有事實依據,在作出行政執法決定之前要查明事實,調查取證是行政執法的核心環節。公安消防機構在辦案時,凡是與案情有關的地方都要認真檢查勘驗;與案情有關的物品和痕跡都要提取;與案情有關的一切單位和個人都應調查和詢問。只有全面、客觀、公正的調查證據,才能保證各項執法行為的準確性,這是行政執法的基本要求。然而在消防行政執法中出現調查取證規范缺失:①證據收集上存在片面性。消防行政處罰少數案件在證據收集上還存在證據不足、孤立、收集證據片面等問題,如僅有詢問筆錄,而缺乏檢查筆錄、視聽資料、現場物證等證據輔證,證據之間沒有形成鎖鏈,不能相互映證。②物證提取不規范,使得證據缺少證明力。③傳喚不規范,傳喚違法嫌疑人時,沒有表明執法身份,出示傳喚證。④詢問筆錄制作不規范,有的詢問筆錄上僅一名辦案人簽名,有的甚至沒有辦案人簽名,還有的詢問筆錄沒有被詢問人簽名。⑤聽證不規范,有的沒按要求告知當事人聽證的權利,有的沒告知當事人處罰的種類與幅度。
3.消防行政執法存在中斷情形
每一個具體領域的行政執法都是一個連續不斷的過程。譬如,對有關單位進行的消防監督檢查,發現火災隱患,責令限期改正,并且要做到及時復查整改情況,針對違反消防安全行為,最后予以依法查處,消防行政執法就一直處于連續不斷的工作過程中然而有時消防行政執法也會出現執法中斷情形:①存在不按要求復查和立案的情形,例如,有的公安消防機構沒有按照責令限期改正通知書指定的期限及時進行復查,有的對發現的火災隱患及違法違章行為沒有按照要求進行立案查處②存在該處罰而未實施處罰的情形,或者本該對違反消防安全行為的單位及單位負責人同時進行處罰的,僅僅追究單位或單位責任人一方的法律責任;③消防行政處罰執行不到位的情形也時有發生。
4.消防行政執法力度不夠,消防違法行為和火災隱患突出
消防行政處罰是消防執法中大量運用的一種執法行為,消防行政處罰是指消防行政處罰主體對違反消防行政法律規范且應當承擔消防行政法律責任的消防行政相對人依法給予法律制裁的執法行為。它是依法實施消防監督的重要措施和手段,是消防監督執法工作的一個重要環節。正確實施消防行政處罰,對切實保護公民、法人或其他組織的合法權益,維護社會穩定,保障經濟建設的順利發展和人民財產安全,有十分重要的意義。如果執法人員沒有正確把握好處罰的力度,就會使處罰流于形式,達不到執法目的。如果執法人員在處罰時考慮過多,處罰力度不夠,那么對于重大火災隱患根本就沒有觸動作用,不能有效遏制消防行政違法行為的發生,致使一些地區消防違法行為屢見不鮮,火災隱患大量存在,重大火災隱患長期得不到整改,就會為該地區經濟發展埋下禍根,一旦發生火災,就會危及到人民的生命財產,影響社會的穩定。然而,目前在消防行政執法中會出現一些不盡人意之處:①一些新、改、擴建的工程由于沒有依法進行審核、驗收,沒有從源頭上把好關,導致在消防監督過程中形成新的火災隱患;②對一些消防違法行為由于沒有依據具體的違法事實、情節實施處罰,處罰量罰過輕沒有起到懲誡和教育的作用,火災隱患與違法行為也沒有得到有效糾正。
二、消防行政執法中存在問題的原因
1.消防行政執法主體依法行政意識不強
部分消防監督執法人員依法行政意識淡薄,對消防行政執法的嚴肅性、重要性認識不足,重執法實體,輕執法程序,沒有嚴格依法辦事,放縱了執法隨意行為。另一方面是少數相關領導依法行政意識不強,對消防監督執法中存在的問題沒有引起警覺,沒有采取整改措施。
2.行政執法監督機制不健全
有些公安消防機構還沒有制定嚴格的內部執法監督機制,有的雖已建立了一些制度,但沒有落到實處,對發現的一些執法過錯行為的處理失之過寬。此外,由于公安消防機構實行的是現役體制,干部到了一定年限就要轉業、復員,同時,崗位交流又相對頻繁,因此,監督執法人員流動性大,隊伍人員很不穩定,導致消防監督執法工作缺乏連續性和長遠規劃。從法治角度看,制度上的原因是影響行政執法的根本因素。
3.消防行政執法隊伍業務素質有待進一步提高
目前,我國行政執法人員的整體素質有待進一步提高,這是影響行政執法的重要因素。有的消防監督人員不熟悉消防技術標準、消防監督程序,法律知識缺乏,不能及時、準確發現火災隱患;有的不會制作法律文書,分不清法律條、款、項,分不清行政處罰、行政強制措施、行政強制執行的區別;有的缺乏火災事故調查的知識與技能,不會勘查火災事故現場。
三、加強和改進消防行政執法工作的有效路徑
從根本上解決消防行政執法中存在的問題,是一項巨大的社會系統工程,需要全社會長期不懈的努力,需要采取有效措施,從多方面加強和改進消防行政執法。
1.樹立依法行政執法理念,嚴格消防行政執法程序
消防行政執法行為是行政執法觀念的外化,沒有符合現代法治理念的執法觀念作為指導,企望行政執法獲得成功是不可想象的。程序理念被英美等西方國家奉為圭臬,并且這種根植于西方法律文化土壤中的程序觀念已深深地融入到立法、行政、司法體制及活動之中。程序正義是實體正義的有力保障,“程序不是次要的事情,隨著政府權力持續不斷地增長,只有實現程序公正,權力才可能變得讓人容忍。”確立重視程序的觀念,有利于提高警察行政執法的社會可接受程度。增加相對人對消防行政執法行為的認同感,更有利于保證辦案質量,建立起公正的保護相對人合法權益的制度屏障,這無疑會促進執法效率的提高。
遵守程序是實現行政執法價值目標的重要保障。《公安機關辦理行政案件程序規定》和《消防監督檢查規定》對消防行政執法程序工作做了明確規定,它包括表明身份、回避、告知、聽取陳述和申辯、舉行聽證、時效等多項內容,它是限制隨意行政的前提,是保證相對人權利的關鍵,是公平與效率的平衡機制。消防機關必須嚴格執行法律程序,規范消防執法行為。
2.加強消防行政執法監督,健全消防行政執法監督機制
各級消防部門要加強對消防行政執法工作的監督檢查,堵塞各類漏洞,樹立消防行政執法在社會的良好形象,維護消防行政執法的威信。我國對行政執法的監督機制分為內部監督和外部監督兩個系統。堅持消防執法民主化與公開化,建立健全執法責任制和過錯責任追究制為主要內容的內部監督機制,組建行政執法監察機構,采取明察暗訪、設立舉報電話等多種形式強化監督,對違禁者、責任人嚴肅查處。加強執法檢查,及時研究、分析、糾正消防執法中存在的問題,從而使消防執法工作更趨完善。同時,要接受社會對消防執法主體的監督,實行公開執法制度。責任追究制度不僅可以保護行政相對人的合法權益,而且通過對有關執法人員追究責任的形式來強化監督的力度,以制裁的強大威懾力使公安消防機構依法行政、公正執法,而不敢或者迫于畏懼而不敢濫用自由裁量權。推行執法行為備案制度,對公安消防機構行使行政執法行為的歷史進行記錄,并進行嚴格的統計備案。其目的在于不僅可以對消防行政執法的個案進行監督,從公安消防機構內部對行政自由裁量的行為進行約束,同時還有利于公安消防機構的自我認識和自我評價。
3.提高消防行政執法主體的整體素質
第2篇：論述依法行政的基本要求范文
廣義的行政指導救濟，是國家法律所確定的、用于在行政指導的全過程中保護相對人合法權益的各項制度的總稱，既包括在行政指導的決策、實施過程中為保護相對人合法權益所采取的各項預防性制度，也包括在行政指導實施完畢后，由于行政指導給相對人造成合法權益損害而采取的補救性制度。通常我們把前者稱為事前救濟，后者稱為事后救濟。狹義的行政指導救濟僅是指后者。[2]本文主要是探討對有關行政指導造成行政相對人合法利益受損的救濟問題，即事后的責任承擔問題，因此，筆者在此論述的只是事后救濟。“有果必有因”，行政指導救濟責任的產生緣于行政指導在制度層面和實踐層面中存在的問題。
1、行政指導在制度層面和實踐層面上存在的若干問題
行政指導的優越性在于它是一種非權力行政手段，得到相對人的認同便可形成行政機關所期望的行政秩序。因此，行政指導是現代國家發展經濟、教育科學文化、保護環境等方面的有效行政手段。它本身的廣泛應用可以進一步推進行政民主化，消除管理者與被管理者之間的抵觸，減少行政摩擦，確保行政得以順利進行。[4]但在我國，行政指導在起步上比較晚，發展上也比較緩慢，在立法領域，相應的法律規范匱乏；在實踐領域，沒有太多的成熟性經驗可供借鑒。因此我國的行政指導不夠成熟和完善，存在著諸多問題。
（1）行政指導立法相對滯后，沒有統一的行政指導方面的實體性立法。
在我國行政指導實踐中，有關行政指導的運行并沒有統一的規范性依據，大多數有關行政指導的規范性依據散見于各單行法律、法規中。
例如：在憲法層次上，我國現行《憲法》第8條第3款規定：“國家……鼓勵、指導和幫助集體經濟的發展。”第11條第2款規定：“國家通過行政管理，指導、幫助和監督個體經濟。”憲法修正案第1條規定：“國家…對私營經濟實行引導、監督和管理”等；在法律層次上，如《中華人民共和國農業法》第37條第2款規定：“國家鼓勵和引導農民從事多種形式的農產品流通活動。”在行政法規層次上，如《中外合資經營企業實施條例》第6條第2款規定“：企業主管部門對合營企業負指導、幫助和監督的責任。[3]此外，在地方性法規、條例和規章等各層次規范性文件中也零星散有關于行政指導的規定。
由此可見，在我國的有關行政指導立法方面，不存在統一的行政指導方面的實體性立法，尤其是程序性立法幾乎完全空白，而且，現有的這些規定大多數為倡導性的，比較原則、抽象，在理解上有很大的收縮性。因此，在實際運作中，行政主體由于沒有統一、明確、具體的標準或規則可供遵守，其便有很大的自由活動空間，為與不為、為好與為壞則在很大程度上取決于行政主體本身了。
（2）行政主體對行政指導缺乏正確的認識，常常將行政指導異化為行政命令。[4]
如前所述，行政指導是一種柔性的、非強制性的行政管理方式，因此，行政指導的其中一個特征即為“自愿性”，也就是說，承受行政指導的行政相對人是否接受取決于其自愿，對行政指導行為不負有必須服從的義務。
但是，由于受傳統的計劃經濟政策的影響，行政主體往往會有一種“高高在上”的優越感，因此，在實施行政指導時就不免會“擺官架子”，為維護“官家權威”，“順我者昌，逆我者亡”便成了無可質疑的結果。例如，在農村，鄉鎮政府為了指導農民致富，動員農民種植某些經濟作物，農民一旦不聽指導時，鄉鎮政府就采取一些強制措施：如停止貸款、取消稅收優惠、甚至強行鏟除。[5]正如田中二郎所言：“實際上若不接受行政指導，就會遭受到某種制裁乃至其他不利待遇的可能。所以，絕大多數相對方是義不容辭地聽從行政指導的。”[6]這樣，所謂的行政指導也就異化成了行政命令。如此，行政指導也就沒有了其存在的價值和意義。
（3）行政指導的做出缺乏程序性規范，透明度不夠，容易導致“暗箱操作”。
盡管行政指導行為因其特點所限應具有且需要保持及時靈活，不宜設定過多過繁的程序性規范來束縛行政指導者的手腳，但最基本的程序性規范也是行政指導法治化的內在要求，行政指導者的行為如果缺乏必要的約束必然走向反面。[7]我國的行政程序法尚未制定頒布，因此，行政指導缺乏最基本的具體程序規范，因而在行政實踐中，不少的行政指導行為缺乏應有的透明度，少數甚至是“暗箱操作”。在這種不規范、不公開的體制運作下，實施行政指導的行政主體可以根據自身“喜好”隨意實施行政指導行為，隨意挑選自認為符合條件的行政相對人施以指導。如《鄉鎮企業法》只規定：“鄉鎮企業必須遵守有關環境保護的法律、法規，按照國家產業政策，在當地人民政府的統一指導下，采取措施，積極發展無污染、少污染或低資源消耗的企業。”至于具體程序問題，幾乎沒有涉及。這就使得行政主體在作出行政指導時裁量權過大，往往隨意而為。[4]如此的行政指導，其結果可想而知，并無公平、公正可言，“”等腐敗現象的恣意而行也就不足為奇了。
以上是筆者著重強調的幾點。當然，在我國，由于行政指導發展的不成熟、不完善，其所存在的問題遠非上述幾點所能窮盡的。但以上幾點足以說明，此種狀況下的行政指導必然會產生損害行政相對人合法權益的不利結果。“有損害就有救濟”，也即所謂的行政指導救濟責任問題。
2、行政指導救濟責任具體產生的幾種情形
在行政指導的實踐中，并不是所有的行政指導行為均會造成行政相對人合法權益損害的后果，產生行政指導救濟責任問題。行政指導作為一種非強制性的行政管理方式，其在行政管理領域所發揮的巨大作用是無可置疑的，但不可忽視的是在其行使不當或違法時也會對行政相對人的合法權益造成巨大損害。
（1）行政主體違法實施行政指導的行為
依法行政是現代建設法治國家所必須遵循的一個基本準則。行政指導作為行政主體實施行政管理的方式之一，其也應在憲法、法律、法規的規定或國家政策范圍內行使，不允許其享有法外特權而不受羈束，由上述的行政指導的含義也可得出此種結論。
但在現實的行政指導實踐中，一方面，由于我國有關行政指導的程序性、實體性法律規范比較匱乏，且零散、不統一，導致行政主體往往借助于國家政策行事而規避法律，另一方面，基于行政指導的非強制性，即行政相對人對是否接受行政指導享有選擇權，行政主體往往“隨意”而行，并不尋求其行為行使的有關依據，這也是我國有關行政指導責任承擔不明確，制度不健全的必然后果。具體來說，違法行政指導的情形具體包括：以強制手段推行指導、指導的內容違反了法律原則與政策、超越職權指導以及行政指導中權力濫用等。[8]
（2）行政主體不當行使行政指導的行為
行政行為以行政主體對行政法規范的適用是否有靈活性為標準，可以分為羈束性行政行為和自由裁量行政行為。羈束行政行為是指行政主體對行政法規范的適用沒有靈活性的行政行為，自由裁量行政行為則是指行政主體對行政法規范的適用具有靈活性的行政行為。[9]此種分類的法律意義在于：分析和認定行政行為的合法性和公正性、合理性。
從我國相關的行政法律、法規、規章等內容上看，行政指導行為屬于自由裁量行政行為，因此，行政指導行為不僅存在合法性問題，而且還存在公正性、合理性問題。在自由裁量的范疇內，行政指導難免受到行政主體主觀因素的影響，有時行政主體在問題考慮不周，掌握信息不全，市場行情不清楚，主觀武斷不做客觀分析等條件下，做出的不當行政指導，極易給接受指導方造成損害。如某地農業部門只看重市場價格，而不結合當地的自然條件，大力倡導農民砍了果樹種櫻桃，使農民損失慘重。[10]因此，行政主體在合法前提下實施的行政指導未必合理，其同樣會造成相關行政相對人的合法權益的侵害，同樣需要救濟。
（3）行政主體的沒有任何瑕疵的行政指導行為
行政指導除在不合法、不合理的情況下能夠造成相關行政相對人合法權益損害的結果外，在既合法、又合理的情況下仍存在間接導致相關行政相對人合法利益損害的結果的可能。即本身是完全正當合法的，只是因為不可抗力或意外事件而使相對人遭受損失。在此種情形下產生的責任是一種法定責任，還是一種公平責任，亦或既不是法定責任，也非公平責任，而是行政主體對此不承擔任何責任？這在學術界存在一定的分歧。筆者將此列為行政指導救濟責任產生的幾種情形之一，說明筆者認為行政主體應承擔一定的救濟責任，但具體是什么責任則是筆者在下文所論述的內容。
二、行政指導救濟責任確立的必要性分析
行政指導作為一種非強制性的行政行為，其發揮作用與否取決于相關行政相對人的接受與否，因此，有學者認為，實施行政指導行為的行政主體不承擔任何責任。但其仍然屬于行政主體行使職權或履行職責的行為。行政主體在實施行政指導時，難免受各種因素的干擾和制約，做出錯誤的行政指導行為。“有損害必有救濟”、“有權利就有救濟”。如果行政機關一概不承擔錯誤行政指導的責任，行政相對人的權利無法得到任何救濟，顯然與行政法治原則相悖。[11]因此，有必要對確立行政指導救濟責任進行必要性分析。
1、信賴保護原則對行政指導救濟責任的要求
學界中將行政指導排斥于“有權利必有救濟”法治原則之外的原因一般在于運用“違法行為——損害結果”之間的因果關系原理，認為行政指導是非強制性的，行政相對人對行政指導不具有必須服從的義務。行政相對人對行政指導是否接受具有選擇權，也就意味著如果行政相對人接受行政指導對自己產生不利后果，不能將責任歸于行政機關。[8]但應注意：在行政指導法律關系中，行政主體的優勢地位顯而易見：一方面，其在技術、信息等方面優越于行政指導相對人，也是基于此，行政指導相對人在多數情況下是欣然接受政府的行政指導的；另一方面，行政主體代表國家，國家是人民利益的代表，行政主體實施行政指導行為代表人民的利益，因此，行政主體在行政指導法律關系中就有很大的威信或是權威，或者表述為“權力效應”更為準確，這也是行政指導相對人接受行政指導的一個基礎。
總之，可用兩個字表述，即“信賴”。基于“信賴”關系產生一種法律關系，在民事法律關系中表述為“信賴利益”關系，違反“信賴利益”關系造成相對人損失的應承擔民事責任；在行政法律關系中表述為“信賴保護原則”，即指若行政主體因其先前的行為而主張一定的事實狀態或未來行為，導致行政相對人對該主張正確性的合理信賴因此改變了自己的生活狀況，則即使這一主張并不真實、合法，根據禁反言原則，行政主體也不能在以后法律程序中隨意否定其主張。可見，在行政法律關系中，基于“信賴”關系產生的行政法上“信賴利益”也應受法律保護，造成行政法上的“信賴利益”受損就應由相關行政主體承擔救濟責任。
2、“依法行政”、“責任行政”對行政指導救濟責任的要求
依法行政是法治國家、法治政府的基本要求。法治（ruleoflaw）要求政府在法律范圍內活動；政府和政府工作人員如果違反法律，超越法律活動，即要承擔法律責任。[9]行政指導作為作為行政主體行使行政權力的一種行政管理方式，亦應遵循依法行政的基本原則，其違反法律、超越法律活動，也應承擔法律責任。
責任行政是指行政機關必須對自己所實施的行政活動負責，其作為行政法治的一個固有理念是一切行政活動所必須遵循的，也是依法行政得以貫徹實施的重要保障。當然，行政指導也不例外，一方面，其雖為“柔性”的行政管理方式，但其仍是行政主體行使行政權力的行為，仍有對相關行政相對人的合法權益造成損害的威脅，因此，其也應對自己實施的行政活動負責，貫徹責任行政的精神；另一方面，規定行政機關對行政指導行為承擔救濟責任，這對于促進行政機關積極履行提供行政指導的職責，確保行政指導的質量，防止行政機關濫施行政指導，保護相對人的合法權益，保障行政指導的正常運行具有重要意義。[8]責任行政在一定程度上也體現了權責一致理論，即行政主體行使權力不當或違法造成相關行政相對人合法利益損害的，應在相當范圍內承擔責任。
3、權力行政向服務行政轉移，建立服務政府對行政指導救濟責任的要求
現階段，我國正處于經濟、政治、社會的全面改革時期，政府職能在這場洶涌澎湃的改革大潮中發生著變化，即由權力行政向服務行政轉移。
從各國政府發展史看，政府職能變化有三個基本階段：（1）統治職能為主的階段。（2）保護公民自由、財產、生存、安全等基本人權為主的階段。（3）為公民提供教育、社會保障、低息住房等全方位公共福利為主的階段。對應的公共行政模式：（1）權力行政模式，即強權力弱服務行政模式）。（2）權力服務行政模式（權力服務混合行政模式）。（3）服務行政模式（弱權力強服務行政模式）。[12]
隨著我國政府職能的進一步改革，我國也將由傳統權力行政模式向權力——服務混合行政模式發展，最終達到服務行政模式。服務行政無疑是指政府作為服務提供者，為人們的生活、生產等社會活動提供方便，創造條件。行政指導作為一種行政管理方式，其主要是提供自己所掌握的信息、技術等，通過一定的方式引導人們的行為走向，從而使人們真正得到實惠。但當服務不合格造成相關行政相對人合法權益受損時，其就應對自己的服務行為負責。對此，可以引用“服務消費領域”的“服務提供者與服務接受者”之間的關系予以很好理解。
三、行政指導救濟責任解決途徑的進路
由于各方面因素的影響，違法或不當的行政指導行為在實施過程中在所難免。因此，對由此遭到損害的相關行政相對人應提供相應的救濟途徑，以保證相關行政相對人的合法權益不受損害。
1、行政指導救濟責任的歸屬原則
由上文所述，行政指導行為導致相關行政相對人合法權益可能受損的基本情形有三類，即違法、不當和無瑕疵的行政指導行為。具體問題具體分析，針對不同的行政指導行為應采取不同的責任歸屬原則，而不能搞一刀切。
（1）過錯責任歸屬原則
過錯責任歸屬原則，是指以過錯作為價值判斷標準判斷行為人對其造成的損害應否承擔責任的歸屬原則。一般的侵權案件，應當由主觀上有過錯的一方承擔責任，主觀上的過錯是責任構成的基本要件之一，缺少這一要件，即使加害人造成了損害事實，并且加害人行為與損害結果之間有因果關系，也不承擔責任。
過錯責任歸屬原則是民法學中的一項基本的責任歸屬原則，筆者認為，在確定行政指導救濟責任方面可以對此予以借鑒。在行政指導救濟責任確定領域，“過錯”應做廣義理解，即其既包括違法的行政指導行為，又包括不當的行政指導行為。對認定違法的行政指導行為的“過錯”認定沒有什么爭議，但對“不當”的行政指導行為的“過錯”認定則存在不一致的觀點，主要基于“不當”行政指導行為并未為法律、法規所禁止，行政主體有廣泛的自由裁量權。對此，應注意的是行政主體自由裁量權的行使并不是沒有任何限制的，其必須遵循合理行政的行政法原則，違反合理行政原則造成損害后果同樣應承擔救濟責任。但鑒于兩種行為過錯程度的不同，在具體承擔救濟責任時應有所區分，尤其是在承擔行政賠償責任方面。
（2）公平責任歸屬原則
公平責任歸屬原則也是民法學中的責任歸屬原則，其是以公平的觀念對適用過錯責任原則和無過錯責任原則不能歸責的情況下，以衡平的方法分攤損失的一項法律原則，它體現的是“濟貧扶弱”而非“劫富濟貧”的思想。
在行政指導領域，因行政指導法律關系當事人雙方均無過錯而導致的行政相對人損害的救濟問題，許多學者主張“無過錯即無責任”，因此，因合法、合理行政指導行為遭受損害的相關行政指導相對人便只能后果自負。但考慮到社會利益平衡需要和行政指導法律關系當事人雙方的責任能力差異，應當由行政主體對行政相對人因行政指導所遭受的重大損失分擔一定的責任。[2]這樣既可以減輕行政相對人的沉重負擔，又不至于打擊行政指導相對人接受行政指導的積極性。但基于“任何享有意思自治的人都應對自己的行為負責，”因此，公平責任歸屬原則在行政指導救濟責任方面的運用應作為一種例外情形而存在，并且在性質上是一種補償責任，而不是嚴格法律意義上的法律責任。
筆者在論述上述責任歸屬原則時并未涉及行政指導相對人的責任承擔，主要是因為：一方面本文寫作的重點是側重于行政主體的責任；另一方面行政主體的行政指導違法或不當并不以行政指導相對人的意志為轉移，如行政相對人明知行政指導違法或不當而接受的行為，其并不因能行政指導相對人的明知行為而使行政指導行為合法、合理。
2、行政指導救濟責任的解決途徑
“有損害就有救濟”。因各種因素導致行政指導相對人合法權益受損時，從保護行政指導相對人合法權益出發，應提供相應的行政救濟途徑。在學術界，學者們所普遍提出的途徑有行政復議、行政訴訟、行政賠償、行政補償等。筆者在一定程度上贊同有關學者的建議。
（1）行政復議
行政復議是指行政相對人認為行政機關的行為侵犯其合法權益，而依法請求上一級行政機關或法定復議機關重新審查該行為是否合法、適當，并做出決定的行政行為。[10]行政復議是行政救濟的重要組成部分，是行政機關內部監督、糾錯的重要方式。
根據我國《行政復議法》的有關行政復議受理范圍和排除行政復議的事項的規定，行政指導并未排除在行政復議的受理范圍之外，因此，因行政指導行為而導致的行政指導相對人合法權益的損害完全可以通過行政復議程序得到救濟，且使這種行政爭議在行政系統內部得到解決，對行政指導法律關系當事人任何一方來說都不失是一種省時、省力、方便、快捷的方式。另外，行政復議的審查范圍不僅僅是合法性審查，還包括合理性審查。因此，對于具有廣泛自由裁量權的行政指導行為來說，無疑是一種有效的救濟途徑。
（2）行政訴訟
根據我國《行政訴訟法》第11條有關行政訴訟受理范圍的規定和最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第1條有關行政訴訟受案范圍的排除規定，其中“不具有強制力的行政指導行為”即被排除行政訴訟的受案范圍之外。
行政指導不能通過行政訴訟途徑解決是各國的一種比較統一的做法。但筆者認為，各國行政訴訟法之所以將行政指導行為排除在行政訴訟救濟途徑之外，是因為行政指導行為的“不具有強制力”的特點。但不可否認的是法律上所規定的“不具有強制力的行政指導行為”只是應然狀態，在實踐中，并非所有的行政指導行為都符合其應然狀態，上述行政指導異化為行政強制的情形便是最好的例證。因此，將行政指導完全排除在行政訴訟范圍之外，無疑是對違法行為的放縱。對此，筆者認為，從字面上來理解，我國行政訴訟法只規定對“不具有強制力”的行政指導行為排除在行政訴訟的范圍之外，對實踐中實質上有強制力的違法或不當的行政指導行為并未排除在外。因此，將實質上有強制力的違法或不當的行政指導行為納入行政訴訟的范圍并不違背有關行政訴訟法規的立法宗旨和精神，且有利于實現司法權對行政權的審查和制約，也有利于對相對人的權利救濟。
（3）行政補償
筆者之所以只提行政補償而不提行政賠償，是因為無論是通過行政復議還是行政訴訟，其結果都有可能產生行政賠償問題，因此筆者認為行政賠償并不是一種獨立的行政指導救濟責任的解決途徑，其是附隨上述兩種途徑而存在的。
行政補償是指行政主體基于公共利益的需要，在行政管理活動中合法行使職權的行為以及該行為附隨效果，致使公民、法人或其他組織的合法權益遭受特別損失，依公平之原則，對遭受此損失的行政相對人給予補償的法律制度。[13]由于違法或不當的行政指導行為的救濟通過對行政復議和行政訴訟途徑的自由選擇就可解決。因此行政補償是基于因合法合理行政指導行為導致行政指導相對人合法權益受損害的情形而設定的，其設立的基本理念即是對是對處于弱勢地位的行政相對人利益的保護，也是對行政指導法律關系雙方責任負擔能力的慎重考量。
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第3篇：論述依法行政的基本要求范文
（衡陽師范學院，湖南 衡陽 421002）
摘 要：行政濫用職權是當前行政權力運行過程中普遍存在的一種現象，在實踐中的表現形式多種多樣。正當程序原則是行政行為正當性之源，既能夠對行政濫用職權起到事前或事中的監督作用，又能夠規制行政權力的運行。為使正當程序原則能夠對行政濫用職權發揮規制作用，必須將正當程序作為基本法治原則加以確立并完善相應的制度，同時應對違反正當程序原則的權力濫用行為進行問責。
關 鍵 詞：正當程序；行政濫用職權；行政行為；問責
中圖分類號：D922．112文獻標識碼：A文章編號：1007－8207（2015）05－0081－08
收稿日期：2014－12－02
作者簡介：胡峻（1969—），男，衡陽師范學院法律系教授，法學博士。
基金項目：本文系國家社會科學基金項目“不良行政行為的法律規制研究”的階段性成果，項目編號：14BFX032。
行政濫用職權行為是行政管理領域中普遍存在的一種現象，是相關行政機關及其公務人員在法律規定范圍內的一種不當行使行政權力的行為。大部分學者認為這是行政自由裁量權的濫用。如有學者認為，濫用職權即濫用自由裁量權，是指行政主體及其工作人員在職務權限范圍內違反合理性原則的自由裁量行為；［1］有學者認為，行政濫用職權即濫用行政自由裁量權，是指行政主體在自由裁量權限范圍內不正當行使權力造成顯失公正的行政違法行為；［2］有學者認為，行政濫用職權即濫用行政自由裁量權，系指行政主體在自由裁量權限范圍內不正當行使行政權力而達到一定程度的違法行為；［3］也有學者認為，行政濫用職權是指行政主體在行使行政權力或履行行政管理職能的過程中對法律賦予的行政職權不規范或者超常規的使用。［4］行政濫用職權雖然是一個法律概念，如《行政復議法》、《行政訴訟法》等都明確規定了這一概念，但其在實踐中的表現是“豐富多彩”的，因為其包含的內容非常廣泛，且在實踐中也是難以把握的。但將行政濫用職權等同于濫用自由裁量權，顯然縮小了濫用職權的范圍，是對濫用職權的一種狹義的理解。從廣義而言，濫用職權包括行政機關及其公務人員在法定職權范圍內的所有不適當、不合理的行政行為。
雖然我國已在法律上明確規定了相對人可以通過行政復議或行政訴訟的方式尋求救濟和監督，但行政濫用職權行為在行政管理實踐中仍隨處可見，特別是隨著黨的群眾路線教育實踐活動的開展，通過對黨風、政風的整改可以發現，大部分行政管理領域都不同程度地存在著行政濫用職權的現象，因此，采取切實可行的措施對行政濫用職權行為進行規制已是當務之急。在我國，行政復議或行政訴訟對行政濫用職權行為的管控是有限的，因為行政復議是一種事后的監督，在實踐中往往受到許多客觀或主觀條件的限制，而我國的司法審查是一種有限的審查，因此，必須采取切實可行的措施加強對行政濫用職權的事前或事中的監控。
一、當前行政濫用職權的主要表現形式
要對行政濫用職權進行有效規制，必須準確把握行政濫用職權在實踐中的具體表現形式，但由于行政管理領域的涉及面較廣，因此其表現形式也是多種多樣的。各國關于行政職權濫用的規定也不同，如法國行政法把權力濫用歸結為三種現象：⑴行政主體行使權力的目的不是出于公共利益；⑵行政主體的行為雖然符合公共利益，但不符合法律授予這種權力的特別目的；⑶不按法律要求使用程序，如用司法程序代替行政程序。［5］日本行政法認為裁量的濫用主要表現有三：⑴事實的誤認；⑵目的的違反和動機不正；⑶違反比例原則和平等原則。［6］澳大利亞1977年《行政決定（司法審查）法》規定濫用職權的情形有：⑴行使權力時考慮不相關因素的；⑵行使權力時沒有考慮相關因素的；⑶行使權力不合法定目的的；⑷行使自由裁量權系基于不道德信念的；⑸行使自由裁量權受他人的指示或命令的；⑹行使自由裁量權雖符合法律或政策，但不考慮特定案件的是非曲直的；⑺行使權力明顯不合理，以致任何一個有理智的人都不會那樣行使權力；⑻行使權力時反復無常的；⑼以其他方式濫用職權的。［7］
國內學者對行政濫用職權也提出了不同的觀點。如有學者認為，行政濫用職權主要表現為：考慮不相關因素，不考慮相關因素，對彈性法律用語任意作擴大或縮小的解釋，在法定范圍、幅度內作顯失公正的選擇，反復無常，故意拖延。［8］有學者認為行政濫用職權表現為：行政職權不能對應承受主體的濫用狀態，行政職權不能對應法律義務的濫用狀態，行政職權不能對應法律權利的濫用狀態，行政職權不能對應正當程序的濫用狀態。［9］也有學者認為行政濫用職權表現為：不適當的目的，不相關的考慮，違反比例原則，任意無常和不合理的遲延，結果顯失公正，不適當的程序。［10］
盡管國內外學者對行政濫用職權的具體表現形式提出了許多不同的看法，但其基本的表現形式大體一致，只是在部分表現形式上存有歧義。其中最主要的是將行政濫用職權與違法行政及其他不合理行政混同。如部分學者將違反法定程序與目的的行為視為行政濫用職權。也有學者將行政處罰顯失公正、行政機關不履行或者拖延履行法定職責的行為也視為濫用職權等等。筆者認為，認定行政權力的運行是否是濫用職權不能僅憑學者主觀上的判斷來認定，而應遵循基本的標準：行政濫用職權必須是行政機關在其職權范圍內的行為；行政機關的行為明顯不當；行政機關所實施的行為符合行政行為的構成要件，但行政行為違背了行政權力運行的目的等。只有確定了基本標準，才能結合實踐中的具體案件分析其表現形式，因此，筆者認為，其具體表現應為以下幾種情形：
⒈行政職權的行使不合理性。這是指行政行為雖然不違法，但明顯不符合理性，甚至一般人都能夠憑其直觀或感性認知就可以判斷行政職權的行使不合理性。該行為往往是不符合事物的客觀規律、不符合正常人的理智判斷，對這種行為任何一個有正常理智的人都能夠對其進行評判。英國著名行政法學者指出：行政濫用職權是行政行為不合理達到“如此荒謬以致任何有一般理智的人都不能想象行政機關在正當地行使權力”，“如此錯誤以致有理性的人會明智地不贊同那個觀點”，“如此無視邏輯或公認的道德標準，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它”。［11］這種行政職權的濫用是最常見的，同時也是最容易予以甑別的，只要是憑一般的常識和常理就能夠予以判斷。
⒉恣意專斷。行政機關或其公務人員在作出行政行為時，完全憑個人的主觀意愿行事，不考慮各種相關因素，或者考慮了不相關的因素而隨意作出行政行為。因此，行政職權的行使必須遵循法律規定，尊重客觀事實，對于法定的因素必須考慮，而對于法律規定或客觀事實之外的人為因素如親戚朋友關系、同學關系或情人關系等不得參與到行政行為過程之中。
⒊反復無常。行政機關在作出行政行為時，沒有一定的標準，完全由行政機關及其公務人員隨意進行，是行政職權行使過程中的一種典型的不誠信行為，違背了法治行政的基本原則——信賴保護原則，這種行為將導致行政行為公信力的喪失。
⒋行政目的不當。即行政職權的行使不是以公共利益或正當的行政管理為目的，而是以個人利益或部門利益的需要為出發點。如行政執法人員誘導行政相對人違法后施以處罰的行為就是行政處罰目的不當的表現。行政管理領域中的“釣魚執法”行為就是典型的案例。也有的表現為行政機關工作人員在實施行政行為時利用職權實現自己的個人目的或為其親朋好友牟取利益。部分行政行為的行使也表現為行政機關工作人員利用職權進行打擊報復或出于顯示個人權威的目的，如毆打行政相對人、濫用警具等。
⒌遲延作為。不作為、慢作為、亂作為是行政濫用職權的三種最常見的形式，是一種典型的“為官不為”。①如不作為發生在法律明確規定的情況下則應當是違法行為，亂作為則表現得非常廣泛，上述幾種情況都屬于亂作為情形。慢作為即通常所說的遲延作為。遲延作為是指行政機關及其工作人員對于相對人的申請故意拖延，以使相對人要求辦理的事項超過時效而不能辦理或者沒有超過時效限制但拖延時間過長，導致相對人的權益受損或繼續辦理也沒有任何實際意義或價值的行為。
二、正當程序原則對行政濫用職權規制的價值
正當程序是英美法系國家普遍奉行的基本原則，最先源于英國的自然正義原則，其不僅是司法審查的基本原則，也是英國法治的基本原則，同時要求所有的行政行為都必須遵循該原則，因而自然正義原則也是英國行政法上最基本的程序原則。在英國，行政法上的自然正義原則就是對行政權力行使最低限度的程序要求，它的核心思想由兩條根本規則構成：一個人不能在自己的案件中做法官；人們的抗辯必須公正地聽取。［12］后來《美國憲法》明確規定了正當法律程序原則。正當程序原則現在已被許多國家作為基本法律原則予以確立，并將其作為對行政權力進行規控的基本原則。正當程序不只具有工具性的價值，而應當具有法治的基本價值，其與實體性的原則一樣是法治社會不可或缺的核心內容。正當程序原則對法治行政而言，主要在于對行政權力進行程序上的規制和通過程序保障相對人的正當權益，從而實現程序正義。對行政濫用職權通過正當程序原則進行限制，既為行政權力的行使設定了邊界，也保證了行政職權的程序正當性。
⒈規制行政權力，使行政權力遵循預定的程序軌道運行。對行政權力的有效控制是防止行政職權濫用的前提，而控制行政權力既有實體控權也有程序控權。程序控權不僅是過程上規制行政權力，而且比實體性規則控權更能體現其價值與功能。“正當程序模式在現代社會顯示了它超越時空的優越性，對正當程序模式的借鑒已成為重建現代行政法模式的基礎。用程序控權取代實體控權，或者說以正當程序模式的行政法來彌補嚴格規則模式行政法之不足，已成為當代行政法發展的主流。”［13］通過程序控制行政職權濫用是為了滿足行政權力運行基本特點的需要，因為行政管理的領域非常寬泛，且行政權力運行必須要遵循高效行政的要求，因此行政機關必須獲得能夠操縱的行政權力。程序的控制之所以重要，就是因為在實體上不得不賦予行政機關很大的權力。［14］并且行政權力本身就是容易濫用的權力，如果不通過程序或實體規則進行限制，行政權力往往會被濫用。程序不是次要的事情，隨著政府權力持續不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權力才可能變得讓人能容忍。［15］從某種意義上說，正當程序既是規制行政權力運行的需要，也是保障行政權力安全行使的需要。行政程序是為行政權力運行設置的一種安全裝置。［16］
⒉保障公民權利免受行政濫用職權的侵害。行政濫用職權的直接后果就是對相對人權益的侵害，保障相對人的權益免受行政權的侵害是規制行政權力的目的。保障公民的權益不受行政濫用職權的侵害有兩種方法：一種方法是事先設定一定的行政程序，防止行政職權濫用而侵害行政相對人的權益；另一種方法是通過救濟程序保障相對人受損權益得到救濟。行政程序的價值不僅在于保證依法行政，而且直接體現對個人尊嚴的尊重。［17］行政程序就在于對行政權力設定邊界，使行政權不越過程序軌道的范圍，其最終目的在于保障相對人的實體性權利。如美國法律規定的“非經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產”就是通過法律程序保障公民的基本法律權利。防止行政機關濫用行政職權既需要保障公民在行政程序過程中的程序性權利得到實現，也需要通過正當程序的規制保障公民的實體性權利。程序性權利是正當行政程序本身所包含的內容，包括公民的參與權、聽證權、申辯權等。在現代行政法中，相對人不再只是行政權作用的客體，而應當是行政程序的主體和積極參與者。［18］之所以設定正當行政程序，并不是給行政權行使增設障礙，而是通過程序規制防止行政權力的濫用而侵犯公民正當的或法定的權利，保障最低限度的公正。行政機關的正式行為必須符合對個人的最低公正標準，如得到充分通知的權利和作出裁決之前的有意義的聽證機會。［19］
⒊正當程序是行政行為正當性之本。從表面來看，行政濫用職權是行政權力行使上的不當，但其結果會導致行政行為公信力的喪失，從而使行政行為失去正當性。程序正當性要求行政權必須恪守基本程序的要求，不得因程序不當而導致行政行為失去正當性的基礎。正當性主要來自兩個方面：一個是對人的尊嚴的尊重與關懷，對任何人的切身利益作出處分決定時，不能不給他一個影響該決定產出的機會；另一個是為了實現理性，避免專斷的行政決定。［20］程序本身就是行政權力運行過程中的重要內容，缺失程序的行政行為是不完整的，程序的不當會使整個行為失去正當性。行政行為是由一系列過程組成的，正如日本行政法學者所言，行政行為的過程可以分為以下幾個階段：A、事實認定；B、事實認定的構成要件之適用（要件的認定）；C、程序的選擇；D、行為的選擇（a．選擇何種處分；b．是否作出該處分）；E、時間的選擇：何時作出處分。［21］而行政濫用職權體現在后三個階段上，因為前兩個階段行政機關是沒有裁量余地的，也就是說即便濫用行政權力，對事實認定與事實認定的構成要件之適用也是無能為力的。其中程序選擇的不當或缺失是行政濫用職權最普遍的形式，因此，要保證行政行為的正當必須首先保證程序選擇的正當。
三、正當程序原則對行政濫用職權規制的實現途徑
正當程序原則對行政濫用職權的規制不應當只停留在原則層面上的規制，因為原則是概括性的、抽象性的、包容性的，要使正當程序原則真正能夠發揮其對行政濫用職權的規制作用，必須通過具體的制度和方式才能實現。有學者認為，要實現行政規制的正當程序控制應當完善具體的制度：建立和完善“審判型”、“立法型”和“協商型”行政程序；完善聽證程序，區分正式聽證與非正式聽證； 建立以成本效益分析為核心的規制影響分析制度。［22］但這實際上只是從正當程序具體操作方式上的分析，正當程序原則對行政權力的規控應當是全方位的，既要涉及具體的制度構建，也應涉及制度的具體運行。特別是對行政濫用職權而言，正當程序原則必須通過規制行政權力的法治運行過程才能得以實現。
⒈通過立法將正當程序原則確立為基本法治原則。法治高度發達的國家都將正當程序原則確定為法治的基本原則，甚至有些國家將其通過憲法規范予以確立，如英國1215年《自由大》規定了程序正義原則；美國《憲法修正案》第5條和第14條分別規定了正當法律程序原則。而大部分國家都通過制定統一的行政程序法規定了正當程序原則，如美國、德國、西班牙、葡萄牙、日本等國家。迄今為止我國仍沒有法律文件明確規定正當程序原則，既沒有將其作為法治原則加以確立，也沒有將其確定為法治行政的基本原則。僅有部分學者從理論上對正當程序原則進行過論述，也曾多次呼吁將其作為法治行政的基本原則。要使正當程序原則真正能夠發揮對行政濫用職權的規制作用，必須將正當程序原則從學理術語轉化成法律術語，通過立法予以確立。一是通過制定《行政程序法》予以確立，并在總則部分就應將其規定為基本原則。因為《行政程序法》是行政行為的基本法，只有通過《行政程序法》對其進行明確規定，才會有一個基本的方向。原則是規則之規則，是一群規則束，因此，它一方面可以彌補規則之網上的漏洞，另一方面又可以有效防止規則的無限繁殖和衍生。［23］二是在修憲時將正當程序原則寫入憲法修正案，從而將正當程序原則上升為憲法層面的基本原則。因為正當程序原則不只是針對行政權力而設立的，在刑事訴訟法、民法等領域該原則也是基本原則，對于保障公民權利而言，正當程序原則應當是“護身符”。
⒉完善正當程序的具體制度。 正當程序原則只是一個基本原則，而原則要產生實效必須通過一系列的制度才能實現。正當程序原則只是行政權力行使的基本準則，其具有包容性和開放性，因此要將相關的具體制度包含在該原則之中。確定原則是為制度的構建奠定基礎并確定制度的基本方向，具體的操作性規則是在原則指引下構建的，并且原則可以彌補規則存在的不足。法律規則是對某種事實狀態的法律意義作出的明確規定。［24］正當程序原則的具體施行要通過具體的法律規則得以實現，而法律規則是對正當程序原則的細化。對行政濫用職權進行管控不是空洞的法律原則所能實現的，因為許多情況下，行政濫用職權就是行政機關對于法律原則規定得過于寬泛，導致行政機關及其工作人員在執法實踐中裁量權過大，從而使行政濫用職權不受限制。有了正當程序原則對行政濫用職權的方向性約束，就應當通過具體的法律規則對行政濫用職權進行規制，且二者在規制行政權力濫用方面各自發揮其應有的功能。正如美國學者德沃金教授所說：“一個規則和一個原則的差別在于，一個規則對于預定的事件作出一個固定的反應；而一個原則則指導我們在決定如何對一個特定的事件作出反應時，指導我們對特定因素的思考”。［25］
完善正當程序基本制度的目的在于將權力關在制度的籠子里，使行政權力不逾越制度的“樊籬”，從而有效控制權力濫用。但正當程序的具體制度不是一個或者幾個制度能夠完成的，而是一個系統工程，其本身也是一個制度體系。有學者認為，正當程序原則的具體要求主要表現 在四個方面：資訊公開、聽取意見、說明理由、案卷排他。［26］但筆者認為，正當程序的具體制度不只是上述四個方面，而應當包括一系列更為具體的制度，且該制度體系之間是前后銜接的。如行政聽證制度、說明理由制度、行政信息公開制度、行政回避制度、行政時效制度等，這些制度基本上是關于行政公正、政務公開、相對人權利保障、提高行政效率等方面的制度。就行為的具體過程而言應當包括：公開、通知、聽取意見、說明理由、回避、告知、禁止單方面接觸等環節。盡管現行的單行法對正當程序的部分制度進行了規定，如《行政處罰法》、《立法法》、《行政許可法》、《行政復議法》等，但其關于行政程序的制度規定都是分散的，沒有統一的規定，這不利于正當程序的規范化、系統化。因此，應當通過制定《行政程序法》將這些基本制度予以統一規定，以促進正當程序具體制度的一體化實施。
⒊與合理性原則協同規制行政濫用職權。合理性原則也是我國行政法中的基本原則，其對于規制行政職權濫用也是不可或缺的。合理性原則對行政行為的約束是全方位的，既要對目的不當、方式不當、內容不當進行規制，也要對程序不當進行管制。行政程序不當主要表現為：自己任意設定行政行為程序；行政過程中不遵循基本程序，如不聽取公眾或者相關人的合理化意見或建議，導致公眾的合理化訴求得不到保障；在作出行政行為時，不能說明理由，不聽取相關人的申辯等，這都是行政機關行使行政職權時權力濫用的表現形式，因此，對其進行規制應當將正當程序原則與合理性原則相結合，使二者協同發揮作用。正當程序本身是建立在合理性基礎上的，只有符合合理性的行政程序才是正當的，同時也只有符合正當程序的行政權力行使才具有合理性。行政濫用職權行為就是違背了合理性原則，因而需要對其進行合理性的評價與判斷。正當程序原則對行政濫用職權只是從程序上規制了行政行為，而合理性原則則是從實體和程序兩方面對其進行規制。因此，對行政濫用職權的合理性評價不僅要對其是否遵循正當程序的合理性評價，也要對濫用職權本身進行合理性的判斷。合理性原則如果與正當程序原則協同對行政濫用職權進行規制，就會使行政濫用職權行為“無處逃遁”，從而實現規制的“無縫對接”。
⒋通過復議、訴訟途徑規制行政濫用職權。程序是一個完整的過程，事后監督程序也是對行政權力規制的重要內容，也是為限制權力濫用設定的“防洪大堤”。程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意專斷和過度的裁量。［27］行政復議和行政訴訟是對行政濫用職權進行監督和控制的兩種方法，且行政訴訟是對行政濫用職權的終極規制措施。我國《行政復議法》明確規定，行政復議是行政系統的內部監督，其目的是為了防止和糾正違法的或不當的具體行政行為。行政復議的范圍很廣，既要對行政行為進行合法性的審查，也要對行政行為進行合理性的審查。其明確規定具體行政行為如果是行政機關濫用職權的，行政復議機關應當決定撤銷或變更該具體行政行為；決定撤銷的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。顯然，《行政復議法》明確規定了對行政濫用職權行為應當通過行政復議方式予以監督，且行政復議對行政濫用職權行為的審查是一種合理性的審查，而不屬于合法性審查的內容。我國《行政訴訟法》第54條規定，具體行政行為是行政機關濫用職權的，應判決其撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。雖然我國《行政訴訟法》規定了通過訴訟對行政濫用職權行為的司法審查是一種有限的審查，即只對具體行政行為過程中的濫用職權進行審查，且其審查也不是合法性的審查，而是從正當性、合理性層面進行的審查。盡管我國現行的《行政復議法》、《行政訴訟法》分別規定了對行政濫用職權行為的復議監督和訴訟監督，并且也都對其審查的內容進行了較具體的規定，但對行政濫用職權行為還應當進一步規定具體的審查程序，以便在實踐中對行政濫用職權進行復議、訴訟監督的具體操作。筆者希望通過修改《行政復議法》、《行政訴訟法》對行政濫用職權行為進行正當性審查，并制定相關的具體施行細則。
⒌應當明確規定行政濫用職權違背正當程序原則的法律責任。法律行為與法律責任是一對法學的基本范疇，二者是相互依存的。法律責任是根據法律規定對某一行為評價的結果。法律責任作為法律運行的保障機制，是法治不可缺少的環節。［28］行政濫用職權行為是一種違法或不當行政行為，其應當承擔相應的法律責任，這是建設法治政府的必然要求。當前，各地方政府在反“”過程中對行政濫用職權采取了許多行之有效的措施，特別是加大了對“為官不為”行為的追責力度。對“為官不為”行為進行問責，既是法治行政的應然，也是構建責任政府之必然。行政問責制的核心在于“問責”，在于對政府一切行為及其后果都必須和能夠追究責任。［29］
對行政濫用職權追究法律責任，不僅要考察其是否產生不良影響或后果，而且要考察其是否遵循了正當程序的基本要求。長期以來，實踐中都認為只有行政濫用職權的行為造成了嚴重后果的才歸責，這是對行政問責制的片面且錯誤的理解。只違反正當程序的行為也要依法進行歸責，這是規制行政權力的關鍵所在。并且行政濫用職權大多表現為對正當程序的違反，如慢作為、不作為等，其行政機關或公務人員在行政濫用職權過程中往往在主觀上也是存有過錯的，其對正當程序的違背就是不執行公務，延遲實施公務的過錯。在某種程度上，合理性是決定行政機關法律責任的實質性因素。［30］違背正當程序就是違背基本的程序合理性，是一種程序上的不正義，無論其是否造成不良后果，都應當承擔相應的法律責任。正當程序的設置絕不是保障行政權力運行的，而是規制行政權力的，而規制本身包括不按要求履行職責就應當承擔相應的責任。對正當程序的違反應承擔的法律責任是一種違法行政責任，不能用“角色責任”（如行政行為的撤銷、無效和變更）來取代法律責任，而應依法追究行為主體的法律責任。
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第4篇：論述依法行政的基本要求范文
今天在這里召開全局干警大會，主要任務是貫徹落實一系列會議精神，對集中整治影響發展環境的干部作風突出問題活動進行動員，部署當前階段的工作。下面，我講四點意見：
一、狠抓隊伍，認真開展政法干警核心價值觀教育活動
在去年召開的全國政法工作會議上，書記作了重要講話，他要求各級政法機關要把政法干警核心價值觀教育作為政法文化建設的一項重要任務，認真組織開展政法干警核心價值觀宣傳教育實踐活動。
中央政法委把政法干警核心價值觀概括為“忠誠、為民、公正、廉潔”。“忠誠”就是忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律，這是政法干警的政治本色；“為民”就是始終把人民放在心中最高位置，切實做到執法為民，這是政法干警的宗旨理念；“公正”，就是公正執法司法、維護社會公平正義，這是政法干警的神圣職責；“廉潔”，就是清正廉明、無私奉獻，這是政法干警的基本操守。這八個字深刻總結了政法機關對干警核心價值觀的探索實踐，落實了中央關于推進社會主義核心價值體系建設的要求，是黨和人民對政法隊伍的基本要求，也是廣大政法干警必須自覺堅持的共同價值取向。
在全國政法系統中組織開展核心價值觀教育實踐活動，是中央政法委作出的重要部署，是今年政法隊伍建設的首要任務。全局干警要提高認識，不斷增強搞好教育的主動性和責任感，真正把思想統一到中央政法委的部署要求上來。按照中央要求，把政法干警核心價值觀教育與中國特色社會主義理論體系教育和總書記在建黨90周年大會上的重要論述“四考驗”、“四危險”（執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗，精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險）緊密結合起來，與社會主義核心價值體系教育、社會主義法治理念教育和政法職業道德教育、紀律作風教育、廉潔從政教育緊密結合起來，深刻領會政法干警核心價值觀的精神實質，準確把握其科學內涵，堅持用核心價值觀指導思想和實踐，真正將其內化于心、外化于行。
全局干警要做到“三結合、三認真”，把集中學習和個人自學結合起來，認真組織好學習；把通讀文件與專題討論結合起來，認真組織好討論；把價值觀學習和司法行政工作結合起來，認真指導好實踐。按照政法干警核心價值觀的根本要求，深入自查在思想觀念和工作實踐中不符合、不適應的問題，制定整改措施，認真組織好整改。以踐行政法干警核心價值觀為主線，持續開展“創先爭優”、“治庸治懶治散”、“五新”解放思想主題教育等主題實踐活動，進一步提升隊伍素質，提升服務質量，提升社會影響力。
全局干警要通過牢固樹立和踐行政法干警核心價值觀，使廣大干警始終堅持黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上的“三個至上”，切實做到黨在心中、人民在心中、法在心中、正義在心中的“四個在心中”，確保司法行政工作和隊伍建設的正確方向，自覺扎根基層、愛崗敬業、開拓進取。
二、嚴肅紀律，扎實開展集中整治影響發展環境的干部作風突出問題活動
2月13日晚，縣委、縣政府召開全縣集中整治影響發展環境的干部作風突出問題活動暨進一步深化政務公開加強政務服務大會。會議動員和部署全縣集中整治影響發展環境的干部作風突出問題活動。
我們司法局一定要按照縣委、縣政府的統一部署和工作要求，采取更加得力過硬的措施，扎實有力地推進集中整治活動。要圍繞“改進作風、提升效能、優化環境”的目標，切實解決干部作風中存在的突出問題；圍繞“窗口服務、陽光交易、信息公開”的目標，切實提高司法行政的服務效率和透明度，開展干部作風突出問題集中整治，進一步深化政務公開、加強政務服務。
按照會議要求，我們迅速召開了班子成員會議，傳達學習了會議精神，成立了縣司法局集中整治影響發展環境的干部作風突出問題活動領導小組。領導小組以我為組長，副局長及黨組成員為小組副組長，各股、室、所負責人為成員，下設辦公室、督察組。辦公室負責活動的具體指導、組織協調和信息報送工作。督察組負責督查工作中的不良作風，督促整治活動認真扎實地開展。
作風建設督察組要做到“四嚴查、四整治”，嚴查損害群眾利益的行為，整治對待群眾冷漠生硬、態度惡劣的問題；嚴查干部隊伍紀律作風懶散，整治不作為甚至亂作為的問題；嚴查干部隊伍不良的精神狀態，整治執行能力不強、執行水平不高的問題；嚴查法律服務中的違法違紀案件，整治法律服務中介機構及從業人員亂接案、亂收費、亂辦案的“三亂”問題。
三、強化職能，進一步做好基層司法所建設的服務管理工作
新形勢下的人民內部矛盾出現的新變化，基層各種涉法問題的不斷增多，迫切需要進一步強化基層司法所的工作，以滿足基層對法律服務和法律保障日益增長的需求。局各股室要充分認識司法所工作的重要性和緊迫性，采取有力措施，切實加強對司法所建設和司法所工作的管理和指導，做好“五個進一步”：
一是進一步深化對基層司法所地位和作用的認識。司法所擔負著具體組織實施基層司法行政各項業務工作，直接面向廣大群眾提供法律服務和法律保障的重要職能，是我局服務大局、服務群眾、服務社會的重要渠道和前沿陣地。
二是進一步轉變工作作風及方式。善于運用其他省市司法所建設和工作的先進經驗，結合我縣實際，深入基層調查研究，不斷總結新經驗，解決新問題，提出新思路。
三是進一步理順對司法所業務工作的管理體制。完善指導監督機制，抓好建章立制工作，把對司法所業務工作的指導管理盡快納入到規范化、制度化的軌道。
四是進一步從強化基層工作的角度，拿出服務基層的措施來。加強各項工作的協調，充實對基層工作扶持的力度，著力解決司法所建設面臨的各種問題和困難，以適應開拓基層司法行政工作新局面的需要。
五是進一步提高司法所干警政策理論水平和業務技能。通過培訓規范街道司法所各項工作，培訓要以理論聯系實際為原則，以“實際、實用、實效”為要求，從提高司法所干警綜合素質和實際能力出發，優化培訓內容，創新培訓方式，增強培訓針對性和實效性。二月底至三月初，我們將組織全體司法所干警進行業務培訓，由局領導和各股室負責人圍繞公文寫作、法律服務、法制宣傳、人民調解、社區矯正等內容給大家上課。
四、抓住機遇，實現基層司法所工作正常化、規范化、標準化
在縣三級干部會議上，鄭光泉書記要求，要堅持一手抓教育、一手抓打擊，提高公民知法、守法、用法的水平，從源頭上減少破壞發展環境的違法犯罪行為的發生。這不僅是對我局工作提出了要求，同時，也是為我局不斷開創工作新局面提供了機遇。司法所是化解群眾矛盾、預防犯罪的第一道防線，在縣委、縣政府對基層司法法所建設的高度重視下，司法所辦公用房已經解決，人員、編制、經費正在逐步加強。萬事俱備，就看我們如何打好這“第一槍”，而且新上任的八位所長之前都沒有接觸過司法所的工作，就如何開展好司法所工作，我談以下三點：
一是要轉變角色，找準位置。首先，盡快掌握社情民意。司法所是司法局在鄉鎮的的派出機構，日常多與鄉鎮機關接觸，要主動地為鄉鎮人民政府依法行政、依法管理提供法律意見和建議，發揮法律參謀助手作用，認真地完成好鄉鎮人民政府交辦的維護社會穩定的工作任務；其次，盡快開展人民調解。通過管理人民調解工作，與多部門合作調解民間糾紛，及時把群眾矛盾化解在村組，做到小事不出村，大事不出鄉，使問題解決在萌芽狀態；通過組織開展法制宣傳教育工作，結合“法律六進”、“送法下鄉”活動，讓群眾知曉法律服務范圍、聯系電話以及辦公地點，方便群眾聯系律師，享受便捷的法律咨詢及維權服務。運用法律服務或法律援助手段幫助農民群眾同各種坑農、害農行為作斗爭，維護廣大農民的合法權益，維護農村社會穩定；再次，盡快開展安置幫教及社區矯正。通過搞清楚服刑人員的基本情況、犯罪情況、社會支持系統的情況，做好審前社會調查，為法院搞好規范化量刑的改革提供有力的參考依據，使法院在判決或裁定時適用法律更準確，量刑更合理。通過了解刑釋解教人員的個人、家庭情況，因人幫教，幫助幫教對象解決在生活、法律、心理等方面遇到的困難和問題；對有重新違法犯罪傾向的刑釋解教人員進行幫助教育，落實重新違法犯罪的預防措施，把重新犯罪率控制在3%以下。
二是要苦練內功，優化服務。針對農業和農村工作需求，司法所干警應該以加強學習提升服務質量，充利用業余時間加強對土地承包、計劃生育、宅基地管理、農產品市場管理、生態環境建設等法律知識和司法所業務的學習。在去年的司法考試中，我局有9人參加，5人通過，通過率為55%。希望這些同志要再接再厲，以更加嚴謹的學習態度，在法律實踐中學習成長，以更加扎實的辦案作風，為基層群眾提供法律服務。
目前，司法所干警少、任務重、頭緒多，各所可以通過協助鄉鎮建設“30米法治長廊”和創新基層司法行政工作理念及工作載體強化服務能力，讓基層群眾真正了解到司法所的職能作用，為司法所工作的開展打下良好的基礎。
三是要樹立信心，下定決心。當前，我縣司法所建設已經進入了歷史上最好的發展時期，特別是在新一屆的縣委、縣政府的正確領導下，我們已具備了實現科學建設的很多優勢：一是環境優勢。縣三級干部大會的召開，極大地激發了全縣人民謀事創業的積極性和進取心，當前全縣干群心齊氣順、干勁十足，形成了團結干事的良好氛圍，有利于各項工作的推動和開展。二是待遇優勢。我們已經落實好司法所的副科級待遇及辦公經費，能真正做到從優待警。三是人員優勢。司法所隊伍正在不斷壯大，通過事業招考的15名司法所干警即將到位，并且我們正在與組織人事部門協商，在今年下半年還將公開向社會考錄調入一批人員，充實到基層司法所。四是司法所建設后發優勢。由于近幾年來我們的基層司法所建設比較緩慢，基層群眾對法律服務需求的空間很大，而有些基層司法所還是停留在“一人所”階段，甚至只有“廟”沒有“和尚”。講過，“一張白紙，沒有負擔，好寫最新最美的文字，好畫最新最美的圖畫”，司法所正等著各位所長去“施展拳腳”。在今后工作中，我們一定要正確把握發展形勢，不斷解放思想，樹立加快司法所建設的信心。
第5篇：論述依法行政的基本要求范文
一、我國政府采購的效益評價
（一）直接經濟效益
1.采購資金節支率。市場經濟比較發達國家的實踐表明，政府采購可以大幅節約財政資金。競爭機制的引入、操作過程的透明、流轉環節的簡化是實現資金節約的主要因素。政府采購支出占一國GDP的比重一般在10％左右，節約率為10％。按照這個比例計算，我國GDP約為九萬億元，如全面推行政府采購，可節約資金900億元。從我國試行政府采購的實際情況來看，2000年全國政府采購327.9億元，比上年增長1.5倍，節約資金42.5億元，其中預算資金節約25.7億元，節支率為11.6％。
2.政府運行成本的控制。政府采購就其采購主體看，具有特定性，主要是指依靠財政資金運作的政府機關、事業單位、社會團體和公共事業單位。就其資金來源看，無論是財政預算內資金還是預算外自籌的資金，最終都表現為納稅人的稅收承擔或政府公共服務收費，因此，政府采購總額的控制實質上演化為對政府運行成本的控制。加入WTO后，政府職能主要定位于營造公平的市場競爭環境和彌補市場失靈。這要求政府運作成本盡可能低，政府采購規模必須控制在一定限度內。
（二）社會效益
1.政府采購的政策效應。政府采購是財政的重要工具，采購的數量、品種、頻率，直接影響到財政政策效應。首先，政府采購量的擴張或收縮，可通過乘數效應，引起國民經濟成倍地擴張或收縮。據測算，我國的政府購買支出乘數不考慮稅收傾向（或稅率）為2.42，考慮稅收傾向（或稅率）為1.93.2002年我國政府采購預計可達1000億元，那么可推動國民經濟增長約2％，在整個國民經濟增長率中的貢獻率將超過25％。其次，政府采購的結構可以對國民經濟的某些部門或行業起著調節作用。
2.反壟斷、扶持民族產業。壟斷是當今經濟中的一個常態。在政府采購中它通過壟斷高價加大了政府運行成本，充分利用政府采購集中性、連續性的特點，一是可以抑制壟斷高價給政府帶來的開支的大幅增加，減少政府運行成本；二是以其強大購買力，通過直接購買某種產品、擴大產業的市場占有率，對弱勢企業有很強的扶持作用，有利于促進他們的發展。
3.彌補市場經濟的缺陷。政府購買力的集中性使其可以通過集中購買彌補市場對資源配置的缺陷，在基礎性、公共性等投資大、回收期長的產業進行工程采購或產品購買，使整個社會經濟結構更加合理，政府購買的社會效益得以發揮。
4.實現機制轉換，加強廉政建設。政府采購是政府主導型制度創新，其最主要的代表形式，就是引入與市場經濟通行規則兼容的公開招標、投標，形成一套透明、有效、能夠趨向于公開、公平、公正的采購新機制。新機制可以排除原來分散采購情況下大量發生的弊端，使暗中交易難以進行，抑制那些滋長腐敗行徑的可能條件，從而為加強廉政建設做出貢獻。
（三）生態環境效益
生態環境問題已成為影響人類社會與我國可持續發展的最重要問題之一。生態環境工程由于投資量的巨大及其收益外部性，使通過市場機制讓社會資源向此類工程轉移出現市場失靈。因此，政府用“有形的手”進行生態工程采購十分必要，可以發揮出政府采購的生態環境效益。
二、政府采購制度改革中的問題分析
實行政府采購是我國一項具有重大影響的財政制度改革措施，但目前我國統一高效的政府采購制度尚未形成，需要進一步改革目前的預算管理體制，構建政府采購的監督約束機制，完善政府采購的法律體系和投招標制度體系，加強政府采購人才的培養，以使我國政府采購最終走向法制化和規范化，大幅提高政府采購的效率。
（一）有專家認為，對于政府采購額的范圍，各個地區在各個不同的經濟發展時期制定的標準不盡相同
現今我國的采購制度是政府集中采購與基層分散采購相結合的過渡狀態，我國各地區經濟發展很不平衡，在全國范圍內制定統一的標準是很不切合實際的，各地應因地制宜，國家財政部則可根據各地經濟情況作一個合理的籠統范圍界定，使各地區在既定的合理范圍內參照規范執行。總之，盡快對政府采購額進行界定不僅是完善和規范采購制度，也是我國采購制度走向標準化、規范化、國際化，適應加入WTO的迫切要求。
另外，政府采購不應只注重節約，而應注重系統效應。從前者看，政府采購注重經濟效應是由我國當前的國情所決定的，它是達到“少花錢多辦事”目的的一種便捷途徑。但是，實行政府采購本身并不一定能優化財政支出的規模和結構，達到提高財政資金使用效率的目標，關鍵在于建立一個什么樣的政府采購制度體系。隨著這項財政支出改革的不斷深化，政府采購正朝著規范化方向發展，并將發揮其對整個社會的輻射和聯動效應。當政府采購達到成熟的階段后，隨著采購金額不斷減少，財政收入不斷增加，政府采購比例將會不斷下降，其經濟目的將會不斷弱化。從后者看，政府采購是個系統工程，會產生系統效應。其一建立政府采購制度有助于增強政府的公仆意識和公民的主人翁意識。其二有助于樹立政府也是消費者的觀念。在市場經濟活動中，政府不僅要消費，而且是一個國家里最大的單一消費者，其消費量通常約占整個國家消費總量的1／10.其三有利于加強市場經濟條件下宏觀調控的力度，例如通過國家儲備糧的政府集中采購和適時發放，向農民發出信息，調整糧食種植品種、標準，實現既保護農民利益又更新農業產業的目的，而不必再采取制定播種計劃等行政強制手段。
（二）另有專家對我國實行的政府采購機構設置提出見解
1.我國實行的是集中采購與分散采購相結合的政府采購模式，這是符合我國現階段國情的切實可行的做法。但集中采購由于是專門機構和專業人員負責操作，因而規范性比部門分散采購要強，因此，在選擇政府采購模式中，堅持集中與分散相結合的同時，還應強調以集中采購為主，尤其是在政府采購制度建立之初。這就要求我們在思想上應對目前的政府采購模式有一個正確和全面的認識，集中采購是政府采購；按照政府采購制度規定程序和方式組織的分散采購也是政府采購。在這一認識的基礎上，應對集中采購和分散采購進行科學合理的界定，即：集中采購就是由集中采購機構統一組織的屬于集中采購目錄之內的項目的采購活動；分散采購是由各部門按照政府采購制度規定的程序和方式組織的集中采購目錄之外的應執行采購制度項目的采購活動。同時，鼓勵各部門將分散采購項目委托給集中采購機構或有資質的社會招標機構組織實施。
2.我國政府采購工作剛剛起步，對政府采購制度的認識不到位，政府采購規模偏小，地區之間發展不平衡，政府采購法律、法規制度建設相對滯后，政府執行不到位，監督檢查的力度不大，這種現狀就決定了財政部門在推行政府采購制度改革的特殊地位和作用，決定了集中采購機構作為全額事業單位的現實合理性。從長遠來看，在我國社會主義市場經濟體制完全建立和政府采購制度規范化以后，可以考慮集中采購機構與政府部門脫鉤，逐步轉變為社會中介機構。
3.目前，我國各地實行政府采購制度的時間都不是很長，無論是實踐經驗還是理論知識都比較缺乏。采購機構越多，各個機構做法差異越大，不利于統一管理和規范，也不利于集中采購規模效益的發揮。設置一個集中采購機構可以最大限度地減少扯皮和摩擦。考慮到我國政府采購的現狀，省以下集中采購機構只宜設立一個。
綜上所述，政府采購機構的設置至少應堅持以下三項原則：（1）堅持與我國現行政府采購模式相一致的原則；（2）堅持有利于推進政府采購制度全面實施的原則；（3）堅持有利于政府采購規模效益發揮、節約采購成本的原則。
（三）還有專家認為，我們進行政府采購制度改革，同正在進行的財政支出管理制度改革的另外兩項改革——細化預算編制、編制部門預算，實行國庫集中支付制度一樣，不是財政部門攬權，而是自我削權，帶頭依法理財，自覺地接受各級權力機關及其他各個方面的監督。
我們實行政府采購制度改革，是為了建立一種規范化的制度，將政府采購預算的編制與審批、政府采購計劃的編制與執行、集中采購目錄的確定、政府采購方式的采用、政府采購程度的實行、供應商和用戶合法權益的保護、政府采購活動的監督等都納入法制化管理的軌道。這不僅對政府采購當事人、中介機構有制約，而且對政府采購主管部門也有制約，各個方面都要嚴格依法辦事，才能充分發揮政府采購的作用。
政府采購應提高透明度，不僅僅是有關政府采購的法律、法規和政策、集中采購目錄、招標文件、中標或定標通知等要公開，還要明確規定幾種采購方式，達到什么標準的必須實行公開招標采購或邀請招標采購；明確規定政府采購當事人的權利和義務；供應商和用戶實施監督的權利和途徑；各有關方面進行監督的職責權限；違反政府采購法規應當承擔什么樣的法律后果等等。除涉及國家安全或發生緊急情況的政府采購外，一切政府采購活動都擺在明面，讓大家都看得見、看得明白，以利于認真執行和監督。
（四）還有專家認為，目前世界各國政府采購模式主要包括三種：集中采購、分散采購和適度集中采購。
集中采購，是由一國財政部門或指定的政府部門負責本級政府的所有采購事宜；分散采購，指由各預算單位自己決定各項采購事宜；適度集中采購，又稱為半集中半分散采購，指財政部門或指定部門負責一些貨物、勞務、工程（主要是大額合同）的采購事項，其他則由各支出單位自行采購。
各國的采購模式不盡相同，完全實行分散采購的國家不多，多數國家實行適度集中采購。從采購模式的歷史來看，很多國家的采購模式都經歷了從集中采購模式到不斷分散的過程。分散采購可以避免集中采購帶來的商品化和統一化；可以提高采購效率；由于合同不斷延續，可以獲得較好的售后服務。但分散采購往往無法取得規模經濟，而且分散采購的監督仍然是困擾各國政府的難題。
界定集中采購和分散采購的理論標準就是采購成本。采購成本標準的建立有一個重要的前提條件，即采購收益相等，或者說是在采購的價格和集后服務完全一致的情況下。在具體實踐中，可以找到集中采購和分散采購的成本臨界點。政府采購工作的主要成本包括政府采購機構的人員經費、公務費、業務費等，只要對此作出相應分析，就可以大致計算出成本臨界點。在這個成本臨界點之上的政府采購采用集中采購，在成本臨界點之下的采用分散采購。
（五）還有專家認為，所謂政府采購制度改革，就是要找到一種低成本、高效率、能使監督落到實處的政府采購方式或機制，并把它制度化、規范化。
政府采購制度要改革，焦點與關鍵就是選擇什么樣的思路，從立法角度講則涉及我們在政府采購方面基本的立法精神是什么：是走集中采購之路，還是盡可能維持分散采購。現在成為熱點的集中、分散爭論，實際上就是一種機制之爭，而機制之爭，實質上是怎樣為處理觸動既得利益、實施制度創新的問題。如果我們堅持政府采購制度改革的基本要求，爭取形成一個合理的制度框架，那么應該堅持：凡能夠實行集中采購的，就不應該實行分散采購；凡能夠實行招標方式完成的政府采購，就不應該考慮非招標方式。
三、推進政府采購制度改革的政策建議
政府采購因涉及主要來自納稅人的巨額資金和重要公共利益，其有關的政策與建議受到社會各界的高度重視。主要的政策建議集中在以下幾個方面：
（一）強調公平、公正、公開競爭的原則
政府采購作為政府參與市場的一種活動形式，必須履行市場準則，使所有能成為供應商的企業都可以平等、公平地參與競爭，防止一些廠商和機構控制、壟斷政府采購市場。公開性原則是確保公平、公正競爭的前提，如果政府采購制度不公開，那么公平和公正競爭就無從談起。我國目前的政府采購信息也是逐漸公開，但由于行業分割，這些信息常常只在專業報刊上刊登，公開性不夠。我國政府采購市場龐大，信息量多，國家應當成立專業性報刊，負責刊登采購信息。同時應著手建立我國的政府采購信息互聯網，以發揮計算機在政府采購中的作用。與公平、公正、公開競爭原則相適應，我國的政府采購制度近期內應選擇以競爭性招標采購方式為主，其他采購方式為輔。
（二）堅持依法采購，強調公共監督
鑒于政府采購對政府形象以及國民經濟的重大影響，按照依法行政的原則，制定我國的政府采購法以及相應的配套法規已是勢在必行。應形成既有中國特色又能與國際接軌的政府采購法律制度。
（三）注重采購過程的規模效益和專業化分工
政府采購作為一種公共財政支出管理的新手段，其創新的過程本來就涵蓋了管理效率和社會效益兩個方面，然而，更重要的是，效率和效益目標的達到關鍵在于有效地發揮規模效益和專業化分工的優勢。具體要求：（1）以集中采購為主，利用量多的優勢，發揮采購商品的規模經濟。（2）建立專門的政府采購機構，配置專業人員和設備，實行專業化管理。
（四）明確財政的主體地位，有效地形成部門間的合力
目前，公共財政機制構成了政府采購制度的基礎。借鑒國際慣例，結合中國財政改革的形勢，明確財政部門在政府采購過程中的主體地位，是合適而必然的選擇。當然，這種主體地位主要是指財政部門負有管理政府采購中介和執行機構、監督政府采購運作流程、進行政府采購從業人員的培訓工作和編制政府采購預算等一系列的職能，并不意味著財政部門能夠直接干預政府采購執行機構的招投標行為，以政府行為來代替市場行為。我們傾向于將該機構獨立于財政部門之外，一方面，有利于公共領域內市場操作效率目標的達到；另一方面，財政部門和政府采購執行機構的相對獨立，有利于資金撥付和商品采購的分工管理，減少公共領域尋租的可能。
在界定清晰財政主體地位的前提下，根據我國行政職能劃分，計委負責規劃和審批以財政撥款為主的大型建設項目，外經貿部負責政府采購的對外事宜，因此，我國政府采購制度的順利執行，需要財政部門協調外經貿、計委等部門的關系，在分工明確、各司其職的基礎上，緊密配合、相互協作，促進政府采購活動順利、有效開展。
（五）建立和嚴格執行內部風險控制制度，包括管理機構內部職責制度等
完善政府采購決策、實施階段的監管措施，在政府采購決策（立項）階段，要求嚴格按法定程序進行審核、審批，保證政府采購預算的規范性。要把政府采購預算和計劃向社會公布，接受社會公眾監督。在實施階段，要建立健全監標委員會制度，合理劃分合同簽訂權與合同質量驗收權。
（六）建立政府補償機制，設立政府采購風險準備金
政府補償機制是解決申訴爭端的基礎。成功的補償機制有：道歉、重新審查采購決定、取消采購決定、終止合同、重新招標、補償損失、修正有關采購規劃或程序、暫停采購活動等。如果沒有合理的保護和賠償，政府采購市場就談不上公平、公正。風險的止損與彌補需要通過設立政府采購、賠償基金，解決其穩定的資金來源。
（七）加強對政府采購行為的控制
由于政府采購在我國尚處于初創階段，在推行過程中，仍存在一些變異行為，主要表現在片面追求政府采購的節約資金效果，地方保護主義，以及價格、信息、招標、資格等方面的壟斷。因此，要通過建立健全政府采購制度，加強政府采購審計和監督，來規范政府采購行為，降低采購風險。
（八）切實搞好政府的采購招標工作
根據國外情況，有公開招標、有限招標和單一招標。結合我國國情，應該有針對性地做好招標工作。在這方面，要注意把競爭機制引入招標中；要實行多方招標，至少有三個以上的競爭者才能從中進行選拔；要增加招標的透明度，不論是國內招標者，還是國外招標者，凡是有關參加招標的資格條件、時間限制等問題均應公開。當然，對一些批量采購、限額以下的政府采購行為，亦可以采取詢價采購的方式。
（九）縣級政府采購工作剛剛起步，應從以下幾個方面入手
1.合理確定采購范圍。目前縣級政府采購剛剛起步，基礎管理薄弱。因此，采購范圍不宜過寬過廣，要本著“突出大宗采購，關注焦點、熱點采購，兼顧一般采購”的原則，做到有主次、有重輕、有收有放。按市場經濟法則和WTO規則，科學、合理的確定采購范圍。
2.公開透明采購過程。縣級政府采購活動必須在公開、公正、透明的情況下進行。對采用招標方式的采購項目，聘請社會知名人士、有關職能部門和采購單位參加旁聽；對一般性的集體采購要將采購商品的數量、型號、單價、額度向社會進行公示，杜絕“暗箱操作”。
3.加強政府采購監督。（1）建立完善政府采購內部監督機制。在政府采購管理機構內部要建立分工明確、相互制衡、相互監督的運行機制。從政府采購預算計劃的下達到采購預算的執行、招投標管理、采購合同的簽訂以及資金的撥付等各個環節，都必須建立一套嚴格規范的運行程序，加強機構內部的自我監督和約束。（2）建立完善政府采購社會監督機制。在政府采購活動中，接受社會各階層的有效監督。（3）建立完善政府采購法制監督機制。
4.嚴格采購預算編制和執行。在政府采購預算編制過程中，要同財政年度預算一并納入部門預算和財政總預算計劃，并嚴格按照“兩上兩下”的程序，細化到采購的項目。財政部門要正式批復政府采購預算。采購部門要嚴格按單位的采購預算計劃進行采購，不得隨意更改。
