飲用水源保護地管理辦法精選(九篇)

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第1篇：飲用水源保護地管理辦法范文

關鍵詞：生態補償;生態紅線;補償范圍標準;機制

生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的環境經濟政策。主要針對區域性生態保護和環境污染防治領域，是一項具有經濟激勵作用、與“污染者付費”原則并存、基于“受益者付費和破壞者付費”原則的環境經濟政策。

一、寶應縣生態補償實踐現狀

寶應縣是全國首批生態示范區，2012年順利通過環保部組織的國家生態縣考核驗收。寶應縣在經濟發展不很發達的條件下，立足實際，不斷努力，不斷探索，以穩中求進的發展思路，在落實科學發展觀、推進可持續發展、建設生態文明的總體要求下，通過創建國家生態縣這個平臺載體，走出了一條具有里下河地區和寶應特色的生態建設之路。

1.建立生態補償制度。2014年，縣政府召集環保、財政等部門，共同會商出臺了系列生態補償文件。（1）出臺《寶應縣生態紅線區域保護規劃》，明確了寶應生態紅線區域保護的指導思想、基本原則、總體目標，全縣共劃定6類（自然保護區、濕地公園、飲用水水源保護區、重要濕地、清水通道維護區、特殊物種保護區）生態紅線區域，總面積233.25平方公里。實施分級分類管控措施。（2）出臺《寶應縣2014年度生態紅線區域保護實施方案》和《寶應縣生態紅線區域保護監督管理暫行辦法》，提出了嚴格保護運西自然區、自然恢復與修補射陽湖濕地等特殊生態產業區、生態重建與恢復飲用水水源保護區等工作任務，采取了建立協調機制、落實生態補償等六條措施。（3）出臺《寶應縣生態紅線區域保護資金管理辦法》，明確生態補償資金補助原則、范圍、分配因素等，從經濟上“誰貢獻大，誰受益多”。

2.實施生態補償工程。寶應立足農業大縣和水鄉的縣情，全面實施了防洪保安、耕地保護、綠化造林、湖泊綜合整治、湖泊輪漁輪休、秸稈綜合利用、有機肥生產推廣、濕地作物水體套養、高密度養殖水體生物凈化和水環境保護等十大生態工程，構建了運西湖泊、東蕩濕地、中部平原三大生態系統，積極創建生態文明。

3.開展專項治理工作。（1）嚴把建設項目環保審批關，從源頭上控制環境污染，堅決限批“兩高”項目，嚴批水污染項目。（2）加大工業污染防治力度，強力推進污染減排工作，以持續改善水、大氣環境質量為目標，圍繞噪聲、揚塵、水環境、工業企業排污等方面的突出問題，持續開展環保專項行動。（3）大力推進生態農業，優先發展有機農業，積極推廣循環農業生產模式，使污染物在農業系統內得到循環利用，以減少污染物排放。（4）加強水環境治理，打造“碧水藍天”水環境，進一步加大資金投入，加快推進污水管網建設，制定全縣水系活水規劃和河塘全面清淤方案，建立健全河塘整治長效管理機制。

4.嘗試生態經濟補償。2014年初，縣財政局會同縣環保局根據寶應縣生態紅線區域保護實施方案，擬定了寶應縣2014年度生態補償資金使用方案，并以寶財預【2014】9號文件予以明確，安排資金2268萬元，其中2013年度省級轉移支付生態補償資金1045萬元，縣級財政預算內安排1223萬元，專項用于河塘清淤項目。2014年6月10日，財政通過結算往來撥付預付資金1615萬元。

二、寶應縣生態補償實踐中存在的問題

作為經濟欠發達的寶應，目前還存在著一些人與環境不和諧的問題，生活和農業污染比重上升較快;在生產、建設、流通、消費等領域，存在著不同程度地浪費資源的現象;人們的生態文明意識和自覺自律性還有待提高。生態補償措施不能滿足生態保護的要求，生態破壞和生態服務功能持續退化的問題還沒有得到有效遏制等，主要問題包括如下4個方面：

1.生態補償標準低、投入不足。

目前生態補償標準的確定是以政府及財政支付能力為基礎的確定的，沒有充分考慮保護湖泊、濕地等給農、漁民帶來的直接經濟損失。補償資金主要依靠中央和省財政轉移支付，縣鎮政府和企事業單位投入、優惠貸款、社會捐贈等其他渠道明顯缺失。2014年生態補償資金只有2000萬元，對生態保護只是“杯水車薪”。

2.產權不明晰、補償方式過于簡單。如我縣許多保護區、濕地產權不明晰，存在較大爭議，影響了補償機制的建立。目前，生態補償標準體系、生態服務價值評估核算體系、生態環境監測評估體系建設滯后，生態補償標準等問題尚未取得共識，缺乏統一、權威的指標體系和測算方法。開發地區、受益地區與生態保護地區、流域上游地區與下游地區之間缺乏有效的協商平臺和機制。排污權交易、水權交易等市場化補償方式仍處于探索階段。

3.生態補償對象不完善、利益相關者參與不夠。

目前，省財政廳主要通過轉移支付方式，向我縣下達生態補償補助資金，直接受益者是政府，導致因生態保護經濟利益受到損害的農民沒有直接經濟補償。當集體土地被劃為保護用地時，為生態保護作出直接貢獻而利益受到損害的農民沒有得到直接的資金補償。生態補償對象、范圍、標準和方式的確定，主要以政府決策為主，沒有利益相關者參與協商的機制，尤其作為生態保護主要實施者的農民和漁民沒有參與。

4.補償范圍界定方法不科學、生態補償效果不明顯。

生態補償范圍主要指應當得到補償的地域范圍。在我國現行生態補償實踐中補償范圍的確定，沒有明確的方法和標準，通常確定依據是江河源頭、河流上游區域，或礦區、林區和山區等，邊界范圍含糊。在我縣，生態紅線區域主要是保護區、湖泊和濕地，但具體到鎮村和農戶，難以確定，另外，盡管我縣出臺了《生態紅線區域保護監督管理暫行辦法》，對資金的分配也將進行考核。但是，生態補償資金的使用與生態保護的效果沒有直接掛鉤，沒有建立補償資金的生態保護效果評估機制與監督機制，也沒有相應的獎懲措施，縣2014年度安排2268萬元用于河塘清淤項目，但屬于“面上撒胡椒”工程，對生態補償做得好的鄉鎮未給予傾斜，生態補償政策效果不明顯。

總體來看，我縣的生態補償機制還沒有根本確立，誰開發誰保護、誰受益誰補償的利益調節格局還沒有真正形成，在促進生態環境保護方面的作用還沒有充分發揮，需要付出長期艱苦的努力。

三、 建立生態補償機制的對策與措施

生態補償機制在經濟理論上就是實行生態保護經濟的外部性的內部化，讓生態建設和生態保護者能享受到其成果帶來的經濟利益，并讓生態保護成果的受益者支付相應的費用，從而通過制度設計實現生態功能的生產者與使用、消費者之間的公平性，保障生態功能的投資者得到合理回報，激勵“生態服務功能”產品的可持續生產，以促進我國人與自然的和諧。因此，提出生態補償機制的思路與對策如下：

1.完善生態保護立法、明確補償原則。我縣可根據國家和省市生態補償立法的不斷完善，結合寶應實際情況，逐步完善生態補償的規章制度，這是建立和完善生態保護補償制度的根本保證。同時結合我縣實際，建立生態補償機制以點帶面，點面結合、生態保護者受益、受益者補償、政府主導、全社會參與、權利與責任對等等原則。

2.鼓勵多元化投入，加大生態補償力度。引導和鼓勵開發地區、受益地區與生態保護地區、流域上游與下游通過自愿協商建立橫向補償關系，對重點生態功能區、重要生態區域、集中式飲用水水源地及流域的生態補償政府預算，確保補償資金及時足額發放。

3.明確補償對象、逐步提高補償標準

以生態補償載體的土地所有權屬和使用權屬特征為基礎，確定生態補償對象，在寶應，現在資金是給政府做項目工程補助，將來可考慮按照區域面積，直接分配給保護區、湖泊、濕地的農戶和漁民。生態補償經濟標準（即生態補償金額）的確定有3個方面的因素，包括生態保護所導致的直接經濟損失，生態保護地區為了保護生態功能而放棄的發展經濟的機會成本和生態保護的投入，在寶應財力困難現實情況下，生態補償投入一步到位不現實，可逐步加大，未來根據國家規定標準足額發放。

4.加大生態治理、加快生態修復工程建設

開展濕地保護工程，完成寶應湖水環境狀況調查;開展生態中心建設工程，建設寶應運西濕地森林生態中心;開展有機、綠色食品建設工程，建設有機食品基地面積、綠色食品基地1萬畝以上;開展大氣污染整治工程，實施在生態紅線區內的燃煤鍋爐改用清潔能源或停用;開展畜禽養殖廢棄物綜合利用及污染防治工程，建設規模化養殖場沼氣治理工程;開展碧水工程，疏浚河道;開展飲用水水源保護工程，關閉或搬遷自來水廠周圍的展鵬肥業等污染源;開展環保監控能力建設工程，建成潼河水廠水質監測站;建設環境科研教育基地等。

參考文獻：

[1]寶應縣人民政府關于印發《寶應縣生態紅線區域保護規劃》的通知（寶政發〔2014〕117號）.

第2篇：飲用水源保護地管理辦法范文

一、充分認識建設節水型社會的重要性和緊迫性

水是人類賴以生存和發展不可替代的資源，是經濟社會可持續發展的重要物質基礎。我省水資源總體并不豐裕，既面臨水資源區域性、季節性分布不均的困擾，又面臨水資源需求不斷增長與水環境污染趨勢加重的問題。一些地方的水資源問題已成為經濟社會發展的重要制約因素。但同時，目前工農業生產和城鄉居民生活中水資源利用方式還比較粗放，節水措施不到位，節水的潛力很大。組織動員全社會力量建設節水型社會，是解決水資源供需矛盾最直接、最經濟、最有效的措施，也有利于減少水環境污染，改善生態環境。各地、各有關部門要從樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會和深入實施“八八戰略”，確保我省經濟社會又快又好發展的高度，充分認識建設節水型社會的重要性、緊迫性，研究落實有效措施，加快建設節水型社會。

二、建設節水型社會的主要目標任務

（一）總體要求。建設節水型社會，要以水資源的科學規劃、合理開發、優化配置、高效利用、有效保護為基礎，以提高水資源的利用效率和效益為目標，著力進行制度建設，改革水資源管理體制，形成以經濟手段調節為主的多層次水價體系和科學合理的節水機制，建立政府調控、市場引導、公眾參與的節水型社會管理體制和運行

機制，使有限的水資源發揮更大的經濟社會效益，保障經濟社會的可持續發展。

（二）主要目標。至2010年，全省萬元GDP用水量降到130立方米以下；農業灌溉水利用系數達到0.56；城市供水管網漏損率降到14%以下,節水器具普及率達到70%以上；副省級城市污水處理率達到80％，其他設區城市污水處理率達到70％，縣城污水處理率達到45%；全省規模以上工業用水重復利用率達到70%，中水回用和再生水利用率達到10%以上，初步建立起節水型社會。

三、推進節水型社會建設的主要措施

（一）推進城市節水工作。

1．加快推廣應用節水型器具和產品。嚴格執行《節水型生活用水器具》（CJ164—*）標準，逐步更換不符合標準的用水器具，限制銷售非節水型生活用水器具；城市所有新建、改建和擴建的公共和民用建筑，應采用符合節水標準的用水器具。

2．加快供水漏損管網改造。要大力推廣管網檢漏防滲技術，嚴格執行《城市供水管網漏損控制及評定標準》（CJJ92—*、J187—*），對漏損管網進行全面改造，降低城市供水管網漏損率。

3．加快“一戶一表”工程建設進度。通過企業挖潛、采用新技術等方式，努力降低“一戶一表”安裝費用，提高居民、單位安裝“一戶一表”的積極性，實現用水實時監控和計量，為分類水價制度的實施創造條件。

4．積極推進污水處理及再生利用工程。加快城市污水處理廠建設。有條件的地方要以城市污水處理廠為中心，建設區域性中水回用系統示范工程，推行分質供水。鼓勵城市大型公共建筑、居住小區內建設區域性中水回用系統。

（二）推進農業節水工作。

1．繼續組織實施“千萬畝十億方節水工程”。加快大中型灌區節水工程改造，重點實施渠道防滲工程和管道化灌溉工程。加快灌區骨干渠道及相應渠系建筑物、骨干排灌泵站配套改造和田間灌溉配套工程建設，提高灌溉水利用系數。

2．積極推行農業灌溉計量工程，加強農業用水管理。結合國家和地方各類節水灌溉增效示范項目和現代化農業科技示范園區建設，推進灌溉計量的進程。有條件的灌區要全部安裝計量設施。

3．提高農業節水的科技水平。農業節水要因地制宜地推行渠（管）道灌溉、薄露灌溉、噴滴灌等節水灌溉新技術；推廣水稻旱育秧、水稻強化栽培等糧食生產節水技術;研究推廣大棚微灌、山地微蓄微灌等經濟作物高效節水型灌溉技術。

4．積極發展節水型農業。積極調整種植結構，因地制宜發展旱糧生產，促進節水型農業發展。加強農業節水灌溉新技術的研究、試驗和推廣，擴大節水型農業應用范圍，重點從蔬菜瓜果作物向茶葉、水果等多種經濟作物拓展，從平原地區設施栽培向山區、海島農業拓展。

（三）推進工業節水工作。

1．認真貫徹落實《*省人民政府辦公廳關于加強工業節水工作的通知》（浙政辦發〔2005〕59號）精神，積極推進重點行業、重點企業節約用水，大力推廣節水技術、工藝和產品，強化節水管理，實現工業經濟與水資源和環境協調發展。

2．組織實施以提高用水效率為核心的重大節水示范工程，重點推進火力發電、紡織印染、石油化工、醫藥、造紙、冶金、食品加工等七大高耗水行業的節水技術改造，提高行業節水水平。各地應根據當地實際，選擇一批用水量較大的企業作為工作重點，推動重點企業節約用水。

3．大力推廣先進的節水型或無水型工藝和技術；大力推廣國家和省鼓勵的節水技術、工藝和產品；發展和應用工業用水重復利用、冷卻節水、熱力和工藝系統節水、洗滌節水等技術，并配套完善相應設施；開發、生產和推廣低耗水的產品，降低水耗；加快淘汰落后的高耗水工藝、設備和產品。

4．全面推行工業企業清潔生產。將節約用水和減少排污作為清潔生產的重要內容，把工業節水與廢水排放指標列入清潔生產審核驗收標準，提高循環冷卻水、工藝水的重復利用率。逐步完善工業節水指標體系建設，加快建立節水標準體系、節水技術開發推廣體系和節水設備（器具）的研制生產體系。

（四）加強水資源開發、保護和管理工作。

1．加強海水、雨水等非傳統水資源開發利用。沿海地區及海島要堅持統籌規劃，加快建設海水淡化工程。電力、化工、石化等重點行業要大力推廣直接利用海水作為工業冷卻水。干旱缺水城市要在社區和新建大型公用項目配套建設集雨示范等工程。海島和缺水地區要重視雨水、洪水、微咸水和礦坑水的開發利用。

2．加強飲用水水源保護。嚴格按照《*省水功能區、水環境功能區劃分方案》，合理劃定和調整飲用水水源保護區。在飲用水水源一級保護區內，嚴禁一切排污行為和其他可能污染水體以及破壞與水源保護相關植被的活動，禁止新建、擴建與供水和保護水源無關的建設項目。深入實施“萬里清水河道工程”，著力整治河道水污染，改善水環境。因地制宜地探索符合各地農村實際的低成本、高效率的污水處理方式，完善農村居民生活與農業生產污水處理設施。

3．加強地下水資源管理，嚴格控制地下水開采量。進一步落實杭嘉湖、甬臺溫地區地下水禁采區、限采區的控制方案，積極推進地表水廠和管網建設，力爭到2008年、2010年分別完成禁采區、限采區平原承壓地下水深井的禁采目標，遏制地下水超采區的地面沉降。其他地區也應建立地下水位、水質監測管理系統，落實地下水開發、利用、保護規劃，合理開采和保護地下水資源。

4．推進水資源和節水管理信息化進程。綜合運用信息技術，開發應用水資源和節水管理決策支持系統。實施取用水自動監測，加快數據自動采集、傳輸和處理，及時反饋蓄、供、用水信息，為優化水資源配置提供決策依據。加強節水信息管理和交流，完善用水戶用水信息統計、上報制度。

四、加快節水型社會的體制機制建設

（一）加強規劃指導，推進產業結構調整。制訂實施《*省“十一五”節水型社會建設規劃》，明確建設節水型社會的目標、任務和保障措施，加強對全省節水型社會建設的指導。各市、縣（市、區）要根據當地水資源的承載能力，編制和完善當地“十一五”節水型社會建設規劃。根據區域的水資源狀況、水環境容量，優化和調整經濟結構和產業布局，發展節水型經濟。在水資源不足的地區，應限制建設高耗水項目。

（二）建立健全節水配套規章制度。加快制定節約用水管理辦法，規范各級組織和全社會的節約用水職能、義務和行為。加大水資源費征收力度，規范水資源費的征收、管理和使用。制訂《*省海水利用規劃》，科學開發利用海水資源。各市、縣（市、區）政府和相關部門應根據實際情況，出臺適合本地區、本行業管理的規范性文件，制定有利于節水工作的獎懲措施，細化節水管理，依法履行節水職能，加強監督檢查，使各項節水制度落到實處。

（三）進一步落實相關節水制度。認真貫徹《*省取水許可制度實施細則》，規范取用水管理。對各類用水戶均應裝置用水計量設施，全面實施有償用水制度，按實際取用水量收取水資源費或水費，杜絕實行用水包費制。嚴格執行建設項目水資源論證、取水許可、用水節水評估、計劃用水制度，落實新建、改建、擴建項目的“三同時”制度（節水設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用）及取用水單位的“四到位”制度（用水計劃到位、節水目標到位、節水措施到位、管水制度到位）。

（四）實施用水總量控制和定額管理制度。逐步建立和完善區域水資源分配、用水總量控制制度，實現地表水和地下水用水總量控制。進一步完善用水定額管理制度，逐步擴大定額管理范圍和定額管理水平。對用水實行總量控制和定額管理相結合的基本管理制度，把用水定額作為用水計劃下達和節水考核的重要依據，加強計劃用水和節約用水管理。積極開展農業用水定額管理試點工作。逐步推進水權制度建設。

（五）積極推進水價改革，完善水價體系。完善分類水價制度和供水計價方式，對居民生活用水逐步推行階梯式計量水價制度，對非居民用戶逐步實行超定額用水累進加價辦法。運用差別水價政策，適當拉大高耗水行業與其他行業用水的價差。建立科學合理的中水回用和再生水利用價格機制，制定回用水和再生水的收費標準，鼓勵和引導工業、城市綠化、市政環衛、生態景觀和洗車等行業使用再生水。

（六）建立完善節水科學技術進步機制。貫徹實施《中國節水技術政策大綱》，大力推廣先進實用的農業節水、工業節水和城市節水技術。鼓勵節水技改項目，加大節水技術的研究、開發和推廣，支持節水產品、工藝、設備等的研制與推廣。各有關部門應根據本行業的實際，跟蹤、了解國內外先進技術，組織科技攻關，提高本行業節約用水水平，形成節水技術自主創新機制。

（七）完善有利于節水的財稅政策。嚴格執行國家有關鼓勵生產、使用節水產品的稅收政策。各級政府要安排必要的資金，支持節水型社會建設和創建節水型城市。鼓勵和支持節水技改項目，扶持節水設備、設施、器具和技術的研究開發和推廣應用。政府應優先采購節水產品。采取政策扶持、市場引導的激勵機制，鼓勵社會力量參與城市供水、污水處理及回用等基礎設施建設，推進供水、污水處理及回收利用的產業化。

（八）建立節水監督管理制度。加強節水統計工作。禁止生產、銷售、使用國家和省明令淘汰的高耗水工藝、設備和產品。已安裝或者使用國家和省明令淘汰的高耗水工藝、設備和產品的，使用單位和個人要按規定要求更換或者進行節水改造。對先進的節水技術、產品要及時推廣和應用，好的節水經驗要及時總結和推廣，對節水工作作出顯著貢獻的單位或個人要給予表彰和獎勵。

五、加強組織領導，全面推進節水型社會建設

（一）進一步抓好節水型社會建設試點工作。“十一五”期間，各試點縣（市、區）的政府要切實加強對節水型社會建設試點工作的組織領導，成立試點工作領導機構，完善相關規章制度，健全工作機制，制定具體的實施計劃，確保節水型社會建設試點工作有組織、有步驟地推進，為加快建立節水型社會管理體制作有益的探索。

第3篇：飲用水源保護地管理辦法范文

關鍵詞：環保；模范；對策

[ Abstract ]: This article through analyzes Chengcheng social economic and environmental conditions, combined with the creation of Shaanxi Province Environmental Protection Model City requirements, analyzes current situation and gap year in Chengcheng County, and puts forward the corresponding countermeasures and suggestions.

Key words: environmental protection; model; countermeasure

隨著經濟發展的不斷加快,城市環境問題日益顯現。建設環保模范城市能推動城市的可持續發展，促進經濟快速發展、環境清潔優美、生態良性循環。澄城縣要在陜西東大門建設中實現全面發展,建設環保模范城市勢在必行。

一、澄城縣縣情概況

澄城縣地處陜西東府中部，屬秦晉豫黃河金三角經濟協作區腹地，總面積1121平方公里，總人口38萬。是一個自然資源豐富，區域優勢突出，發展潛力巨大的生態農業縣，是陜西省平安建設示范縣、百萬頭生豬養殖示范縣、全國蘋果生產30強縣之一、國家養殖標準化示范區、全國重點產煤縣、全國知名的煤電鋁一體化能源基地。

澄城歷史文化悠久。史載夏商屬雍，春秋屬晉，秦始設北徵邑，漢置徵縣，北魏太平年間始建澄城郡，縣名由此沿襲至今，是黃河文明的重要組成部分，中國簡體字的發源地，樂樓、唐精進寺塔、秦漢宮殿遺址為國家級文物保護單位，堯頭陶瓷燒制技藝、澄城刺繡被命名為國家級非物質文化遺產保護項目。拴馬樁石雕被譽為“地上兵馬俑”，各種民間藝術豐富多彩。

二、城市經濟發展與環境現狀

（一）經濟發展現狀及存在問題

十一五澄城縣大力實施園區引領、項目帶動、招商強縣、創業富民主戰略，經濟快速發展，社會全面進步，綜合實力明顯增強，經濟結構不斷優化，培育形成了卷煙、煤電鋁、太陽能光伏、涉農加工等四大工業支柱產業集群，全縣規模以上企業發展到32家,全縣生產總值達到50.16億元，人均GDP由2005年的4547元增加到12500元。

經濟發展存在的主要問題：一是綜合經濟實力較弱。我縣經濟總量小，城鄉居民收入水平低，縣級財政困難，收支矛盾突出。二是結構調整任務緊迫。經濟結構不盡合理，第二產業內部結構和產品不優，科技創新能力不強，新興產業剛剛起步，現代服務業比重較低，資源綜合利用率不高，轉變發展方式任務較重。三是產業集群建設不夠。產業集聚度還不高，產業鏈還不長，缺乏具有影響力和競爭力的重點企業和名牌產品。四是產業發展面臨困難。果畜產業仍然受到市場和疫病兩大風險的制約，解決煤炭資源接續問題刻不容緩，鋁電產業受客觀政策影響面臨整合重組，卷煙技改擴能、結構調整成為新的發展難題。五是區域競爭壓力加劇。全國各地都在跨躍發展、激烈競爭，加大了爭市場、爭資金、爭項目的難度，周圍縣市強勁的發展勢頭對我縣形成了新的壓力和挑戰。

（二）環境現狀及存在問題

十一五澄城縣環境保護工作以建設生態縣為主題，以污染減排為抓手，自覺服務于改革發展大局，緊扣市縣政府年度環保任務，落實責任，強化管理，立足服務，嚴格執法，污染減排工作取得了顯著成效，污染物排放總量得到了有效控制，環境管理運行規范，環保產業初步啟動，生態環境建設試點規模逐步擴大，環境狀況得到改善。

目前存在的主要環境問題：一是城區環境空氣污染問題依然比較嚴重。通過整治，城區空氣質量污染雖有所減輕，但SO2仍嚴重超標。城區生活垃圾產生量逐年遞增，二次污染嚴重。城區生活污水收集處理率較低，部分污水依然直排西河，導致兩條河流出境斷面水質不能達標。二是生態環境形勢依然嚴峻。農村面源污染尚未得到有效控制；農藥、化肥的大量使用導致農村環境惡化；畜禽養殖未形成規模化，污染控制措施不到位，人畜混居，惡臭氣體污染村莊的現象普遍存在；生態村鎮建設步伐緩慢，垃圾圍村、人居環境惡化依然是遏制農村生態環境建設的瓶頸。三是企業環保意識依然不高。個別工業企業環境保護意識淡化，重經濟發展，輕環境保護的思想依然存在；部分企業環保投入不足，污染治理進展緩慢，循環經濟理念落后，清潔生產實施困難；新建項目環保“三同時”不落實的現象時有發生。四是環境執法能力亟待提高。環境保護隊伍綜合建設的能力還不能適應當前工作的需要，尤其是對污染源的監管手段落后，在線監控率較低；環境監察、監測隊伍能力建設有待于進一步加強，處置突發環境事件應急能力有待于提高。

三、創模差距分析

根據《陜西省環境保護模范城市評分標準》，考核指標共27項，其中前3項屬于必須達到的基本條件，后24項為考核指標，包括經濟水平2項、環境質量5項、環境建設10項、環境管理7項，其中受保護地面積比例和集中供熱覆蓋率兩項指標縣級城市暫不考核。因此澄城縣創建陜西省環保模范城市考核指標共25項。

1、基本條件（三項）

2009―2011年澄城縣均按期完成國家和省上下達的主要污染總量削減任務，域內未發生重大、特大環境污染和生態破壞事故，未有違反環保法律法規的案件發生，制定了澄城縣環境突發事件應急案件進行演練；均高于于GDP的1.5%，3項基本條件全部滿足考核要求。

2、經濟社會（二項）

2項指標中1項不滿足考核要求。 2009―2011年澄城縣GDP持續增長率分別為15%、16.8%、15.8%，均高于于全省平均水平，該指標達標；2009―2011年澄城縣單位GDP能耗低分別為1.61、1.51、1.45噸標準煤/萬元，單位GDP用水量分別為170、165、97.74噸/萬元，廢水萬元GDP主要工業污染物排放強度分別為8.8、5.01、3.3噸/萬元，COD萬元GDP主要工業污染物排放強度分別為0.00074、0.00032、0.00048噸/萬元，SO2萬元GDP主要工業污染物排放強度分別為0.057、0.109、0.1219噸/萬元，煙塵萬元GDP主要工業污染物排放強度分別為0.0035、0.00165、0.00126噸/萬元，均高于于全省平均水平，該指標不達標；

3、環境質量（五項）

環境質量考核指標中有3項達標，2項不達標。 2009―2011年澄城縣集中式飲用水源地水質達標率均大于96%，區域環境噪聲平均值均低于60dB（A），交通干線噪聲平均值均低于70dB（A）。2009―2011年城市水環境功能區和出境斷面水質均未達標，API80%，由于自動監測站未建成，未達標。

4、環境建設（八項）

環境建設考核指標中有5項不達標， 3項達標。2009―2011年澄城縣人均公共綠地面積分別為6.5、6.5、6.6平方米/人，均未達到陜西省平均水平；城鎮污水集中處理率分別為42%、50%、60%，均未達到70%的要求；清潔能源使用率未達到50%的要求；機動車環保定期檢測率未達到80%的要求；生活垃圾處理率未達到80%的要求，共5項未達標。2009―2011年澄城縣重點工業企業污染物排放穩定達標率大于90%，工業企業排污申報登記執行率為100%，工業固體廢物處置利用率大于70%、危險廢物(工業危廢和醫廢)實現安全處理。

5、環境管理（七項）

環境管理考核指標中除公眾對城市環境保護的滿意率達不到80%外，其余6項均達標。環保目標責任制已落實到位，環境指標已納入當地目標責任制考核范圍，制訂了創建規劃并分解實施，實行了環境質量公告制度；建設項目環評執行率≥90%，“三同時”執行率≥90%，規劃環評綜合執行率≥80%；國控、省控重點污染源全部安裝了在線監控設施并實現聯網；環保標準化能力建設達標；中小學全面普及了環境教育；城市環境衛生落實到位,城鄉結合部及周邊環境符合相關管理規定。

綜合上述分析，25項考核指標中，澄城縣滿足考核要求的有16項指標，不滿足考核要求的有9項指標，總體達標率為64%。

四、創模對策及建議：

1、不斷延伸產業鏈條，突出發展循環經濟

堅持以園區為平臺，發展新興產業，改造傳統產業，激活非公經濟，加快工業經濟轉型升級。以工業園區和農業產業化園區為載體，大力倡導循環經濟，推行清潔生產；以節能降耗、污染減排為主要目標，以污染治理、加強生態環境建設為主要手段，促使單位GDP能耗、水耗及主要污染物排放強度大幅降低，努力實現經濟又好又快發展。

2、積極實施大氣污染治理，不斷改善城區大氣環境質量

（1）進一步深化城區大氣污染治理工作。繼續抓好城區煙塵整治工作，加大燃煤鍋爐拆除改造工作力度，分期分批對城區燃煤鍋爐進行改造，實施集中供熱，推廣使用天然氣等清潔能源，保證清潔能源使用率不低于50%。

（2）控制揚塵污染，降低PM10（可吸入顆粒物）排放總量。加強建筑工地和道路交通揚塵管理，制定《城區建筑工地和道路揚塵管理辦法》。在城區劃定過往車輛和進城務工車輛繞行、限行道路及時間，對外公布并組織實施。

（3）制定機動車污染監督管理辦法，加快機動車尾氣監測站建設，實施機動車尾氣污染監測與控制，嚴禁環保檢測不達標的機動車上路行駛。制定澄城縣城區機動車總量控制規劃，合理控制城區機動車保有量，有效遏制二氧化氮污染攀升勢頭。

（4）加快城區空氣自動監測站建設，早日投入運行，開展空氣自動監測，實施城區空氣質量日報，城區API環境空氣污染指數，為城區空氣污染治理提供技術支持。

3、實施碧水工程，努力改善城市水環境功能

不達標的9項指標中，與水密切相關的就有2項，一個是城鎮污水集中處理率要≥70%，另一個是城市水環境功能區和出境斷面水質達標。目前與創模要求還有一定的差距。

（1）縣住建部門正在加緊建設城區金沙關污水提升工程，并加大污水管道鋪設力度，增加城區污水收集率，力爭在2012年底污水處理率達到70%以上，達到創模新標準的要求。

（2）加快污水處理廠除磷脫氮提標改造工程建設，爭取2012年11月底前建成投運并通過驗收，12月底前完成中水回用項目前期工作。污水排放達標，污泥規范化處置，含水率低于60%。

（3）全面推進污染減排工程建設，認真實施兩河水污染防治三年行動實施方案，對沿河廢水全部實施深度治理，對原有污水處理設施進行提標改造，做到達標排放，使“兩河”水質明顯改善。

4、加強環境管理，確保環境安全

（1）加快城鎮垃圾無害化處理進程。投資2800萬元建成的城區生活垃圾填埋場，要加快滲濾液處理工程建設進度，早日建成投運，確保滲濾液達標排放，生活垃圾無害化處理率不低于80%。

（2）污水處理廠要嚴格按程序處置污泥，完善污泥填埋合同、移交聯單，保證無害化填埋。

（3）各醫療單位要加強對醫療廢棄物的管理，確保醫療廢棄物按照合同規定得到全部處置。

（4）依法安全處置廢舊放射源，確保輻射環境安全。

（5）加強飲用水源保護，確保飲用水安全.實施五一水庫、溫泉飲用水源地保護工程。各庫區要設立專門的環境管理機構，加強庫區周圍環境的巡查，保護區范圍內禁止使用有毒有害農藥，嚴格控制人為污染，加強植被建設，確保飲用水源地環境安全。

（6）強化環境應急工作。各企業要制定并完善相應的突發性環境事件應急預案，定期進行演練。各有關鄉鎮和部門要完善各自突發性環境事件應急預案，配備環境應急力量，組織突發環境事件應急演練，嚴防死守，確保不發生重、特大環境污染事故。

（7）強化環境執法，積極開展環保專項行動，縣域環境安全。

5、加強輿論宣傳，提高全縣各級領導和廣大人民群眾對建設“省級環保模范城市”重要性的認識。

在縣電視臺、政府網站開設“創模”長期專欄，在城區公共場所和進出城的主要道路上設置宣傳標語和廣告牌，加大宣傳力度，使“省級環保模范城市”創建工作不斷深入人心，公眾對城市環境保護的滿意率達到80%以上。

6、加大投資力度，不斷加強環保能力建設

加快推進標準化建設和自動監測系統建設，加強環境執法、監測、宣教、信息人員裝備能力建設，提高人員素質，早日通過省級環保部門驗收。

參考資料

澄城縣人民政府2011年政府工作報告

澄城縣創建陜西省環保模范城市規劃2012.04

《陜西省環境保護模范城市評分標準》

第4篇：飲用水源保護地管理辦法范文

［關健詞］跨流域生態補償；生態共同體；公平；協調；共贏

［中國分類號］F062.2 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1674-6848（2013）01-0005-13

［作者簡介］李志萌（1965—），女，湖南醴陵人，江西省社會科學院研究員、科研處處長，主要從事生態經濟學和農業經濟研究。（江西南昌 330077）

［基金項目］國家社會科學基金重大項目“欠發達地區生態經濟協調發展研究”（12&ZD104）、國家社科基金資助項目“生態恢復保護與經濟社會和諧共生研究”（08BJY034）、“推進跨省流域生態補償試點機制研究”（10BJY026）的階段性成果。

Title： Ecological Compensation of River Basin： Achieving Win-Win Regional Development with Fairness and Harmony

Author： Li Zhimeng

Abstract： To promote the ecological civilization and construct “Beautiful China”， the ecological compensation system is an important guarantee. Ecological compensation of river basin is an application of ecological compensation， and an embodiment of ecological responsibility and justice of ecological benefit distribution. It’s an important economic means to adjust the social justice in basin region， to establish harmonious society， and to realize the harmony between human and nature. But in practice， rivers often flow through several areas， which often involves the balance of interest of both up， middle and downstream. In case of lacking coordination of the whole basin and coordination mechanism of different administrative regions， there exist many difficulties and dilemma in basin compensations （especially cross-provincial ones）， which makes it difficult to bring ecological protection of basins into play in practice. Therefore， “ecological community”， from the perspective of the overall plan of the whole basin， should be established， so as to seek ways to improve ecological compensation system of inter-provincial river basin， and to achieve win-win development.

Key words： inter-basin ecological compensation； ecological community； fairness； coordination； win-win

黨的十報告提出，要加強生態文明制度建設，盡快“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。”①生態補償制度是推進生態文明、建設美麗中國的重要制度保障。生態補償機制的基本價值取向是公平正義，跨省流域生態補償則以經濟手段為主調節上下游省際區域間經濟發展與環境保護，平衡生態保護義務與受益權的不對稱。流域是一種整體性極強的自然區域，流域內各自然要素的相互關聯極為密切，地區間影響明顯，特別是上下游間的相互關系密不可分。②然而，流域作為一個完整的自然區域，卻被不同的行政區域所分割。作為經濟利益相對獨立的地方政府，其經濟活動一般以本區利益為導向，這不可避免地在各行政區域之間產生利益沖突。由此，必須從全流域統籌的視角，構建流域“生態共同體”，建立區際生態補償機制，以實現流域內各行政區域的共贏和共享，推動流域區際的協調發展。

一、流域生態補償體現生態責任和生態利益分配正義

（一）流域生態補償的內涵實質

生態補償最初源于對自然生態補償，被看作是生態系統對外界干預的一種自我調節，以維持系統結構、功能和系統穩定。隨著人類環境意識增強和對生態環境價值的認可，生態補償概念得到不斷發展，一般認為生態補償是保護資源的經濟手段。通過對損害（或保護）資源環境的行為進行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經濟性（或外部經濟性），達到保護資源的目的③。就流域生態補償而言，我們認為，它是指在流域范圍內，由流域生態服務的受益者對生態服務的提供者、利益受損者進行補償，對流域生態的破壞者進行收費。流域內人類活動按照其目的不同大體可歸納為保護與修復治理和開發與建設兩大類，保護與修復類活動主要以改善和提供生態環境為目的，而開發與建設主要以追求經濟利益為目的。跨省流域生態補償則以經濟手段為主調節上下游省際區域間經濟發展與環境保護，平衡生態保護義務與受益權的不對稱。用經濟的手段達到激勵人們對生態系統服務功能進行維護和保育，解決由于市場機制失靈造成的生態效益的外部性并保持社會發展的公平性，達到保護生態與環境效益的目標④。可見，生態補償體現了兩種含義：人類對生態環境的補償，實現生態正義；人類社會成員之間的補償，實現生態責任和生態利益分配的正義。

（二）流域生態補償理論及其依據

流域生態補償與生態補償有著相同的理論基礎，主要包括：

1.外部性理論。流域內水生態系統服務外部性可以分為兩類：一是水生態系統服務消費的外部性效用，如對清潔水的消費，一個消費者飲用的清潔水受到另一個經濟行為影響。二是生態系統服務供給的外部效用，例如對水源地進行生態保護，可使得整個流域受益，具有明顯的利益溢出效應，即下游地區可以免費享受生態保護的好處。因此，流域生態治理中明顯存在著成本收益的空間異置特征、外部性現象，這就必須依靠政府運用稅收、補貼等干預手段實現外部效應的內部化。①作為一種法律設計，環境法應將污染防治“內部化”于日常的經濟活動中，使企業（經紀人）將外部不經濟行為——污染防治視為商業活動的一部分，即將污染防治邊際成本內化為必要的生產成本，以實現資源配置的帕累托最優，實現社會邊際成本收益與私人邊際成本收益的一致。

2.公共產品理論。流域生態資源具有非競爭性和非排他性，屬于公共產品的范疇。作為公共產品，流域生態資源在消費中的非競爭性，往往導致過度使用的“公地悲劇”，導致供給不足的“搭便車”現象，最終使的整個水生態系統受損。政府管制與政府買單是有效解決公共產品的有效機制之一。環境污染的根源或環境質量之所以惡化，關鍵是由于人們所使用的環境資源所有權和使用權規定得不夠嚴密和周全。面對著“公用權悲劇”，各國政府做出的謹慎反應是把公共財產資源轉化為公有財產資源，并為此建立一整套的資源分配和使用制度。②從而避免“公地的悲劇”的減少和“搭便車”現象的發生。

3.生態資本理論。流域內的生態資本主要包括：進入社會生產與再生產過程的水、礦產等資源以及水體等環境具有的納污能力；自然資源（及環境）的質量變化和再生量變化，即生態潛力；生態系統的水環境質量和大氣等各種生態因子為人類生命和社會生產消費所必需的環境資源，即生態環境質量③。生態環境資源具有價值和稀缺性，整個生態系統就是通過各環境要素對人類社會生存及發展的效用總和體現它的整體價值。隨著社會的進步，人類對生存環境質量的要求就越高，生態系統的整體性就越重要，只有向自然的索取與投資平衡，使得生態資本不斷增值，才能實現區域可持續發展。

4.生態服務功能價值理論。流域內的生態服務功能價值包括：水作為一種特殊的生態資源，可以將水的服務功能分為水經濟服務功能與水生態服務功能。水經濟服務功能指水維持人的生產與生活活動的功能，包括生活用水、農業用水、工業用水、發電、航運、漁業等。水生態服務功能指水維持自然生態過程與區域生態環境條件的功能，包括維護河道水沙平衡、運輸營養物質、凈化環境、固定二氧化碳、調節氣候、提供生境、維護生物多樣性、休閑娛樂與美學功能。水資源的價值構成主要由直接價值與間接價值組成。水資源直接價值是水資源被取用作為投入物進行生產、維護生態等功能時所體現的價值，既有生產價值、也有生態維護功能價值等。水資源的間接價值是指水資源的機會使用價值，是水資源在今后被利用可能產生的價值。

5.博弈理論。流域內發展的博弈如經濟學中的這樣一種競爭狀態：有兩個或兩個以上的人各自追求自身的利益，而任何人都不能單獨決定其結果。水生態需求者為了自身利益最大化，總是無償地利用水生態資源產品，水生態保護者因為保護行為沒有收益而放棄保護，選擇“涸澤而漁”的方式利用生態資源，結果是雙方的利益都沒有實現。從理論上說，省際間流域生態補償共存在以下情況：一是上下游省份都作出積極貢獻（上游保護、下游補償）；二是上下游省份都作出消極貢獻（上游不保護、下游不補償）；三是上游省份作出積極貢獻，而下游省份作出消極貢獻（上游保護、下游不補償）；四是上游省份作出消極貢獻，而下游省份作出積極貢獻（上游不保護、下游補償）④。在多次博弈下，雙方達成合作協議，規定違約懲罰，在博弈雙方關心長遠利益的情況下，則省際間第一種情形“補償、保護”的合作均衡就可以實現。

（三）推進跨省流域生態補償的迫切性

1.促進我國建立國土空間開發保護制度的需要

為了建立科學的空間開發秩序和合理的空間開發結構，根據資源承載能力、現有開發密度和發展潛力，我國從宏觀上劃分了國土空間開發四大主體功能區，即優化開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區，各地按不同區域功能選擇不同的發展重點，促進區域增長方式的轉變，實現地區生態文明，這是我國國土管理模式和區域經濟發展理念上的偉大創新。作為流域江河源頭大都集中在“老、少、邊、窮”地區，我國的主要大江大河也集中在西部、中部地區，特殊的自然稟賦與生態功能，使這些地區承擔著國家生態安全保護，為建設“美麗中國”承擔“給自然留下更多修復空間”①的重任，屬于限制開發和禁止開發，不適宜進行規模型的工業化、城鎮化建設。這些地區在全國區域經濟發展過程中差距不斷拉大，不發達和欠發達的特征更加明顯，當地居民收入較低，處于相對貧困狀態。若沒有相應的生態補償機制，國家將很難形成合理的空間開發結構，所以要對保護區因生態環境保護造成發展機會的直接損失與間接損失進行補償，實現生態公平與正義。

2.江河源頭地區人民與全國同步實現小康的需要

我國主要江河干流有長江流域、黃河流域、海河流域、淮河流域、珠江流域、松遼流域等。從流域的經濟發展水平看，上中下游經濟發展水平與全國西、中、東部發展水平具有一致性。我們以中國的母親河長江、黃河江河源頭地區及珠江水系東江源區與中下游居民收入比較來看：

長江流域包括：—青海—甘肅—云南—四川—貴州—湖北—湖南—河南—江西—安徽—浙江—江蘇—上海14個省（市、自治區）。位于下游地區的東部地區浙江、江蘇、上海所構成的長江三角洲地區是中國沿海最發達地區之一，其人均GDP（元）、城鎮居民收入（元）、農民純收入（元）遠遠超過中西部地區，如人均GDP省（市）最高值為最低值的4倍以上（見圖1）。

黃河流域：包括青海—甘肅—四川—寧夏—內蒙古—陜西—山西—河南—山東9個省（自治區）。在黃江流域省份經濟發展指標GDP相對長江流域較為均衡，內蒙古是由于近年來能源產業的快速發展，帶動了經濟快速提升；但在流域內東部山東、河南也明顯領先。（見圖2）

同樣，在珠江水系東江流域源頭的江西三縣尋烏、安遠分別為國家貧困縣，定南是省級貧困縣，貧困人口占總人口的比例高達42％，源區農民的人均純收入與廣東珠三角的發達地區農民相比差距巨大（見表1），而下游珠江三角洲地區和香港又是我國沿海發達地區和國際大都市，上下游經濟發展差距更有擴大之勢。

江河源頭地區正面臨著人口增加、環境保護和強烈的經濟發展渴望等多重壓力，這就需要國家和中下游地區以多種形式的生態補償政策措施，通過外部輸血式的補償和內部造血式的發展相結合，支持源區人民生產生活設施逐步改善、生態產業結構基本形成、生態功能穩定、基本公共服務水平接近或達到全國平均水平，與全國同步建成小康社會。

3.江河流域可持續發展的需要

流域生態補償要解決的問題主要是要促進公共服務均等化，保障上下游人民群眾享有同等的生存權、發展權；促進上下游各行政單元內部經濟發展、社會進步、生態環境保護協調發展。根據環境容量，實現科學發展；促進上下游各行政單元之間協調發展、互惠共生、和諧多贏。可見，生態保護補償不是“恩賜”，而是公平發展的體現。實施生態補償，從長遠來看，上下游的利益是一致的。上游保護好生態，不僅上游得益，下游更能獲得生態效益。上游生態破壞，污染水質，不僅上游受損，下游則將付出更沉重的代價，這是“一損俱損，一榮俱榮”的共同利益所在。當上游地區因保護生態環境“無償奉獻”而無法獲得相應的利益時，必然挫傷保護者的積極性，所以，必須以市場為導向，通過一定的政策手段，消除區域合作的各種障礙，變行政單元各自的發展而導致的偏利、偏害為互惠、和諧、多贏。①讓流域生態保護成果的受益者支付相應的費用，實現對流域生態環境保護投資者的合理回報和流域生態環境這種公共物品的足額提供，激勵流域上下游的人們從事生態環境保護投資，并使生態環境資本增值，實現流域的持續發展。

二、流域生態補償的關健在于上中下游的利益協調

（一）流域生態補償的運行狀況

流域生態補償是解決流域生態環境保護問題、協調流域上下游利益沖突的重要手段。2007年，國家環保總局下發了《關于開展生態補償試點的指導意見》（環發［2007］130號），明確把流域的生態補償納入試點的范圍，各地從不同的角度，開展了一系列的生態補償試點。長期以來，生態系統服務被看作公共產品，不計入價格，市場規律不能有效的配置這種公共資源。受生態環境問題日益突出影響，人類開始關注生態系統服務功能的價值，并出現了很多價值估算方法，力圖量化生態系統服務的價值。對生態系統服務功能價值付費逐漸被人們所接受，很多地方進行生態補償的實踐①，并取得了一定效果。

1.省內的流域生態補償，開展順利并顯成效

“十一五”期間，部分省對省內流域生態補償進行了有益的探索和實踐。

福建省內流域生態補償：2003年，福建率先啟動了流域上下游生態補償工作，到2009年閩江、九龍江、晉江等三個流域都實施了生態補償。按照“受益者補償”的原則，結合福建省長期以來實施的“山海協作”政策，福建在加大省級財政對上游欠發達縣市轉移支付及補助力度的同時，積極引導下游受益地區向上游保護地區提供經濟補償，即建立上下游橫向補償與省級財政縱向補助相結合的跨流域生態補償機制。

浙江省內流域生態補償：自2006年起，浙江省政府每年安排2億元專項補助錢塘江流域源頭地區10個縣（市、區）。2008年2月，浙江省政府辦公廳于印發了《浙江省生態環保財力轉移支付試行辦法》（浙政辦發［2008］12號），決定全面實施省對主要水系源頭所在市、縣（市）的生態環保財力轉移支付制度，并規定了實施轉移支付的標準和管理措施。浙江省財力轉移支付的對象為浙江省境內水系（即：錢塘江、曹娥江、甬江、苕溪江、椒江、鰲江、甌江、運河）干流和流域面積100平方公里以上的一級支流源頭及流域面積較大的市、縣（市），并以省對市縣財政體制結算單位來計算、考核和分配轉移支付資金。在浙江省的實踐中，還探索出了“異地開發”的生態補償模式。為了避免流域上游地區發展工業造成嚴重的污染問題，并彌補上游經濟發展的損失。浙江省金華市建立了“金磐扶貧經濟開發區”，作為金華市水源涵養區磐安縣的生產用地，并在政策與基礎設施方面給予支持。

目前，省域內流域生態補償積極開展，如山東省在南水北調黃河以南段及省轄淮河流域和小清河流域實施生態補償試點；河北對全省七大水系河流跨界斷面實行生態補償政策；江蘇試點實施水污染物排污權有償使用和交易；廣東省對省內河源東江源實施了生態環境保護和補償等等，針對區域特點進行試點，成效明顯。

2.跨省流域生態補償仍在艱難探索推進中

跨省流域生態補償因其跨度大，涉及行政區廣，一直成為各方利益的膠著點所在。對于跨省的流域補償，目前鮮有成熟的、穩定的案例。

海河流域京冀飲用水源地、水資源保護橫向協作。由于地緣關系，從2003年開始，北京就開始從冀、晉兩地調水，尤其河北省對北京的用水做出了巨大的貢獻。2006年10月，京冀兩地政府簽署《北京市人民政府河北省人民政府關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》，以飲用水源地、水資源保護等橫向協作機制方式來實施流域生態補償。京冀兩地在生態補償方面，主要內容有四個方面：北京對河北“稻改旱”按每年每畝450元予以補償，2008年提高到每畝550元；北京每年出資1億元用于支持張承地區水污染治理；北京出部分資金營造生態保護林；雙方共同規劃密云、官廳上游生態水資源保護林建設項目。

新安江流域皖浙的生態補償。新安江發源于安徽省黃山市休寧縣六股尖，地跨皖浙兩省，為錢塘江正源。根據財政部、環保部牽頭制訂了“新安江流域生態補償”試點實施方案，基本確定了“明確責任、各負其責，地方為主、中央監管，監測為據、以補促治”三原則，由中央財政和安徽、浙江兩省共同設立新安江流域水環境補償基金來實施。根據獎優罰劣的漸進式補償機制，由環保部每年負責組織皖浙兩省，對跨界水質開展監測，明確以兩省省界斷面全年穩定達到考核的標準水質為基本標準。安徽提供水質優于基本標準的，由浙江對安徽給予補償；劣于基本標準的，由安徽對浙江給予補償；達到基本標準的，雙方都不補償。同時，明確補償基金專項用于新安江流域水環境保護和水污染治理。2011年暫安排了新安江流域水環境補償資金3億元，專項用于新安江上游水環境保護和水污染治理，其中中央財政安排2億元，浙江省安排1億元。該機制的具體方案還包括建立新安江流域生態共建共享示范區；設立示范區專項資金，推動生態環境保護、循環經濟合作、環境保護監測合作、生態環境保護科技和產業合作等；建立黃山千島湖杭州大旅游圈；推進產業與投資方面的合作；加強基礎設施建設合作等。

珠江流域贛粵東江生態補償。東江是珠江的支流，發源于江西省贛州市的南部，源區涵蓋安遠、尋烏、定南三縣，流域面積3520平方公里。東江連接江西、廣東、香港三地，是惠州、東莞、廣州、深圳、香港等城市的主要飲用水源，東江水質，事關香港特別行政區、珠三角東部城市群的供水安全和繁榮穩定。目前，廣東保證每年向香港供應11億立方米Ⅱ類達標水，香港則每年向廣東支付24.5億港元水費。①而對東江源區的生態補償雖已呼吁多年，2003年江西立法保護東江源，并持續采取了一系列的措施進行生態建設，也引起廣東、香港多方的高度關注，贛粵港跨省生態補償進行了一些企業、民間補償，但省際間制度化的生態補償始終未能實質開展、未能有效破題。②

（二）流域生態補償運行的焦點和難點

我國主要江河干流動輒就橫跨數個省（市、自治區）。例如，長江干流流經11個、黃河流經9個、海河流域地跨8個、淮河流域為5個、珠江流域跨越8個、松遼流域涉及5個③。因此，流域生態補償的歸根結底是一個利益分配調整的問題，也是補償運行的焦點。為了實現流域范圍內省際之間利益的實質分配正義，必須加強生態公共產品最大擁有者國家的主導力量，從省際協作管理理念出發，使流域生態補償更契合經濟效率與固定性，保障上下游人民群眾享有同等的發展權；促進上中下游各行政單元之間及各行政單元內部互惠多贏，生態環境保護與經濟社會協調發展。一項健全的生態補償機制難點在于如何科學地解決由誰補償，向誰補償和補償標準，補償渠道，如何監管以及常規制度建設等方面的問題（見圖3），只有如此，才能實現生態環境利益及相關經濟利益在生態環境的保護和改善者、破壞者、受益者和受害者之間的公平分配，解決優勢開發與生態環境保護和改善之間的矛盾。④

1.確定生態補償主體。流域水源保護補償主體可以分為國家、中下游地區和上游地區。江河流域的健康發展是國家生態安全的重要組成部分，國家是流域生態環境保護建設的直接受益方，上下游各用水城市和地區也均從中獲益。從微觀層面看，流域內各地區各行業部門的用水企業、水力發電站等也是受益主體，因此也是生態補償的主體，同時供水工程管理部門以及受益城市居民可以作為間接補償主體。

2.確定生態補償客體。流域水源涵養地、流域上分布的飲用水源地承擔了涵養水源和供應安全飲用水的重任，這兩個領域的生態補償應予以明確。對于水源涵養區和飲用水源地而言，補償客體在江河源區內，水資源保護作出犧牲和奉獻的企業、單位和個人都應該成為補償對象，主要包括：流域上游區政府、企業、居民。

3.明確生態補償標準。補償標準設計是否合理是流域生態補償機制能否發揮效能的最關鍵所在。結合我國流域生態補償實踐的初步經驗，流域生態補償標準設計將流域上下游及專門針對水源地的生態補償標準分別考慮。流域上下游各地區間補償標準的設計應基于水質、水量和生態環境服務效益等因素，包括水源區的生態環境建設的綜合投入；發展機會成本的確定及如何將各地區受益的流域生態服務因素納入生態補償標準設計等。

4.選擇生態補償方式。就是要解決“補多少”，“怎么補”的問題。政策補償。國家對江河源等重要的生態功能保護區的配套財稅政策，向受益區收取生態補償費或生態補償稅，經國家財政專項轉移支付給作出重大貢獻的水源區，扶持源區發展；市場補償。以付費形式的補償方式，從公平性的角度出發，對流域上下游各地區供水服務成本進行核算，讓這種補償資金合理惠及上游及水源保護地區，建立基于水權交易的市場補償方式。產業補償：下游地區可通過對口支援水源區和上游地區實施產業補償，進行異地開發或推動當地的綠色企業和民間資本進入水源區及上游地區，帶動當地經濟發展，促進生態環境建設。智力補償、社會捐贈也是生態補償的重要方式。

5.明確組織保障和補償效果。政府是主導協調機制組織保障和法律保障，市場則是運行機制實行水權交易。流域生態補償運行除外動力作用外，內動力主要體現在水生態系統服務受益者對生態保護及修復參與者物質刺激，產生強大的動力，使得生態保護與修復參與者積極參與，發揮主觀能動性進行生態建設，調整產業結構，推動本地區生態經濟快速發展，同時，也使得流域生態系統功能良好，生態環境優化，發展潛力增強。

（三）我國跨流域生態補償存在的問題

1.國家缺乏對流域開展生態補償的完整制度框架。跨省流域生態補償因其跨度大，涉及行政區廣。就國家層面而言，尚缺乏對流域開展生態補償的完整制度框架。①目前已有的實證如海河、新安江、東江等流域的研究，大都是個案研究。流域上下游之間補償依據、補償標準尚難以做到合理定量化，環境保護責任如何劃分、水體超標造成的損害如何賠償，上下游之間如何協商，建立怎樣的約束和協調機制等都缺乏有效的法律和政策支持。

2.跨省際流域水環境生態補償缺乏長效機制。在我國已有的流域水生態補償實踐中，因缺少對流域生態服務成本投入與發展損失或成效的評估體系，具體的補償標準、程序等事項，主要做法是由雙方協商解決①，這使得流域生態補償停留在一種自覺行為而非長期行為，若一方不愿承擔補償責任時或協商未果時，生態補償就難以達成或繼續。首個跨省的新安江跨省流域補償，財政部、環保部印發的試點方案確定期限暫定三年（2012-2014年），試點時間明顯過短，難以發揮生態保護長效作用；京冀兩地政府簽署《北京市人民政府河北省人民政府關于加強經濟與社會發展合作備忘錄》，以飲用水源地、水資源保護等橫向協作機制方式來實施流域生態補償。這種暫以區域發展合作“備忘錄”形式達成的生態補償模式尚缺乏穩定、規范的制度約束；東江流域贛粵共同出臺了2005年出臺的《東江源生態環境補償機制實施方案》明確從2006年開始，廣東省每年從東深供水工程水費中拿出1.5億元資金，交給上游的江西省尋烏、安遠和定南三縣，用于東江源區生態環境保護等。但由于出界水質標準沒能商定及缺乏有效的制度安排，這項資金一直難以落實。

3.補償標準偏低，補償方式較單一。新安江流域生態補償試點方案，試點期間內，安徽省用于新安江流域的生態補償專項資金每年最多為5億元。“十二五”期間，而在上游的績溪縣在生態環境保護與建設方面投資總規模至少也需30億元②，與新安江流域生態保護建設的投入需求相比，這一補償標準明顯偏低。在補償方式上，無論是省內或跨界試點流域，注重的是政府途徑，它通過中央財政轉移支付和省域間橫向轉移支付的方式，籌集流域生態建設和水污染治理的專項資金，具有政策方向性、目標明確、易于啟動等特點，但是補償方式過于單一，沒有有效發揮市場途徑、社會途徑的作用。

4.流域水質監測體系建設不完善。在新安江流域生態補償試點方案制定過程中，由于對補償考核標準認識不同，安徽方面認為，在本省境內新安江是一條河流，應該采用河流水質標準；浙江方面則認為，新安江流到本省境內已形成湖泊型水庫，自然該用湖泊水質標準衡量。因此，安徽執行的是河流Ⅲ級標準，浙江執行的是湖泊Ⅱ級標準。河流標準不包括湖泊標準中評價的總氮指標，而總氮是水體富營養化的重要指標，也是評價湖泊水質的重要指標之一，對湖泊生態安全的影響重大。經過一系列的協商，最終雙方達成一致：把新安江最近三年的平均水質作為評判基準，往后每年的監測數據與之相比。另外，對于監測點的選擇，也明確以跨界水體新安江的街口斷面作為人工監測斷面。監測頻次為每月一次。水質監測結果由中國環境監測總站核定，并向環保部、財政部提供，作為流域補償考核依據。雖然考核標準統一了，但雙方仍然存在一些分歧③。海河流域京冀飲用水源地、水資源保護橫向協作及珠江水系的東江贛粵東江流域生態補償也由于流域內監測體系不完善，在獲取項目區域斷面水質即時數據的科學性、穩定性，及在環境評價標準上的分歧使跨省流域生態補償進展艱難。

總體而言，目前，我國流域生態補償主要包括：大江大河源區生態建設工程生態補償、省域流域上下游生態補償、小流域上下游間生態補償。雖然“誰受益，誰補償”生態補償原則共識已經達成，但生態補償相關制度建設、跨行政區流域統籌機制、市場化補償方式、補償標準的確立及補償的運作機制等方面尚存在較大的問題，有待探索完善。

三、完善流域生態補償機制 實現地區發展共贏

我國的一些大江大河，流域面積廣，涉及多個省市。應在流域“生態共同體”共享共建理念下，實現區域經濟社會發展、生態環境保護從過去的局部問題變為流域共同體全局的問題。

（一）統籌協調：構建“生態共同體”新理念下的流域生態補償機制

要科學確定整個流域生態效益的提供者或受益者，有必要運用系統論的觀點進行全流域統籌規劃，改變目前流域上下游之間行政割裂被動補償的狀態，從而構建新理念下的流域生態補償機制。

目前，人類生活的基本結構一般以地域性的“政治共同體”形式進行，往往具有強烈的“邊界意識”；而流域生態系統則經常是跨行政區的，不會因為政治區劃而中斷；這種自然生態系統的連貫性與人類政治結構的分割性之間的矛盾是流域生態問題難以解決的關鍵癥結①。許多生態資源的（掠奪性的）開采和占有，是囿于個體利益的約束，流域某一區域范圍內的政府只會從其利益的中心出發制定相應的流域生態環境開發、利用決策，這些決策往往是具有短期效應而無法兼顧到整個流域的長期的、整體性利益。水資源作為公共服務產品，流域生態補償更多是需要政府付出，但目前在發展經濟與GDP考核的壓力下，每一屆政府往往以發展經濟為重心，工業發展為先，而忽視生態環境的行為決策極為普遍，政府決策難以站在整個生態系統的角度去理解生態環境的整體性和連貫性，而影響決策的合理性。因此有必要建立流域“生態共同體”，將上下游之間主體各方的利益、責任、義務捆綁在一起，“一榮俱榮、一損俱損”是至關重要的。生態共同體應具備以下特征②：一是主張個體的認同來自于共同體，促進流域上下游成員之間認識到所擁有的共同利益；二是打破“自我保護主義”意識，共同體成員共同具有流域生態利益享有權，也應重視在權利實現中不可推卸的責任和義務，必須承擔相應的流域生態建設；三是在“生態共同體”中應主張成員的經濟發展自由存在于一定的協調和控制之中的積極觀點，通過廣泛參與與積極協商，達成流域經濟發展與生態保護的雙贏局面。

（二）政府主導：從全局利益出發推動保護區和受益區雙方合作與利益調整

流域生態補償涉及保護區和受益區雙方，保護區范圍的界定、對其生態價值的評估、因保護生態環境可能導致的經濟損失、受益區受益的價值量確定、雙方賠償與補償平臺的建立等，均需要客觀、公正的第三方進行評判與操作，根據我國國情及流域生態補償試點實踐，流域生態補償機制的操作應以政府為主導。③

政府應從全局利益和“生態共同體”出發進行公益性指引，進行生態補償機制建設。國家統籌協調流域范圍內的省際之間的利益與生態補償，通過生態補償立法，將整個流域作為一個整體，協調上下游省際之間的利益沖突與矛盾，通過中央推動，開展流域生態補償工作，協調省際加強協商對話，，超脫具有狹隘主義的局部利益，從宏觀上制定更具公益性的政策措施，從而整體性地優化資源配置效率。中央政府主導下的省際之間的利益協調是落實生態補償的核心，省際協作堅持“以問題的解決為焦點，以協調合作為手段，使形成的行動導向方式更加富于和諧、創新、平等氛圍”的理念，讓下游區域的積極“反哺”，為上游區域保護流域生態環境提供動力，使流域生態補償得以落實。

建立流域生態補償基金。由中央政府出面，跨省流域共同出資建立生態補償基金，專用于水源區的生態建設和環境保護。設立生態補償資金專項賬戶，將中央公共財政轉移支付的生態補償資金、省級財政支付的生態補償資金、水電生態附加費等生態補償專項資金列入省、市兩級公共財政設立的生態補償基金賬戶，專款專用。上下游地區制定基金管理辦法，界定好有關各級政府在流域生態補償工作中的職責、權限，對專項資金的補助范圍、標準和對象、資金使用、監管等予以明確規定，確保生態補償資金收支規范。

增加“生態產品”的政府購買。同農產品、工業品一樣，生態產品是人類生存發展所必需的，更是可持續發展所必需的特殊商品。一些國家或地區對生態功能區的“生態補償”，實質上是政府財政撥款購買這類地區提供的“生態產品”。我國已設立了“森林生態效益補償基金”，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理及生態移民、科研教育等，并已列入國家財政全額補償，清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等生態產品是人們生存與發展的基本條件，增加生態產品的供給和生態產品的政府購買，是促進社會和諧，實現經濟社會可持續發展，為實現人與自然和諧共處創造良好的條件。

（三）明確權責：形成保護－補償－利用－控制的組織制度保障

明確流域范圍劃分，界定管理主體。跨省（自治區、直轄市）河流由中央政府操作；省（自治區、直轄市）內跨地（市）河流由省（自治區、直轄市）政府操作，開展流域綜合規劃，明確流域資源綜合開發-利用-保護－控制的范圍及其責任主體，明確流域內水資源在各行政區進出口斷面的水質要求，確定各行政區總配給水量要求、排污總量的控制要求、供水分配的協調機制、排污監測控制機制、監督與獎懲措施等。

建立流域管理委員會。為保障流域規劃及其生態補償事務的順利落實，在省級層面上，省流域管理委員會需要增加跨行政區流域事務的協調與合作職能，需要建立獨立于各地級市政府之上的機構來保障省內流域綜合管理工作的層層落實。

績效管理與考核獎懲并行。科學量化和評估生態建設與維護成本以及生態效益是生態補償的依據。在河流流經各行政區出入界面設立監測與評估點，對水量和水質變化進行監測，及時反應流域生態動態。上游地區提供給下游出境水量水質優于國家規定指標或標準，就應該得到相應補償，以提高流域內各區生態建設與保護的積極性，反之，如果流域中某行政區超量使用了流域規劃中分配的水資源造成下游地區用水不足或污染排放等不良影響，該行政區就應受到懲罰，若如上游地區接受了相應的生態補償，而出口水質卻未達到預定的標準，也必須受罰。以最大程度保障公平合理，維護流域的整體利益和長遠利益。

（四）多方籌資：以構建地方發展能力為主的多種補償方式和渠道

流域上下游之間的生態補償資金的籌集主要有三種途徑，包括：政府轉移支付和補貼；受益者支付；國際組織或環境保護非政府組織的貸款或捐助。補償除資金補償外，可以采取資源稅、綠色產業帶動、合作等多種方式，以促進上游地區經濟的發展。

國家財政投入和地方政府財政支持。政府對于生態補償主要采用財政轉移支付，在政府進行財政補貼、資金投入的過程中，要按照“把握域情，因地制宜”的原則，注重補償的“輸血”和“造血”的結合，合理有序地開展一系列的補償工作。建立促進跨行政區的流域水環境保護的專項資金，通過中央和地方相統一、相協調的基金保證，建立流域生態補償體系。此外，應當積極探索征收水資源生態稅，以滿足國家提供公共物品和服務的能力需要，保證政府履行環保職能的財力需要。

實施水資源開發使用費征收制度，開展水權交易試點。對于在直接開發、占用、利用和使用水資源的單位和個人收繳一定標準的費用，并在其中拿出一定比例的資金作為生態補償的資金。該部分費用直接來源于水資源的使用價值，其費用的多少，通常根據開發使用的水量、水質以及緊缺程度、所獲利益的大小來確定。征收的水資源開發使用費主要用于水源區的生態服務功能的保護和管理。通過開展水權交易，讓受益者支付其享受的生態服務。

完善排污收費制度，開展排污權交易試點。逐步擴大排污收費的范圍，嚴格執行新的排污收費制度，將各種污染源納入收費范圍內。進一步提高排污收費的標準，增加排污成本，以激勵企業加大對污染控制方面的投資。通過開展排污權交易，讓受益者支付其享受的生態服務，有利于流域水環境的污染防治、生態補償。

積極爭取國際社會的補償資金。生態問題已是全球性的問題，整個人類社會是一統一的整體。目前，通過經濟賬來還生態賬，為他們的生產生活方式和生態分工的優勢埋單，已在發達國家被人們所認同。開展生態補償工作應當加強生態建設領域的國際合作，并成為我國生態建設新的發展動力。目前，世界上生物多樣性最豐富、生態分工中占據較高位勢的國家大部分是在發展中國家，發達國家經濟實力較強，應為其前期的發展承擔更多的生態分工和生態責任。目前，最有代表性的生態補償項目是在哥斯達黎加、哥倫比亞、厄瓜多爾、墨西哥等拉丁美洲國家開展的環境服務支付（Payments for Environmental Services，PES）項目①。該項目由世界銀行發起，改善流域水環境服務功能是PES主要的生態補償方向。中國應積極爭取國際社會的補償資金爭取更大的發展空間。

（五）技術支撐：建立流域生態補償實施效果評價機制

建立完善的技術支撐體系。建立流域生態補償實施效果評價機制，通過環境影響評價制度、環保監測制度等對重點流域進行持續的跟蹤式評估，并以法規確定流域生態補償的綜合性價值評估體系。對上游水源區的補償主要考慮生態環境建設直接投入以及一定的發展機會成本，并逐步將流域生態服務價值納入；流域上下游地區間在議定跨界生態補償標準時，應重視開展上下游地區的環境治理成本和污染損害成本核算，增進生態補償標準的科學性和合理性；生態補償金的分配不僅要考慮補償對象的財力水平因素，也要將其流域治理面積、森林覆蓋率等生態環境因素納入。

科學核定生態補償資金。各行政區（以地級市為單位）按照享有的生態利益分攤生態建設與維護的直接成本，按照用水水量和水質有償使用占確定付費的比例及金額，以此構成生態補償的“基礎資金”。結合流域每年生態建設與維護的總直接成本以及從流域內年總計取水的水質水量，計算出使用每單位（億立方米）不同質量類別水所需要支付的生態成本費按各行政區分攤。②此外，各行政區還可依據流域供水用量分配計劃、排污量控制計劃等具體指標，在總量不變的情況下，根據各自社會經濟發展狀態合理調整所需的具體用量，引進目前在水污染控制（如COD）和大氣污染物（如SO2和CO2）控制中已得到廣泛應用的許可權交易制度①，作為市場調節的手段，將所分得的用水量和排污量有盈余的指標通過市場交易來出售，以此獲得生態補償資金。

加強監測能力建設。環保部門與水利部門應協商統一，協調流域交界水質監測斷面與水量監測斷面布設，盡量實現兩類監測斷面的基本重合，并搭建流域跨界斷面水質、水量監測數據實時共享數據平臺，為生態補償金核定提供依據。

（六）保護與發展：增強受償地區生態產品生產能力

在江河源頭區域實施生態補償是建立和完善我國流域生態補償機制的核心內容，已成為我國解決區域社會經濟失衡、保護流域水資源生態安全問題的重要手段和迫切需要。受償地區一般為貧困地區，如不能解決貧困問題，補償停止后將重新面臨生態退化的危險。②若要實現生態系統的持續健康發展，必須同時滿足人們日益增長的物質文化需求。因此，生態補償還肩負著提高社會福利，改變粗放落后的生產方式，調整產業結構，提高生活水平的重任即應將“輸血式”補償轉變為“造血式”補償。

第5篇：飲用水源保護地管理辦法范文

玉山縣土地征收成片開發方案

（2021-2023年）

（征求意見稿）

 

 

玉山縣人民政府

二〇二一年四月

 

目 錄

目 錄

前 言

一、概況

（一）行政區劃

（二）區域經濟

（三）地形地貌

（四）氣象氣候

（五）水文地質

二、原則和依據

（一）編制原則

（二）編制依據

三、成片開發區域情況

（一）成片開發的位置、面積

（二）成片開發土地利用現狀

（三）基礎設施條件

（四）批而未供、土地閑置情況

四、成片開發必要性、主要用途和實現的功能

（一）成片開發的必要性

（二）主要用途和實現的功能

五、成片開發合規性分析

（一）與國土空間規劃符合性說明

（二）與永久基本農田符合性說明

（三）與生態保護紅線符合性說明

（四）與自然保護地符合性說明

（五）與一級公益林符合性說明

（六）與歷史文化街區名鎮名村符合性說明

（七）與土地污染地塊符合性說明

六、與國民經濟和社會發展規劃性符合分析

（一）國民經濟和社會發展規劃概述

（二）國民經濟和社會發展規劃計劃情況

七、土地征收成片開發用地情況

（一）土地征收成片開局

（二）成片開發擬安排的建設項目、開發時序

八、土地征收成片開發年度實施計劃

（一）用地項目性質、面積、開發時序

（二）成片開發范圍內公益性及非公益性用地比例

九、成片開發效益型分析

（一）經濟效益

（二）社會效益

（三）生態效益

十、征地農民利益保障

（一）集體經濟組織和村民意見

（二） 征地補償安置標準

（三）征地程序

十一、結語

十二、附圖

 

 

前 言

 

《土地管理法》第45條（五）規定：為了公共利益的需要，在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的，確需征收農民集體所有的土地的，可以依法實施征收；成片開發用地需符合自然資源部規定的標準方可實施征地。按照自然資源部《土地征收成片開發標準（試行）》（自然資規〔2020〕5號）要求，縣級以上地方人民政府應當按照《土地管理法》第45條規定，依據當地國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，組織編制土地征收成片開發方案，納入當地國民經濟和社會發展年度計劃，并報省級人民政府批準。

玉山縣擬實施的成片開發項目屬于《土地管理法》規定的需編制成片開發方案的產業項目。為保障項目落地，促進土地資源集約、高效利用，促進產業發展，提升當地居民就業率和提高人民生活水平，按《江西省人民政府辦公廳關于執行土地征收成片開發標準（試行）的指導意見》（贛府廳發〔2021〕2號）的具體要求，我縣組織編制了《玉山縣土地征收成片開發方案（2021-2023年）》。

一、概況 （一）行政區劃 玉山因境內有相傳天帝遺玉懷玉山而得名，位于江西省東北部，面積1728平方公里，人口63萬，下轄16個鄉鎮（街道）。

玉山位居閩浙贛三省之要沖，素有“豫章第一門戶”、“兩江鎖鑰、八省通衢”之稱；與浙江江山、常山、開化三縣市接壤，高鐵南站、滬昆高速、320國道和浙贛鐵路橫貫縣境東西，與“長三角”主要城市已形成快捷通達網絡，到杭州318km、寧波410km、上海543km，距衢州機場80km，交通便利，是全省向東開放的先行區。

玉山縣現轄冰溪、文成2個街道，臨湖、必姆、橫街、下鎮、巖瑞、雙明、紫湖、樟村、仙巖9個鎮和懷玉、南山、下塘、四股橋、六都5個鄉，以及七一、王宅2個水庫管理局，總人口63萬人。有漢族和畬、布依、苗、蒙古、彝、回等29個少數民族。

（二）區域經濟 “十三五”期間，玉山縣經濟社會呈現出“總量進位、增速居前、質效雙升、圓滿收官”的特征，主要經濟指標增速持續位居全市“第一方陣”。2020年全縣地區生產總值實現225.87億元，增速4.6%，列全市第一，“十三五”期間年均增幅達9%，超額完成“十三五”預期目標；財政總收入達28.76億元；固定資產投資保持較快增長，2020年同比增長9.7%，位居全市前列，連續七年獲評“全省高質量發展考核綜合先進縣”。社會消費品零售總額五年累計突破400億元，城鎮與農村常住居民人均可支配收入在“十三五”期末分別達到3.68萬元和1.84萬元，城鄉居民人均可支配收入比值縮小至2.0。

（三）地形地貌 玉山縣地勢為西北高、東南低。境內主要山脈有懷玉山脈和武夷山脈。懷玉山脈是贛、浙、皖省的天然屏障，發脈于三清山，橫貫縣境西北部，其主峰玉京峰，海拔1816.9米，為懷玉山脈最高峰，也是縣內最高點。懷玉山脈西入廣信區境內后，又折南向東，由雷公包（海拔1054米）復入玉山縣境，成沙溪嶺。武夷山脈由東南面入縣境，構成丘陵地帶。華山在縣城南10公里，是武夷山余脈自廣豐入縣境的第一山，海拔437.3米。玉山縣整個地形為“五山、四丘、一平原”，玉山縣常態地貌以山地、丘陵為主，即山區面積占49%，丘陵占41%，平原占10%。河谷平原為主要的農業區。

（四）氣象氣候 玉山縣氣候終年溫和濕潤，具有亞熱帶季風氣候特征，雨量充沛，日照時間長，無霜期長，四季變化明顯。年平均氣候在18℃左右，玉山縣年平均降水量1841毫米。年平均無霜期335天，年平均日照1831小時。

（五）水文地質 玉山縣境內河流主要屬信江水系，其中金沙溪、玉琊溪是信江兩大源流。金沙溪源于三清山，源頭建有七一水庫；玉琊溪源于懷玉山，源頭建有峽口水庫。北有金沙溪，發源于三清山東北麓，是信江主要源流之一。東南有甘溪、滄溪。金沙溪與甘溪匯合后成冰溪，冰溪沿縣城流至十里山，與源出懷玉山的玉琊溪匯入信江。黃家溪由西北向東南流，匯入信江；葛仙溪從廣信區白沙村流入縣境，經臨湖鎮復入廣信區境內，至信州區靈溪注入信江。隴首溪流入德興市境樂安河；程溪屬山溪性河流，流至花山進入開化縣境注入婺江。玉山縣境內8條主干河流總長385.25公里，流域面積1600.2平方公里。

二、原則和依據 （一）編制原則 堅持新發展理念，以人民為中心，注重保護耕地，注重維護農民合法權益，注重節約集約用地，注重生態環境保護，促進當地經濟社會可持續發展。

（1）依法依規的原則。《玉山縣土地征收成片開發方案（2021-2023年）》編制遵循有關法律法規和政策依據，符合《中華人民共和國土地管理法》、《自然資源部關于印發〈土地征收成片開發標準（試行）〉的通知》（自然資規〔2020〕5號）等規定。

（2）公共利益的原則。《玉山縣土地征收成片開發方案（2021-2023年）》編制堅持以人民為中心，兼顧群眾特別是被征地農民合法權益和片區群眾長遠利益。

（3）生態優先的原則。《玉山縣土地征收成片開發方案（2021-2023年）》編制著眼生態優先、綠色發展，不占用永久基本農田，不涉及各類自然保護區、生態紅線和城市飲用水源保護地和重要環境敏感區等；合理設置生態綠化用地，實現土地綜合開發利用與生態建設的和諧統一。

（4）節約集約的原則。《玉山縣土地征收成片開發方案（2021-2023年）》編制深入貫徹新發展理念和節約集約優先戰略，每類建設項目都依據經濟社會發展情況、實際用地需求、土地綜合開發相關政策等合理確定建設總規模和用地面積、容積率、建筑密度、建筑限高等，提高土地節約集約利用水平。

（二）編制依據 1、法律法規 （1）《中華人民共和國土地管理法》（2019年修訂版）；

（2）《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2014年）；

（3）《中華人民共和國城鄉規劃法》（2019年修訂版）；

（4）《中華人民共和國環境保護法》（2015年）；

（5）《基本農田保護條例》（2010年）；

（6）《節約集約利用土地規定》(2014年)；

（7）《土地利用總體規劃管理辦法》（2017年）。

2、政策依據 （1）《自然資源部關于印發〈土地征收成片開發標準（試行）〉的通知》（自然資規〔2020〕5 號）；

（2）江西省人民政府辦公廳關于執行土地征收成片開發標準（試行）的指導意見》（贛府廳發〔2021〕2號）。

3、相關資料 （1）《玉山縣土地利用總體規劃（2006-2020 年）延續方案》；

（2）《玉山縣國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要（征求意見稿）》；

（3）《玉山縣永久基本農田劃定方案》；

（4）《玉山縣自然保護地優化預案》；

（5）《玉山縣生態紅線優化調整方案》等相關資料。

三、成片開發區域情況 （一）成片開發的位置、面積 本次成片開發共涉及11個片區，面積總計370.1384公頃。

片區1位于橫街鎮碓頭村、斧市村和文成街道姜宅社區、侖溪村，位于G60滬昆高速西側，東側有高新區互通線與G60滬昆高速連接，北側靠近蜜月小鎮，成片開發總面積約為93.1464公頃。

片區2位于文成街道侖溪村，位于新320國道與G60滬昆高速之間，東側毗鄰新320國道，南側靠近玉琊溪，北側靠近六村村，成片開發總面積約為22.0710公頃。

片區3位于冰溪街道文成村，東側為高新區軸承產業園內，南側為懷玉山大道，西側距玉隆路約320米，北側距科龍路約160米，成片開發總面積約18.9699公頃。

片區4位于冰溪街道王村畈村、下徐村，南側距新320國道約200米，東側距金山大道約160米，南側為高新區家具產業園，成片開發總面積約5.6043公頃。

片區5位于四股橋鄉皇珠村和冰溪街道小徐村、許家社區，北側為新320國道，南側為富力院士廷小區，西側為在建玉山一中城北分校，東側與玉清大道相距約440米，成片開發總面積約36.4169公頃。

片區6位于冰溪街道后山村，東側為玉山二中，西側為玉清大道，南側為民俗路，成片開發總面積約為20.2307公頃。

片區7位于巖瑞鎮太平村、新康村、巖瑞鎮東壟水庫，東側為東壟水庫，北側為320國道，成片開發總面積約為102.1251公頃。

片區8位于必姆鎮上湖田村、石筍村，在必姆鎮集鎮范圍內，靠近306省道，成片開發總面積約10.8349公頃。

片區9位于臨湖鎮臨江湖社區，在臨湖鎮集鎮范圍內，南側靠近饒北河，東側為臨江湖大道，成片開發總面積約6.4001公頃。

片區10位于下塘鄉曾家村、下壇村，在下塘鄉集鎮內，南側靠近下塘中學，成片開發總面積約8.0089公頃。

片區11位于巖瑞鎮龍琴社區、巖洲村，位于龍琴社區與巖洲村的交界處，成片開發總面積約46.3302公頃。

（二）成片開發土地利用現狀 本次成片開發用地總面積共計約370.1384公頃，涉及農用地245.5572公頃，占總面積的66.34%，其中耕地64.5115公頃，園地2.2880公頃，林地173.5648公頃，其他農用地5.1929公頃；涉及建設用地109.2123公頃，占總面積的29.51%，其中城鄉建設用地90.7461公頃，交通水利用地16.2489公頃，其他建設用地2.2173公頃；未利用地15.3689公頃，占總面積的4.15%。

 

 

 

 

 

 

 

表1 成片開發范圍土地利用現狀面積匯總表

單位：公頃

一級地類

二級地類

三級地類

面積

占比

農用地

合計

245.5572

66.34%

耕地

小計

64.5115

17.43%

水田（011）

47.5787

12.85%

水澆地（012）

2.1737

0.59%

旱地（013）

14.7591

3.99%

園地

2.288

0.62%

林地

173.5648

46.89%

其他農用地

小計

5.1929

1.40%

農村道路(104)

0.1501

0.04%

坑塘水面(114)

4.7796

1.29%

設施農用地(122)

0.2632

0.07%

建設用地

合計

109.2123

29.51%

城鄉建設用地

小計

90.7461

24.52%

建制鎮（202）

58.9421

15.92%

村莊（203）

6.7827

1.83%

采礦用地（204)

25.0213

6.76%

交通水利用地

小計

16.2489

4.39%

鐵路用地（101）

0.3588

0.10%

公路用地(102)

7.8733

2.13%

水庫水面(113)

7.3244

1.98%

水工建筑用地(118)

0.6924

0.19%

其他建設用地

風景名勝及特殊用地（205）

2.2173

0.60%

未利用地

合計

15.3689

4.15%

其他土地

其他草地(043)

8.0569

2.18%

裸地（127）

7.312

1.98%

總計

370.1384

100.00%

（數據來源：玉山縣2018年土地變更調查數據）

 

（三）基礎設施條件 成片開發主要位于玉山縣高新區、城東新區、衢饒示范區、必姆鎮、臨湖鎮、下塘鄉、巖瑞鎮。

高新區涉及片區（片區1- 4）：玉山縣高新區位于玉山縣城西部，320國道穿區而過，擬建互通線與G60滬昆高速連接，交通條件好，區內規劃布置了多個污水處理廠及變電站，能滿足區內用電與污水處理求，并設置有多個垃圾轉運站及垃圾填埋場。玉琊溪為區內主要河流，能滿足用水需求。區內基礎設施較為完善，可以較好地服務于片區成片開發。

城東新區涉及片區（片區5-6）：城東新區為玉山縣主城區，北有新320國道與G60滬昆高速，南有浙贛鐵路與滬昆客運高鐵，交通出行較為便利，區內合理布置了多個學校、醫院，綠地與公園較多，商業服務設施與公用設施完善，能較好地滿足居民生產生活需求。

衢饒示范區涉及片區（片區7）：片區基本沿320國道建設，東臨浙江省衢州市，位于上饒市至衢州市的咽喉位置，交通較為便利，靠近巖瑞鎮東壟水庫，北側將新建水廠，工業及生活用水需求能有效滿足。

必姆鎮涉及片區（片區8）：片區位于必姆鎮集鎮范圍內，306省道穿鎮而過，交通便利，沿河規劃了濱河公園，設置了一座污水處理廠，并有學校、醫院等一系列基礎設施，基礎設施條件較好。

臨湖鎮涉及片區（片區9）：位于臨湖鎮集鎮建設范圍內，主要河流為饒北河，生活與生產用水充足，北側為237國道，交通便利，設置有消防站、學校、醫院等基礎設施，符合成片開發的用地需求。

下塘鄉涉及片區（片區10）：位于下塘鄉集鎮范圍內，657縣道穿集鎮而過，北至玉山縣城、南連320國道，交通便利，東側靠近河流，規劃擬建自來水廠與污水處理廠，能滿足區域內的用水與污水處理需求，學校、醫院等基礎設施布置合理。

巖瑞鎮涉及片區（片區11）：片區位于巖瑞鎮巖洲村與龍琴社區的交界處，區域有上海鐵路局的貨運專線，交通便利，片區內建有較為完善的路網，綠地面積較廣。

（四）批而未供、土地閑置情況 以自然資源部土地市場動態監測與監管系統掌握的縣域內實時批而未供率判定批而未供率和閑置土地率。市縣區域內2009年以來實時批而未供率超過全省2009年以來實時批而未供率平均數1倍以上的；市縣區域內實時閑置土地面積占全省閑置土地總面積的比例超過5%的，暫緩批準征收成片開發方案。

根據自然資源部土地市場動態監測與監管系統，統計批而未供和閑置土地相關數據情況。玉山縣不涉及上述暫緩批準方案的情況。

四、成片開發必要性、主要用途和實現的功能 （一）成片開發的必要性 1、加快產業轉型升級的需要 積極引進龍頭產業項目落地，帶動玉山縣上下游產業發展，形成項目集中、產業集群、資源集約、功能集成的產業發展格局，以總量擴大、結構優化、業態創新、品質提升為主攻方向，積極推動大眾創業、萬眾創新，不斷拓展經濟發展新空間，提高有效供給能力，加快產業轉型升級，構建一二三產融合共進的產業新體系。

2、大項目建設的落地需求 （1）大項目的落地發展，能夠為玉山縣帶來相當大的經濟效益，為我縣的經濟發展提供新鮮血液，注入新的發展動力；

（2）能夠提供大量的工作崗位，解決玉山縣的民生就業問題，保障人民幸福、社會穩定。此外，一系列基礎設施與公共服務設施的配套完善，將有助于緩解玉山縣快速發展帶來的壓力，提高區內居民生活水平。

3、完善道路交通及其他配套設施的需要 優化整個區域的功能布局，完善區域公共服務設施及基礎設施建設，提升“硬件”水平，完善生活服務配套，提高人居環境水平。

玉山縣的快速發展使得成片開發區域的道路交通及其配套設施越來越顯得乏力，為緩解交通壓力，為區域內的居民、企業提供更好的生活、生產環境，有必要在現有交通網絡上進行道路新建與改擴建工程。道路工程的建設落地，將增強現有的交通網絡覆蓋力度，為區域生產生活帶來更多的便捷性和通達度，也為我縣的發展擴張提供有力的道路交通保障。

4、提升景觀風貌及空間形態的需要 浙贛邊際地區是生態文化旅游資源富集地區，建設浙贛邊際合作（衢饒）示范區，有利于整合兩省優質的生態資源，有利于建設世界一流的生態旅游目的地，有利于打造長三角區域的“后花園”。 

5、維護公共利益的需要 土地征收成片開發應當堅持新發展理念，以人民為中心，依據國土空間規劃確定完整的土地征收成片開發范圍內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地，注重保護耕地，注重維護農民合法權益。

6、節約集約用地的需要 成片開發是綜合開發的基礎。綜合開發就是地上和地下、基礎設施和房產開發、商業和公益、居住和公共服務，生產、生活與生態的統籌規劃、集中性、一體化開發，通過統籌規劃各類配置，各種功能相互協調，實現土地的綜合利用和高效利用。

（二）主要用途和實現的功能 1、主要用途 本次成片開發方案主要用途為儲備庫用地、工業用地、公共管理與公共服務用地、公用設施用地、交通運輸用地、居住用地、綠地與開敞空間用地、商業服務業用地等。具體用途分類面積見下表：

 

 

表2 成片開發范圍主要用途面積匯總表

單位：公頃

片區編號

用途

面積

片區1

工業用地

61.6153

交通運輸用地

19.8335

綠地與開敞空間用地

11.6976

小計

93.1464

片區2

儲備庫用地

2.0379

工業用地

12.158

交通運輸用地

4.3184

綠地與開敞空間用地

3.5567

小計

22.071

片區3

工業用地

2.077

交通運輸用地

3.0746

居住用地

5.5312

綠地與開敞空間用地

8.2871

小計

18.9699

片區4

工業用地

3.0339

公用設施用地

2.3906

交通運輸用地

0.1798

小計

5.6043

片區5

公共管理與公共服務用地

6.2428

交通運輸用地

6.2183

居住用地

15.8179

綠地與開敞空間用地

3.5954

商業服務業用地

4.5425

小計

36.4169

片區6

公共管理與公共服務用地

2.7217

交通運輸用地

5.2308

居住用地

12.2782

小計

20.2307

片區7

工業用地

66.9582

公用設施用地

4.964

交通運輸用地

28.4392

綠地與開敞空間用地

1.7637

小計

102.1251

片區8

工業用地

1.195

公共管理與公共服務用地

6.1338

公用設施用地

0.1041

交通運輸用地

0.8901

居住用地

1.4668

商業服務業用地

1.0451

小計

10.8349

片區9

公共管理與公共服務用地

1.5896

交通運輸用地

0.6366

居住用地

3.9491

綠地與開敞空間用地

0.2248

小計

6.4001

片區10

公共管理與公共服務用地

3.8073

交通運輸用地

0.2282

居住用地

2.3202

綠地與開敞空間用地

1.4083

商業服務業用地

0.2449

小計

8.0089

片區11

工業用地

30.3863

公用設施用地

0.6786

交通運輸用地

5.7382

綠地與開敞空間用地

9.5271

小計

46.3302

總計

370.1384

2、實現的功能 此次成片開發主要服務于玉山縣的用地需求。成片開發有利于進一步推進新型城鎮化進程，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，踐行生態文明建設，打造集中連片的產業發展基地，完善區域公共服務設施與基礎設施，提高區域生產、生活品質，促進經濟社會發展，實現共同富裕。此次成片開發規劃主要用途為儲備庫用地、工業用地、公共管理與公共服務用地、公用設施用地、交通運輸用地、居住用地、綠地與開敞空間用地、商業服務業用地等。

其中儲備庫用地2.0379公頃，儲備庫是保障城市良性運轉的物質條件之一，對于保障城市良性運轉具有非常重要的作用，與城市其他功能部分有著非常密切的聯系。

工業用地177.4237公頃，實現促進產業與經濟發展功能，工業是城市發展的基礎，它決定著國民經濟現代化發展的速度、規模和水平，在國民經濟中起著主導作用。此外工業的發展，對于逐步消除工農差別、城鄉差別，推動城市化進程起著重要作用。

公用設施用地8.1373公頃、公共管理與公共服務用地20.4952公頃，實現完善周邊區域配套設施布置功能，為周邊社區居民提供便民利民、文化娛樂等公共場所，提高居民生活質量，增強群眾幸福感。

交通運輸用地74.7877公頃，實現完善道路交通設施建設功能，可為周邊群眾和產業園提供便利的交通通道，提高出行可達性和交通效率，促進片區功能調整，使整個區域發展環境得到改善，進而帶動沿線區域經濟發展。

居住用地41.3634公頃、商業服務業用地5.8325公頃，實現居住和配套商業服務一體化功能，建設集菜籃子、便民店、家政維修店為一體的城市社區商業綜合服務中心，積極推進集零售、餐飲、娛樂為一體的商貿中心建設。進一步推進新型城鎮標準化建設和改造。

綠地與開敞空間用地40.0607公頃，實現建設居民公共空間功能，有利于片區構建公園形態與城市空間有機融合、生產生活生態空間相宜、人城境業高度和諧的空間格局。

五、成片開發合規性分析 （一）與國土空間規劃符合性說明 本次成片開發范圍以玉山縣城鄉總體規劃產業定位為指導，在引進企業的同時，壯大提升既有產業，同時完善基礎配套產業。根據《玉山縣國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要（征求意見稿）》，為保證擬建設項目用地順利完成征地報批，并滿足符合國土空間規劃要求，本次成片開發范圍均位于城鎮開發邊界集中建設區內，符合方案報審要求。

（二）與永久基本農田符合性說明 永久基本農田是為保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地。

永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地征收的，必須經國務院批準。

根據玉山縣永久基本農田劃定數據，本次成片開發不占用永久基本農田，符合方案報審要求。

（三）與生態保護紅線符合性說明 生態保護紅線的實質是生態環境安全的底線，目的是建立最為嚴格的生態保護制度，對生態功能保障、環境質量安全和自然資源利用等方面提出更高的監管要求，從而促進人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一。

生態保護紅線具有系統完整性、強制約束性、協同增效性、動態平衡性、操作可達性等特征。具體來說，生態保護紅線可劃分為生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上限。

根據玉山縣生態保護紅線優化調整方案數據，本次成片開發不占用生態保護紅線，符合方案報審要求。

（四）與自然保護地符合性說明  國家為保護自然環境和自然資源，對具有代表性的不同自然地帶的環境和生態系統、珍貴稀有動物自然棲息地及其他歷史遺跡和重要水源地籌劃出界限加以特殊保護的自然地域。

自然保護區以保護自然資源為主，還須把科研、教學、旅游和生產結合起來，統一經營管理，使之成為以自然保護為主的科學實驗、生產示范和旅游的基地。保護區可劃分為核心區、緩沖區和實驗區。核心區是原始狀態保護較好的自然景觀地區，是開展生態系統研究的基地。

根據玉山縣自然保護地優化調整方案數據，本次成片開發不涉及自然保護地，符合方案報審要求。

（五）與一級公益林符合性說明 通常所稱的公益林是指為維護和改善生態環境，保持生態平衡，保護生物多樣性等滿足人類社會的生態、社會需求和可持續發展為主體功能，主要提供公益性、社會性產品或服務的森林、林木、林地。

公益林，是指以生態效益和社會效益為主體功能，依據國家和省有關規定劃定，經批準公布并簽有公益林保護協議的森林、林木以及宜林地，包括防護林、特種用途林。公益林分為國家級、省級和市縣級公益林。

根據玉山縣第二次林業調查數據，本次成片開發不涉及一級公益林，符合方案報審要求。

（六）與歷史文化街區名鎮名村符合性說明 根據《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第二十八條，在歷史文化街區、名鎮、名村核心保護范圍內，不得進行新建、擴建活動。但是，新建、擴建必要的基礎設施和公共服務設施除外。

在歷史文化街區、名鎮、名村核心保護范圍內，新建、擴建必要的基礎設施和公共服務設施的，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門核發建設工程規劃許可證前，應當征求同級文物主管部門的意見。

根據玉山縣歷史文化保護區數據，本次成片開發不涉及歷史文化街區名鎮名村，符合方案報審要求。

（七）與土地污染地塊符合性說明 由于人口急劇增長，工業迅猛發展，固體廢物不斷向土壤表面堆放和傾倒，有害廢水不斷向土壤中滲透，大氣中的有害氣體及飄塵也不斷隨雨水降落在土壤中，導致了土壤污染。凡是妨礙土壤正常功能，降低作物產量和質量，還通過糧食、蔬菜、水果等間接影響人體健康的物質，都叫做土壤污染物。土壤污染物的來源廣、種類多，大致可分為無機污染物和有機污染物兩大類。

根據全國污染地塊土壤環境管理系統掌握的玉山縣土地污染地塊數據，本次成片開發不涉及土地污染地塊，符合方案報審要求。

六、與國民經濟和社會發展規劃性符合分析 （一）國民經濟和社會發展規劃概述 《玉山縣國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要（征求意見稿）》提出：展望二〇三五年，我縣將與全國、全省、全市同步基本實現社會主義現代化，綜合實力、經濟實力將大幅躍升，經濟總量和城鄉居民人均收入邁上新臺階，基本實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，基本建成工業強縣、交通強縣、教育強縣、文化強縣、旅游強縣、體育強縣，基本建成符合玉山實際的現代化經濟體系。創新創業創造活力充分釋放。區域經濟競合優勢明顯增強，浙贛邊際合作（衢饒）示范區建設成效顯著，成為驅動我縣經濟高質量跨越式發展的“新引擎”。國民素質和社會文明程度達到新高度，玉山文化軟實力顯著增強。文明玉山、法治玉山、平安玉山、廉潔玉山、健康玉山建設達到更高水平，治理體系和治理能力建設走在全市前列，社會充滿活力又和諧有序。生態環境質量保持在全省前列，形成綠色生產生活的新風尚，實現人與自然和諧共生。力爭人均地區生產總值達到全省平均水平，中等收入群體顯著擴大，城鄉區域發展和居民生活水平差距顯著縮小。全縣人民生活更加幸福美好，人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。

本成片開發的實施將增強玉山縣的產業集聚力，加快區域產業的升級轉型，擬建設項目符合玉山縣國民經濟和社會發展“十四五”規劃。

（二）國民經濟和社會發展規劃計劃情況 錨定二〇三五年與全國全省全市同步基本實現社會主義現代化的遠景目標，綜合考慮玉山未來五年的發展基礎、發展環境與發展要求，“十四五”時期，玉山縣經濟社會發展的具體目標是：

（一）“一強”：

——綜合實力強。全縣經濟綜合實力實現新跨越，在平穩健康發展基礎上提質增效。到2025年，主要經濟指標增速繼續保持在全市“第一方陣”，GDP增速保持在7.5%以上，GDP總量力爭突破325億元，財政總收入達38億元，實現經濟總量在全省、全市排位進一步前移，市場活力、發展動能更加強勁。

（二）“兩美”：

——生態美。生態環境質量保持在全省一流水平，生態文明示范縣建設成果鞏固提升，生態文明制度體系更加完善，綠色生產生活方式以及生態文明理念深入人心，“綠水青山就是金山銀山”通道雙向轉換更加順暢有效，生態保護與修復機制更加健全，國土空間開發保護更趨合理，全縣綠色發展水平走在全省前列。到2025年，森林覆蓋率達68.33%。

——人文美。社會主義核心價值觀深入人心，新時代文明實踐持續深入推進，公共文化服務和文化產業體系更加健全，高質量文化服務和供給進一步擴大，全縣人民精神文化生活日益豐富，人民幸福指數進一步提高，文明玉山進一步提升。

（三）“六好”：

——產業質量好。產業規模不斷壯大，產業結構日趨優化。創新能力顯著提升，制造業轉型升級成效顯著，科技研發支出不斷提高，到2025年，研發支出占地區生產總值比重達2.2%以上。先進裝備制造產業加快發展，電子信息、新材料及優勢傳統產業得到鞏固提升，“十四五”期間，成功打造300億級、200億級、50億級產業梯隊，工業經濟的主體地位更加穩固。現代服務業加速發展，現代農業基礎更加穩固。先進制造業、現代農業、現代服務業加速融合。產業更優、質量更高、效益更好的現代化產業體系初步建成。

——發展格局好。積極融入長三角區域一體化，搶抓粵港澳大灣區、浙皖閩贛國家旅游生態協作區、浙贛邊際合作（衢饒）示范區建設等機遇，加快打造內陸雙向開放新高地，促進玉山與浙江、上海等地實現跨區域協同發展。“十四五”期間，實現全縣固定資產投資年均增速保持在8.5%左右，全力打造江西對接浙江的示范點，推動開放型經濟再上新臺階。

——營商環境好。持續推進重點領域市場化改革，“五型政府”建設扎實推進，全面推進政府數字化轉型與數字化治理，破除制約高質量發展、高品質生活的體制機制障礙，激發各類市場主體活力，強化招商引資，持續打造“四最”營商環境，努力實現營商環境“全省一流、可比浙江”的目標。

——城鄉協調好。城鄉融合發展加快推進，“一主兩副雙廊四片區五平臺”的城鄉發展格局加快構建，中心城區基礎配套設施持續完善，城鎮化率進一步提升，鄉村振興全面推進，美麗集鎮、美麗鄉村建設向浙江看齊，農村人居環境明顯改善，脫貧攻堅成果持續鞏固，鄉村振興戰略全面推進，城鄉發展更趨協調均衡。到2025年，城鎮化率達62.5%，城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均可支配收入分別達5.16萬元和2.68萬元以上，城鄉居民人均可支配收入比縮小至1.93。

——社會治理好。“平安玉山”建設取得新成果，持續推進“信用玉山”建設，民主法治更加健全，社會公平正義得到進一步彰顯，政府治理效能顯著提升，城鄉基層治理和社區協商制度不斷完善，鄉村村民自治制度更加健全。防范化解重大風險體制機制更加健全，突發公共事件應急處理能力顯著增強，自然災害防御水平明顯提升。

——百姓生活好。實現更加充分更高質量就業，基本公共服務均等化水平明顯提高，全民受教育程度不斷提升，縣鄉村社區多層次社會保障體系更加健全，衛生健康體系更加完善，生活環境更加宜居，幸福指數持續提升，人民生活更加美好，宜業宜居的幸福玉山基本建成。

表3：“十四五”時期經濟社會發展主要指標

類別

指標

單位

2020年

實際

2025年

目標

年均/累計增長（%）

屬性

綜合質效

地區生產總值（GDP）

億元

225.87

325

7.5以上

預期性

財政總收入

億元

28.76

38

5.5以上

預期性

規模以上工業增加值增速

%

 

 

7.5以上

預期性

固定資產投資增速

%

 

 

8.5以上

預期性

社會消費品零售總額

億元

129.4

200

9以上

預期性

糧食綜合生產能力

億斤

4.18

 

保持穩定

約束性

創新驅動

研發支出占地區生產總值比重

%

1.8

2.2

[0.4]

預期性

協調發展

城鄉居民人均可支配收入比

-

2.0

1.93

[0.07]

預期性

常住人口城鎮化率

%

56.5

62.5

[6]

預期性

改革開放

進出口總額

億元

1.54

1.9

5左右

預期性

實際利用外資

億美元

1.04

1.4

6左右

預期性

利用省外資金

億元

72.52

106

8左右

 

綠色生態

單位GDP能源消耗降幅

%

省市下達的目標

-

省市下達的目標

約束性

單位GDP二氧化碳排放降幅

%

省市下達的目標

-

省市下達的目標

約束性

縣城環境空氣質量優良天數比例

%

98.27

 

省市下達的目標-

約束性

主要河流斷面優質水比例

%

100

91.67

[8.33]

約束性

森林覆益率

%

68.13

68.33

[0.2]

約束性

民生福祉

農村居民人均可支配收入

元

18431

26800

8左右

預期性

城鎮居民人均可支配收入

元

36776

51600

7.0左右

預期性

備注：1.全縣生產總值絕對數為當年價格，年均增長按不變價格計算；2.[ ]為五年累計提高或下降數，其中規模以上工業增加值增速、固定資產投資增速為“十三五”平均增速；3.約束性指標具體數值按國家下達任務執行。

數據來源于《玉山縣國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要（征求意見稿）》

七、土地征收成片開發用地情況 （一）土地征收成片開局 本次成片開發方案共涉及11個片區，面積共計370.1384公頃。擬規劃用途為儲備庫用地、工業用地、公共管理與公共服務用地、公用設施用地、交通運輸用地、居住用地、綠地與開敞空間用地、商業服務業用地等。

其中儲備庫用地2.0379公頃，占總面積的0.55%，工業用地177.4237公頃，占總面積的47.93%，公共管理與公共服務用地20.4952公頃，占總面積的5.54%，公用設施用地8.1373公頃，占總面積的2.20%，交通運輸用地74.7877公頃，占總面積的20.21%，居住用地41.3634公頃，占總面積的11.18%，綠地與開敞空間用地40.0607公頃，占總面積的10.82%，商業服務業用地5.8325公頃，占總面積的1.58%。詳見下表：

表4 成片開發用地布局情況表

單位：公頃

用途

面積

比例

儲備庫用地

2.0379

0.55%

工業用地

177.4237

47.93%

公共管理與公共服務用地

20.4952

5.54%

公用設施用地

8.1373

2.20%

交通運輸用地

74.7877

20.21%

居住用地

41.3634

11.18%

綠地與開敞空間用地

40.0607

10.82%

商業服務業用地

5.8325

1.58%

總計

370.1384

100.00%

開發片區內用途布局能與周邊現狀用地相結合，且符合開發項目和片區周邊發展用地的需求，如片區4用地為工業用地、公用設施用地、和交通運輸用地，其周邊為工業用地、城鎮村道路用地及農村宅基地，片區建設能夠與周邊形成緊密連接，在大力發展產業的同時，也完善了區域基礎配套。

（二）成片開發擬安排的建設項目、開發時序 統籌考慮資源稟賦、基礎設施情況、征收難度、融資情況、建設計劃等因素，綜合研究后制定擬建項目開發時序及年度實施計劃。本次成片開發擬建項目用地開發時序確定為2021~2023年。擬建設面積共計370.1384公頃。

1、環保二期地塊：擬建設面積約93.1467公頃，其中需報批征收面積約83.3722公頃。

2、熱電聯地塊：擬建設面積約22.0710公頃，其中需報批征收面積約15.8236公頃。

3、標準廠房地塊：擬建設面積約18.9699公頃，其中需報批征收面積16.8261公頃。

4、恒昌實業地塊：擬建設面積約5.6043公頃，其中需報批征收面積約3.0229公頃。

5、法院北側地塊：擬建設面積約36.4169公頃，其中需報批征收面積25.7319公頃。

6、玉山二中西側地塊：擬建設面積約20.2307公頃，其中需報批征收面積9.0977公頃。

7、衢繞示范區地塊：擬建設面積約102.1251公頃，其中需報批征收面積97.1611公頃。

8、必姆幸福商苑地塊：擬建設面積約10.8349公頃，其中需報批征收面積1.5056公頃。

9、臨湖建材大市場地塊：擬建設面積約6.4001公頃，其中需報批征收面積4.1788公頃。

10、下塘國營大壟墾殖場墾區棚戶區改造地塊：擬建設面積約8.0089公頃，其中需報批征收面積1.7668公頃。

11、南方水泥地塊：擬建設面積約46.3302公頃，其中需報批征收面積8.7503公頃。

本次成片開發擬在2021-2023年完成項目報批征收54.4324公頃，詳見下表：

表5成片開發項目擬征收年度計劃表

單位：公頃

片區編號

片區名稱

時序

片區面積

擬征收報批面積

片區1

環保二期地塊

2021-2023

93.1464

82.3722

片區2

熱電聯地塊

2021-2023

22.071

15.8236

片區3

標準廠房地塊

2021-2023

18.9699

16.8261

片區4

恒昌實業地塊

2021-2023

5.6043

3.0229

片區5

法院北側地塊

2021-2023

36.4169

25.7319

片區6

玉山二中西側地塊

2021-2023

20.2307

9.0977

片區7

衢繞示范區地塊

2021-2023

102.1251

97.1611

片區8

必姆幸福商苑地塊

2021-2023

10.8349

1.5056

片區9

臨湖建材大市場地塊

2021-2023

6.4001

4.1788

片區10

下塘國營大壟墾殖場墾區棚戶區改造地塊

2021-2023

8.0089

1.7668

片區11

南方水泥地塊

2021-2023

46.3302

8.7503

總計

370.1384

266.237

八、土地征收成片開發年度實施計劃 （一）用地項目性質、面積、開發時序 統籌考慮研究后制定擬建項目開發時序及年度實施計劃，本次成片開發擬建項目用地開發時序確定為2021~2023年，擬新建項目面積共計370.1384公頃。

（二）成片開發范圍內公益性及非公益性用地比例 本次成片開發方案公益性與非公益性用地比例如下：

本次成片開發范圍共370.1384公頃（含擬建區及現狀建成區），其中非公益性用地224.6198公頃，其余用地均為公益性用地，共145.5186公頃。詳見下表：

表6成片開發用地項目情況表

單位：公頃

片區編號

片區面積

公益性用地面積

公益性用地比例

片區1

93.1464

31.5313

33.85%

片區2

22.0710

9.9130

44.91%

片區3

18.9699

11.3618

59.89%

片區4

5.6043

2.5704

45.86%

片區5

36.4169

16.0563

44.09%

片區6

20.2307

7.9525

39.31%

片區7

102.1251

35.1668

34.44%

片區8

10.8349

7.1279

65.79%

片區9

6.4001

2.4510

38.30%

片區10

8.0089

5.4437

67.97%

片區11

46.3302

15.9439

34.41%

合計

370.1384

145.5186

——

九、成片開發效益型分析 （一）經濟效益  基礎服務設施產業的完善和地區特色產業的發展，有利于進一步完善產業結構，形成優勢互補，規模效應進一步突顯。促進經濟的增長最為直接的方式是稅收的增加，另外，基礎設施的完備將提高區位優勢，對周邊產業行業有較強的帶動力。

通過本次成片開發的實施、項目的建設，將推動和聚集符合當地資源特點的產業，優化資源配置，提高資源的利用率，降低能耗，提高土地的綜合利用率。將促進當地經濟快速發展，提升全縣的綜合發展水平，加快城鎮化發展步伐。通過城鎮的傳導作用，將先進科學技術、文化知識和管理經驗等，輻射、傳播到農村，促進科技、教育、文化、衛生等各項社會事業的迅速發展，并對農村經濟社會的發展產生積極的帶動作用，加速城鄉一體化，從而增強在區域經濟發展中的輻射帶動力，實現城鄉經濟社會的協調發展。

（二）社會效益 成片開發的實施在促進產業發展的同時，也將帶動周邊發展，新增產業項目的建設發展也將創造新的就業機會。成片開發的建設和投產有利于吸收當地農業剩余勞動力，降低城市就業壓力，減輕政府負擔；有利于消除社會不穩定因素，對穩定政治、社會大局，加強社會管理等有著重要意義。同時相關企業的生產消費和納稅可促進地方經濟，增加政府財政收入。

本次成片開發的實施，可促進地區產業的發展，帶動上下游產業共同發展，完善產業鏈，符合玉山縣國民經濟和社會發展“十四五”規劃。同時由于項目的建設活動和生產經營活動，將直接增加當地的就業機會，間接增加當地居民的人均可支配收入，帶動當地消費水平的上漲，搞活當地經濟市場，提高人民的生活質量。

（三）生態效益 土地開發建設對生態環境有著重要影響，土地開發建設導致土地利用結構發生變化，將農業用地為非農業用地，改變土地利用方式，從而改變地表植被的種類及覆蓋程度，本成片開發實施過程將嚴格對涉及的耕地實行占補平衡。將有效恢復生態綠化功能，改變城市環境，在減少水域污染、保持水土，涵養水源、降低噪音等諸方面發揮顯著作用，使項目區域生態環境實現良性循環，實現人與自然、經濟發展與資源環境協調、可持續發展。

十、征地農民利益保障 （一）集體經濟組織和村民意見 本成片開發方案擬于2021年4月28日至5月27日在玉山縣人民政府網站公示，且在開發涉及的各鄉（鎮、街道）及村委會公告欄張貼公示，征求范圍涉及的村集體和當地村民的意見。

（二）征地補償安置標準 依據《江西省人民政府關于公布全省征地區片綜合地價的通知》（贛府字〔2020〕9號），本成片開發方案實施時，土地補償費和安置補助費按區域征地區片綜合地價標準補償，玉山縣各鄉鎮及街道征地補償標準如下：

1、冰溪街道 耕地、園地、人工高產油茶園、養殖坑塘、農村集體建設用地43400元/畝，林地、其他農用地17360元/畝，未利用地13020元/畝。

2、文成街道、臨湖鎮、樟村鎮、六都鄉 耕地、園地、人工高產油茶園、養殖坑塘、農村集體建設用地41100元/畝，林地、其他農用地16440元/畝，未利用地12330元/畝。

3、下鎮鎮、紫湖鎮、橫街鎮、四股橋鄉 耕地、園地、人工高產油茶園、養殖坑塘、農村集體建設用地40100元/畝，林地、其他農用地16040元/畝，未利用地12030元/畝。

4、必姆鎮、雙明鎮、巖瑞鎮、楓林鎮、懷玉鄉 耕地、園地、人工高產油茶園、養殖坑塘、農村集體建設用地38800元/畝，林地、其他農用地15520元/畝，未利用地11640元/畝。

5、仙巖鎮、南山鄉、下塘鄉、三清鄉 耕地、園地、人工高產油茶園、養殖坑塘、農村集體建設用地37100元/畝，林地、其他農用地14840元/畝，未利用地11130元/畝。

擬征收土地范圍涉及的青苗、地上物及其他建、構筑物由玉山縣人民政府按實際落實補償并組織實施拆遷。