耕地保護具體措施精選(九篇)
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第1篇：耕地保護具體措施范文
農村土地承包經營權的流轉這一重要的物權變動行為，引起社會的廣泛關注及討論。土地承包經營權流轉制度是我國農村土地制度的一項重要內容。實行土地承包經營權健康有序地流轉，對優化配置農村土地資源、穩定和發展農村經濟，推進我國農業的現代化進程，具有重要的現實意義。本文在分析農村土地承包經營權的概念及特征的基礎上，揭示了我國農村承包經營權流轉所面臨的制度缺陷及現實問題，對如何完善我國土地承包經營權制度提出了一些對策和建議。
關鍵詞：土地承包經營權；流轉；完善
眾所周知，我國是一個農業大國，農業是國民經濟的基礎，因此加強農業的基礎地位，穩定和發展農村經濟具有重要的戰略意義。農村經濟的穩定與發展的核心是土地問題，沒有良好的土地制度的支撐，農村經濟的發展也就無從談起。構建我國良好農村土地制度的一個重要方面就是要建立科學合理的農村土地承包經營權的流轉機制,以此來促進農村土地要素在法律范圍內的合理流動，從而達到土地資源的合理配置，提高土地資源的開發利用率，發展我國農村經濟。但由于相關法律制度的極不完善，加上規范的農村土地市場尚未形成，導致農村土地承包經營權流轉過程中出現很多問題，不利于農村土地承包經營權健康有序地流轉，也不利于農村經濟的穩定與發展，因此必須盡快完善我國農村土地承包經營權的流轉制度。我國理論界對土地承包經營權的流轉制度給予了充分的關注和研究，紛紛從不同的立場和視角提出各自的看法和建議，有力促進了我國農村土地承包經營權流轉理論的豐富和發展。但是，由于農村土地權利本身的復雜性，以及農村土地承包經營權流轉作為較為新生的社會現象，進入人們研究的視野的時間不是很長，也由于其他社會因素的制約，目前，我國理論界關于農村土地權利流轉的研究成果較為有限，未形成深入系統的學術專著，其理論研究的深度和廣度有待加強。本人在借鑒和吸收他人的研究成果的基礎上，對我國農村土地承包經營權的流轉進行了深入思考，提出了一些自己的看法和建議，以求對完善我國土地承包經營權流轉制度的有所裨益。由于本人的學識有限，錯誤紕漏之處在所難免，敬請指正。
一、土地承包經營權流轉的概念及特點
（一）土地承包經營權流轉的概念
我國法律雖然對土地承包經營權的流轉作了一些相關規定，但是土地承包經營權流轉在立法上仍未有一個準確的定義，理論界對土地承包經營權流轉也理解不一。有人認為“農村土地承包經營權流轉是指在農村土地承包期內,承包方以轉包、轉讓、出租、入股、互換等方式將承包土地的使用權轉移給第三方從事農業生產經營的經濟現象”[1]；還有人認為“農村土地使用權流轉就是指在保持集體土地所有權主體不變、確保家庭承包經營制度長期穩定的前提下，土地使用權在不同市場主體之間的轉移與交易”。筆者認為，所謂的農村土地承包經營權的流轉，是指在土地承包經營權的物權性質得以確定的前提下，在不改變農村土地所有權性質及土地的農業用途的基礎上，土地承包經營權人依法自愿將取得的土地承包經營權以轉讓、轉包、出租、互換、入股、抵押或其他方式轉移給他人的行為。這一定義需從以下幾個方面進行理解：
第一、農村土地承包經營權的流轉是一種用益物權變動的行為。農村土地承包經營權首先在立法上應將其界定為一種物權，這是構建土地承包經營權流轉制度的基礎。我國新頒布的《物權法》明確規定了土地承包經營權的相關內容，這是農村土地承包經營權物權屬性的有力明證，從土地承包經營權的權利內容來看，它是一種排他性的支配權，這也完全符合物權的特點。此外，將土地承包經營權界定為物權，對農村土地流轉的實踐操作及權利受到侵害后的司法保護具有積極意義。因此土地承包經營權是一種用益物權，土地承包經營權流轉是用益物權的變動行為。
第二、農村土地承包經營權流轉未改變農村土地所有權性質。農村土地承包經營權流轉不管以何種方式進行，農村土地所有權的性質始終不變，其性質仍然是農村集體所有。“土地承包經營權只是一種新型的用益物權，而不是完整的所有權。承包人只享有土地的占有、使用、收益和部分的處分權，不包括最終的處分權，因此承包人對土地的掌控是有限的”[2]，這就決定了土地承包經營權的流轉過程中土地集體所有的性質不會改變。
第三、土地承包經營權流轉不改變土地農業用途性質。土地是極其寶貴的資源，我國的基本國情是人多地少，耕地面積有限。為保護我國日益減少的耕地資源，實現農村經濟的持續發展，《中華人民共和國農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》都明確規定：受讓方應按照法律法規的規定，不得改變流轉土地的農業用途。因此，對于流轉后的土地必須用于農業生產，絕不能挪作他用。所以土地承包經營權流轉是一種不改變土地農業用途的權利轉移。
（二）土地承包經營權流轉的特點
根據調查，當前我國農村土地承包經營權流轉呈現如下特點：
1、土地流轉規模擴大，速度加快
自我國加入WTO以來，增加農民收入，調整農業結構成為農村工作的重點，不少地方政府和有關部門高度重視農村土地的流轉問題，并采取有效措施大力促進土地承包經營權的流轉。在政府部門的大力倡導之下，土地流轉的規模擴大，速度加快。
2、土地流轉區域不斷擴張
過去農村土地承包經營權流轉主要發生在農村二、三產業比較發達，農民非農收入較高且穩定的沿海發達地區以及大中城市的郊區和郊縣，非發達地區的農民因為就業途徑較少，家庭收入對土地依賴度高，土地流轉情況很少發生。但隨著社會的發展和經濟體制改革的深入，非農產業的發展和農村剩余勞動力的流動，現在發生土地流轉的地域擴展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、黑龍江、河北等內陸省份。
3、土地流轉形式多樣化
目前，農村土地承包經營權流轉有多種形式，大致有轉包、轉讓、出租、互換、繼承、入股、抵押、反租倒包等形式。對于上述方式，我國法律明確規定的有轉讓、轉包、出租和互換四種，其他方式雖未被法律明確規定，但在我國農村土地流轉實踐中客觀存在。筆者認為，既然法律將土地承包經營權界定為一種用益物權，其以何種方式流轉應充分尊重權利人的意愿，只要不違背法律的基本原則及相關法律規定，權利人可按照自己的實際需要靈活地選擇各種方式進行流轉，因此，當前土地承包經營權流轉具有多樣化特點。
4、土地流轉的利益分配的多樣性
農村土地流轉的利益分配正從過去“先有集體統一收入，再分配補償給流轉土地的農戶”的單一形式，發展為集體統收統分、農戶直接轉包獲取土地流轉收入、農戶入股合作經營、集體與農戶共同入股參與分紅等多種形式共存。因此，農村土地承包經營權流轉的利益分配呈現多樣性[3]。
二、土地承包經營權流轉制度所存在的問題
我國法律雖然已允許土地承包經營權以一定的方式進行流轉，但“法律對土地承包經營權流轉的規定過于籠統而簡單，未形成完備的法律體系，其系統性、針對性、可操作性不強，其缺陷和不足顯而易見”[4]。但我國法律在缺位的同時又給土地承包經營權流轉作了一些不必要的限制，如對流轉主體資格、流轉范圍和方式等進行過于嚴格的限制。由于缺乏完善的法律制度的保護和支撐，加之現實中不利因素的影響，如土地承包經營權流轉市場極不成熟、相關配套制度缺失等，導致土地承包經營權在流轉過程中面臨各種障礙、出現各種問題，如農民利益受損、非法改變土地用途、流轉程序混亂、流轉糾紛增多、土地資源的效益未能充分發揮等等。這些問題的存在嚴重制約著土地承包經營權合理有序地流轉，使得土地承包經營權流轉不僅不能達到預期的社會效益，反而產生負面效應，從而影響農村的穩定與發展。因此必須將土地承包經營權流轉中的問題逐一進行深入分析，然后找出相應的對策和措施，建立健全農村土地承包經營權流轉機制。筆者現從土地承包經營權流轉制度在立法方面的缺陷以及在現實中所存在的問題這兩方面來進行分析。
（一）土地承包經營權流轉制度的立法缺陷
1、土地產權規定不明確
土地產權是市場交易的基礎，產權關系明晰是市場經濟的客觀要求，也是農村土地市場健康運行的基礎，而我國現行法律并未對農村土地產權進行明晰界定，導致農村土地產權關系極不明確。《土地管理法》規定，農村集體土地屬農村集體所有，然而，我國存在三級農民集體，土地所有權分別為鄉（鎮）集體、村民委員會和村民小組掌握，因此農村土地所有權的代表不明確。此外，農村集體同時扮演著土地所有者和經營管理者的雙重角色，其職責規定不明確。由于土地產權關系混亂，導致各方的權責利不明確，使得各利益主體行為極不規范、利益分配也不合理，因此土地制度難以形成有效的激勵和約束。這種模糊不清的產權關系不利于土地資源的優化配置，從而直接阻礙了土地承包經營權的合理流轉[5]。
2、流轉方式規定不明確
《土地承包法》第32條規定：“通過家庭承包取得的土地經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其它方式流轉”。我國法律對土地承包經營權流轉方式的規定，筆者認為存在如下缺陷：
第一、“其他方式”規定不明確。“其他方式”到底是何種方式，是否可以任意創造，不得而知。而且，也不能從任何其他規定中看到相關的說明。新頒布的《物權法》也沿襲這種提法。筆者認為不妥，雖然法律規定的兜底條款既有靈活性的一面，適應與時俱進的需要，但對廣大農戶而言，如果沒有法律和政策上的明確指引，必然會影響其對土地流轉可能性的判斷，從而影響土地承包經營權流轉的順利進行。
第二、關于抵押方式規定不明確。《農村土地承包法》第49條規定，通過家庭承包以外的其它方式如招標、拍賣、公開協商等承包“四荒”（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）農村土地所取得的土地承包經營權可以抵押，而家庭承包取得土地承包經營權則未允許抵押。此種規定很不合理，隨著社會的發展，一些動產、不動產所蘊含的動態經濟潛能已經大大超過其靜態價值。這些財產被過多限制或不能抵押，其經濟效用就不能得到最大程度的發揮，從而阻礙農村經濟發展[6]。既然我國法律已允許以家庭承包方式取得的土地承包經營權可以轉讓，就應該允許其可以進行抵押，這也符合擔保法的原理。從新頒布的《物權法》依然不認同抵押的流轉方式來看，筆者認為立法者的價值取向還沒有改變，仍然覺得抵押風險性太大。這種想法，低估了農民的經營能力和對風險的估測能力，事實上“農民是理性的，他們并不保守，也不反對現代化。他們對價格有足夠的反應，他們在行為努力上具有與其它社會階層同樣的人性，即追求自身效用的最大化”[7]。因此，我國的現實情況不是農民的市場和經營意識有無達到立法和政策層面的問題，而是農民手中沒有足夠的流動資金，無法擴大生產，進行集中經營。行之有效的辦法就是允許農民以手中的土地承包經營權進行融資，從而促進農業資源的合理利用。所以，筆者認為我國法律應認同抵押這一流轉方式。
第三、關于繼承的方式表述不明確。我國現行法律在土地承包經營權繼承問題上沒有使用“繼承”這一概念，而是變通地表述為“由繼承人繼續承包”。而新頒布的《物權法》則對繼承沒有做出任何規定。筆者認為，這是立法上的失誤，既然林地能夠繼承，為什么草地、耕地就不能繼承？同一權利因客體不同而賦予不同的法律后果，容易造成法律適用上的混亂；而且，禁止耕地、草地的經營權繼承，會嚴重影響農民對土地的長期規劃，不利于發揮其積極性。因此，從立法的同一性和著重保護農民利益的角度出發，法律應允許土地承包經營權以繼承的方式流轉。
3、流轉存在嚴格的限制性規定
我國現行法律對農村土地承包經營權流轉的主體和范圍進行嚴格限制。如《土地管理法》規定：“農民集體所有的土地由集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的必須經過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準”；《農村土地承包經營權管理辦法》第九條規定：“受讓方應當具有農業經營能力”；互換則要求是在同一集體經濟組織的承包方之間進行；轉讓要求受讓方只能是從事農業生產經營的農戶且轉讓方必須有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源；入股則限定在承包方之間；轉包則限定在本集體組織內部等。這些限制性的規定使得“農民退出土地的成本非常高”[8]，導致一些缺乏經營能力而又想退出的農民可能被禁錮在土地上，而一些富有管理經驗、擁有先進技術設備的經營組織和承包個人則無法進入農地從事生產經營，從而使得土地的利用率和農戶的種地積極性受到極大影響，農業的市場化和規模化進展緩慢。同時，土地承包經營權轉讓須經發包人同意的規定也極不合理，我國法律并未對同意的條件做出明確的界定，如發包人不同意，即使能產生高效益的轉讓亦屬無效，這項規定極大束縛了土地承包經營權的有效流轉。
（二）土地承包經營權流轉制度的現實問題
由于立法的缺陷和現實中各種不利因素的制約，我國現行的土地承包經營權流轉機制在土地流轉實踐中運行不暢，面臨諸多問題，現分述如下：
1、農村土地流轉市場極不成熟
農村土地流轉需要成熟的土地市場的支撐，健全的土地市場能為土地流轉提供規范的交易場所，從而促進農村土地快捷有效地流轉。但現實當中，我國的農村土地市場還只是初具雛形，極不成熟，其主要體現在：第一、農村土地市場沒有完備的地價評估體系，土地承包經營權價格的估算缺乏相應的參考標準。第二、缺乏完善的市場運行機制，農村土地市場的供求機制、價格機制、競爭機制尚未形成，土地流轉受地方政府的控制較大，土地產權還不能實現跨區域流動。第三、缺乏完善的中介機構的服務，當前農村土地流轉缺乏完備的中介服務機構，如資產評估機構、委托機構、法律咨詢機構、土地保險機構和土地融資機構等。由于缺乏完善的市場服務體系和有效的市場運行機制，農村土地流轉市場極不成熟，導致土地供求信息受阻，信息輻射面狹小，從而導致土地市場供求失衡；同時使得農村土地的商品化程度偏低，農村土地承包經營權的資產價值不能充分體現，市場化操作相當困難，因而嚴重阻礙了土地承包經營權合理有序的流轉。
2、土地承包經營權流轉過程中侵權現象嚴重
近年來，土地承包經營權流轉過程中，農民權益受到嚴重侵害的問題較為突出,主要體現在：一是以權力剝奪農戶的自主決策權，有些地方違背農民意愿，隨意改變土地承包關系，搞強制性的土地流轉，把土地流轉作為增加地方收入和福利的手段,抑或作為政府決策者“政績”的形象工程；有些地方為了降低開發成本和便于招商引資，借土地流轉為名，隨意改變土地的農業用途，并強迫農民長期地價出讓土地承包經營權，這些強制性的土地流轉，勢必損害農民的切身利益；二是隨意調整承包地，分出所謂的“口糧田”、“機動田”，在本已分到各戶的承包地中切出機動田，由集體甚至村干部個人掌握；三是在土地承包經營權流轉過程中與民爭利。這些行為嚴重侵犯了農民的土地承包經營權，影響了農民的正常生產生活。
3、土地承包經營權流轉程序不規范
農戶之間的土地轉包、互換等土地流轉，多是自發性的流轉，相互之間只是口頭協議，沒有簽訂書面的文字合同或契約來規范流轉雙方的權利義務，這就造成土地承包關系的混亂，致使土地流轉工作無序進行。有的農戶之間雖簽有協議，但協議內容簡單，標的物不明確，權利義務規定不清楚，違約責任不祥，易引發合同糾紛。此外，農戶之間自發的土地承包經營權流轉的期限較短而且極不穩定，流轉雙方大多約定為一年一變，使得受讓方沒有長期保障，不肯對土地作較多投入，只維持現狀，生怕資金無法收回，從而造成土地資源的浪費。這都不利于土地承包經營權的有效流轉。
4、農村社會保障體系的缺失
我國農村并沒有建立完備的社會保障體系，農民只能牢牢地依附于土地，將土地作為最基本的社會保障，以化解失業、疾病等風險，“均等地占用土地并盡可能多地擁有土地資源是一種最有效的社會保障，中國農村現行票據分配土地的制度安排是一種最典型的土地型社會保障制度”[9]。因此，在我國農村社會，土地依然承擔著主要的社會保障功能。由于土地的最低社會保障功能沒有一個替代物，因此大多數農民仍把土地看作是“活命田”，寧可粗放經營，甚至荒蕪棄耕，也不輕易流轉土地。由于不能使農民和土地有效分離，這就極大地限制了土地的流轉，導致土地承包經營權流轉效率低下。
5、土地承包經營權流轉糾紛解決機制的缺失
《農村土地承包法》規定，因土地承包經營或流轉發生糾紛的，可請求村民委員會、鄉（鎮）人民政府等協調解決，也可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁，或直接向人民法院。而當前的現實情況是，一方面，大多數地方政府或法院有關機構尚未形成處理土地糾紛的規范化制度，也缺乏相關的法律條文與仲裁根據，另一方面，現在土地承包經營權的流轉范圍和規模卻越來越大，許多程序不規范的土地承包經營權的流轉導致了越來越多的糾紛，這二者的矛盾使得農村中許多土地流轉糾紛無法得到及時合理的解決，從而阻礙了土地承包經營權的順利流轉，也影響了農村的穩定。
三、完善土地承包經營權流轉制度的對策及建議
如前文所述，我國農村土地承包經營權流轉制度極不完善，既有立法上的缺陷，也有現實中的問題，從而制約了農村土地承包經營權健康有序地流轉，影響了農村社會的穩定，阻礙了農村經濟的發展。因此我國農村土地承包經營權流轉制度亟待完善，這就要求：一方面要從立法上完善土地承包經營權流轉的相關規定，使土地承包經營權流轉的法律制度具有針對性、系統性和可操作性；另一方面又要加強農村土地流轉市場的建設與發展，加快相關配套措施的建立與完善。同時，政府要切實履行自身的職責，采取有效措施，加強對土地承包經營權流轉的服務引導與規范管理，這樣才能促進農村土地承包經營權合理有序地流轉，實現農村土地資源的社會效益。筆者現具體從以下幾個方面來進行集中論述。
（一）土地承包經營權流轉制度的立法完善
1、建立健全農村土地產權制度，明確土地產權主體
土地產權明確是交易的前提，沒有明晰的產權制度，在農村土地承包經營權流轉過程中就會導致相關物質利益關系的混亂，農民的合法權益易受到侵害。明確土地產權，就是要明確土地所有權的主體代表，其關鍵問題是要統一集體所有權的主體，取消鄉（鎮）、村以及村民小組三級所有的分化現象。具體做法是明確農村土地產權的主體是村集體，按照我國有關法律法規和農村實際情況，應當確立村民委員會作為集體土地所有權主體的代表。因為村民委員會是農民民主選舉產生的基層組織，具有較高的威信，能夠代表農民的共同意愿獨立行使權利，承擔民事責任，最適宜充當農村土地所有權的代表，法律應賦予其相應的權利義務，使其很好地行使土地所有權人的職責并承擔相應的義務。其他組織因缺乏相應的資質和條件，不便充當農村土地的所有權的代表。鑒于農村土地產權的重要性，筆者強烈建議立法機關根據當前我國農村的實際情況，制定頒布《農地產權法》來確立合理的農村土地產權制度，進一步穩定和明確農村土地產權關系，以加強對農民土地權利的保護。
2、修改法律關于土地承包經營權流轉的不合理規制
如前文所述，我國現行的法律法規對農村土地承包經營權的流轉設置了許多不合理的限制規定。法律對土地經營權流轉的不合理限制與土地經營權的物權屬性不相吻合，其實質是對農民行使土地權利的一種干預，我國新頒布的《物權法》既然已經把土地承包經營權明確界定為物權，就應該賦予農民相應的支配權，“所謂物權之直接支配性，指物權人得依自己的意思，無須他人意思或行為之介入，對標的物即得為管領處分，實現其權利內容之特性”[10]。立法對農村土地經營權流轉進行限制的本意是考慮到農村保障制度并未健全，土地依然是農民的生活保障，盲目轉讓土地的風險性太高，容易造成農村社會的不穩定，其實這種擔心是多余的，既低估農民的經營能力，也不符合社會實際，農民是理性的，他會根據自身利益的需求來決定是否處分其土地承包經營權。同時，在現實生活中，隨著農村二、三產業的發展及市場經濟的建立與完善，農民的就業途徑更為廣闊，收入來源也日益多樣化。農民與土地的關系也日趨松散，依賴土地而生存的現象將越來越少。因此，法律對農村土地承包經營權的流轉做如此嚴格的限制完全沒有必要，只會造成土地流轉的成本過高，導致土地的閑置，阻礙土地流轉和土地效益的發揮，進而阻礙農村經濟的發展。因此，筆者建議取消對土地承包經營權流轉的不合理限制，尤其是廢除土地承包經營權的轉讓須經發包人同意的規定，從而為土地承包經營權自由流轉創造一個良好的法律環境，實現土地資源的優化配置。
3、完善土地承包經營權的流轉方式
(1)要賦予農村土地承包經營者的農地抵押權。我國法律對土地承包經營權抵押基本持否定態度，這與物權屬性不相吻合。農地如果不能作為抵押物進入市場，既不利于土地資源的優化配置，也不利于農村非農產業的發展，更延緩了農村信用市場的發展，也與市場經濟條件下農業發展對融資的極大需求不相適應。此外，土地承包經營權作為物權，物權人對其權利在效力上具有可處分性。因此，我國法律要賦予土地承包經營權人的抵押權。
(2)要允許土地承包經營權以繼承的方式進行流轉。從保護耕地、鼓勵承包人對土地持續投入以及促進農業穩定發展的角度，允許其繼承人繼續承包利大于弊。考慮到社會公平，為平衡農戶間的利益及農村集體的利益，可以采取繼承人與發包人簽訂新的合同方式，適當增加新承包人的義務。在具體設計時，可作如下規定：第一，在發生土地承包經營權繼承時，應當首先遵守《繼承法》的基本原則，其次，還要遵守《物權法》、《土地管理法》、《農業法》等有關農地管理的規定。第二，可借鑒臺灣地區的立法，從事農業生產的繼承人可優先于非農產業的繼承人分得農地使用權，對于非務農的繼承人，可以繼承其他財產。如其他財產不足其繼承份額，可以進行金錢補償，由在村繼承人耕作利用土地。第三，如果繼承人均為非務農人口，除非該繼承人自此從事農業生產經營活動，否則應在規定時間內，將土地承包經營權轉讓給從事農業生產的其他人[11]。第四，不得將同一塊土地使用權進行登記上的分割，否則會導致農地的零碎化。如果繼承人有兩人以上，并且被繼承人擁有多個農地使用權，則在保證使用權完整的前提下公平分配；如不足分配，則對未分得的繼承人折價補償，對于多余的地塊或無法分配的情形，則由繼承人共有，或將土地承包經營權變賣或折價。因此，無論是在理論上，還是在實踐中，土地承包經營權完全可以以繼承的方式流轉。
(3)其他流轉方式可予以一定的明確，同時，我國法律還應鼓勵土地承包經營權人采取多種方式流轉，如入股、出典、委托轉包、家庭聯產承包合作經營、交付土地承包經營權由他人代耕代種等等。
(二)加強政府在土地承包經營權流轉中的作用
1、加強政府的服務與管理職責
在土地承包經營權流轉過程中，作為直接管理的政府部門應當發揮積極作用，切實履行其對土地承包經營權流轉的指導、服務與管理職責。筆者建議設置專門的職能機構如農村土地流轉中心或管理委員會等，負責農村土地承包經營權流轉的管理工作。其具體職能可設定為：在堅持農民自愿有償的前提下，積極引導符合流轉條件的農民實行土地流轉；規范操作程序，指導農民依法簽訂好土地承包經營權流轉的書面合同，并建立健全土地流轉檔案，詳細登記流轉農地的面積、位置、質量、等級、價格與期限；仲裁處理土地流轉糾紛；監督流轉后土地的利用，防止非法改變土地用途的行為發生等；為農民提供法律、金融、市場、信息等方面的服務，幫助農民解決在土地承包經營權流轉過程中遇到的實際困難[12]。
2、規制政府行政權力、保障農民權益
在明確政府指導和監督管理的職責的同時，對于政府部門的行政權力也必須予以一定的規制，以防止其權力的濫用，避免對農民合法權益的損害。因此，必須通過嚴密的監督和制約體系將政府部門的行政權力納入法制的框架下，使其做到依法行政。為了更好地督促、規范和方便政府部門行使職權，保障農民的合法權益、促進土地承包經營權健康合理地流轉。筆者建議各地方立法機構，可按照農村土地承包法的規定，制定符合地區實際的土地承包經營權流轉的地方性法規和實施細則，使政府部門的指導、服務與管理工作落到實處，從而促使土地承包經營權的有效流轉。
（三）完善土地承包經營權流轉制度的配套措施
1、培育農村土地流轉市場
如前所述，我國當前的農村土地市場極不成熟，其市場功能還不能很好的發揮和體現，那么如何培育我國農村土地市場呢？筆者認為，除了要建立規范的土地產權制度，明確農戶是農村土地承包經營權流轉市場的直接交易主體之外，現階段必須作到如下幾點：
首先，要著手研究建立土地承包經營權流轉市場的運行機制，重點是土地承包經營權的價格機制、土地承包經營權交易的中介機制、土地承包經營權收益分配機制的建設。就農地承包經營權的價格機制而言，要實行公平地價制度，運用科學的方法確定與國有土地使用權價格相協調的農村土地承包經營權流轉市場的基準地價，由土地管理部門定期公布；就土地承包經營權流轉的中介機制而言，土地承包經營權流轉市場的發展需要配套的市場中介服務體系，要建立包括咨詢、地價評估、仲裁等機構及相關制度，并做好農村土地流轉的保險等工作；就農地承包經營權流轉的收益分配制度而言，應當使土地承包經營權流轉的收益在交易當事人之間合理分配，以保護各方的合法權利。
其次，要建立健全農村土地承包經營權流轉價格評估制度，即由具有地價評估資格的地價評估單位和評估師評估地價，并報請土地管理部門審定。
最后，要使農村土地承包經營權的交易活動公開化、契約化、貨幣化，提高農村土地承包經營權流轉市場的透明度。建立健全法律法規約束、金融約束、產權約束、內部責任義務約束等。
2、規范流轉程序
鑒于我國目前土地承包經營權流轉程序極不規范，流轉糾紛日益增多，為促進土地承包經營權健康有序地流轉，穩定和發展農村經濟，必須建立相應的機制來規范土地承包經營權的流轉程序。針對農村社會土地流轉現狀，筆者建議采取如下具體措施：
第一，修改合同法的相關內容，在合同法里邊增設有關農村土地承包經營權流轉的有名合同，明確規定流轉主體的權利義務關系，使雙方權利義務法定化，對土地承包經營權流轉的主要合同條款予以明確規定，以供當事人在簽訂土地流轉合同時予以借鑒，同時法律應強制規定當事人在進行土地承包經營權流轉時必須簽訂書面合同，把書面合同作為合同生效的要件之一。第二，設立合同備案程序，即當事人簽訂土地流轉合同后必須報專門的職能機構備案，如果合同內容不符合法律規定或有不適當的地方，職能機構可以建議當事人對其進行補充和修改。第三，在合同履行過程中，設立監督程序，即由土地管理機構對當事人履行合同的情形進行合法監督，以保證土地承包經營權流轉合同依法有序地履行。
3、加快農村社會保障體系的建設
一是要創造必要的條件，對流轉出土地承包經營權的農戶統籌安排，重新就業，以減輕市場經濟競爭對部分農戶的沖擊；二是建立多層次的相互聯系的農村保險基金，發展農村保險事業，形成涵蓋整個農村的災害補償體系，保障農戶具有再生產經營的能力；三是逐步建立以集體和農戶自我保障為基礎，政府予以一定扶持的社會保障機制，并大力發展多種形式的社會保障基金，村社合作醫療和經濟互助會等群眾急需的互助保障組織，促進農民醫療、養老、互助等農村社會保險體系的發展；四是對殘疾人、五保戶、貧困戶等特殊人群進行多層次的扶持，創造條件為他們提供必要的生活保障，從根本上解決他們將土地承包經營權轉讓之后的后顧之憂[13]。
