政策性金融機構的特征精選(九篇)

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第1篇：政策性金融機構的特征范文

關鍵詞：政策性金融；監督制度；比較金融；政策建議

政策性金融監督機制體現的是一種特殊的監督關系，即依據各個單獨的政策性金融機構法所形成的一種特殊的監督機制和權力結構。監督的目標是實現政府的政策意圖，提高金融資源公平合理的配置。這種特殊的政策性金融制度監督內涵主要表現為：由政府相關部門和權威專家或其他行業人員代表國家和公眾的利益組合而成的特殊的董事會或理事會的權利制衡結構或治理結構，并由董事會(理事會)對機構行使最高的決策、協調與監控的職能權力；由政府直接控制政策性金融機構的主要人事任免權，政府相關部門參與協調與制約，國家審計機構定期或不定期的專門審計監督，從而從機構外部對政策性金融機構進行控制、組織、約束、協調、保障的特殊監督機制。這樣，就從政策性金融機構的外部和內部兩個層面上，構成了政策性金融獨特的監督機制和權力結構。

一、政策性金融監督機制的國際比較

(一)日本政策性金融監督制度

日本政策性金融與商業性金融高度平行并列與對稱，把政策性金融與商業性金融二者嚴格劃分開來(機構分離、業務分離、管理分離、法律分離)，并自成體系。各種政策性金融機構分別單獨立法予以監督、保障與制約，并多次修改和完善。如，《日本政策投資銀行法》、《日本國際協力銀行法》、《農林漁業金融公庫法》、《日本中小企業金融公庫法》等。雖然日本的政策性金融機構在國內被歸入“銀行和其他金融機構”一類，但它們并不受主要適用于普通商業銀行的《銀行法》的約束。在日本政策性金融監督機制中，政策性金融機構受到政府許多相關職能部門的業務指導，尤其是受財務省(原大藏省)資金、財務方面的協調與制約的力度較大，但限于政府授權和法定的范圍之內，金融公庫受主管大臣的干預程度也很大(如公庫每季度經營計劃必須經主管大臣批準，并定期報告資金運用情況)，但政策性金融機構不受中央銀行和金融監督廳的監管。20世紀90年代以來，日本金融監管體制在經過了一番大的改革和調整后，于2000年7月在金融監督廳的基礎上正式成立金融廳，其職能定位為負責對民間金融機構和金融市場的統一監管，而政策性金融機構仍不屬于其監管。同時，所有的政策性金融機構都要接受獨立的審計部門即會計檢察院的審計檢查。日本政策性金融監督的特殊權力結構集中體現為董事會或理事會的組織形式，幾乎所有的政策性金融機構都設有董事會或理事會這種最高的決策權力機構。

(二)德國政策性金融監督制度特征

講究秩序的德國，政策性金融由政府依法單獨監督。德國是最早建立金融綜合監管機構的國家，聯邦銀行業監管局實際上是一個綜合性金融監管當局(因德國銀行業可以同時經營證券和保險)，但德國復興信貸銀行等政策性金融機構則不屬于其監管之列，而是依據獨立的法律由政府職能部門監督制約其行為的，《德國銀行法》和德國有關的商法典也不適用于它們。《德國復興信貸銀行法》第1章規定，該銀行是依據公共法設立的法人團體；第12章規定，該銀行由聯邦政府指定財政部門進行監督，監督當局有權采取一切措施，以確保該銀行的業務運作符合有關法律、法規的規定。政策性金融機構奉行不與商業性金融機構競爭的補充性原則和中立原則。依據德國復興信貸銀行法規定，作為一家政府的政策性銀行，其業務范圍必須是商業性金融機構因無利可圖不愿意做，或自身能力不及而做不了的業務(補充性原則)。同時還規定，該銀行有政府支持，享受政府的優惠政策，在金融市場上就必須保持中立，不能與商業性金融機構競爭，否則就違背了平等競爭的市場經濟原則(中立原則)。因此，在實際操作中，該行發放貸款原則上都必須通過商業銀行轉貸給借款人，基本不直接發放貸款。但它的具體業務卻不受政府干預，始終保持經營決策的獨立性、穩定性和靈活性。政府還給予政策性金融機構長期享受稅收減免的特殊政策。德國住房儲蓄銀行的存、貸款本息免征所得稅，德國住房信貸協會的住房貸款也長期享有免稅特權。(三)美國政策性金融監督制度特征

美國對政策性金融單獨立法授權。美國是一個善于并且主要利用間接手段來干預調節經濟的國家，對于政策性金融機構的監督，政府主要是通過立法決定其活動宗旨、基本原則、政策方向等一系列“框架”，而具體業務活動、日常管理則不必政府事無巨細統統過問。美國的農業政策性金融監督體系是建立在如下三部法律的基礎上：1916年的《聯邦農業信貸法》、1923年的《農業信貸法》和1933年的《農業信貸法》，據此分別建立的美國土地銀行、聯邦中期信貸銀行和合作銀行，在還清政府的投資，成為獨立的合作金融機構后，仍受聯邦農業信貸管理局的監督和檢查，因此其農業信貸業務不自覺地遵從了政府的政策意圖，成為美國農業政策性金融體系中的骨干力量。政策性金融機構依法定位制約。以美國進出口銀行法為例，該法包括銀行設置目的、基本權限、內部組織機構、與政府的關系、銀行融資的條件、融資出口商品的重點及種類限制、融資國別限制、融資公正性(反補貼)目的，以及其他一些禁止融資的限制等等。1978年，參眾兩院又通過了《進出口銀行法修正案》，還陸續制定了一些其他相關法律。通過對進出口銀行詳盡的法律定位、限制與說明，使銀行的運行建立在明確的法律基礎之上，以便于政府對其進行監督、管理。政策性金融機構主要是由與其業務相關的政府職能部門監督、協調與制約，政策性金融監督的權力結構也主要體現于董事會的組織形式上，并由總統直接任命其主要官員。美國進出口銀行的最高權力機構為由5名成員組成的董事會，董事會成員由總統任命并經參議院確認。美國聯邦住房貸款銀行體系依據《1932年住房貸款銀行法》建立，由聯邦住房貸款銀行委員會負責監督和協調，該委員會3名負責人均由政府任命，任期4年；每個聯邦住房貸款銀行的領導權力機構是董事會，由12名成員組成，其中4名由聯邦住房貸款銀行委員會任命，任期4年，8名由會員選舉產生，任期2年。美國聯邦存款保險公司由一個3人組成的董事會負責管理，成員由總統任命。

二、建立健全我國政策性金融監督機制的建議

借鑒世界各國政策性金融監督制度及運作機制的經驗，我國應盡快構筑有本土特色的政策性金融監督體制。當務之急是從監督的法律依據、監督的主體結構和監督考評指標體系等方面盡快建立健全中國政策性金融監督機制和結構。其中，特別是要加強對政策性銀行的政策導向作用的引導，盡量減少其片面追求盈利的動機，有所限制其兼營商業性業務的規模和范圍。

(一)盡快出臺專門而特殊的政策性金融法律法規

實現依法監督、制約和引導的規范性要求。政策性金融法律體系既包括對不同政策性金融機構的單獨立法，也有專門的政策性金融監督條例，以及具體的業務管理制度，如《政策性銀行業務管理辦法》、《政策性銀行貸款通則》、《政策性銀行不良貸款劃分及認定辦法》等規章，使對政策性金融機構的監督和考評有法可依。

(二)在政策性金融監督主體上分為宏觀和微觀兩個層次，并體現為不同的監督機制和治理結構

通過這兩個監督層面或外部治理和內部治理的有機統一，形成政策性金融機構的監督機制、決策機制、激勵約束機制和自我調控機制等相互結合的良好的治理結構，進而為其業務行為提供行動界限和激勵機制。宏觀層次的政策性金融機構監督主體應該是國務院“政監辦”。即建立一個由國務院有關職能部門參與和共同組成的權威性的“政策性金融機構監督辦公室”，負責對政策性金融機構的總體性協調、規劃、考評、人事安排、經濟處罰和依法監督。微觀層次的政策性金融機構監督主體，是由不同的政策性金融機構分別構成的特殊形式的董事會(或理事會)。董事會主要負責日常經營決策、政策執行和內部稽核監督控制。之所以稱其為特殊的董事會，主要體現在有別于商業性金融機構由股東大會選舉的董事會的成員構成上。即政策性銀行的董事會成員結構必須是經國務院批準和任命的、由業務相關的政府職能部門、金融機構和商業界的代表以及學術機構的專家等有關人員共同參與組成。

(三)制訂一套適合政策性銀行業務特性要求的科學的業績考評標準并自成體系

第2篇：政策性金融機構的特征范文

關鍵詞：政策性銀行 轉型 政策

政策性銀行如何發展，完全依靠一國經濟發展階段的特征和國家發展戰略的要求，看是否存在市場失靈領域和弱勢群體，而不能武斷地認為“完全商業化”就是最好的選擇和最終的發展方向。政策性金融的發展路徑從原理上應該是根據國家經濟發展的階段特征，在市場不足或失靈以及存在弱勢群體的領域，不斷地動態調整其業務范圍，發揮政策性金融的特有功能，為商業性金融的進入創造基礎和條件。本文認為應主要從以下幾點進行努力和實踐：

一、對政策性銀行進行準確定位

政策性銀行作為借助國家信用實現國家經濟發展戰略的金融工具，是進行市場化運作但又不以獲取最大利潤為目標的非營利性金融機構國家信用支持、市場化運作、非盈利性應是新時期政策性銀行的三個顯著特征。其一，政策性銀行需要國家信用支持。這是因為政策性銀行是為國家發展戰略服務的，利用國家信用可在國際市場以相當低的成本贏得資金，有利于其政策性業務發展;其二，實行市場化運作，可以避免政策性銀行過度依賴財政而導致經營效率低下，并運用市場化方式彌補體制性缺損和政策業務的市場風險，從而增強其應對集中、大額、長期風險的能力，這也是新型政策性銀行與傳統政策性銀行的最大區別;其三，政策性銀行經營目標不是盈利最大化，而是為國家發展戰略服務，實現國家利益最大化。

我國的三大政策性銀行雖同為政策性金融機構，但實際的作用和承擔的任務、面對的對象各不相同，不能搞一刀切的轉型，要按照“一行一策”的原則因“行”制宜地改革。根據我國當前經濟發展狀況和發展戰略，調整現有政策性銀行的業務范圍。對于國家開發銀行，可以考慮建立綜合型金融服務體系，在現有業務基礎上，開拓新的開發性金融領域，如中小企業貸款、住房貸款、助學貸款、支持農村基礎設施建設等，并在中部崛起、西部開發、東北老工業基地振興等區域經濟發展領域發揮重要作用。對于中國進出口銀行，應繼續保持和強化政策性。拓展其在進口和海外工程承包、對外投資等方面的服務領域。對于中國農業發展銀行，應當加強其政策性，而不是加強其商業性。現階段我國農村和農業資金極其短缺，中央提出，從“十一五”規劃期起，建設社會主義新農村，實行工業反哺農業。所以應圍繞社會主義新農村建設，強化其對“三農”的扶持、開發力度，擴展其業務范圍，使其成為“農業生產全過程的服務銀行”。

二、盡快出臺政策性銀行法規

因為政策性銀行與商業銀行在經營目標、業務范圍等方面均存在很大區別，大部分國家均為政策性銀行單獨立法。我國目前只有國務院(1994)22號文作為政策性銀行的依據，具體內容己不適應發展要求，應盡快頒布專門法規，規范政策性銀行經營行為。鑒于政策性金融機構業務種類繁雜、機構特點不一致，不宜由同一部法律來規范，立法應針對各行不同特點分別進行，單獨制訂。通過立法，可以進一步明確各類政策性銀行作為國家信用機構的性質、地位、業務范圍、經營宗旨、資金來源和使用，以及會計制度、融資方式、利潤處理辦法、監管體制等，促進政策性銀行自我約束、自主決策和健康發展。調整業務范圍、通過制度來分離政策性金融業務和商業性金融業務，加強機構自身建設。如果現在出臺法律暫時有一定困難，可先由國務院出臺一個條例，待條件成熟后再正式立法。立法不僅要體現當前的基本國策，而且要反映未來一段時期經濟社會發展的目標要求和體制政策的演變趨勢，處理好法律的穩定性和客觀實際發展不斷變化的關系，在改革開放中不斷規范、充實和完善。

三、健全公司治理機制

金融機構的長期可持續發展是與其現代企業制度的建立和健全的公司治理機制分不開的。政策性金融因其所介入領域具有風險高、期限長、經濟效益相對較低的特征，建立現代企業制度、.形成健全的公司治理機制和完善的風險控制制度更為重要，故在國家所有的基礎上建立相應的法人治理機制是國外政策性金融機構的重要特點之。目前，可以從以下幾個方面著手健全政策性金融機構的公司治理機制:

一是深化國有金融資產管理體制的改革，在國有金融資產管理體制改革框架下，加快建立政策性金融資本的國有出資人制度。目前，我國國有金融資產的所有者是虛置的，且所有者職能割裂，管資產與管人、管事不統一，多個部門都在行使所有者的職責，不利于健全政策性金融機構的公司治理。形成政策性金融機構發展的長效機制，可考慮由一個專門機構代表國家作為政策性金融資本的現實所有者，統一行

使出資人職責，從所有者出發推動政策性金融機構公司治理機制的不斷完善。

二是逐步實現政策性金融機構股權結構的多元化，可考慮以中央財政為主，吸收省級地方政府參股，同時按照現代公司治理的要求建立政策性金融機構的公司治理框架，努力形成董事會、監事會和高級管理人員之間相互制衡的機制。同時，在這框架下加快完善政策性金融的內部控制機制和風險管理體系，建立科學的薪酬制度，努力形成有效的激勵—約束機制。

四、完善對政策性銀行轉型的政策支持

政策性銀行所支持領的域通常是社會效益較高而經濟效益相對較差的領域，一般盈利能力較弱，故國家的政策支持是政策性銀行得以持續發展的重要條件。國際經驗表明，政策性銀行不僅享有國家的信用，而且還享有政府系列政策的支持。目前，我國除國家開發銀行具有良好的業績外，中國農業發展銀行和中國進出口銀行的盈利還較弱，在實現國家政策意圖的過程中也積累了一些不良資產。因此，進一步完善國家對政策性銀行持續的政策支持，是加快我國政策性銀行發展轉型的一項重要內容。

1.建立穩定的資本金補充機制。資本是金融機構開展穩健經營的基礎，同時在某種程度也決定了其抗風險能力的高低。就國外的實踐來看，為國家所有的政策性銀行通常比商業銀行具有更高的資本充足率。在過去的十余年時間里，我國政策性金融機構沒有得到足夠的資本注入，資本充足率逐年下降。對于這種情況，國家可跟2004年向中行、建行、交行、2005年向工行陸續注資一樣，也應對政策性銀行注入資本金，給予與商業銀行同等的待遇。經國務院批準，資本補充渠道包括:中央財政增資、匯金公司外匯注資、稅收返還、地力政府或其他機構參股、社會發債等，中央控股51%以上。出資方式包括:一是由財政部和中央匯金公司出資，可采用直撥和外匯儲備注資。二是地方政府或其他機構參股開發銀行的資本，可參照德國復興信貸銀行模式，分為實繳資本和待繳資本。三是開發銀行的資本公積金、盈余公積金、未分配利潤經財政部批準可以轉增實收資本。四是準許發行混合資本債券或高級次級債補充附屬資本。這樣可以形成政策性金融補充資本金的長效機制，并以國家信用為基礎進一步拓寬政策性金融的資金來源渠道。

2.在將政策性銀行的國家業務和銀行業務分賬管理、分賬核算的基礎上，建立對國家業務的虧損彌補機制。政府對開展國家業務產生的虧損進行適當的補償，而不再對商業性業務進行兜底，在促進政策性銀行持續開展國家業務的同時，防止政策性銀行運用國家信用與商業銀行進行不公平競爭。

3.完善政策性銀行的風險補償機制，實現政策性銀行風險和收益的平衡。針對政策性業務風險較大的特點，進一步完善財政貼息制度，對各種形式的優惠貸款與其融資成本之間的利差進行必要的補償，并將貼息收入作為政策性銀行正常的業務收入，改變風險和收益的對比，促進政策性銀行的持續經營。或是制訂必要的稅收減免或返還政策，對政策性銀行貫徹國家政策目標進行必要補償。

4.確定適當的呆賬準備率。針對政策性金融盈利能力較弱的特點，在綜合考慮虧損彌補和風險補償的基礎上，確定政策性銀行適當的呆賬準備率，有效防范政策性銀行的風險，促進政策性銀行的長遠可持續發展。

五、確立財政部對政策性銀行監督管理責任

在我國政策性金融的監督管理體制中，必須明確財政部的主導作用。調整我國政策性銀行的監管體制，以財政部監管為主，由財政部根據國家發展戰略和年度經濟計劃，統一匡算政策性銀行的資本金來源和融資規模，并制定適合政策性銀行經營管理的專門監管考核辦法和指標體系。同時，可以考慮由國務院相關部門的代表組成政策性銀行業務指導委員會，負責審查批準各政策性銀行的年度業務計劃(但不干預政策性銀行的具體經營管理)，這樣既可以保證政策性銀行的經營性質，又不妨礙其自主經營。建立以財政部監管為主的政策性銀行監管體制，不僅有利于對政策性銀行開展和完成特定政策性業務活動的考核，而且有利于政策銀行保持低成本和合理的負債結構，同時，在財政的實質擔保和有力監管前提下，可以避免政策性銀行風險的累積和減輕對金融安全的沖擊。

參考文獻：

[1]海倫:《央行力促政策性銀行轉型》.《財富時報》，

[2]張濤:《政策性銀行要向綜合性開發金融機構轉型》.《金融時報》

[3]劉永剛:《政策性銀行轉型方向已定:綜合性開發金融機構》.《中國經濟周刊》

[4]朱妮 高麗麗:《聚焦政策性銀行轉型》.《金融科技》

第3篇：政策性金融機構的特征范文

科學定位新時期政策性金融的職能和業務范圍

第一，適時轉變政策性金融政策著力點。從理論上看，政策性金融通常是作用于一般商業性金融不能企及而又具有明顯社會效益和巨大外溢性的經濟和社會瓶頸領域，是為彌補市場和商業性金融缺陷而進行的具有政策導向的金融活動，彌補市場缺陷，實現國家的戰略意圖和政策目標是政策性金融的基本出發點。市場發育程度、國家發展戰略和政策導向的變化以及商業性金融的功能強弱，決定了政策性金融的職能作用和業務范圍。從國外實踐來看，政策性金融機構也在隨著市場經濟的逐漸成熟，或是收縮業務，或是向商業化或綜合開發型機構轉變。就我國的實踐來看，政策性金融在成立初期的支持重點是“兩基一支”和國家糧食收購及促進機電產品出口等。隨著我國經濟的持續轉軌和市場經濟的不斷完善，以及科學發展觀的貫徹落實，客觀上要求政策性金融的作用重點轉向科技自主創新、協調區域經濟發展、解決“三農”問題、促進環境保護和支持“走出去”戰略等，政策性金融仍然肩負著重要的使命。另一方面，國家財政實力不斷增強是以無償性為基本特征的，并不能替代政策性金融的有償性支持。因此，政策性金融向商業化轉型短期內并不可行。而向綜合性開發金融機構轉型，使政策性金融機構同時開展政策性金融和商業性金融服務，關鍵是要界定清楚貫徹國家政策意圖所需的政策性資金規模，可運用的資金來源能在多大程度上滿足實現政策目標的需要。

第二，強化政策性金融的商業化運作。國際經驗表明，政策性金融機構作為具有政策功能的特殊金融企業，多數是具有盈利的。政策性金融在注重宏觀效益的同時，同樣要講求成本，也只有這樣才能實現政策性金融的長期可持續發展。就此而言，政策性金融是宏觀領域的政策導向性與微觀層次的市場化運作的統一體。為確保政策性金融的商業化和市場化運作，政府應盡可能不干預政策性金融機構的活動，通過分賬管理、分賬核算的形式實現政策性業務與商業性業務的分離。

第三，以法律的形式明確政策性金融機構的職能定位，并保持法律規范的動態適應性。在過去的十余年里，我國政策性金融是在缺乏完整法規制度的條件不斷發展的，至今也未形成關于政策性金融的明確法律定位，這與國外建立政策性金融立法先行的做法是不同的。開發性金融活動缺乏法律的規范和約束，導致政策性金融的經營范圍和行為邊界不清晰，經營范圍與商業叉而產生激烈的競爭，影響政策性金融功能的有效發揮。為加快政策性金融的發展轉型，應盡快出臺政策性金融的相關法律規范。在目前各政策性金融機構情況差別較大的條件下，可按照“一行一策”的方式，先出臺條例，然后逐步上升為法律，同時根據發展需要和經營環境的變化對相關法律規范及時進行適應性調整。

加快政策性金融可持續發展長效機制的建設

金融機構的長期可持續發展是與其現代企業制度的建立和健全的公司治理機制分不開的。政策性金融因其所介入領域具有風險高、期限長、經濟效益相對較低的特征，建立現代企業制度、形成健全的公司治理機制和完善的風險控制制度更為重要，故在國家所有的基礎上建立相應的法人治理機制是國外政策性金融機構的重要特點之一。目前，可以從以下幾個方面著手健全政策性金融機構的公司治理機制：

一是深化國有金融資產管理體制的改革，在國有金融資產管理體制改革框架下，加快建立政策性金融資本的國有出資人制度。目前，我國國有金融資產的所有者是虛置的，且所有者職能割裂，管資產與管人、管事不統一，多個部門都在行使所有者的職責，不利于健全政策性金融機構的公司治理。形成政策性金融機構發展的長效機制，可考慮由一個專門機構代表國家作為政策性金融資本的現實所有者，統一行使出資人職責，從所有者出發推動政策性金融機構公司治理機制的不斷完善。

二是逐步實現政策性金融機構股權結構的多元化，可考慮以中央財政為主，吸收省級地方政府參股，同時按照現代公司治理的要求建立政策性金融機構的公司治理框架，努力形成董事會、監事會和高級管理人員之間相互制衡的機制。同時，在這一框架下加快完善政策性金融的內部控制機制和風險管理體系，建立科學的薪酬制度，努力形成有效的激勵-約束機制。

進一步完善國家對政策性金融轉型的政策支持

政策性金融所支持領的域通常是社會效益較高而經濟效益相對較差的領域，一般盈利能力較弱，故國家的政策支持是政策性金融得以持續發展的重要條件。國際經驗表明，政策性金融不僅享有國家的信用，而且還享有政府一系列政策的支持。目前，我國除國家開發銀行具有良好的業績外，中國農業發展銀行和中國進出口銀行的盈利還較弱，在實現國家政策意圖的過程中也積累了一些不良資產。因此，進一步完善國家對政策性金融持續的政策支持，是加快我國政策性金融發展轉型的一項重要內容。

首先，在國家預算的約束下，逐步充實政策性金融機構的資本金，建立穩定的資本金補充機制。資本是金融機構開展穩健經營的基礎，同時在某種程度也決定了其抗風險能力的高低。就國外的實踐來看，為國家所有的政策性銀行通常比商業銀行具有更高的資本充足率。在過去的十余年時間里，我國政策性金融機構沒有得到足夠的資本注入，資本充足率逐年下降。對于這種情況，可結合建立政策性銀行類國有資本出資人制度，以增加資本注入、實行利潤返還、發行財政擔保次級債券等形式，形成政策性金融補充資本金的長效機制，并以國家信用為基礎進一步拓寬政策性金融的資金來源渠道。

其次，在將政策性金融的國家業務和銀行業務分賬管理、分賬核算的基礎上，建立對國家業務的虧損彌補機制。政府對開展國家業務產生的虧損進行適當的補償，而不再對商業性業務進行兜底，在促進政策性金融持續開展國家業務的同時，防止政策性銀行運用國家信用與商業銀行進行不公平競爭。

最后，完善政策性金融的風險補償機制，實現政策性金融風險和收益的平衡。針對政策性業務風險較大的特點，進一步完善財政貼息制度，對各種形式的優惠貸款與其融資成本之間的利差進行必要的補償，并將貼息收入作為政策性金融機構正常的業務收入，改變風險和收益的對比，促進政策性金融的持續經營。或是制訂必要的稅收優惠政策，對政策性金融貫徹國家政策目標進行必要補償。

第4篇：政策性金融機構的特征范文

關鍵詞：政策性金融機構;負向互動;社會控制;立法

中圖分類號：F830.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）08-0035-05

我國政策性金融機構改革發展20多年來，運營中出現的種種問題，歸根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相關立法工作的嚴重滯后。加強政策性金融領域的專門立法，依法治理政策性金融機構，實現我國政策性金融運行、管理的法治化，無疑是依法治國方略的題中應有之義。

我國政策性金融立法的呼聲，從業界到學術界一直持續不斷。專家學者從經濟學、金融學和法學的角度，對政策性金融立法的理論依據、結構框架和國際經驗等分別進行了先期研究（白欽先、曲昭光，1993;王偉，1994;吳曉靈，2003;段京東，2005;白欽先、王偉，2005;賈康，2010;王吉獻，2015）。但是，從社會學視閾進行政策性金融機構的立法分析還比較鮮見。為此，本文運用社會學原理尤其是法律社會學及經濟社會學的理論和方法，對我國政策性金融機構立法的社會環境因素、社會控制的法律手段、法制體系及運作機制的構建等進行初步探究。

一、負向互動與越軌是政策性金融機構法制生成的社會基礎

社會生活中人與人之間進行著各種各樣的互動，社會互動發生在一定的具體情境之中，各行動者處于特定角色位置從而承擔了相應的權利和義務，經過對他人采取社會行動和對方做出反應性社會行動兩個環節，這一互動過程才結束。而共同認可的價值觀、行為規范等構成了制約與影響達到各自本身目標的外部環境。也就是說，在每一個情境下，各行動者只有在規范提供的相互影響框架內進行社會互動，那么這種互動才能得以持續;而一旦打破了規范，就會表現出負向越軌，互動難以進行，甚至被迫中斷。如圖1所示。

政策性金融領域各主體基于資本供求相互聯系，表現出合作和競爭的關系。行動者包括政策性金融機構和中小企業、農村企業等強位弱勢群體。其中政策性金融機構是資本的供給方，有通過出借資金獲得收益的權力;中小企業等強位弱勢群體是需求方，有自由選擇低成本獲取資金的目的。在政策性金融資源尤為稀缺的條件下，供需雙方博弈過程中不斷互動，整個政策性金融市場呈現出賣方壟斷的特征。供需雙方可以選擇合作的互動方式，相互配合，為達到共同目的發揮各自的主觀能動性，不僅可以共同獲利，還會增加正的外部性。政策性金融的倡導與虹吸的基礎功能便體現于此。政策性金融機構用直接的資金投放可間接吸引商業性金融機構跟隨從事符合國家戰略意圖的放款，當資金配套時政策性金融機構再轉移投資方向，開始新一輪的投資循環;同時，在這一過程中，政策性金融機構的行動無疑釋放出信號，表明了政府的扶持決心，這是隱性的國家擔保，可以提高商業性金融機構的投資信心，降低其投資風險。兩者協同投資的結果便會降低被投資地區和領域對政策性資金的依賴。若博弈雙方在互動中形成對立的競爭性關系，基于各自的利益訴求運用各自權力相互排斥，會影響政策性金融資源合理有效地配置與可持續發展。政策性金融機構擁有的政府背景決定了其享有得天獨厚的優惠待遇。一旦政策性金融機構偏離政策性目標，無視經營原則，主動與商業性金融機構越位競爭于市場正向選擇機制下的投資項目，盈利算其業績，虧損由財政兜底，必然會產生將政策性虧損與經營性虧損人為加以混淆的動機。在這種負向互動下，強位弱勢群體的資本需求不僅不會得到滿足，資本反而會逐漸流向單一盈利目標下的投資項目。由此可以看出，行動者之間的負向互動與政策性金融的宗旨背道而馳。按照機構設立的初衷，政策性金融機構作為政策性金融功能的主要載體，是國家彌補商業性金融機構在宏觀經濟調控中內在不足的工具。若其經營運作偏離了國家政策性目標，強位弱勢群體在市場經濟中平等的發展權就難以得到保障。

從更深層次來分析，負向互動也極易導致政策性金融機構出現越軌行為（Deviance）。這里的“越軌”特指負向越軌，即破壞社會規范或違反群體與社會期望的行為（謝弗，2006）。與個人越軌相較，組織、機構違反規范的行為即群體越軌對社會規范的破壞更大。社會學家默頓的“手段―目標”理論認為，社會以文化傳統方式界定了規范目標，但是在社會結構的安排上缺少以制度設置方式規定的實現其目標的手段。當規范目標與規范手段之間失衡或不一致時，越軌行為或曰偏差行為、反常行為、失范行為就會產生。政策性金融機構因其性質及定位與商業性金融機構有著根本差異，業務范圍理應依據明確的規范與之劃清界限，充分發揮在各自業務領域中的比較優勢，使金融資源的配置兼具效率與公平。在我國，有的政策性銀行的業務活動越位越軌即群體越軌問題相當突出，個別政策性銀行憑借其特殊背景和特殊待遇，斷章取義、各取所需地將“市場化”與“運作”割裂，將市場化運作的手段同機構自身的根本性質、宗旨與職能割裂，不僅違法違規地同商業性金融機構展開不公平、不正當的市場競爭甚至“惡性競爭”，而且還將業務觸角逐步延伸、擴張到其他政策性金融機構的業務領域。強調市場化運作是政策性金融機構的“金融性”本義本性，但不能斷章取義地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成為政策性金融機構越軌經營并一以貫之的借口。市場化運作表層之下更亟須深層的制度設計，要解決的不單是“有所為和有所不為”的問題，而是“可為和不可為”的難題，要從根源上防止越軌行為的產生。從約束和規范政策性金融機構行為的角度出發，為盡量減少與其他主體之間的負向互動，需要依賴一種穩定且持續的社會規范所提供的外部制約環境即法律制度。

二、法律是政策性金融機構規范運作的有效社會控制手段

個人或群體違反其所應遵守的行為規范的行為是越軌行為，缺乏合理規則的競爭是不公平競爭，并可能導致惡性競爭，惡性競爭會直接或間接地破壞社會秩序（王思斌，2010）。社會控制（social control）作為社會制度的一項重要功能，旨在糾正社會成員（包括組織機構）的越軌行為，越軌行為也是社會控制的對象。在美國社會學家E.A.羅斯（E.A.Ross）看來，社會控制可以理解為社會組織體系運用社會規范及與之相應的手段和方式，對社會成員的價值觀念和社會行為進行指導、約束，對各類社會關系進行調節和制約的過程。社會成員基于各自的利益需要，在自身價值觀的指導下引發多維度、多方向性的社會行動，同時又會在共同的社會生活中產生各種各樣的社會互動。為使互動朝著良性發展，得以持續，價值觀與行為方式在某種程度上需要有機統一。社會控制的基本功能便在于此，它為社會成員提供符合社會目標的價值觀與相應的行為模式，制約彼此行為，協調互動關系;明確規定各自利益競爭范圍，調節其利益關系。

另一位美國社會學、法學家羅斯科?龐德（Roscoe Pound）認為：在某種意義上，法律是發達政治組織化社會里高度專門化的社會控制形式――即通過有系統、有秩序地使用這種社會的暴力而達到的社會控制。法律之所以成為現代社會中最權威、最嚴厲、最有效、最普遍的社會控制手段，原因在于法律是由國家立法機關制定，以國家政權作后盾，由強有力的司法機構保證實施的行為規則。這恰是其他社會控制工具不同時具備的。所以，對我國政策性金融機構的社會控制，不僅需要商業道德、組織紀律、社會輿論、群體意識，以及一般的機構條例、規章等來進行規范約束，而且迫切需要盡快上升到法律的最高層次上。法律的真正權威和效力不僅僅在于制裁，關鍵在于警示。

現代國家不僅越來越多地將社會生活納入法律的制約范圍，而且法律的社會控制這一特點在發達國家政策性金融法律體系的構建中也體現得尤為全面徹底和淋漓盡致，其法律制度中普遍包含了政策性金融機構設立目的、法律性質、經營范圍、資金來源、監管機制和法律責任等內容，為政策性金融機構實施內部管理和處理外部關系設定了嚴格的法律框架。如日本的《中小企業金融公庫法》第一條便開宗明義地規定：中小企業發展所需長期資金，一般金融機構難以融通時，本公庫予以資金融通;《日本開發銀行法》同樣在第一條中明確指出：日本開發銀行的目的在于通過提供長期資金，促進產業的開發和社會經濟的發展，補充并獎勵一般金融機構。德國《復興信貸銀行法》明文規定了政策性金融機構特殊的公法法人地位：德國復興信貸銀行為以公法設立的法人團體。在規范政策性金融機構同商業性金融之間競爭方面，日本《政策投資銀行法》第20條確立了不得與商業性金融機構競爭的原則，銀行所從事的發放貸款、擔保債務、購買公司債券、應政府要求取得資產要求權或進行投資等業務，只有在確認它們能產生利潤以保證能夠有投資回報的情況下，才能進行;德國《復興信貸銀行法》規定了復興信貸銀行必須保持補充性與中立性兩大原則，既要彌補商業性金融在諸多領域中的缺陷，又不得挾政策支持及政府優惠同商業銀行不公平競爭。《日本政策投資銀行法》明確建立了穩定的財政撥付援助機制：該銀行可以從政府借入資金……可以從其他銀行和金融機構借入短期資金，用于滿足現金流量需要或財務省規定的其他要求。針對監管機制，《德國復興信貸銀行法》第12章則規定了：該銀行由聯邦政府指定財政部門進行監督，監督當局有權采取一切措施，以確保該銀行的業務運作符合有關法律、法規的規定。法律責任的追究和承擔則嚴格規定了政策性金融機構負責人和職員的經濟和行政處罰，如日本《住宅金融公庫法》第32條規定：公庫的負責人在違反本法、融通法、保險法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有權將其解職。

我國政策性銀行在20多年的機構運行過程中，出現了諸如權力尋租、定位不準、不良貸款規模偏大、政策性金融資源配置分散，甚至出現了超越政策性業務范圍同商業性金融機構主動的、不公平競爭的越軌行為等一系列問題。究其根源，在于我國政策性金融機構的組織、運行和決策僅依據成立之初的內部章程，缺少專門的法律，使機構運作無序，監管也無法可依。“法者，治之端也”。法律作為穩定、有力的社會控制手段，能夠對政策性金融機構的越軌行為予以懲罰，并對規范行為做出正向引導。所以，政策性金融立法的國際慣例與國內立法缺失的歷史教訓，呼吁我國加快政策性金融立法步伐，高度重視并采用法律這一有效的社會控制手段推進政策性金融改革，在法治的框架內規范政策性金融改革。

三、構建政策性金融機構法制體系是實現法治化的前提條件

市場經濟是法治的經濟，法律的指引、評價、預測、強制與教育功能為市場有效運轉構建了一個有序的制度平臺，同時提供了系統、完善的保障。立法的目的不在于對越軌行為的事后懲戒，而應注重事前的引導與警示。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。當前，一些市場亟須的基礎性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我國政策性金融現行的制度規則（主要是政府的政策性文件與政策性金融機構的內部章程）也已滯后于發展實踐，專門針對政策性金融機構治理與運行的法律尚屬空白，法律的系統性、體系性還不強。建立健全政策性金融法律制度體系，是保障和實現機構法治的基礎，要實行政策性金融機構法治，必須具有完備的政策性金融法制。法治也是法制的立足點和歸宿，政策性金融法制的發展前途必然是最終實現政策性金融法治。從實現我國金融領域法治化角度來看，必須不加歧視性地將政策性金融上升到與商業性金融同等的法律地位。因此，當前和今后一個時期，應當重點做好政策性金融等領域的法規層級的完善和提升工作，構建政策性金融法律制度體系。

（一）強化政策性金融立法的國家建設與非市場治理機制

影響競爭行為、過程和結果的重要因素是競爭的規則。根據龐德的社會控制理論的利益學說，社會生活中的利益分為個人利益、公共利益和社會利益，社會成員在一定的情境互動中，這三種利益不可避免會產生競爭甚至沖突，運用法律進行社會控制的關鍵在于承認、確定、實現和保障利益。即以法律的規定為依據，決定、承認哪些利益，在什么范圍內對其進行保障，如何保障。法律的社會控制最終目的便是以最小的成本消耗獲得整個社會利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的設計上，要反映出社會公眾認可的價值觀念和各主體的利益需求，并實現社會的公平合理。這就要求政策性金融立法應該充分發揮政府干預或國家治理的主體作用，通過非市場治理機制公正地協調各方利益，提高政策性金融機構的國家治理能力。為了避免社會風險，在宏觀上對社會運行進行控制，既是人們的期望，也常常表現為政府的管理行為。盡管社會控制并不限于國家權力，但實際上，國家是最強有力的社會控制者的代名詞。

（二）科學認識政策性金融立法的制度基礎和立法宗旨

從認識層面承認政策性金融是糾正政府失靈、兼顧經濟發展和社會合理性的特殊的金融制度安排，與商業性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充當政府經濟與社會調節管理職能的工具，專門為關乎國計民生的各種形式的強位弱勢群體提供資金、擔保及保險等方式的金融服務，補充并引導商業性金融，促進這些特殊目標群體的經濟增長與社會進步。政策性金融的性質，則體現的是一種非營利公共性和社會合理性的屬性。經濟轉型時期，政策性金融機構的改革更應牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目標，所有經營運作手段都要圍繞這個中心目標。從功能觀點來看，政策性金融不單是政府財政的簡單外延，而是具有信用性、有償性和一定盈利性的金融制度安排，通過資本流動、資金有償借貸等過程，與商業性金融機構建立平等的合作關系，與“三農”、中小企業、國計民生領域等資金需求方建立平等的借貸關系。

在科學認識政策性金融制度的基礎上，明確政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者創設法律所預期實現的目的。政策性金融立法，既不能偏離政策性金融制度安排的宗旨和性質，也要體現規范政策性金融機構運作行為和保障政策性金融可持續發展的目的，即權益和責任有機統一。尤其是必須堅持和體現國家政策導向與戰略意圖，持續發揮政策性金融機構在金融資源配置中的導向作用，履行扶持強位弱勢群體的職能，彌補市場失靈。立法還要處理好政策性金融機構已形成的各種利益團體的利益關系，避免成為立法進程中的阻礙。

（三）界定政策性金融機構的法律地位和法人治理結構

法律地位是法律賦予自然人、單位、組織等一定的人格，限定其在法律關系中可以獨立行使權力和履行義務的范圍。政策性金融機構只有明確了法律地位，才能夠在法律規定的范圍內進行各項活動，越過法律權限必然會受到相應懲罰。從建立目的和改革路徑來看，政策性金融機構屬于特殊公法法人，應采用公司制，按照職責明確、制衡有效、管理科學的現代企業制度要求，建立起由董事會、監事會和高級管理人員組成的法人治理結構。根據各政策性金融機構履行職能的不同，其中董事會成員可由財政部、商務部、農業部、銀監會等有關部委負責人和相關領域的專家組成，行使政策性金融各領域發展改革中對重大事項決策和協調的權力，直接對國務院負責。這種管理體制下易于處理好各政策性金融機構同各主管部門的利益關系以及所有者和經營者之間的權責關系，減少行政干預，提高效率。

（四）規范政策性金融機構業務范圍和考核制度

政策性金融制度體系是包括政策性銀行、保險、擔保、信托、投資基金、資產管理等在內相互補充的機構體系和業務體系。立法中要協調好政策性金融機構與商業性金融機構的經濟關系，即明確界定政策性金融機構的業務領域，防止其業務因利益集團的利益而發生偏離，避免政策性業務與商業性業務的交叉重疊。對政策性金融機構績效考核，要以實現國家政策程度為基礎和前提，考核體系指標要從政策性金融機構的財務穩健度和國家政策實現度兩方面設計，減少其片面追求盈利的動機和行為。要嚴格區分政策性金融機構的政策性虧損和經營性虧損，對于政策性虧損的部分，由政府財政予以補貼;經營性虧損部分必須依法追究相關人員的經濟與法律責任。

（五）建立健全政策性金融機構問責追責機制

責任追究是法律對越軌行為的懲治，體現了法律的強制性與震懾力。可借鑒日本對政策性金融機構的立法實踐，單獨增設罰則一章，具體規定政策性金融活動中各責任主體所要承擔的行政或刑事處罰等法律后果，理順各自權責關系。在立法規范和依法監管的基礎上，真正形成從終端到源頭的問責追責倒逼機制。政策性金融機構是執行政府經濟政策的特殊金融機構，因此要對政府決策失誤與政策性金融機構執行失誤嚴加判別，建立公平的追責機制也應是依法治理政策性金融機構的應有之義。

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A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions

Wang Wei Wang Manxue

（School of Economics，Liaoning University，Shenyang Liaoning 110036）

第5篇：政策性金融機構的特征范文

關鍵詞：開發性金融 泛化 利益

泛開發性金融指的是在開發性金融機構實踐中，由于各種原因所造成的開發性金融在業務和功能方面所產生的新變化，這種變化超出了人們原來對開發性金融的定位和理解，變化本身可能具有積極意義，也可能相反。值得一提的是，本文提出的泛開發性金融概念，它是對中國開發性金融變化的客觀描述，并不含有先入為主式的價值評判，泛開發性金融的效果及其評價則有待進一步的規范分析。

泛開發性金融現象的特征

中國泛開發性金融現象與中國國家開發銀行有關。縱觀中國國家開發銀行發展歷程，國開行改革與發展走過了三個主要階段。從1994年到1998年是政策性銀行初步發展階段；1998-2007年是開發性金融探索與初步形成階段；2007-2012年進入初步商業化階段。從三個不同發展階段分析，開發性金融泛化現象又呈現出以下三大特點：

第一，政策性銀行泛化為開發性金融泛化埋下了伏筆。早在1998以前，盡管該階段開發性金融沒有出現，但由于中央政府對政策性銀行的管理缺乏經驗，過于行政化的操作帶來了政策性銀行的普遍業績不佳。加上中央政府對政策性銀行的資金補充往往力量不足，加大了政策性銀行進軍商業領域的內在動機，所以政策性銀行泛化現象在1997年以前就已出現。1997年東南亞金融危機成為中國政策性銀行改革拐點，此后的中國政策性銀行市場化成為中央政府和政策性銀行的共同意愿。這一時期的一個重要現象是政策性銀行經營有著向市場化的內在動機，政策性銀行市場化探索中表現出了明顯商業化跡象。如國開行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行均出現了部分商業性業務。因此政策性銀行泛化是開發性金融泛化的主要前提和基礎。

第二，國開行市場化探索是開發性金融泛化的基礎。1998年以后，國家開發銀行率先探索市場化籌資道路。一是到2002年底，國開行籌資完全實現了從債券市場融資的金融創新，為其他政策性銀行市場化運作做出表率。二是在1998-2007年，開發性金融理論在實踐中逐漸完善和形成，這主要反映在國開行課題組的相關經典文獻中。三是這一期間，國開行的業務領域和市場狀態發生了較大變化。在1994建行之初，國開行的業務主要定位于兩基一支領域，這與當時這些領域處于國民經濟發展的薄弱環節和瓶頸領域有關，這一時期國開行與商業性銀行不存在業務上的沖突。但到了1997年左右，兩基一支領域隨著中國經濟改革開放加快，已出現了市場成熟的苗頭。進入新世紀以后，中國快速城市化帶來了商業性金融的全面繁榮，開發性金融和商業性金融在很多領域形成了明顯的競爭關系。四是隨著國開行市場化程度的提高，開發性金融涉及的領域廣度和深度均不斷加大，由于缺乏法律規定的退出機制，隨著國開行實力的不斷壯大，其開發性金融機構的定位實際上被視為造成金融市場不公平競爭的典型代表。

國開行商業化后的開發性金融新一輪泛化。傳統政策性銀行理論認為，開發性金融是限于政策性銀行范疇內發揮作用，但從2007年至今，隨著國開行商業化步伐的不斷加快，國開行提出了堅持開發性金融的主張，這種商業化和開發性金融并存的格局帶來了理論和實踐之間的嚴重沖突。

泛開發性金融現象的形成機制

開發性金融的產生與發展有其內在的客觀規律，泛開發性金融現象的形成與相關主體的利益博弈有關，主要表現在：

第一，開發性金融機構追求自身的利益。開發性金融機構要實現其既定的功能定位和發展目標，首先要解決好自身的生存與發展問題。對國開行來說，在政策性銀行階段出現的泛化與追求自身利益也不無關系；到了市場化探索階段，開發性金融泛化是國開行市場化實踐過程中的探索性活動，國開行自身利益是推動其開發性金融泛化的原始動力。在沒有更多法律法規約束的情況下，追求開發性金融機構利益的行為就有不斷強化的趨勢，直至相關制度約束開始出現。

第二，中央政府和金融監管當局的利益。從政府對開發性金融的需求看，中央政府作為國家利益的代表，往往是從國家中長期發展考慮開發性金融機構的相關問題。因此出于國家戰略的需要，開發性金融在諸多領域需要長時期存在。例如出于宏觀調控政策和化解金融危機的需要，需要開發性金融的逆向調節作用發揮。出于平衡內需和外需，需要中國開發性金融實施“走出去”戰略等。從政府對商業性銀行改革的思路看，中國政策性銀行的出現和發展是以配合國有銀行商業化改革為基礎的。中國政策性銀行改革是由于政策性銀行市場化探索導致的，中國開發性金融的深化又是市場化探索帶來的。由于商業性銀行的深化，政府投融資需求和縣級以下的金融需求困難，國民經濟中一些固有的和新產生的薄弱領域開始顯現，客觀上各級政府部門對開發性金融產生了巨大需求。從就中國財政體制改革的結果看，1994年是政策性銀行成立和財政稅收體制改革的交匯時點，此后形成的中央政府和地方政府分權格局，造成了各級地方政府財權和事權的不匹配，地方政府融資需求缺口在長期內加大的趨勢十分明顯。政府與開發性金融合作市場有固化的趨勢。近20年來，中國國家開發銀行的發展歷程表明，政策性銀行在很大程度上緩解了中央政府宏觀調控目標和地方政府發展經濟的目標，開發性金融在支持政府項目方面的確功不可沒。但是，我們還看到，由于國開行與政府合作機制已經形成并有了不斷復制的案例，地方政府和國開行開發性金融機構之間彼此在一定程度上形成了較強制度依賴。因此，即使在國開行明確實施商業化的情況下，基礎開發性金融的理論宣傳和實踐并沒有收到來政府部門的明確禁止。這種利益上的共生關系是一般的商業性銀行所不具備的。國開行商業化的左顧右盼與中央政府的兩難選擇有一定關系。一方面，中國的開發性金融機構融資服務領域的市場化程度日益顯現，促使中央政府有意推動其轉型為商業性金融機構，另一方面，中國開發性金融資源的稀缺性導致政府對其仍存在長期需求。因此，中央政府利益層面的決策存在較多內在的利益沖突。在這種利益格局下，開發性金融機構就有機會充分挖掘政策性領域和商業性領域的各種機會，在追求利益最大化的前提下，盡可能在政策性領域和商業性領域都有所發揮。簡單的說，政府和監管部門的左右為難造成了國開行開發性金融機構的左顧右盼現象，實質上仍屬于泛開發性金融現象。

第三，市場環境的變化不可忽視。在國開行的發展歷程中，開發性金融服務的市場環境前后發生了許多重大變化，尤其是在快速城市化的大背景下，“兩基一支”業務已經演化為商業性銀行競相角逐“好項目”。金融市場的變化推動著開發性金融結構必須重新進行選擇。一般的理解，在具有法律約束和制度性調整機制的情況下，國開行要么在政策性銀行體系內退出舊業務和開發新業務，要么從政策性銀行退出轉換為商業性銀行。

現實中，國開行既沒有從原來的業務中退出，卻實現了商業化，同時在政策性業務和商業性業務中都有進一步擴展的趨勢。盡管這里有國開行追求自身利益的因素，但是考慮到中國特殊的市場環境，也不是沒有存在的理由。一方面，近年來，各級政府在城鄉統籌、新農村建設、新興戰略產業和民生金融領域的金融需求急劇增大，而一般的政策性銀行資金實力不足，通常商業銀行不愿意介入，因此，客觀上需要開發性金融機構在該領域繼續發揮作用；其次，現實中很多業務兼有政策性和商業性特征，真正區分這些業務的性質存在很多技術上的難題。而且，實際業務的性質與時空有很大關系，以前是或者不是政策性業務，不等于以后就不是或者是；同一時間點的不同區域，同樣的業務對應的性質可能也有不同。因此，開發性金融在原有領域做出局部調整和拓展也不是毫無道理的。歸根結底，在變化的市場環境下，開發性金融泛化現象也許是開發性金融機構自動適應市場調節機制所做出的理性選擇。

第四，制度的力量。根據國外經驗，完備的法律制度和金融監管體系是開發性金融機構發展的前提條件。開發性金融機構的設立和業務調整，要先立專門法律，并且要依法實施；除了對開發性金融機構進行日常監管外，還對開發性金融業務的調整進行動態監管。和國外相比，盡管中國不存在類似的開發性銀行監管制度，但是中國開發性金融機構是在中國銀監會負責的商業性銀行監管體系下運行的，按照商業銀行法監管的模式下，開發性金融機構一方面必須盡可能創造條件來迎合商業銀行的監管標準，另一方面也可通過對開發性金融監管的制度漏洞做出自利的反應。尤其是當政策性銀行的力量足以推動制度的維持或者變遷時，這種效果會更加明顯。實際上，中國國開行開發性金融的監管是在《商業銀行法》之下，開發性金融改革主要靠行政手段來推動制度的變革，這種方式的改革極大程度上取決于中央政府和開發性金融機構的利益博弈狀況。

綜上所述，中國開發性金融出現的泛化現象（見圖1），取決于國開行利益和中央政府利益的博弈，也取決于制度、法律、市場環境變化及開發性金融機構的決策。換而言之，多方主體的利益博弈最終促成了泛開發性金融現象的形成。

泛開發性金融現象的評價

一是應肯定其創新意義。在借鑒日美德等發達國家開發性金融經驗的基礎上，緊密結合中國發展中國家特殊的環境，國開行創新性地提出了中國特色的開發性金融理論。這種特色超出了原有的開發性金融理論，其實就是開發性金融泛化的一種表現，實質是中國化的開發性金融理論和實踐創新的外在表現。二是應考慮其過渡性。要充分考慮后金融危機時代的國情，在短期內開發性金融泛化具有一定的合理性，中長期漸進式的改革有助于問題的逐步化解。三是切實改進其負面效應。開發性金融泛化客觀上造成了與商業性銀行之間的不公平競爭，即開發性金融異化，這正符合白欽先教授所持的觀點。在現實中，開發性金融機構左顧右盼的行為有著深刻的制度缺失和政府利益根源。一般地，這種意義上的開發性金融泛化應該通過完善法律和制度來進行。四是有計劃的推動開發性金融機構改革。在短期內，一個低成本的改革方案是將國開行商業性業務和政策性業務嚴格的劃分開來，分離賬戶分別監管，通過業務邊界來約束國開行的行為。長期內，在堅持政府意圖的開發性金融理念下，要嚴格界定政府與市場邊界，避免因為政府部門的行為缺乏約束，使開發性金融機構在支持政府的過程中被動成為政府過度干預市場的推手。

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第6篇：政策性金融機構的特征范文

我國現行的政策性銀行監管架構存在缺陷

政策性銀行自1994年成立以來，按照國家產業政策和區域經濟發展政策，加大對重點產業、基礎設施、進出口企業和農產品流通等領域的政策性信貸支持，為我國經濟發展做出了積極貢獻。但是，政策性銀行在運作過程中也存在較大的問題；其中最關鍵和最重要的是現行監管架構存在著重大缺陷，一定程度上分工不清、職責不明，監管空白與監管過度并存。長期以來，對政策性銀行的監管延續了國有商業銀行以金融監管部門為主的監管模式由人民銀行負責審核其高管任職資格、信貸規模和市場行為(銀監會成立之后轉由銀監會負責)財政部負責核定其財務費用；原外貿部(現商務部)等有關職能部門負責協調其他相關業務。這種監管架構難以體現政策性金融機構的特點，同時帶來了監管缺位和監管越位兩個方面的問題一方面對政策性銀行的經營方針、年度經營計劃無人過問，特別是對其經營績效無人評價考核，很大程度上放任自流；另一方面，微觀上又管得過多過細，限制了政策性金融機構的自，使得經營管理人員不得不頻繁奔走于政府部門之間，為設立分支機構、購買辦公用品等枝節問題耗費大量時間和精力。事實上，目前三家政策性銀行存在的問題和引發的爭論，恰恰是監管架構的缺陷所造成的，監管架構的缺陷導致政策性銀行從一開始就缺乏規范，在運行中有關部門實際上采取了放任的態度，對政策性金融機構的實際運行情況也未能及時加以總結并進行政策調整，使得矛盾和問題不斷累積，不良貸款率高、資本金和風險準備金不足等問題已比較突出。

監管架構的缺陷源于對政策性金融屬性的誤解

采取現行的監管架構與過去對政策性金融的屬性在理論上的誤解有很大關系。一直以來，人民銀行通過再貸款的方式給政策性金融業務提供了巨額資金，于是中央銀行被認為是政策性金融業務資金責無旁貸的供應者。這在過去大一統的財政與銀行合一體制下是順理成章的，然而經過多年的改革，在我國的財政金融體制均已發生巨大變化的情況下，這種理解是完全錯誤的。市場經濟越發達，財政政策與貨幣政策的分工則越明確，中央銀行的首要任務是調控整個社會的貨幣與信用總量，其他一切業務都要圍繞、從屬于這一任務。因此，將中央銀行視為政策性金融資金責無旁貸的供應者并不恰當。正是由于一直以來將中央銀行作為政策性金融資金的供應者，導致對政策性金融采用以金融監管部門為主導的監管架構。因此，對政策性金融的屬性及其與政府財政的關系，有必要從理論上重新認識。

政策性銀行是由政府發起創立或擔保，以貫徹國家產業政策和區域發展政策為目的、具有特殊融資原則、不以盈利為目的的金融機構。就其本質而言，政策性金融是財政體系延伸，也是是其重要組成部分，政策性銀行本身是由國家財政出資建立起來的，運營目的必須反映政府的政策意圖，是國家財政向社會提供公共產品的重要手段之一。政策性銀行執行國家產業政策實際上就是財政政策的一種體現，因為調整經濟結構、鼓勵某些產業優先發展或者援助某些“后進”的產業，既是財政政策責無旁貸的義務，也是財政政策優勢所在，而這恰恰是貨幣政策無能為力或者力不從心的。另一方面，政府財政的手段和功能畢竟有其局限性，單純依靠國家財政的直接資金支持不僅是不夠的，而且在一定程度上可能是缺乏效率的。國家財政也必須借助政策性金融，通過政策性金融向重點產業、基礎設施、進出口企業和農產品流通等領域間接地提供扶持，從而避免財政過多干預經濟運行，影響市場的效率。以農業為例，農業作為一個弱質產業，資本回報率相對較低，對資金的吸引力不大。商業性金融業務從來都是“嫌貧愛富”的，無論是在發達國家還是發展中國家，金融業最密集，金融資本最集中的地區都是城市而不是農村。如果沒有國家財政的支撐，沒有財政政策導入資本，農業難以承擔國民經濟基礎的使命。因此，世界各國在實踐中，都由國家財政向農業提供巨額的資金以支持農業的發展。但是，財政資金的直接支持在數量上未必能夠彌補農業資金需求的巨大缺口，而且財政直接支持可能是缺乏效率的，因此無論是在發達國家還是發展中國家，政策性金融都是國家財政向農業提供資金支持的一個重要手段和重要部分。

因此，政策性金融與財政的關系可以概括為：政策性金融源于國家財政、依存于國家財政，但其功能又遠遠超出國家財政，其實質是以政府信用來彌補市場信用的缺失、體制不完善、儲蓄轉化為投資的渠道不暢等“市場失靈”的缺陷；另一方面，政策性金融按照商業金融的原則實施政策性金融活動，最大限度地淡化傳統政策性金融的行政化色彩，避免“政府失靈”。還必須強調的是，政策性金融具有有償性的特點，是不可能完全取代國家財政對某個行業、某個部門或者某個地區、某個人群的扶持的。因此，政策性“金融”雖然名義上歸于“金融范疇”，但其本質卻是財政支撐的。必須強調的是，政策性金融之所以采取銀行信貸資金的運作模式，是為了提高財政投融資的使用效率，并不意味著改變了資金的性質與政策性金融的本質。

政策性金融的財政屬性要求必須加強對其的財政監管

由于對政策性金融屬性的曲解，政策性金融被視為金融范疇，這是我國對政策性金融采取當前監管架構主要根源，并由此導致對政策性金融的監管缺位的問題。目前，財政更多地習慣于一般性財務事項的審核與審批，并在此基礎上審核年度財務決算，對政策性銀行的持續經營起決定作用的信貸資產質量缺乏足夠的關注，未能及時發現、控制和化解風險，最終只能被動地承擔經營損失。由于對政策性金融沒有負起監管主導責任，以及協調和溝通不足，一直以來財政部門對政策性銀行的資產質量狀況也缺乏了解，而人民銀行(或銀監會)對政策性銀行的執行國家財務會計政策情況知之甚少，至于國家考核各政策性銀行是否按照國家賦予的職能在特定的經營范圍有效發揮了作用，只能聽任政策性銀行單方面的自我評價。在監管與調控層面上，將政策性金融與商業性金融等量齊觀，混淆了政策性金融與商業性金融性質的結果是不利于財政政策通過政策性金融機構有效地傳導，也不利于政策金融充分發揮其職能作用。

事實上，政策性金融機構無論在業務范圍、業務特征及業務對象上都與商業性金融機構有很大的不同，更為突出的運作機制差異是政策性金融機構在辦理各種業務的過程中不

會產生信用創造，存款擴張等行為，正因為如此，許多國家的政策性銀行并不歸中央銀行或者銀行監管部門監管，而是直接由財政部門對其實行必要的監督管理，或財政部門至少在其中發揮主導作用，其目的是為了使財政資金得到更有效率的運用。至于要求政策性銀行像商業銀行一樣達到必需的資本充足率，實施必要的風險管理與控制手段，也是為了政策性銀行能夠樹立一個良好的外部形象，以便以更加低廉的成本從金融市場以及各類國際性機構獲得融資與借款。

政策性金融機構的特殊地位，決定了各國對其監管一般來說都是比較嚴格的，在實踐中則因各國經濟金融環境差異有所不同。我國的政策性銀行資本由政府全額提供，營業資金在一定程度上依賴政府，對政策性金融機構應實行嚴格的監管。當然，這并不意味著政府要直接介入政策性銀行的具體業務活動，指定具體的貸款項目。就我國經濟發展水平和國情而言，財政部門應當承擔起對政策性金融業務監督管理的主導責任。從理論上講，財政作為政策性金融機構的出資人(即便是將來產權多元化的政策性金融機構出現了，財政仍然將是一股獨大)，理應擔負起對這部分資金使用的監督與管理，而且政策性金融機構的生存與發展還要求財政源源不斷地為其注資與補償，正是因為如此，許多國家在實踐中將國家出資建立政策性金融機構歸于財政部門監管。這一經驗值得我國借鑒，考慮到我國現實的國情，作為政策性金融機構，因其經營管理方式與商業銀行有類似之處，需要不斷加強內控、提高風險管理水平，可以采取由財政部與銀監會聯合監管，并以財政部監管為主的模式。這將更有利于國家各項政策意圖通過政策性金融機構傳導，也更有利于監控財政資金的使用效益，評價財政政策的績效。

政策性金融監管架構改革的政策建議

具體而言，為了更好地體現政策性金融的財政屬性，發揮政策性金融的功能和作用，以實現有效監管與自主經營的結合，必須從以下幾個方面對政策性金融的監管架構進行改革：

一是調整各有關政府部門的監管職能分工。財政部以出資人代表身份履行職責，包括提名政策性銀行負責人，任命監事，審批預決算；會同發改委審核其投融資計劃，會同金融監管部門確定其年度信貸總規模負責對計劃執行情況和經營績效進行考核。銀監會從保障銀行體系和信貸市場穩健運行角度、保監會從保障保險市場穩健運行角度、證監會從保障證券市場穩健運行角度、分別對政策性金融機構的市場行為進行審慎性監管。人民銀行作為最后貸款人，從防范和化解金融風險的角度，對政策性金融機構的風險狀況進行監管，建立政策性銀行的風險預警機制。

二是建立政策性金融機構監管協調機制。應建立由財政部、發改委、銀監會、證監會、保監會、人民銀行、商務部、監察部等有關部門并吸收外部專家參加的政策性銀行監管協調委員會，決定政策性銀行的發展戰略和投融資規劃、確定重點信貸業務領域和各領域的信貸資金比例；制定政策性銀行財務費用核定辦法；防范和化解政策性銀行可能出現的風險等重大問題。監管協調委員會應建立長期穩定的協調制度和決策制度，注意避免“散”、議而不決或久拖不決的問題出現。財政部門必須參與監管協調機制并在其中發揮主導作用。

三是建立和完善考核指標體系。現行考核指標的問題：一是對政策性金融機構的業務方向和經營內容缺乏指導和控制，二是沒有區分指令性業務和指導性業務。今后應參照國際通行做法，建立科學合理的、符合政策性金融特性的業績考核指標體系，引入資本規模約束負債規模機制，同時要求將指令性業務和指導性業務分設賬戶，分別進行考核。財政部門應參與考核指標體系的建立和完善工作，尤其應作為主導部門建立指令性業務的考核指標體系。

第7篇：政策性金融機構的特征范文

關鍵詞：農村金融 發展現狀 問題對策 未來趨勢

一、我國農村金融發展現狀及其存在的缺陷和問題

目前,我國農村金融的需求呈現了新的特征。首先,從融資總量上看,融資需求規模擴大。由于務工收入和國家有關惠農政策的實施,當前單戶傳統農業、家庭承包型農業生產資金已趨于飽和。但隨著農業產業結構的調整和生產技術的換代升級,當前農村資金需求總量仍然不斷擴大。除去農民自籌和信用社貸款外,財政投入和農村積累遠不能滿足其需求。從現實情況看,農民缺乏可抵押、質押的物品來進行有效的融資。其次,從金融服務對象上看,不同服務對象的金融需求表現出不同的特征。隨著傳統耕作方式的逐漸改變,用在純農業的投入一般農民都能自己解決,而家庭規模經營和個體工商戶資金需求量大,超出了小額信用貸款的范疇,但經營者又不能提供足額有效的抵押擔保。對于鄉鎮企業和一些民營中小企業而言,由于經營風險大,加上信息不對稱,其資金短缺問題非常突出。再次,從財政融資角度看,財政支農趨于弱化;從財政融資的歷史角度和財政支農來看,一方面財政對農業的投入能力十分有限,與發達國家相比差距很大,另一方面由于鄉鎮財政供養人口過多,而地方財政收入有限。

經過20多年的農村金融體制改革,我國已形成了以商業性、政策性、合作性金融機構為主體、多種農村金融機構并存的格局。同時,各地涌現的民間資金互助社、小額貸款公司以及中外資的貸款公司等各種農村金融機構逐步產生和發展,靈活多樣地發揮著作用。股份制改造、上市融資等改革議程紛紛列上了各金融機構的改革進程表。但農村金融中存在的一些深層次問題不是短期內就能消除的。

1.農村金融服務功能整體弱化。農村資金向城市逆向流動,導致城鄉差距越拉越大。農村金融服務整體上不能滿足“三農”的要求。過去農村的融資渠道有四大商業銀行、農村信用社、合作基金會等多個渠道,現在多數地區對農戶、個體工商戶和中小企業貸款基本上只剩農村信用社這一渠道。農村商業性金融機構撤并、重組,形成了農村金融服務的盲區。農村資金大量外流,影響農村資金的整體供應。

2.政策性農村金融機構支農職能發揮不充分。支持“三農”除需要財政資金的投入以外,政策性金融機構應當發揮其特有的扶持功能。但從目前的實際情況看,政策性金融功能缺位,制約了金融支農作用的有效發揮。中國農業發展銀行作為我國唯一的農業政策性金融機構,基本上只負責糧棉油收購資金的發放和管理,其他政策性業務,如支持農業開發、農業產業化和農村基礎設施建設等功能并沒有有效運作起來,對改善農業生產條件、調整農村產業結構和促進農民增收的作用乏力。

3.農村政策性金融支農力度不足。當前農村政策性金融機構資金來源不足,大多數由政府全部或部分出資,而且在運營中多靠政府扶持。支農力度不夠,在支持農業基礎設施建設和農業經濟活動等方面作用較少,對農戶、個體工商戶、涉農民營企業支持也有限。

4.農村小額信用貸款發放難。在社會主義新農村建設中,小額農戶貸款對于急需脫貧致富的農民群眾無疑是雪中送炭,但農村金融機構卻很難發放。主要原因,一是一些農民信用觀念淡薄,逃廢債務等違規行為時有發生;二是小額農貸業務量超常,放貸成本高;三是清收手段脆弱,致使很難使用依法起訴、強制扣款、變賣資產等手段清收貸款;四是農民風險防范能力弱,受社會、自然、市場條件的影響很大,小額農貸風險很大。

   改革后的農村信用社是農村金融的主力軍,但改革仍不徹底。

二、中國農村金融未來改革發展趨勢

1.發揮商業銀行的金融支持作用。作為我國商業銀行在農村領域的主要力量,應當將農業銀行定位于服務農業的專業銀行。一是分拆機構,形成集團控股模式,鞏固和穩定縣域農業銀行分支機構,以資本為紐帶發揮系統優勢,給予縣級金融機構更大的自主權,擴大基層機構的信貸權限,增強其融資功能。二是明確要求其在農村吸收資金的60%用于發放農業貸款。三是充分考慮不同地區間的差異性,制定更加符合基層實際的信貸管理方案和信貸政策。四是按照城鄉統籌發展的要求,在防范風險的前提下,重點支持農業經濟組織、龍頭企業和農業產業化經營等新型發展模式,逐步提高涉農貸款的總量和占比。

2.建立農業保險體系,增強農業抵抗自然災害和市場波動的能力。一是經營農業保險基礎較好的地區,設立專業性農業保險公司;二是在地方財力允許的情況下,嘗試設立由地方財政出資的政策性農業保險公司;三是與地方政府簽訂協議,由商業保險公司代辦農業險;四是繼續引進經營農業險的外資或合資保險公司。在積極試點的基礎上,全面推廣農業政策性、專業性保險業務,建立覆蓋農村的政策性保險和商業性保險相輔相成的農村保險體系。

3.建立農村融資信用擔保機構,完善擔保體系。各級政府要積極推進和組織建立中小企業信用擔保體系,推動對中小企業的信用擔保,為企業融資創造條件。建立擔保基金補償機制,增強擔保公司資金實力,要在財政支出中按比例提取啟動資金,建立市、縣、鄉多層次的信用擔保機構,由財政、銀行、企業、社會共同出資建立中小企業擔保基金。大力發展企業間互和民營商業性擔保機構,擴大擔保覆蓋面,分散和化解風險的貸款信用擔保體系。探索貸款抵押新方式,可以試行農村房屋、集體土地使用權的抵押方式,以緩解貸款抵押難問題。

參考文獻:

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[2]周正慶.深化金融改革促進經濟發展[m].北京:中國金融出版社,2003.

第8篇：政策性金融機構的特征范文

關鍵詞：金融抑制；金融支農；正規金融；非正規金融

中圖分類號：F832文獻標識碼：A文章編號：1006-1428（2006）11-0065-03

一、引言

國外一些學者通過對發展中國家的研究發現，許多發展中國家普遍存在金融抑制現象。主要表現在：一些發展中國家為了早日推進工業化，政府往往對金融市場進行干預和抑制，包括實施低利率政策、普遍的信貸配給和明顯傾向扶持行業部門及國有大型企業的選擇性信貸政策。因此，經濟學家建議，發展中國家應積極采取適合本國國情的金融深化措施，構建多層次農村金融體制，為農村經濟提供有效的金融支持。

大多數學者的理論和實證研究表明，我國農村經濟發展中也普遍存在金融抑制現象。而隨著我國工業化、城市化進程的不斷推進，農村金融問題日益成為影響著中國社會與經濟穩定發展的重要因素。深化農村金融改革，加大金融支農力度，無疑是當今中國的一項重要課題。本文試圖從金融抑制角度分析目前我國農村金融體系存在的主要問題，并相應對我國農村金融體制改革取向提出一些建議。

二、我國農村金融抑制的典型特征

從農村金融市場培育和發展的角度看，目前我國農村金融抑制的典型特征可以概括為政府失靈、市場失靈和功能缺失三個方面。

（一）政府主導下的制度安排導致金融供給不足――政府失靈

我國的農村金融制度安排一直以來是由政府主導的，即政府辦金融的發展道路。國有銀行、農村信用社等都是國家所有的金融機構，主要服務于盡快實現我國工業化、城市化的戰略。在農村支持城市、農業支持工業、農民大量進城務工的現實影響下，農村金融市場隨著環境的惡化和制度安排的先天市場條件不足而日益走向扭曲和衰弱，金融支持“三農”力度逐步弱化，金融供給嚴重不足。一方面，農村金融機構供給不足。近年來，國有商業銀行開始從縣域經濟實行戰略性撤退，紛紛撤并縣及縣以下分支機構。1998年至今，四大國有商業銀行共撤并了3．1萬個縣及縣以下機構（李勇、孫曉霞、陳景耀、韓向榮，2005）。作為開展政策性支農業務的農業發展銀行則囿于糧棉油收購貸款，縣域業務逐步萎縮。而前些年活躍于縣域和農村地區的合作基金會等民間金融機構，由于經營不善、風險較大和管理混亂等原因被政府關閉或取締。郵政儲蓄機構只存不貸，沒有信貸供給能力。因此，農村信用社成為信貸供給事實上的壟斷者，農村金融市場的信貸供給嚴重不足。另一方面，農村資金嚴重外流。首先，受國有銀行紛紛撤出及權限上收的影響，國有銀行吸收的農村資金逐步集中到大、中城市。其次，郵政儲蓄利用網點多、深入農村的特點，大量吸收農村儲蓄并轉存中央銀行，導致農村資金大量外流。再次，作為農村金融服務主力軍的農村信用社，經營出現非農化傾向，為追求利潤最大化，許多資金流向城市。

（二）利率不能正常發揮資源配置作用――市場失靈

政府金融管制的一個重要方面就是利率管制，我國一直以來長期執行的統一利率管制不僅難以彌補農村金融機構的經營成本，再加上通貨膨脹的影響，導致上世紀90年代中期前的實際負利率狀態。90年代開始逐步推行的農村利率市場化改革試點，擴大農村信用社利率上浮區間，逐步放松的利率管制措施，雖收到一定效果，但單純針對農信社的政策扶持并沒有對農信社提高定價能力、改善經營機制產生積極作用。而且由于政策性業務和商業性業務混合，農信社缺乏破產約束，政府對農信社的支農貼息政策道德風險嚴重（謝平、徐忠，2006）。同時，由于對農信社實行差異利率政策，也導致國有銀行農村分支機構生存更加困難繼而紛紛退出。同時，由于郵政儲蓄轉存央行利率高于其他金融機構的政策傾斜，也成為農村資金通過農村郵政儲蓄大量外流的直接誘因。總而言之，農村利率市場化改革方向并沒有錯，但選擇性的信貸政策所帶來的利率扭曲，事實上造成了當前農村金融市場的農信社壟斷局面，且由于缺乏有效競爭，相應帶來了農信社經營效益差、效率低下、成本高昂、道德風險嚴重的狀況。

（三）扭曲的農村金融“二元性結構”――金融功能缺失

按照金融功能論的觀點，金融功能相對于金融機構更加穩定，金融組織可以通過競爭的方式生存下來，從而發揮一定的金融功能（Merton & Bodie，1995）。而目前我國農村金融市場存在扭曲的“二元性結構”，一方面正規金融機構或大量退出、或經營效率低下，沒有充分有效的競爭促進其發揮正常的金融功能；另一方面，作為非正規金融機構的民間借貸屢遭打擊的情況，卻長期存在，無法彌補了正規金融在農村金融市場的空缺。我國農村正規金融的功能缺失，主要表現為農村金融服務品種少、水平低、質量差。農村金融服務主要以存貸款為主，資金結算、銀行卡、個人理財、投資咨詢等中間業務開展很少，效率低下。如農村地區資金結算仍以現金為主，農村居民的銀行卡持有量很少。另外，我國農村保險體系尚未建立，農村、農業保險服務幾乎是空白。

三、我國農村金融深化的政策取向

（一）建立多層次的農村金融體系

我國農村金融體系存在問題的根本原因是政府辦金融以及過度管制導致農村金融市場缺乏活力，因此必須對農村金融體系進行大的調整。總體而言，應在政府政策引導下，著眼于構建一個商業金融和政策性金融、合作金融相結合的競爭性農村金融市場。

一是充分發展商業性金融。重點是要在明晰產權的基礎上，將農信社改造成為縣域中小商業性金融機構，應該成為商業金融支農的主力軍。因為從農信社改革試點情況看，農信社已不具備改造成為合作金融機構的可能性，而轉為政策性金融機構則將與現有的政策性金融機構角色重疊，改制為商業性金融機構相對容易被接收和支持（李勇、孫曉霞、陳景耀、韓向榮，2005）。應該適當保持農業銀行在縣域的存在，通過市場細分、錯開經營，在支持農業產業化龍頭企業的大額資金需求方面確立競爭優勢。同時，應考慮在加強監管、控制風險的前提下，鼓勵在縣域建立多種所有制的社區金融機構，大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織。逐步在農村金融市場形成農村信用社、農業銀行、小額貸款組織以及其他種類的金融機構合理分工、有序競爭的局面。

二是繼續發揮政策性金融的積極作用。要對現有金融機構的農村政策性貸款業務進行整合，將現有的農村政策性貸款業務集中到農業發展銀行一家專門機構。即拓寬農發行的政策性業務范圍，解決農村金融市場貸款規模大、風險較高、回收期長，商業性金融不愿介入的大額資金需求問題；同時，應改進扶貧貸款貼息運作模式，建立農村扶貧小額貸款擔保基金，解決農村金融市場貧困人口的小額資金需求問題。作為金融支農的重要一環，建立農業保險體系也刻不容緩。要采取自上而下與自下而上相結合的辦法，逐步建立健全政策性的農業保險體系，地方政府主導設立政策性保險機構，中央政府設立再保險基金或再保險機構。

三是大力發展面向廣大農戶的合作金融組織。理論分析和國際經驗表明，合作金融機構因自身制度設計的特點，使得為社員服務方面具有交易成本低、效率高的內生優勢，在農村金融市場發揮著重要作用，在有的國家（如孟加拉國）甚至發揮著主導作用。因此，我國也應大力發展面向廣大農戶的合作金融組織。如由農戶自愿發起的資金互助組織。這種資金互助組織（或稱農民資金互助合作社）應是真正意義的合作制組織，社員之間互相監督，社員代表參與合作社決策，建立社員大會控制下的法人治理機構，有效建立其自我約束和自擔風險的經營機制。

四是逐步規范和引導民間金融。民間金融存在有其必要性和合理性，加強對民間金融的合理引導和規范而非簡單地清理打壓已成為共識。規范民間金融的主要方向是引導其向正規化、合法化方向發展，通過給予金融機構的組織身份，明確設立條件，加強金融監管和自律，逐步將目前存在于農村地區的合會、基金會、互助會等民間金融組織納入到合法化軌道中來，或轉為小額貸款組織，或組建社區金融機構，或規范管理，防止高利貸、亂集資現象和攜款潛逃等案件的發生。

（二）建立支農資金良性循環機制

建立支農資金良性循環機制，要從資金的回流、投入和上下聯結三個層面著手。即一方面要引導縣域金融機構吸收的資金有效回流農村，減少農村資金外流；另一方面要探索國家財政支農資金投入的新方式，增加農村資金供給；同時，還要探索建立政策性金融和合作金融、商業性金融，正規金融和非正規金融資金聯結的方式和途徑，增加面向廣大農戶的資金供給。

首先，要建立資金回流機制，主要是引導縣域金融機構資金回流農村。我國應借鑒國際經驗，制定社區再投資法，強制規定縣域金融機構必須將吸收自本縣內的一定比例的存款，用于在當地發放貸款，這包括全國性金融機構的縣支行和農信社。同時，國家應積極引導郵儲資金回流。政府可采取獎勵或補貼等方式，采取自愿、互利和市場化的原則，加強郵儲和政策性銀行、小額貸款機構的合作，引導資金回流農村。在此過程中，國家可研究給予政策支持，鼓勵郵儲資金回流農村。

其次，要探索國家財政支農資金投入的新方式。可以借鑒美國的做法――其政府在合作金融機構建立初期，通過入股合作金融機構，為合作金融提供初始發展資金，扶持合作金融的發展；在合作金融不斷壯大以后，不斷轉讓政府股金，減少政府對合作金融的干預，最終實現合作金融組織的自主經營、自主管理。也可以考慮地方政府適當參股社區中小金融機構，扶持其發展壯大，積極將資金投向縣域經濟和“三農”。

再次，要建立正規金融和非正規金融之間資金的聯結。在農村金融市場，正規金融資金充裕，具有規模經營帶來的成本優勢，而民間借貸等非正規金融直接面對廣大農戶和中小企業，具有信息優勢，但由于僅以自身資金或集合資金放貸，資金相對短缺。建立正規金融和非正規金融的聯結，是金融體系發展的一個有前途的戰略（世界發展報告，1989）。通過正規金融將低價的信貸資金提供給非正規金融，即貸款給非正規金融組織，增加非正規金融的資金供給，可以改善廣大農戶和農村中小企業面臨的貸款條件，提高農村金融需求的滿足度（左臣明、馬九杰，2006）。

（三）營造良好的宏觀政策環境

在農村金融體制重構上，國家政策的引導和支持十分關鍵。應在保持宏觀經濟金融政策穩定的基礎上，逐步消除對農業和農村金融市場的政策偏見，將對農村金融市場重構的干預重點放在機構改革的試點及提供良好的政策空間上，而不是直接的農業信貸補貼。要支持農村金融創新，允許地方政府發行專門用于農村交通和其他公共設施建設的債券。要放松利率管制，進一步擴大存貸款利率浮動范圍，實現農村利率在宏觀調控下的市場化，促進整個農村金融市場上資金實現最優配置。在監管層面上，對國有商業銀行應該實行農村項目優先的原則，配以利率方面的優惠政策，形成資金往農村流動的機制；放松對農村金融機構的監管，允許私人資本參股農村金融機構，這將有利于促進農村金融市場的適度競爭，增加農村金融產品與服務的供給，對那些不吸收公眾存款的貸款機構可以考慮引用不同于現有銀行類機構的監管辦法或條例。

參考文獻：

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[2]肖東平，陳華．農村金融：美國的經驗及中國的路徑選擇.中國經濟時報，2006-4-10

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[4]李勇，孫曉霞，陳景耀，韓向榮.關于完善農村金融制度加大對三農金融支持若干問題的思考.金融研究，2005；11

第9篇：政策性金融機構的特征范文

關鍵詞：比較金融；政策性銀行；改革與發展

中圖分類號：F830.1文獻標識碼：A文章編號：1006-1428（2007）06-0026-04

我國三大政策性銀行成立運作13年來，有許多基本而迫切需要解決的理論與實踐問題亟待梳理和系統深入研究。目前，學術界對于我國政策性銀行改革的基本方向和總體思路仍未達成共識。筆者認為，我國政策性銀行的改革與可持續發展，既要學習借鑒和順應世界各國政策性銀行改革發展的潮流和趨勢，與時俱進，也要結合中國的實際和金融生態環境的現實因素，切實走出一條具有中國特色的政策性銀行可持續發展之路。

一、國外政策性銀行發展戰略重新調整的特征和趨勢

（一）業務多樣化和市場化運作發展態勢

主要表現為：政策性銀行的資金來源渠道和形式多樣化，更多地面向市場發行金融債券融資；業務種類不斷增多，業務范圍不斷擴大，既從事政策性金融業務又兼營與其相關的商業性金融業務，既從事一般銀行信貸業務又經營投資銀行和證券業務；而且是通過市場化運作手段，來實現其多樣化的經營目標。這種戰略性調整似乎也從一個側面或在某種程度上，反映了政策性金融總量與結構未來調整與變化的基本要求和總體特征。這種業務多樣化發展戰略的實施盡管有多種多樣的內因和外因，但在一定程度上無疑會對商業性金融構成潛在的和現實的負面影響。在這方面，韓國產業銀行（KDB，2004）表現得尤為突出。為了實現在2011年以前成為具有國際競爭力的亞洲領頭銀行并最終發展成為世界一流的國際投資銀行的戰略目標，KDB不斷擴充銀行功能與手段，尤其是不斷擴大項目融資、企業并購、債務重組、承銷債券等投行業務。最近數年間，KDB在企業外資融資中介、外匯交易等國際金融和期權、掉期等衍生金融工具領域成為韓國金融市場占有率第一的先導金融機構,大大鞏固了企業重組、咨詢領域獨一無二的地位。

然而，值得提及的是，政策性銀行無論如何調整其發展戰略，仍然都在或多或少地從事一定的政策性業務，形式上的商業化改造可能更增加了政策性金融的適應性。國外的一些著名的政策性銀行，如日本政策投資銀行和國際協力銀行、韓國產業銀行、德國復興信貸銀行等，也仍然一如既往地聲稱并堅持其政策性金融的本質屬性。

（二）總量的結構性傾斜及其逆轉和擴張性態勢

按照政策性金融制度設計的一般原則性要求，在政策性銀行的業務總量中，政策性業務應該占有絕對大的比重或向此傾斜，而其他輔或延伸的相關業務占比應該較小。然而，20世紀70年代末、80年代初以來，隨著市場經濟金融體制的深入發展和資金供求關系的巨大變化，政府對政策性銀行的優惠待遇正在減少或趨于消失，使得政策性業務總量有所下降（如日本的政策性農業貸款占整個金融體系融資額的比重，從1960年代的30%下降到1970年代的15%），政策性銀行不斷提高其經營商業性業務的比重，或者說出現了業務總量的結構性逆轉，而且這種態勢正在逐步擴大。例如，韓國產業銀行以國際及投資業務部門為重點，大幅擴大了職能和業務領域與業務規模，并不斷增設國內分支機構，形成了人員和組織等外延型規模的逐步擴大。1991年，KDB還以韓國產業證券公司（子公司）的設立為契機，通過證券、租賃、綜合金融、風險資本等子公司和職能業務的完善聯動，構筑了綜合性金融服務體制。

然而，當今政策性業務規模的相對穩定或有所減少是就總體規模而言的，具體到個別行業、個別地區、個別時期和個別類型的政策性金融，其業務規模總量不僅不會下降，反而會穩步上升。例如，發達國家進出口政策性金融對本國對外經濟活動的支持，不僅力度大而且呈現出上升趨勢。如1945年《美國進出口銀行法》頒布時，美國進出口銀行的信貸規模為35億美元，1951年10月擴大到45億美元，1963年達到90億美元，1968年貸款規模又提高到135億美元，到1993年，美國進出口銀行的貸款規模增至750億美元。盡管如此，與世界上其他國家進出口政策性金融支持出口的程度相比，日本最高為36.9%、法國為17.7%、加拿大為7.1%、德國為5.4%、英國為4.4%，美國則僅列為第六位，為3.7%。從這里可以看出國外進出口政策性金融對本國對外經濟活動的支持力度有日益增強的趨勢。

（三）分賬戶經營和母子公司經營態勢

為了避免政策性銀行借助政府資源從事不公平競爭，同時防止商業損失轉嫁國家財政而產生的道德風險，國外兼營商業性業務的一些政策性銀行采取分賬戶管理和建立母子公司兩種方式，實現政策性和商業性兩類業務的綜合經營。

一是實行分賬戶管理。國內外許多從事商業性業務的政策性金融機構普遍采用這種方式，即通過特別賬戶或信托基金，實行專項管理，隔離政策性業務和商業性業務。如日本國際協力銀行設有海外經濟合作賬戶和國際金融賬戶，泰國農業與農村合作銀行（BAAC）、韓國產業銀行、韓國輸出入銀行等的業務也分為兩類管理，分別設置會計賬戶，分賬核算。再以亞洲開發銀行為例，亞行通過優惠窗口“亞洲發展基金”為欠發達國家提供低息長期開發援助，通過“技術援助特別基金”、“日本特別基金”提供技術援助贈款。這些特別賬戶的設立，將政策層面的專項業務與其他一般性商業性業務加以隔離，保證資金成本較低的優惠基金不被用于商業盈利性業務。

二是建立母子公司。即政策性銀行成立專門的子公司來提供商業。這些子公司，有的被政策性銀行全資擁有，有的與戰略伙伴（民營資本）合資成立，專門從事商業性盈利業務。如德國復興信貸銀行（KFW）、巴西社會經濟開發銀行（BNDES）、世界銀行和歐洲投資銀行，都擁有具備獨立的法人地位和財務管理權限的子公司。這些子公司在法律和財務方面擁有獨立地位，受獨立董事會管理。部分子公司還通過上市成為公眾公司以優化治理結構和強化市場約束。如德國KFW擁有34.1%股份的德國產業投資銀行，專門從事商業性的長期項目融資。巴西BNDES則通過全資子公司BNDES-PAR和FINAME從事商業性股權投資和工業企業的固定資本投資業務。國際多邊機構世界銀行和歐洲投資銀行分別通過全資擁有的國際金融公司（IFC）和歐洲投資基金（EIF），從事商業性金融服務。

二、我國政策性銀行改革發展的路徑選擇

在當今國外的政策性銀行不斷改革和多元化發展的潮流趨勢之下，我國的政策性銀行改革發展的政策路徑或思路不外乎三點：一是加大政府的支持力度，政策性銀行嚴格遵循法定的業務范圍，專心致志地從事單一的政策性業務，嚴禁與商業性金融競爭；二是減少政府的支持，或只保留政府信用的隱性支持，政策性銀行采取分賬戶管理或建立母子公司的形式分別經營政策性業務和商業性業務，通過總量性擴張和不斷擴大業務范圍和結構來壯大自身生存與發展的綜合實力，允許與商業性金融適度的業務交叉和非主動性競爭；三是建立穩定的資金或財務補償機制，強調國家信用的背景和后盾支持，并適時適量適度地提供政府財政的顯性支持，收縮政策性銀行的業務規模，主要是立足于首倡誘導基礎上的虹吸與擴張，通過較少的資金來吸引誘導以充分調動商業性金融參與政策性業務的積極性。下面分別具體分析上述三種政策路徑。

第一種政策路徑，是最為規范地協調政策性金融與商業性金融業務關系的最佳路徑，也是政策性金融制度的真正意義和科學性所在。但是，鑒于大量而單一的政府財政性融資正在逐漸讓位于以市場融資為主，這已經成為世界各國政策性金融改革與發展的大勢所趨，所以這種純粹的理論期望很難付諸于實踐。目前，也有一些官員學者對政策性銀行依靠國家資源提供政策性信貸資金這一做法產生質疑（張濤，2005）。筆者對此卻不敢茍同，因為政策性銀行是代表國家利益而從事政策性的業務，提供準公共產品，依靠必要的財政資源天經地義、理所當然、無可厚非，也是防止政策性金融與商業性金融業務競爭的基本途徑之一。問題是政策性銀行用國家資源去從事什么性質的業務活動，所以應該受到質疑的是那些動用珍貴而稀缺的國家資源從事商業性業務或越位競爭的政策性銀行。

第二種政策路徑，是在政府減少或取消支持（主要是財政援助）的環境條件之下，政策性銀行不得不走的一條生存與發展之路，國內外政策性銀行也已或正在普遍地實施這種舉措，似乎有席卷全球之勢。從與商業性金融相互協調的角度來看，這種勢頭令人擔憂，因為這無疑將不同程度地與商業性金融機構產生業務摩擦和競爭。對此，最高金融決策與監管部門唯一能做的，也只是要求政策性銀行所經營或兼營的商業性業務應該是與其政策性業務相關或適度延伸的有限的商業性業務，而且必須是非主動競爭性盈利，不能與商業性金融機構展開正面的市場競爭。因為無論如何隔離兩類不同性質的業務制度，政府事實上也是政策性銀行所從事的商業性業務的最后風險承擔者，政策性銀行即使沒有政府的顯性財力支持，也有政府的隱性信用支持或隱含擔保，何況政府還是其所有者或主要控股者，所以政策性銀行還應該固守其政策性金融的本質屬性和宗旨，而不能唯利是圖地主動競爭取勝。

關于分賬戶經營問題，在我國三大政策性銀行成立之前，四大國有商業銀行（當時稱為國有專業銀行）“一身二任”，也曾采取過這種分賬戶經營方式，既經營商業性業務，也兼營政策性業務，但由于體制問題效果不甚理想，國有商業銀行往往擠占挪用政策性資金或怠慢政策性業務，商業性業務和政策性業務都程度不同地受到影響，最終導致中央決定組建政策性銀行，分離分立兩種不同性質的業務。因此，在國外能行得通的東西在國內未必能行得通，在中國的國情和現有體制框架之下，尤其是在目前金融法制生態環境不完善和政策性金融立法缺失、人治多于法治的情況下，國有的政策性銀行采取分賬戶管理或建立母子公司的形式分別經營政策性業務和商業性業務，其結果如何，是否重蹈覆轍，很值得我們深思、反思和質疑。筆者以為，這不僅會進一步加大政策性金融同商業性金融業務摩擦和競爭的程度，而且還可能影響到政策性業務的開展和完成，其前景不容樂觀，換湯不換藥，很可能殊途同歸。退而言之，即使是在現階段新形勢下，在政策性銀行內部試行“分賬管理”經營模式，也必須在出臺相應的專門法律的基礎上依法運作、規范和保障，并做好可行性研究。

第三種政策路徑，也可以說是對上述兩種路徑思路的折中和協調。政策性銀行作為政府所有或控制的、并體現其政策意圖的特殊金融機構，政府全方位的系統支持手段和機制始終不能缺失。針對財政融資日趨遞減的現實，目前關鍵的是政府支持方式的重新抉擇，即由直接支持向間接支持轉變，主要表現為：政策性銀行主要依靠國家信用支持面向市場發行債券籌措資金；由大量的財政融資向適時適量適度地提供財政資金或財務補償、減免稅賦轉變。根據市場機制不斷健全和深入發展的現狀和趨勢，政策性銀行應該適度縮減業務總量或總體發展規模，調整業務發展結構，盡可能地擴大商業性金融機構的業務總量比重，在區域開發、機構設置、業務種類和方式等方面補充商業性金融的結構性缺失，以突出商業性金融在市場經濟金融體制中的主體性和基礎性的地位和作用。在現階段，我國政策性銀行的首要任務，應該是貫徹落實國家“十一五”規劃綱要和中央金融工作會議精神，體現政府的政策意圖，即加大對“三農”、中小企業和欠發達地區等弱勢群體的金融支持的力度。當然，即使必須有所為的政策性業務，政策性銀行所要為的也應該是通過較少的資金來吸引誘導商業性金融的主動參與，達到以小搏大的杠桿功效和互利合作的雙贏。

根據第三種政策路徑和思路，筆者設想，我國政策性銀行改革發展的方向，應該是政策性業務與非主動競爭性盈利的有機統一，即政策性、盈利性和非競爭性的“三位一體”，缺一不可。其中，“政策性”是目標，體現了政策性銀行的宗旨和性質要求，以及對其業務范圍的基本規范；“盈利性”是動機，體現了政策性銀行作為一種金融企業的基本要求，也比較順應其未來進一步發展的形勢要求；“非競爭性”是手段，體現了政策性銀行實現盈利的基本準則和方法，也是實現政策性金融與商業性金融協調與可持續發展的根本途徑。對政策性銀行自身改革發展的定位，實際上應該是指基于政策性金融特有功能基礎上的機構性質定位和職能定位的有機統一，主要體現為對不同類型政策性銀行的性質、業務職責及其作用范圍的界定。其中，性質定位即“定性”表明了銀行的政策性金融屬性，職能定位是對不同類型政策性銀行的業務職責及其作用范圍所進行的具體劃分和界定。機構定性是職能定位的前提，職能定位是機構性質的具體體現。前者具有一定的穩定性，后者具有動態調整性，即隨著不同時期和階段經濟金融運行環境的變化和政府政策的調整，政策性銀行的職能定位也需要作相應的局部調整和改變。

在2007年初的全國金融工作會議上，國務院總理強調政策性銀行要“全面推行商業化運作”，這是符合我國國情和不同政策性銀行職能定位的要求，是對政策性銀行固有的經營方式和手段的肯定或歸位，但并非意味著政策性銀行質的商業化或“轉型”為商業銀行。因為政策性銀行作為一種銀行、一種金融機構，通過市場化運作或商業化運作的經營方式取得盈利，從而維持政策性銀行的生存與可持續發展，這是作為所有不同類型的銀行及非銀行金融機構的首要的、基本的和起碼的要求。否則，既無異于無償的財政融資，又可能會重蹈改革開放前的貸款有借不還的所謂“超政策性金融”的覆轍。所以，問題的關鍵在于是否以利潤最大化或只片面追逐盈利為最終目的或經營目標，是否主動地參與市場競爭、主動地與商業銀行搶客戶。這也是政策性銀行與商業銀行有所區別的根本標志。

總之，無論采取上述何種政策路徑，政策性銀行都不可避免地會與商業性金融機構出現一定程度和一定范圍的業務交叉，因為市場是一個動態的過程，政策性金融和商業性金融的活動領域也是一個相對的不斷變動與調整的過程，資源配置主體與目標的錯位，以及市場選擇或不予選擇或滯后選擇的領域或項目，也不是絕對的而是相對的，相關法律或法規也是與時俱進地不斷調整的。所以，政策性金融立法部門和政府監督協調機構，應該結合每一時期或每個階段政府所確定的產業和地區發展政策及其具體政策性項目，隨時調整更新和明確界定政策性銀行的業務領域、業務結構及其融資規模。關鍵的是，政策性銀行應建立健全業務進入退出機制和規則，特別是及時或適時的退出機制，不能進而不退或者利盡則退。

通過以上的國際比較研究，我們也應該全面而清醒地看到，盡管有些國家的政策性銀行的市場化競爭性發展趨勢日益明顯，但在大多數國家，也同時存在著恪守法則、嚴禁與商業性金融機構競爭的政策性金融機構。事實上，在國外政策性金融總量與結構的重組和調整浪潮中，世界各國的政策性銀行是在呈現出一種總體性多元化發展的一般態勢。所以，在國內，我們不能以偏概全，更不能以此作為政策性銀行不斷擴大經營商業性業務，并主動與商業性金融機構搶市場、搶客戶的理由。關鍵的是，中國的政策性銀行應該結合自己的國情，在和諧的金融生態環境中，走出一條扎實的有中國特色的政策性金融可持續發展之路，切勿從本位主義出發，一味地模仿國外那些并非全面和仍處于發展之中不成熟的經驗。在中國國家開發銀行國際顧問委員會第四次會議上，德國復興信貸銀行董事長Hans Reich（2002）的一番話非常耐人尋味，他認為，一個健康的開發性政策性銀行，應是商業銀行的伙伴而不是競爭對手；開發性政策性銀行不能只分析其市場份額和市場地位，而應針對市場機制的盲區不斷發掘新的市場機會。正因為如此，德國復興信貸銀行被世人譽為“健康的政策性銀行”。（中國國家開發銀行，1996）

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