閑置土地整改方案精選(九篇)

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第1篇：閑置土地整改方案范文

一、總體要求

認真貫徹落實科學發展觀和國家土地管理法律、法規及有關規定，以國土資源部電視電話會議精神為指導，認真貫徹落實《市國土資源局“百日行動”實施方案》，重點對2005年1月1日以來“以租代征”、違反土地利用總體規劃擴大工業用地規模、未批先用、閑置土地等土地違法、違規行為進行全面清理，堅決查處違法、違規案件，有效遏制土地違法、違規現象發生?？傮w要求是：全面清理，摸清底數；嚴肅查處糾正，依法嚴辦案件；切實抓好整改，嚴格規范管理。通過這次行動，進一步落實最嚴格的土地管理制度，確保中央土地調控政策、國家土地管理法律、法規的有效實施和省、市兩級重要決策的落實。

二、主要任務

（一）整治“以租代征”行為。重點查處違反土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，規避農用地轉用和土地征收審批，通過出租（承租）、承包等方式非法使用農民集體所有土地進行工商企業項目建設的“以租代征”行為。各鎮辦，政府各部門，各有關單位要積極配合區國土資源局對“以租代征”的違法違規問題，逐一清查到位，并依照有關法律、法規的規定嚴肅處理。對未依法辦理農用地轉用的土地征收審批，國家機關工作人員批準“以租代征”占地建設的，要追究其非法批地的法律責任。對單位和個人擅自通過“以租代征”占地建設的，要追究其非法占地的法律責任。

（二）整治違反土地利用總體規劃擴大工業用地規模行為。重點查處現有已審核公告的開發區擅自突破國土資源部核定的四至范圍，違反土地利用總體規劃圈占土地的行為；查處以“工業集中區”等名義違反土地利用總體規劃圈占土地進行工業用地開發的行為；全面清理開發區或以“工業集中區”等名義違反土地利用總體規劃圈占土地的問題。對發現的問題分類進行處理，進一步規范開發區用地行為，鞏固開發區清理整頓成果。在新一輪土地利用總體規劃批準之前，一律不得在規劃范圍外以開發區、“工業集中區”、“產業集聚區”等各種名義非法調整規劃。

（三）清理和整治“未批先用”行為。重點清查城市批次建設用地未依法辦理建設用地審批手續，先行征地、供地、施工建設的違法、違規行為。全面查清城市批次建設用地“未批先用”的建設項目，在查清事實的基礎上，予以處理。對單獨選址建設項目未依法辦理建設用地審批手續，擅自先行動工建設的行為，到今年年底前，要查清事實，分析原因，明確責任，區分不同情況，分類提出處理意見。

（四）清理和整治閑置土地的行為。重點清查批而未用和閑置撂荒土地行為，并依法進行處理。對批而未用或批后仍由村民繼續耕種的土地要限期開發使用；對批后閑置土地一年以上但不滿兩年的，原則上按出讓或劃撥土地價款的20%征收單位或企業閑置費，并責令單位或企業限期開發建設；對批后閑置撂荒土地滿兩年的，要堅決收回國有土地使用權，并組織重新出讓；對違法審批而造成土地閑置的，要在年底前完成清退和恢復耕種工作。

三、時間安排

（一）自查清理階段（9月15日至10月10日）。要根據百日行動實施方案以及視頻會議精神要求，組織部署土地違法、違規問題的清理工作。自查清理要充分利用衛片執法檢查和區監察局、國土資源局聯合執法檢查等工作成果，全面查清問題后統一登記填表（表格見附件），并將清理結果于10月8日前上報區政府和市國土資源局。

（二）查處糾正階段（10月10日至11月20日）。要對發現的違法違規問題，依照有關法律法規的規定，查處到位；對清理出的管理不規范問題，要采取措施，予以糾正。配合市國土資源局對自查清理、查處糾正工作和第七次衛片執法檢查進展情況進行檢查。同時還要做好迎接省、部檢查的準備。

（三）督察整改階段（11月20日至12月20日）。要針對清查各類土地違法、違規案件中暴露出的管理問題，舉一反三，制定完善的制度和程序，明確執法責任為重點的整改方案，并對一些疑難重大問題進行專題調研。

四、工作措施

（一）加強領導，統一認識。要從實踐“三個代表”和貫徹落實科學發展觀的高度，充分認識本次行動的重要性和緊迫感，要在區委、區政府的統一領導下，按照“百日行動”實施方案的要求，高度重視，認真動員部署，建立相關工作機制，確定具體的工作任務和目標。區政府決定成立由區委常委、副區長牛瑞華任組長的土地執法“百日行動”領導小組，同時以區國土資源局工作人員為主體，抽調專門人員組成工作組集中開展執法工作。

（二）統籌兼顧，協同配合。今年以來，監察部、國土資源部部署了進一步開展查處土地違法、違規案件專項行動，監察部等五部門聯合開展了國有土地使用權出讓情況專項清理，農業部等七部委聯合部署了開展全國農村土地突出問題專項治理。區國土資源局要按照專項行動、專項清理、專項治理和本次“百日行動”的部署和要求，統籌兼顧，積極開展工作，確保各項工作任務全面落實?！鞍偃招袆印敝械闹卮髥栴}，要及時向區委、區政府匯報，特別是涉及難以解決的問題，要主動提出建議，積極爭取區委、區政府的支持，充分發揮聯合執法機制的作用，做好與有關部門的溝通協調工作，共同研究解決土地管理和土地執法中的關鍵性問題。

（三）依法查處，督促整改。要嚴格依法依紀處理土地違法、違規問題，嚴肅處理以罰代法、處罰不到位的行為。對土地違法、違規涉及到應當追究國家機關工作人員行政責任的，要移送監察部門；涉及犯罪的，要移送司法機關。

（四）積極宣傳，營造氛圍。最近一個時期，區國土資源局、區廣電中心要以“百日行動”為重點，充分利用廣播、電視、報刊、網絡等媒體，大力宣傳百日行動各階段的整治成果和查處違法、違規用地行為的進展情況，保持輿論的高壓態勢。要定期召開新聞會，相關信息，通報百日行動的進展情況。媒體曝光不少于3起有影響且性質惡劣的案件，要通過聲勢浩大、卓有成效的宣傳活動，大力宣傳中央關于嚴格土地管理，堅決打擊土地違法、違規行為的堅定決心，牢固樹立依法管地、依法用地的觀念，營造良好的土地管理氛圍。

第2篇：閑置土地整改方案范文

一、總體要求

以土地例行督察為契機，加大土地執法監察力度，提高依法合理利用土地水平，維護良好的土地管理秩序，積極推進土地利用方式轉變和結構調整，提升土地調控政策的應變能力和效果，確保土地管理法律法規和政策措施落實到位，打造良好土地管理平臺，促進縣域經濟社會又好又快發展。

二、督察內容

（一）土地利用和管理情況

1、耕地保護情況。耕地占補平衡及基本農田補劃落實情況；土地開發整理計劃落實情況，項目實施完成情況；實際的耕地保有量及基本農田保護情況；耕地保護目標責任制落實情況。

2、建設用地審批情況。規劃、計劃執行情況，征地補償安置情況。

3、土地登記情況。土地登記“五不準”執行情況，依法確權登記情況。

4、土地執法檢查情況。違法用地情況，動態巡查責任制落實情況、案件查處整改情況。

5、土地供應利用情況。土地供應情況，建設用地批后監管情況，批而未供、供而未用土地的情況，節約用地情況，閑置土地處置情況。

6、土地政策執行情況。國家耕地保護政策、產業政策和調控政策落實情況，房地產用地調控和監管情況，保障房用地落實情況，農村土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤等土地政策執行情況。

7、稅費收繳使用情況。耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費、出讓金等稅費的收繳使用情況。

8、其他。地方政府出臺相關政策的合規情況、反映問題解決情況等。

（二）土地管理共同責任落實情況

政府土地管理責任制建設和落實情況，政府及發展和改革部門的立項審批（核準或備案），財政、稅務、人力和社會資源保障部門的涉地資金管理，規劃部門的規劃許可，住房和城鄉建設部門的建筑施工許可，公安部門對移交案件的處理情況，監察、人保部門對移送人員的處理情況，政府融資平臺及土地儲備機構土地抵押融資以及相關涉地部門執行土地管理法律法規和土地調控政策情況、涉地事項履行職責和審批監管行為。

三、督察重點

土地管理共同責任落實情況，耕地占補平衡落實情況，年度計劃執行情況，違法用地情況，2009至2011年批次供地率情況，2011年和2012年保障房用地實際落實情況，交通、水利、能源等國家和省重點項目未報即用違法用地情況，征地補償款落實情況，土地出讓金收繳情況，省、市、縣出臺的涉土法規政策是否違背國家有關規定等。

四、實施步驟

（一）準備階段（2012年2月20日至3月31日）

認真準備耕地保護、土地規劃計劃管理、建設用地管理、土地登記等方面的資料、臺帳、卷宗以及縣委、縣政府關于嚴格土地管理、節約集約用地的相關文件和領導批示等。全面清理不符合法律法規和政策要求的問題，對清理出的問題要及時整改。開展對衛星遙感監測圖斑的內外業核查，摸清監測時段內合法用地、違法用地、未變化等情況，認真匯總各類數據。采取邊核查邊處理的方法，對核查出的違法用地行為及時處理，確保整改到位。按照一宗地一個卷宗的要求，做好卷宗的整理裝訂工作，確保內容全面詳實、表格式樣規范。3月23日前，向市土地例行督察工作領導小組報送自查清理總結報告。

準備的主要資料：

1、土地利用變更調查相關報表、報告、臺賬；

2、2011年度土地利用計劃臺賬；

3、2011年度政府工作報告、國民經濟和社會發展計劃報告、土地管理工作總結；

4、城區建設用地規模控制圖、基準地價圖、基準地價表及區片綜合地價資料；

5、2011年度城市（鄉鎮）批次用地農用地轉用和土地征收、單獨選址建設項目、補充耕地、違法用地立案查處、土地登記（部分）、城鄉建設用地增減掛鉤試點、供地、2011年及2012年保障性住房用地供應臺賬及檔案；

6、2011年度耕地開墾費、新增建設用地有償使用費、土地出讓金收繳、使用臺賬及相關資料；

7、2011年度征地補償費支付臺賬、政府土地抵押資料；

8、2011年度閑置土地清理相關資料，國家級和省級開發區土地集約利用評價資料；

9、政府及相關部門出臺的有關土地管理和利用方面的政策文件。

（二）督察階段（2012年4月1日-5月31日）

認真準備匯報材料，客觀真實、實事求是地反映本地的主要工作、方法措施、工作進展等有關情況，同時準備好檢查現場以及其他相關工作。國家土地督察濟南局在我市督察期間，我縣土地例行督察工作領導小組要指定專人搞好協調配合、資料提供和相關服務工作，按照督察組的具體要求提供相關資料。

（三）整改處理階段（2012年6月1日-8月31日）

各級各有關部門要嚴格按照國家土地督察濟南局的意見要求，對照例行督察發現的問題，分析查找原因，制定整改方案，加大整改力度，營造良好的土地利用管理秩序。加大對違法用地嚴重區域的整改力度，對國家土地督察局確定的重點案件，進行全程跟蹤督察，確保整改到位。扎實開展2011年度土地礦產衛片執法檢查，確保不發生新的違法占地。進一步提高供地效率，切實做好批而未用建設用地的清理工作，對批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡等情況分類調查，建立臺帳，分析原因，采取切實可行的措施，加快土地有效供應。加強土地規劃和計劃調控，落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，嚴格建設項目批地供地審查。加大違法違規用地的監管和查處力度，對未經批準擅自開工建設的項目，做到早發現、早制止、早處置。進一步做好穩定工作，針對可能引發的傾向性、苗頭性問題，采取有力措施，確保將其解決在基層和萌芽狀態。8月31日前，向市土地例行督察工作領導小組報送整改處理情況總結。

（四）驗收階段（2012年9月1日-9月20日）

全面總結土地例行督察工作，分析查找我縣在土地管理中存在的突出問題，加強長效機制建設。對督察組發現的問題整改情況進行全面核查，對照督察驗收標準進行自查自驗，扎實做好迎接督察驗收的各項準備工作。

五、具體措施

（一）加強組織領導。按照屬地管理原則，各鄉鎮（街道）對本轄區土地例行督察工作負總責，主要領導是第一責任人，分管領導是直接責任人?？h政府土地例行督察工作領導小組全面負責全縣土地例行督察工作的協調、督促、檢查工作。各鄉鎮（街道）及有關部門要加強對迎查工作的組織領導和協調調度，確保圓滿完成土地例行督察任務。

（二）強化分工配合。國土資源部門負責基礎資料的收集匯總、案件查處、業務指導；監察、公安、檢察院、法院等部門負責移交土地違法案件的受理、審查、執行；宣傳部門負責例行督察活動的宣傳報道工作；附表13、14、15中有填寫任務的建設、發改等部門，要嚴格按要求進行卷宗整理、表格填寫，并積極與國土部門進行溝通聯系，確保所有數據正確一致，經得住推敲。對由于卷宗數據等問題而導致對例行督察產生負面影響的將嚴肅追究有關人員的責任。

第3篇：閑置土地整改方案范文

剛才，*同志作了一個很好的工作報告，總結了去年以來的國土資源管理工作，分析了當前面臨的新形勢和新要求，對今年的各項工作進行了安排部署，這些意見我都同意，希望大家認真抓好落實。兩個縣市作了典型發言，從不同側面介紹了經驗做法，很有借鑒意義。下面，我講幾點意見。

一、依法行政，國土資源管理工作取得新成效

20*年，我市國土資源工作堅持以科學發展觀為指導，圍繞中心，服務大局，努力實現執行國家宏觀調控政策與保障全市經濟又好又快發展的統一，保護資源與保障需求的統一，嚴格執法與優化發展環境的統一。在國家實行宏觀調控、繼續收緊土地和信貸兩個閘門、土地執法監察力度不斷加大的形勢下，全市各級政府和國土資源系統廣大干部職工開拓創新，真抓實干，取得了顯著成績。一是嚴格執法，維護了良好的國土資源開發利用秩序。強化了國土資源執法隊伍建設、制度建設和長效機制建設，加大了動態巡查力度，及時發現和查處了一批國土資源違法案件。特別是通過開展三項土地執法檢查專項行動和礦產資源開發秩序整頓規范工作，查處了一批重點典型案件，土地執法百日行動和整頓規范礦產資源開發秩序工作順利通過了國家和省的檢查驗收，維護了良好的國土資源開發秩序，確保全市沒有發生大的國土資源違法案件，為全市經濟社會發展營造了良好的發展環境。二是高效服務，保障了全市經濟社會發展用地需求。按照“區別對待、有保有壓、保障重點、從嚴從緊”的要求，嚴把土地‘‘閘門”，強化用地審批，大力推進資源的節約集約利用，扎實開展了掛鉤試點和城鄉建設用地置換工作，千方百計保障建設用地需求。去年省里分配給我市6200畝建設用地指標，通過國土資源部門積極做工作，我市去年實際報批用地1.4萬畝，可以說，全市沒有因為土地問題而影響項目落地。三是創新機制，實現了國土資源管理的規范化。全面實行國土資源有償使用，重點推進工業用地招拍掛出讓，國土資源收益取得新突破，20*年全市實現政府國土資源收益24.8億元。規范完善了國土資源政務大廳的行政審批程序，特別是通過政務大廳有效規范土地一、二級市場的交易，防止了有關稅費的流失，20*年政務大廳實現各種政府收費14.2億元，契稅收繳6761萬元。礦產資源開發秩序進一步規范，礦產資源整合扎實推進，全市礦業權布局進一步合理，泰山石保護綜合整治成果得到進一步鞏固，礦業權市場建設進一步深化。

這些成績，體現了各級政府和國土資源系統高度的大局意識和堅強的執行能力，體現了國土資源部門的服務意識和以人為本觀念。同志們付出了努力，經受了考驗。借此機會，我代表市政府向大家表示誠摯的慰問和衷心的感謝!

二、創新思路，著力推進節約集約用地

今年市政府確定了全市生產總值增長14%，地方財政收入增長16%的目標，這些目標的實現需要一些工業項目、旅游服務項目的發展作支撐，而工業項目、旅游服務項目需要占用大量的土地。同時，今年各縣市區也有一些大項目、好項目需要落地。而今年國土繼續實行從嚴從緊的土地政策，國家下達省里的建設用地指標核減了1.8萬畝，我市的建設用地指標也更加緊張，保證好全市經濟社會發展用地需求，必須大力實行節約集約用地、挖潛盤活存量用地。一是要轉變思想觀念。在全社會樹立節約集約用地意識，徹底扭轉用地單位“寬打寬用、大手大腳”的觀念和土地利用方式。各級政府在籌劃本地區建設用地時，必須堅持眼睛向內、眼睛向下，在思路上從主要“盯住指標、擴大增量”向依靠“節約挖潛、盤活存量”轉變。二是要明確工作重點。我市節約集約用地潛力很大，空間很廣。要在“城中村”、“空心村”、工礦廢棄地整理復墾，充分利用企業閑置土地，提高開發區土地利用效率等方面加大工作力度。要加大盤活挖潛力度特別是加大農村集體建設用地盤活挖潛，通過調查測算，我市現有農村空閑地15.63萬畝，占農村集體建設用地的17%，主要是農村空閑宅基地、學校、辦公場所、廢棄磚瓦窯廠及停產破產鄉村企業用地。對這部分閑置低效用地，一方面通過掛鉤試點和建設用地置換政策進行整合利用，對閑置用地進行拆除復耕，置換出有效的建設用地指標安排到相關項目上。另一方面，對于一些面積較大、位置較好、能直接利用的舊村委辦公用地、破產企業用地、學校用地，依法辦理用地手續重新安排項目。三是要創新推進機制。要管住供地總量，形成節約集約的“倒逼機制”，充分發揮土地規劃和產業政策的控制引導作用，強化指標約束和投資強度標準約束，實行定額管理。今年要把新一輪土地規劃修編作為工作重點，加快修編進度，提高規劃的前瞻性、科學性和可操作性。年內基本完成市級土地利用總體規劃修編任務，全面啟動縣、鄉規劃修編。規劃修編任務繁重，涉及方方面面，各縣市區政府要統籌協調，特別是在修編經費上要給予保障。要強化經濟手段，建立激勵約束機制，全面落實工業及四類經營性用地招、拍、掛出讓制度，完善土地市場體系。要加強批后監管，建立閑置和低效用地退出機制，嚴厲打擊囤地炒地行為，對供而不用或少用、低效粗放利用、擅自改變規劃開發強度等行為，在規定期限內整改不力的，要依法予以收回。要嚴格落實好國家、省的建設用地標準，進一步制定完善節約集約用地評價考核機制，強化對節約集約用地的考核。

三、嚴格執法，維護全市發展大局

去年以來，我市通過開展三項土地執法專項行動，糾正了一批違法違規行為，土地違法違規現象得到有效遏制，促進了經濟社會又好又快發展。但也要清醒看到，土地違法違規形勢依然嚴峻。要認真總結經驗，繼續推進國土與公安、監察等部門聯合執法行動，加大查處力度。要堅持“預防為主”方針，切實加強國土資源法制宣傳。同時進一步強化動態巡查，推動執法關口前移，不斷加強土地執法監察的制度化建設。

最近，國土資源部部署了第八次土地衛片執法檢查工作，我市涉及泰山區、岱岳區、市高新區和泰山管委。這次衛片執法檢查的結果將為土地違法處分、實行問責制提供基礎數據和重要依據。三區和泰山管委一定要充分認識這次衛片執法檢查的嚴肅性和重要性，把這次執法檢查作為今年土地管理和土地執法監察工作的重要任務來抓，切實加強領導，精心組織實施，嚴格核實底數，依法處理到位。要按照部、省文件要求，抓緊開展內外業核查匯總，逐宗建檔，做到底數清、情況明。要在政府統一領導下，建立國土資源、監察、法院、檢察院、公安、建設、規劃等部門聯合辦案機制，對衛片發現的各類違法違規用地及時立案查處。對此次執法檢查，三區和泰山管委的分管領導要靠上抓，全過程組織處理，主要領導要全面掌握情況，對有關重大問題要直接介入處理。要支持國土資源等部門依法履行職責，幫助排除干擾和阻力。本次沒有被納入衛片檢查的縣、市，也要未雨綢繆，高度重視，切實做好各項基礎工作。同是要高度重視工作，進一步加大國土資源調處力度，著力解決土地征收征用中群眾反映強烈的問題，維護群眾利益和社會穩定。

要進一步加大礦產資源監管力度，以礦產資源開發秩序整頓規范“回頭看”行動為總抓手，一是推進礦產資源開發的整合，改變礦山“多小散”的局面，使礦山的開局趨于合理。二是與安監部門密切配合抓好礦山安全管理，特別是對歷史遺留的安全隱患要進行深入排查，對排查中發現的問題，要逐個建立臺帳，制訂整改方案，落實整改責任，明確整改期限。三是積極預防地質災害，高度重視極端天氣對地質和礦業生產的影響，健全地質災害預防預報機制，完善防災預案和應急預案，做好地質災害危險點居民的搬遷避讓，最大限度減少事故災害造成的損失和影響。

四、增強責任意識，提高駕馭國土資源工作能力

(一)強化政府責任。各級政府是落實國土資源管理目標的責任主體，各級政府的主要領導是第一責任人，分管領導是直接責任人。希望各位分管負責同志切實樹立責任意識，加強對國土資源工作的研究和學習，進一步增強對國土資源工作的駕馭能力和決策水平。省委省政府已將耕地保有量和基本農田保護面積列為對各市落實科學發展觀的考核內容，我市也將參照省里的要求制定對縣市區的具體考核辦法，各縣市區要進一步細化和分解，一級抓一級，層層抓落實。要強化政府問責制度，既要問責耕地保護總量，也要問責違法用地個案，還要問責基本農田保護面積，做到違法必問責。

(二)強化部門責任。要適應國土資源綜合性、全局性增強的特點，研究建立多部門共同參與、相互配合的國土資源監管新機制，解決耕地保護中“一家管、大家用”的問題。國土資源部門要更加主動地密切與相關部門的工作配合，形成合力，共同做好國土資源管理工作。

第4篇：閑置土地整改方案范文

上海土地市場缺憾重重

經過20年的探索和實踐，上海的土地使用制度已從無償、無限期、無流動轉變為有償、有限期、有流動的使用。市場配置土地的范圍不斷擴大，土地用途管制制度基本確立，運行機制和組織建設也有了很大進展。其間，經歷了上世紀九十年代對商業、旅游、娛樂、金融、服務業、商品房等內資六類經營性項目用地有償、土地租賃等改革。2000年后，實行了內外銷商品住房的并軌。2001年5月，修訂了《上海市土地出讓辦法》，出臺了《上海市土地使用權出讓招標拍賣試行辦法》，規定從2001年7月1日起，除經認定的舊區改造地塊外，經營性項目土地出讓一律實行招標拍賣。2003年又細化和完善了制度建設，并逐步推進“熟地”招標出讓。

然而上海市的土地市場建設仍處在經濟轉軌、體制轉型的大環境中，市場的供求機制、價格機制和競爭機制尚未真正意義的全面形成；市場機制本身的缺陷、負面的因素尚待認識和克服。具體表現在四個方面：

一、運作體制上還存在“雙軌制”

上海市土地市場當前有四種“雙軌”現象：土地所有權存在國家所有和集體所有的雙軌，供地方式存在有償使用和行政劃撥的雙軌，增量和存量土地管理體制的雙軌，以及市場價格機制和協議出讓價格的雙軌?！半p軌制”引發的土地資產利益的沖突或流失，規避有償利用的情況時有發生。現在需要從“統一”的視角，提出并軌的程序、方案和時序；需要從“規范”的視角界定運行邊界和內涵；需要從“透明”的視角，明確產權和利益關系，進一步做到公開、公平、公正。

二、價格形成機制還不完全符合市場經濟規律

2001年至2005年，曾根據不同階段土地市場的實際需求，結合地塊的具體情況，先后探索試行了“價高優先、價中優先、有效區間內價高優先”等評標辦法。其中，“價中優先”反映的是大部分投標人對地價的“平均”承受水平，難以從“優”擇商，使一些管理水平高、成本控制好、資金運作佳、從而能承受更高地價的投標者在招標中占不到優勢。這不僅未能充分通過市場競爭提高房地產企業的管理水平，同時還造成了土地資產的流失?！坝行^間內價高優先”的實質是底價至限價區域內的價高者得。從開標實踐情況看，“只控地價、不控房價”，可能會放大開發商的超額利潤。另外，難以對關聯或聯盟企業的價格合謀進行有效防范。

因此，需要統一規范各種出讓方式的價格形成機制，通過制度設計，規范地價基本準則；需從“透明”的層面，公開競爭的規則和出讓價格。

三、市場配置方式上，有償使用方式還顯單一

目前上海以一次性出讓的批租制已趨成熟，土地資源市場化配置的程度不斷提高。經營性土地出讓公開招標的比例已從2001年下半：年的17％，到2002年超過50％，2003年以后的75％以上。但年租制的市場認可度低，比例少，目前隱形地通過地上物租賃和通過劃撥土地轉性租賃的現象還存在。同時由于土地租賃還缺乏與土地出讓一樣的“同權同利”的基礎，在一些難以以一次性批租出讓的區域，由于缺乏靈活的資源配置辦法，客觀造成了國有土地資產的閑置或流失。另外，股份制企業的土地作價入股和授權經營還缺乏保障國有資產保值增值的配套制度，對作價入股的土地國有資產難以考量。

因此，需要統一創設一個出讓、租賃并存的互通平臺；需要規范實行年租制的租賃范圍、期限、方式和供應模式；需公開價格形成機制和土地租賃開發中的利益分享機制，包括作價入股的國有資產保值增值機制。最終完善上海市土地出讓、轉讓和租賃及作價入股等不同層次的配置土地資源的方式。

四、市場配置效率上，還缺少相應的評價制度

鑒于土地資源的稀缺，未來的土地利用更強調“低能耗、高產出、能循環、可持續”，同時成熟的土地市場應具有配套的跟蹤評估和后評估制度，以檢查和考量資源利用情況。目前還缺乏土地節約集約利用的評價指標和土地利用效率的判別標準。包括對閑置土地、低效土地盤活利用的“引逼機制”和相關工作制度。因此，需要“統一”建立相關的效率評價制度， “規范”相關的考核指標體系，公示透明市場配置土地資源中的效率狀態。

建立統一規范透明的“大賣場”

按照上海“十一五”規劃綱要，要在統籌城鄉發展、區域發展、經濟社會發展和人與自然和諧發展中，通過三年左右的努力，培育結構合理、運作有序、效率優先、利益兼顧的統一規范透明的土地市場?？傮w上實行“六個統一”和“六個規范”。

“六個統一”是：一，全市統一公布供地計劃及入市信息

建議在上年的12月份，最遲不超過當年1月份，全市統一公布年度土地供應計劃和進入市場的時間。入市信息分上、下半年兩次公布。第一季度可公布全年計劃量的70％。第二次30％安排在7月份。對計劃執行信息可結合合同管理方式進行全程上網公示。供應計劃的調整也要及時對外公示，特殊情況供應量減少和計劃增加也要提前公示。計劃向社會公布后必須嚴格兌現，體現政府的誠信。

二、統一交易地塊入市條件

先儲備后入市。今后凡是進入土地一級市場交易的土地都是政府儲備中心出來的地，都必須由政府儲備中心收購，按市場統一價格補償。

先收地后入市。即對原國有土地政府收回使用權，收回方式通過土地儲備，補償按統一標準。對原集體土地依法先征收，按政策和規定給予集體經濟組織和農民合理補償，確保他們的利益不受影響。

凈地入市。即對土地實施前期開發，拆除地上所有規劃應當拆除的原建筑物，水、電、氣、路等都通到地塊，開發商取得地塊即可規劃設計和施工。

明確規劃參數和其他有關建設條件。明確地塊的規劃用途及可建設的總量，其他相關行政主管部門出具準入許可。

三、統一收購儲備

體制和形式的分散，思想認識和利益的不統一，給儲備制度的推進帶來一些困難。如要求市、區聯合儲備的地塊，區(縣)往往考慮自身的利益，動遷等前期開發難度大、成本高的都推給市里，而相對成本低、容易操作的區里自己做。

土地儲備這個“蓄水池”，必須是一個統一的蓄水池。目前已有的20多個“蓄水池”很難統一。本課題建議積極創造條件，成立全市統一的土地儲備機構，統一負責全市的土地儲

備工作。

四、統一操作平臺

目前由于缺少一個統一的操作平臺，土地供求信息渠道顯得不暢通，供應和需求雙方的信息不能在時間和空間上有效對接，容易造成土地交易成本高、效率低，效益差。統一操作平臺能為國內外投資者提供及時、有效的供地信息，形成“要土地，找市場”的新格局；能夠為土地交易雙方提供優質、便捷的服務，進一步規范土地交易行為，理順土地出讓的工作程序，確保經營性土地出讓工作納入規范管理、健康運行的軌道。

五、統一供地方式

就是要統一執行土地有償使用制度和經營性土地招標拍賣掛牌出讓制度，加快土地供應的雙軌向單軌轉變。除符合《劃撥用地目錄》以及法律規定可以采用劃撥方式供應土地的建設項目外，其他建設需使用國有土地的，必須統一由市房地資源局以出讓、租賃等有償方式供應土地。加快經營性六類與其他有償出讓統一實行公開出讓或租賃。增量土地和存量土地出讓，實行統一平臺操作。存量土地在區縣完成出讓前期工作后，在全市統一的平臺上，用統一的標準和方式出讓。

六、統一土地收購的補償標準和土地收益的分配辦法

對農村集體土地征收的補償，要嚴格按現行的征地補償政策和標準，農民動遷嚴格按照動遷政策補償安置。城市國有土地收回使用權的補償，對居住建筑嚴格按現行的動遷政策給居民補償和安置，非居住用房可采取市場評估、綜合平衡、統一定價、適時調整的方法進行。目前浦江辦實行市政府批準的補償辦法，建議可將此辦法推廣到全市城市非居住用房的補償中。對已出讓地塊，按市場評估價補償。

六個規范是：一，規范土地公開交易范圍和內容

規范一級市場公開交易的范圍。國家規定的商業、旅游、娛樂、金融、服務業和商品房六類經營性用地，其他有償使用的工業項目、經營性公共利益項目，限房價競地價的中低價位商品住宅項目都應納入公開交易的范圍。

規范土地二級市場上的土地轉變性質和轉讓交易行為。包括原劃撥土地改變為經營性用地，或不改變用途通過轉讓或租賃改變使用人主體，或既改變性質又改變使用人主體的，及已出讓土地進入市場轉讓的等等均應規范運作。

規范法律和法規規定的轉讓行為，包括人民法院、執法機關裁定，決定處分土地使用權及地上建筑物、構造物、附著物的轉讓等。

以上由土地管理部門制定詳細目錄，以便對照執行，對特殊暫不進入公開交易的項目也必須規范相關的條件，制定規范的協議出讓或租賃的操作辦法和審批程序。如民營企業已出讓土地的再轉讓在符合國家有關法律的前提下，建議實行登記備案制等。

二、規范透明操作程序

土地交易的程序可規范為：

分布土地分配人市計劃，各區縣按計劃和有關要求上報具體地塊，市土地管理部門審核和市交易平臺公開入市地塊有關資料及交易程序。

地塊所在區、縣辦理出讓或租賃合同，市土地管理部門最終決定受讓人、受租人，交易平臺規范操作提出受讓人、受租人。建議每一個環節必須規范相應流程，特別是交易操作機構在交易過程中從開始到最終推薦受讓人或受租人這個環節，必須制定詳細操作規范，如標書的制定，評標標準等都必須規范，從而真正體現公開、公平、公正的原則。

三、規范公開出讓和轉讓的方式

目前公開出讓的方式主要有三種，招投標、掛牌和拍賣。對于某一具體項目應采取何種方式，本課題研究認為：

招投標方式開發商對地價的考慮比較理性，是基于對市場和本企業的經營能力判斷而作出的決定，但缺少直接面對面的競爭氛圍，另外對評標標準制定和把握，摻雜了不少的人為因素，難于保證中標的公正性。因此對一些重大的標志性示范性項目，如大型成片的舊區改造項目等建議采用招投標方式選擇受讓人，不單純從地價因素考慮，要以綜合因素評定最終決定受讓人。

采取掛牌出讓方式相對市場程度較高，在理性思考的基礎上引入了一定的競爭機制，最終掛牌的時間可以兩次三次摘牌，即多次出價。適用于一般中小型項目。

拍賣方式更有利于實現土地資源配置的高效率，體現資源配置方式的高透明度。拍賣競爭，成交價格基本上市場化，既能體現節約高效利用土地，又為政府實現土地效益最大化，同時對促進企業自身經營水平的提高有好處。一般的商業用地、娛樂用地，服務用地等都可以采取拍賣方式。

依法轉讓受讓國有企業的土地使用權或依法轉讓原劃撥土地使用權的，均應當在土地有形市場公開規范交易。按照市場價補繳土地出讓金。防止通過股權轉讓或變更公司法人代表等規避土地有償使用制度。

四、規范土地使用權出讓的價格形成機制

對居住保障型的項目、有償使用公共設施項目、少數獨特型和排他性項目等土地價格形成，在市場評估的前提下，確保原土地使用人的利益不受影響，不低于基準地價決定出讓價；市場化配置土地的項目用地價格形成，原則上由市場決定價格。在同等條件下，實行“價高者優先”，減少人為因素，引導投資人實現理性競價條件下的充分競爭，充分體現土地市場價格形成機制。

五、規范出讓合同文本

一要結合國土資源部、國家工商行政總局頒布的合同示范文本和補充協議示范合同文本要求，將項目類型、土地公開出讓程序、開工及竣工時限等土地使用條件、建設要求、管理要求等加以細化規范和約束。同時，實行出讓后的年檢制度，年檢情況上網公布。對年檢不合格的提出整改方案。二要抓緊歸并和規范目前出讓和拆遷兩個合同的操作模式，實行全市統一并且和國家要求接軌的合同文本模式。三要明確規范不履行合同的處罰措施。出讓方不按合同約定交地、受讓方不按合同約定履行合同的處罰措施，均應按《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓轉讓暫行條例》中有關規定在合同中加以明確，樹立政府和受讓方執行合同的嚴肅性。四是應當規范受讓人的資格條件，盡可能減少人為干預，杜絕為“特定對象”度身設定條件、制定標書。將資格設定規范在是否符合WTO的公平、公正、公開上，是否符合公司、企業和其他組織相關的法規上。

六、規范公示制度，提高交易的透明度

明確公示內容。主要有土地供應規劃計劃、入市時間、地塊資料、交易規則、交易場所、時間、受讓人或承租人簡況，受讓或承租價格，開發要求、開發進度、年檢情況和處罰意見等。

公示途徑有主要媒體、市局門戶網站及區縣固定交易場所。

分別設定公示時間。交易時間應至少提前一個月以上公示。招投標發標到評標、掛牌到摘牌應有一定時間。公示的內容保留3年以上。

相關的制度建設

為推動上海市統一規范透明的土地市場建設，在制度建設方面，目前擬著手擬定《上海市土地交易管理辦法》，修改和完善上海市土地儲備管理辦法，并加強對《上海市集體非農業建設用地使用權流轉相關政策》的研究。

此外關于推進土地年租制的政策，建議如下：

實施年租制的范圍除商品房開發項目外的經營項目都可以通過租賃方式取得國有土地使用權。以劃撥方式取得的國有土地使用權不再符合《劃撥用地目錄》的，可以通過租賃方式實行有償使用。劃撥土地用途改變為經營性用地項目，已經建立租賃關系的建筑物、場地出租的劃撥土地，規劃調整期間的短期用地、臨時用地，企業改制涉及的劃撥國有土地使用權，經批準同意以租賃方式處置。

租賃期限應體現靈活的原則。具體租賃期限由租賃雙方通過合同約定，可以實行短期租賃(一般不超過5年)，也可以長期租賃(不超過法規規定的同類用途土地出讓最高年限)，并可以在租賃期間，通過補充合同約定，調整租賃期限。

租賃方式應體現規范的原則。屬經營性項目用地的租賃，應當采取招標、拍賣或者掛牌方式，并參照國有土地使用權出讓的有關規定進行。其他國有土地租賃，可以采取協議方式。通過簽訂土地租賃合同，約定雙方的權利義務。對協議租賃的條件、標準、結果，以一定方式向社會公示，接受監督。

租金確定應以基準租金為最低租金，按照租賃方式不同，實行市場租金制和協議租金制。其中，以招標、拍賣、掛牌等方式等公開方式租賃的，采取競價機制，租賃金額以實際成交結果確定。以協議方式租賃的，不得低于基準租金和按國家規定最低地價折算的最低租金標準。

供地模式應體現租賃地塊前期開發的社會化和市場化運作理念。土地一級開發逐漸由儲備中心一家轉向專業開發企業共同參與的格局?？筛鶕嶋H采取由土地儲備中心組織實施租賃土地的一級開發；或政府主導、市場化運作，通過招投標選擇相應資質等級的開發企業實施開發，開發企業的投資和利潤通過收取熟地地租逐年收回。

租金調整應穩定和減少調整頻率及幅度，有利于租賃市場的培育和發展。對確屬需要調整的，一是規定法定條件；二是對土地進行定期評議。目前可規定總的原則：在土地的租期內，承租人可以明確計算出可能發生調整的租金上限，及租期內支付的租金總額。