城市土地征收補償條例精選(九篇)

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第1篇：城市土地征收補償條例范文

關鍵詞：《國有土地上房屋征收與補償條例》；《物權法》；私權；位階沖突；效力平衡

[中圖分類號]D922.3;D922.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-9646（2012）4-0032-02

2011年1月19日，《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下稱“新拆遷條例”）終于出臺，并于21日起正式施行。就保障公權與私權方面，具有一定的進步意義，具體表現在兩大亮點：首先，新拆遷條例提出先補償后搬遷的原則，對被征收房屋價值的補償不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格，將補償標準市場化，明確了公平補償的原則；其次，新條例改了“行政強拆”為“依法搬遷”，明確了征收主體必須是政府。然而新的拆遷條例是否可以站在自己的崗位上發揮自身的職能，與《物權法》之間達到真正意義上的效力平衡，筆者仍然持保留意見。

一、《國有土地上房屋征收與補償條例》與《物權法》之間的位階沖突

首先，公共利益界定不清，使《物權法》陷入了立法不作為的尷尬境地。新的拆遷條例中關于公共利益的界定通過列舉法并設以兜底條款，在我國現階段“土地財政”仍未得到合理規范的前提下放寬公共利益的認定標準，很容易使地方政府有意擴大公共利益解釋的范圍，更得以拿公共利益之借口公益公民的合法財產，[1]例如，地方政府屢屢以舊城改造為由進行大規模的拆遷，然而舊房不是危房，它的存在并沒有妨礙不特定第三人的合法權益，如果要拆除舊房，需征得房屋所有權人同意并接受合理不產標準后方可進行，舊城改造不得作為公共利益的一項，其界定標準不得彈性過大。

其次，針對集體土地征收尤其是補償性問題沒有得到解決。現行的土地管理法規定所有建設項目必須使用國有土地，農民集體所有土地一旦被征收即變為國有土地，完全可適用《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定。但實踐中農村集體土地標準遠低于城市國有土地，加劇了農村被拆遷方與拆遷方的矛盾，農民的私有財產得不到平等公平的對待，加之農民法律意識不強，變相導致圍繞集體土地發生的暴力拆遷事件此起彼伏。《物權法》與《國有土地上房屋征收與補償條例》之間的位階沖突在農村表現的更為明顯。[2]因此，現在集體土地如何參照國有土地執行，具體如何操作，如何保障《物權法》作為上位法的優先效力成為了眼下最為棘手的問題，這些都需要落到實處。

二、《國有土地征收與補償條例》與《物權法》之間的效力平衡

首先，將《物權法》的相關精神和立法原則融入到新拆遷條例中，私有財產權是一種復合型的權利，在私人與國家之間，私人與私人之間建構起了雙重的社會關系，由此，具備了對抗公權力與私權利的雙重性質。[3]要從宏觀的角度去樹立物權至上的精神，從更高的層面去約束拆遷人員的任意行為，使得立法者，執法者和司法者在公共權力的正當行使與公民私有財產權力的保護之間找到平衡。

其次，明確公共利益的范疇，限定征收權的行使范圍，避免實踐中與《物權法》相互沖突與摩擦。界定公共利益的過程中堅持合法合理、公共受益、公平補償、公開參與、權力制約、權責統一的六大基本原則和標準，做到房屋征收決策和執行全過程的公開透明，保障相對人的知情權，申辯權，監督權，參與決策權等的有效行使，公共權力行使不當必須承擔相應的責任完善責任機制，避免公民的私權在政府積極追求公權的情況下受到特別的乃至普遍的犧牲。

同時，《物權法》統一了房屋征收的對象，就土地而言，征收的對象可以是國有的土地也可以是集體的土地。為了切實保護好公民的私有財產權，必須以物權法為依據，打破目前城市房屋拆遷的二元管理體制，統一立法，將國有土地和集體土地上的房屋拆遷都納入到未來立法中。只有這樣，才能改變因城市發展而拆遷與城市國有土地相鄰的“城中村”房屋無法可依的尷尬局面，才能減少和杜絕發生在集體土地上的房屋暴力拆遷事件的發生，使失地的農民獲得與城市房屋被拆遷人一樣的房屋拆遷補償，真正體現《物權法》中平等公平原則。

最后，新拆遷條例符合《物權法》的情況下，下位法的適用優先上位法。所謂的適用優先是下位法符合上位法的情況下，下位法的“適用先于”上位法，其根據是梅爾克―凱爾森位階理論的第二要義：下位法是上位法的具體化和個別化，這與我國立法法中“變通法優于被變通法”的規則如出一轍，但實際上還是上位法優于下位法規則發生作用的結果，因為它們的前提必須是下位法符合上位法的情況。因此我們不得不在《物權法》與新拆遷條例的制度設計上給予必要的關注，從法律、法規的角度去審視房屋征收這一問題，只有這樣經過完善的征收管理機制，融入物權法的精神，由上位法的原則或規定來指導下位法的具體運行，將會使其朝著更好的方向運作，也進一步保護了公民的合法權益不受侵犯，才能真正維護法律的公正、保護物權人的合法權益。[4]

法律的制定需要長期的準備和醞釀，尤其是使用房屋征收領域的涉及到公權與私權強烈沖突的行政活動法律更不是一朝一夕就可以完成的，在征收領域的過程中，如果僅僅只將希望寄托于行政法規本身，直接導致的結果可能是出現依法律規定還是依條例規定無法抉擇的尷尬境地，從而使《城市房屋征收與補償條例》超越《物權法》這樣的現行法律，因此我們的立法思路必須以《物權法》為支撐，維護好法的效力格局，在上位法與下位法之間尋求到一個平衡點，為行政國家背景下征收領域中的權力配置提供具有高度正統性的保障。

[1]黃東斌.城市房屋征收中公共權力的配置與控制――以權力為視角評《國有土地上房屋征收與補償條例》[J].中國房地產,2011（3）：20-23.

[2]楊世建.公民參與是解決城市房屋征收補償問題的關鍵[J].山東科技大學學報,2010（4）：54-56.

第2篇：城市土地征收補償條例范文

摘要:

國有土地上房屋征收這一行為之屬性符合私法中的所有權社會化原則，其作為一種社會現實普遍存在于當下我國經濟發展的進程之中，其背后蘊涵著深刻的私權保障要求。雖然《國有土地上房屋征收與補償條例》在立法理念與技術上較原有法更為先進與合理，但在實體規制與程序設置上仍存有缺失，故公共利益的清晰界定、拆遷補償標準的明確設立以及拆遷程序的細化規范是解決國有土地上房屋征收所出現問題的必由進路。

關鍵詞:

房屋征收;公共利益;私權保障;拆遷補償;正當程序

隨著經濟社會的進一步發展，城市化進程的不斷推進，用地規模激增使得土地及附著于其上的建筑物之征收不可避免，并因此需要拆除相應土地上的建筑物、安置相關人員。在征收中，產權主體均竭力爭取對城市土地中蘊含無明確歸屬之顯化的潛在租值，且相關征收制度被異化所生之權利和權力的沖突與較量，而科學、合理的法律法規之暫付闕如引致了城市發展與私有財產權保護關系的扭曲，使得各方以利益博弈者的身份相互對峙。雖然2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》已經頒布施行，但具體的規制內容仍存有漏洞，對被征收人私權保障的力度依然孱弱，暴露出國有土地上房屋征收①法律制度的結構性悖論和實踐操作中的功能性混亂等諸多問題。因此，有必要對國有土地上房屋征收問題進行深入研究。

一、國有土地上房屋征收的私權保障要求

我國《物權法》第四十二條第一款規定:“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”第三款繼續規定:“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。”從一定意義上說，《物權法》確立了國有土地上房屋征收補償的私法基礎與私法要求，填補了規范與事實的縫隙，體現了“法治的基本要求(形式法治)是‘法律主治’”［1］。國有土地上房屋征收這一行為屬性符合私法上的所有權社會化原則。傳統私法秉承所有權絕對原則，其過度強調個人的絕對權利所帶來的弊害使得現代權利觀念逐漸由個人權利轉向社會權利。德國學者耶林在其《法律的目的》一書中指出:“所有權行使之目的，不獨應為個人的利益，同時也應為社會的利益，因此現今應以‘社會的所有權’制度取代‘個人的所有權’制度。”［2］而《魏瑪憲法》第153條所規定的“所有權負有義務，其行使應同時有益于公共福利”即表征了這一理念。從另一側面與此相對照的是“對所有權的拘束與個人在社會秩序中承擔的內在和外在義務拘束相符”［3］。在現代社會中，任何私人財產權利都不是絕對的、不受限制的權利。國家為了維護公共利益的需要，有必要在特殊情況下通過征收的方式限制私人財產權。這既是所有權社會化限制的表征也是私人所有權的義務所在。誠然，所有權社會化并非是對私人所有權的否定，其本旨是調適所有權保護與所有權內在義務拘束的平衡，在最大程度上使得私人所有權的行使與社會公共利益并行不悖。正如王澤鑒先生所言:“所有權并非絕對，基于公共利益的限制(包括征收的可能性)，實乃寓存于所有權本身。所有權的內容兼括權能和義務、限制及拘束，使私的所有權更具存在的依據，而發揮其功能。”［4］因此，所有權社會化并非導致所有權失去獨立的價值意蘊，倘若在所有權社會化的過程中對所有權造成了損害，仍然應當參照私權的損失加以救濟。

(一)拆遷補償的私法基礎公民的合法財產受法律保護，確立物權法律關系的重要意義就在于明確物之歸屬及利用，保障所有權人對所有權的信賴保護以及合理預期利益，強化所有權的安全屬性及穩定性。從私權保障的角度檢視，城市房屋拆遷卻有違物權穩定性，且極易破壞所有權的安全屬性。國有土地上的房屋拆遷法律關系中所涉及的物權內容至少包括三個方面:土地所有權、土地使用權以及土地附著物房屋的所有權問題。根據我國現行法律，城市土地所有權歸國家所有，城市土地使用權被相應的房屋所有權人所享有，作為城市土地附著物的房屋所有權亦歸城市居民所有。土地所有權歸屬于國家，其不能成為國家征收的對象，不構成城市房屋拆遷補償的私法基礎。根據我國《物權法》第一百四十六條、第一百四十七條所確立的“房隨地一體轉移”與“地隨房一體轉移”的規則，我國城市土地使用權與房屋所有權從權利流轉的歸屬分析是一致的。城市房屋拆遷直接損害的是城市居民的房屋所有權，所有權的滅失直接導致損害賠償，因此國有土地上房屋拆遷補償的私法基礎首先在于對城市居民房屋所有權的侵害。同時，城市居民享有城市土地使用權，而城市房屋拆遷的最終目的即是提前終止土地使用權并收回土地以使土地資源得以重新分配。所以，從應然的角度出發，在房屋拆遷法律關系中，拆遷補償的私法基礎包括兩大方面的內容，即拆遷主體對被拆遷人房屋所有權以及土地使用權的損害。忽略二者之一的看法都是不全面的，因為此兩種基礎法律關系關涉補償原則及范圍的問題。

(二)拆遷補償的私法原則國家基于公共利益的需要，即依循“公共利益較個人之必要為大(Necessitaspubulicamajorestqua-mprivata．)”及“私人利益，次于公共利益(Privatumcommodumpublicocedit．)”［5］，可以對城市房屋進行拆遷并依法給予拆遷補償。城市房屋拆遷是對公民私有財產權的限制，但這種限制并不能表明國家力量可以毫無對價地隨意剝奪公民的私有財產權，因為“征收雖然是基于公共利益的目的而對個人和集體財產權所做出的限制，但這種限制并不是對財產的無償征收，而是強制性地以適當補償為前提的權利移轉”［6］。“由于行政征收權就是公權力的一種特權，具有自我擴張的性質，加之公共利益的不確定性，征收機關在適用時往往體現了較大的自由裁量權。如果不對之進行合理約束，必然會侵犯被征收人的合法權利。”［7］具體到房屋征收法律關系，拆遷行為在實效上與一般的侵權行為無異，只不過這種行為基于法律的規定而產生，具有法律基礎，擁有合法形式，因此不能判定為侵權。但征收人因公共利益導致房屋被征收的后果一方面造成被征收人合法財產權的滅失，侵害了物權，造成權利人損害(這種后果與侵權行為引發的后果別無二致);另一方面又引起其他主體(被侵害人除外)的受益，并且后者受益之廣度與延展性顯然優于前者，這在土地使用權的補償上尤為凸顯，在地價補償標準方面，我國采用的以法定方式輔之以裁定方式作為計算基數的地價一般來說低于市場交易的地價①，而補償缺省和計列開發成本時的刻意高估所形成的高估低賠的差額利益更是極易使得被征收人陷入“新圈地運動”。所以，雖然基于公共利益導致的城市房屋拆遷行為不具有侵權性質，但依據民法之等價有償、公平原則以及侵權法的歸責原理，侵權賠償的標準理應被參照實行，賦予權利人以請求損害賠償或訴請承擔其他民事責任的權利，征收人也應當對被征收人的損失給予公平補償。《憲法》第十三條規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯”，即使該合法利益需要絕對服從于社會公共利益，基于此所產生的損害賠償卻也是不可敷衍了事甚至置之不顧的，否則這將會誘發公權力過度侵犯公民私權現象的產生。所以，從公民私權受法律保護的角度而言，基于因公共利益所生之房屋拆遷補償必須采取公平補償的標準，才能更好地保障私權。

(三)拆遷補償的私法保障范圍拆遷補償的私法保障范圍在利益分配上應當包括合理利益的保障范圍以及預期利益的保障范圍;在保障主體上應當包括直接利益主體與間接利益主體。合理利益的保障屬于直接損失的范疇，當然屬于拆遷補償的范圍。至于預期利益，根據私法精神，出于對被拆遷人利益的充分考慮以及公平原則的要求，也應當納入補償范圍之中。與此同時，主體保障的范圍也應當擴及間接利益主體的范圍，才能夠保證拆遷補償的公允性。以美國聯邦憲法所規定的征收三要件之一的公平補償為例，第5條修正案強調:“未經公正補償，不得將私有財產充作公用。(norshallprivatepropertybetakenforpublicusewithoutjustcompensation．)”其部分內涵即體現出多維度補償的理念:一是有權得到補償的不僅包括財產的所有人，還包括財產相關的收益人，如房地產的承租人;二是取得補償的對象不僅包括房地產本身，還包括其附加物，以及與該房地產商業信譽有關的無形資產(odwill)②。此外，1970年聯邦國會還制定了《針對聯邦或聯邦資助規劃的統一搬遷補助與不動產征收政策法》(UniformRelocationAssistedandRealPropertyAcquisitionPoliciesforFederalandFederallyAssistedProgramsAct)，規定應當向被征用人補助搬遷費用、搬家津貼以及其他雜項費用。很多州受其影響，肯定搬遷費用等應當計入征收補償的數額之內③。三是補償的公平市場價值并不單純反映被征用財產的當前用途，它還反映該財產適宜投入使用的其他合法用途④。通過全方位的保障，被拆遷人并不會因公益而生的征收、征用導致利益減損，這是符合當代私權保障的民法精神的。因此，在借鑒國外經驗的基礎上，擴大拆遷補償的私法保障范圍在我國成為一項重要任務。

二、國有土地上房屋征收原有法述評

(一)國有土地上房屋征收問題的形成與現狀從廣義“法”的角度看，國有土地上房屋征收由我國現行的多部法律同時進行規制⑤，既有國家的根本大法《憲法》，又有如《城市房屋拆遷管理條例》《土地管理法》《國有土地上房屋征收與補償條例》等行政法律法規，還有如《物權法》這樣的民事法律。鑒于涉及法律規范的位階層次之較大跨度和部門領域之繁多數目，我們必須承認調和我國現行的房屋征收制度兼具復雜性、重要性以及必要性。通過對涉及的各法律施行之時間、具體規定以及實踐操作的境況之分析，我國房屋征收問題的形成與現狀可得以基本把握。第一，由1990年5月國務院頒布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和1991年1月國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》時間間隔之短暫，我們可以窺知我國對土地使用權制度的法律調整與對城鎮房屋征收問題的法律調整幾近同步。因此，城鎮房屋征收問題之獨立存在和極易產生糾紛的現狀背后必然存有多元化因素，而非僅僅是土地使用權制度的不完善所致。第二，土地與建筑物“房地分離”的本質關系與“一體主義”的法律后果所引致的結構性悖論是導致我國現行房屋征收相關法律問題的重要根源。為凸顯房屋的本身價值與獨立地位以及便利房屋的流轉交易，我國并未延循古羅馬法的“一切建筑物從屬于土地”的土地吸附地上物原則①，而是采納了建筑物所有權獨立于土地所有權的所謂“房地分離原則”［8］。然而在法律后果上，“房隨地走”或“地隨房走”的房地一體之自由流通模式，從立法技術和思想上體現的交易模式是建立在國家所有權基礎上的“國家物權主義”，“在土地國有的條件下，土地所有權與使用權(從而土地所有權與房屋的所有權)的分離變成強制性的，不能通過相關各方的談判來加以改變。人們并非是在各種可能的選擇中去選擇自己認可的權利分配模式，而是被強制接受某種權利分配結果”［9］。這使得國家在對國有城市土地進行征收的同時，不重視或者根本否認國家對城鎮房屋的征收，亦或是只著眼于房屋本身的補償而回避土地使用權隨征收活動潛在租值的顯化而導致的利益糾紛。這種房地結構性矛盾實際上根源于我國的計劃經濟體制，其更加強調公民對國家安排的絕對服從。隨著我國社會主義市場經濟的提出與發展，房屋流轉交易形式逐漸多樣態化、土地使用權出讓和轉讓的法律制度日臻完善，如何促使房產與地產妥適結合以體現客觀價值的最優化愈加受到重視。第三，隨著社會主義市場經濟發展的深入和公民權利意識的自覺而生，在對房屋違法征收的一片反對聲中，立法者開始密切關注并愈發重視房屋征收中被征收人的合法權益。這最突出地反映在我國2004年《憲法》第四修正案、2007年《物權法》以及2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》的頒布與施行。在城市房屋征收法律關系中，作為相對弱者一方的被征收人的合法權利越來越受到全面、合理的保障，在補償范圍、補償程序上也逐漸體現出私權保障的價值訴求。

(二)國有土地上房屋征收的原有法評價國有土地上房屋征收所涉及的原有法律法規為房屋征收行為構建了大致的法律框架，但該法律框架還遠不能滿足和解決現實生活中房屋征收出現的諸多法律問題，國家權力運作和公民權利保障相協調的要求無從實現。原有法規制的問題主要體現在以下方面:首先，公共利益界定不明確。我國《憲法》《土地管理法》《城市房地產管理法》《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》《城市房屋拆遷管理條例》和《物權法》等原有法對公共利益都或詳或略有所提及，然而，于諸多規制中“公共利益”依舊“猶抱琵琶半遮面”的不明確性與模糊性，并未降低實踐中區分公共利益和非公共利益的難度，由此行政主體侵損私權的較高概率仍是房屋征收中存有的較大隱患。修正原有法立法技術上的弊端以及規制上的漏洞以擊破制度成為準確界定公共利益的原動力。其次，政府角色定位不清晰。我國有關征收的原有法律規制由于對行政權力缺乏有效制約，導致其過于膨脹，司法程序的作用沒有得到應有的重視與發揮。在征收法律關系中政府毋庸置疑是作為最終歸責者的一方主體，但在征收過程中政府作為指揮者、執行者、服務者亦或是裁決者的定位又遲遲得不到明確，而于設法減輕自身機構直接的擔責壓力或緩解現行補償的經濟負擔的考量，政府或扮演多重角色或隱匿幕后，由此導致的主體錯位造成認定程序上的混亂，從而引發政府信用危機與公信力下降等現實問題。最后，拆遷補償安置不合理。第一，補償安置實質上是充滿利益博弈的偽商談。因行政部門的強勢“兜底”，原有法從安置補償協議的啟動到制定均刻有明顯的強制性烙印，這就使得缺少雙方充分溝通和意見交流的補償安置協議是一種沖突博弈而非議價博弈。由此，征收方案的制定過程就離“接近于一個完全信息的雙方議價博弈，其最后的均衡將趨向于納什議價解①”這一理想模式漸行漸遠。第二，房屋補償標準偏低，國有土地使用權被提前終止后未得到應有補償。原有法尚未就城市建設拆遷中國有土地使用權的補償做出具體規定，將若干問題淡化為僅對征收房屋所有權而產生的補償安置問題，被拆遷人土地使用權的損失被悄然“隱去”。第三，被拆遷人難以得到真正妥善安置。按照原有法的補償標準，較低的貨幣補償使得大批拆遷戶易陷入難以承受按面積差價重新購房的經濟壓力和在外租房又明顯不能滿足利益優化的兩難境地，最終只能選擇遷移到地價相對便宜的城市邊緣居住。隨著城市經濟的不斷發展、用地需求的無限增長，如此遷移循環往復，被拆遷人的地理位置漸次被“邊緣化”，最終導致的是整個社會中低收入群體的被“邊緣化”。

三、國有土地上房屋征收新條例評述及完善之思考

2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱新《條例》)頒布施行，該條例較《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱舊《條例》)在權利保障方面設置更為周全，立法理念、立法技術更為先進與合理，制度的嬗變促使了許多現實性問題的解決，但新條例仍有許多規制有待完善。

(一)公共利益的界定是否應正面界定以及能否正面界定作為公權與私權連接點的公共利益一直是備受學界討論的熱點與難點問題。面對因立法的暫付闕如而導致實踐中“公共利益”之濫用境況，盡管王利明先生曾在制定《物權法》時就明確指出:“僅僅寄希望于物權法對公共利益內容的界定是物權法所不能承受之重”［10］。但不可否認的是，公共利益承擔了揭橥《憲法》第十條②精神的責任，成為《物權法》第四十二條③規定的征收程序啟動之實質要件與最終目的之應然歸宿。因此，研究公共利益的界定成為完善我國房屋征收法律制度的首要任務。新《條例》第八條就公共利益的范圍進行了具體規制:“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定:(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要;(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。”一方面，立法上將公共利益作為房屋征收的前置條件，有助于界分公益征收與商業征收。判定公共利益的需要還必須堅持必要性原則，即“為了實現某種特定的公共利益必須對特定范圍內的房屋進行征收，否則該特定公共利益不能實現。也就是說，哪怕房屋征收行為的目的確實具有公益性，但若該方案不是唯一的，還有其他不需要通過房屋征收也能實現公共利益的途徑，那么該征收行為就不符合必要性原則，其為了公共利益需要的‘確需’性就不具備。必要性原則能夠有效防止政府在為實現公共利益的過程中為削減成本或其他不適當考慮而濫用征收權”［11］。另一方面，在立法技術上兼采了列舉式和概括式并舉的立法方式，妥善地處理了公共利益因具有發展性、開放性、抽象性和模糊性等特征而引致的難以界定的問題，以相對明確的標準使得在法律實踐中更具操作性。通過對公共利益進行列舉性的規定，法條能夠為一般民眾及行政主體提供統一的標準指引，對于判定某一行為是否違反公共利益的要求也大有裨益，這種具體化的法律操作模式實質上就是對公共利益類型化分析，正如拉倫茨所言:“當抽象———一般概念及其邏輯體系不足以掌握某生活現象或意義脈絡的多樣表現形態時，大家首先會想到的補助思考形式是‘類型’。”［12］而概括式的“兜底條款”即“法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”之規定，一方面因開放式“兜底條款”的運用而“期待能彈性地、演變地對生活事實加以規范，而不至于掛一漏萬或不能與時俱進”［13］;另一方面也使得規制“公共利益”的法律層級有所保障，這決定了地方性法規和政府規章都無權創設新的“公共利益”的情形，限制了對“公共利益”的擴大解釋①。誠然，在房屋征收和拆遷的過程中，就新《條例》列舉的六種公共利益而言，“最容易出現公共利益被‘掉包’的情形就是政府組織實施的保障性安居工程和舊城區改建，在這兩項建設中往往存在公共利益與商業利益交織的情況，而使它們成為地方政府大量引入商業利益的缺口”［14］。因此，在判定因該兩項建設需要而進行的房屋征收與拆遷活動時，應該嚴格審查征收房屋收回土地使用權后的土地使用主體、征收與拆遷的受益者、產權的可能承受人與土地的使用功能等，以確保作為房屋征收與拆遷目的的公共利益在房屋被拆遷后能夠在相當程度上得以實現。

(二)拆遷補償標準的重塑補償系征收制度的必備要素，注重補償的征收制度，“既遵循了法制發達國家征收制度的發展規律，也抓住了我國城市不動產征收糾紛的主要矛盾”［15］。房屋拆遷補償既具有深厚的基礎，又體現私權保障的價值內涵，在房屋拆遷法律關系中，房屋拆遷補償理應體現人權保障的要求以及等價有償、公平的民法原則。基于注重完善與提升拆遷補償標準的理念，具體補償舉措應體現在以下方面:第一，從適當補償到公平補償———價值理念的轉變。我國2001年頒布實施的舊《條例》對被拆遷人采適當補償標準，這在實踐中多被等同于象征性或撫慰性補償。依據適當補償標準，被拆遷人的直接利益無法得到全面補償，更毋論預期性的利益。此外，行政補償的范圍偏小，補償基本上只限于財產權補償，而財產權補償中也只局限于對直接損失的補償。2011年實行的新《條例》首次將拆遷補償的標準確定為公平補償標準②。公平補償原則納入了嚴密的利益評估機制，并與市場掛鉤，實現了私權保障價值理念的轉變，對房屋拆遷法律關系中被拆遷人的利益保護更為周全。然而，新《條例》尚未關注或解決的問題在于:城市居民房屋所有權和土地使用權雖然歸屬主體一致，但二者的價值標準卻是相異的。新《條例》雖然對被拆遷人采用公平補償標準，但這種補償的公平性所針對的對象卻不甚明晰。新《條例》第十七條第一款限定了房屋征收補償的范圍:(一)被征收房屋價值的補償;(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;(三)因征收房屋造成的停產停業損失的補償。從條文字面看，補償僅限于基于房屋所有權所產生的合理利益，對城市土地使用權的補償不在考慮之列。然而，新《條例》第八條關于公共利益需要的界定，“無論是為了保障性安居工程建設、舊城區改建的需要，還是為了基礎設施建設、公共事業的需要，地方政府對他人房屋進行征收的真正目的并不是為了取得房屋的所有權，而是為了盡快拆除房屋和重新開發、利用土地”［16］。事實也是如此，隨著現代化進程的加快，城市土地使用權的市場價值往往要遠高于基于房屋所有權所派生出的各項利益。況且，新《條例》第二十一條第三款“因舊城區改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的”規定已暗含了地價在補償中所占有的重要份量;第十九條“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格”中的“房地產”更是直接顯露“地產”在征收補償中難以被忽略;住建部頒發的《國有土地上房屋征收評估辦法》第十一條也規定，被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內的土地使用權在正常交易情況下的交易金額。由此，被征收房屋的價值補償，當然包含了對建設用地使用權價值喪失的補償，否則“公平補償”只是“金玉其外”而在實質上對被征收人有失公允———新《條例》對補償標準所依據的基礎對象之曖昧不清的態度值得反思。日后立法需要完善的事項在于:第一，在考慮補償時，是否需要同時補償基于房屋所有權及土地使用權所產生的利益之總和;第二，是否將二者價值進行比較而補償價值較高者。筆者認為，第二種方法更為合理。原因在于，我國實行房地一體主義，對二者進行總和性補償一方面會加重政府負擔;另一方面可能會引發道德風險，加劇公民的信譽危機。如前所述，土地使用權具有獨立的價值，且此價值在某些情況下相對于房屋而言在理論上甚至更為顯著，但是在實踐交易中，土地使用權的對價一般已經“吸附”于為取得房屋所有權時所支付的對價中，所以在厘定補償規制時，也理應將實踐考慮其中，故補償標準按兩者價值之和顯然并非合理。根據十八屆三中全會國務院機構改革和職能轉變方案所指出的建立不動產統一登記制度，“房地一體”的模式將會更為明顯地體現，在補償價值計算時，立法應參照實踐中“地產”之于“房產”價值的“吸附”這一事實對補償標準進行明晰規制，以兩者價值較高者為準。第二，由單一性到多樣性———亟待解決的問題。在拆遷補償方式上，目前我國基本上采以貨幣補償為主、實物補償或產權調換為輔的做法，新《條例》依然沒有解決該漏缺①。補償方式的簡單化使得被拆遷人所面臨的際遇難以被顧及甚至遭到漠視。在房屋拆遷過程中，房屋的滅失往往直接導致居民就業成本和生活成本的增加，從而引發新的生存危機，這關涉公民權利的保護及社會秩序的安定與和諧，因此，有必要堅守公平補償的原則與標準。美國研究不動產征收及補償的著名學者AbrahamBell和GideonParchomovsky指出，隨著公共利益范圍的不斷擴張，公平補償幾乎成了僅有的對私人財產權有意義的保障和對政府濫用征收權的審查②。究竟什么是“公平補償”?美國聯邦最高法院認為，需要補償的是因征用行為給財產所有人造成的損失，衡量損失的標準是財產被征用時的公平市場價值(fairmarketvalue)③。在堅持公平補償標準時，立法需要考慮兩方面的因素:一方面，公平市場價值并不單純反映被征用財產的當前用途，它還反映該財產適宜投入使用的其他合法用途④。純粹從現有價值出發評估的補償數額往往難以彌補當事人的實際損失，對被限制和剝奪私有財產權的公平補償必須包括私有財產的既有價值如被拆遷人處分不動產自遭受破壞的損失，潛在價值如被拆遷人對不動產情感價值的損失以及與不動產所處社區聯系割裂的損失、滿足個人正當的特殊需要投入的損失⑤，同時還應該將可得利益納入考慮之中。另一方面補償的方式必須考慮到分配正義，補償方式差異的背后蘊含的是價值沖突及利益沖突。龐德認為:“法學家所必須做的就是認識這個問題，并意識到這個問題是以這樣一種方式向他提出的，即盡其可能保護所有的社會利益、并維持這些利益之間的、與保護所有這些利益相一致的某種平衡或協調。”⑥故，為平衡或協調公共利益與個人利益，立法所提供的補償方式理應能夠保證個人的生活水準不會因為私有財產權的征收或征用而降低。因此，建立多樣化的補償機制成為必須。多樣化的補償方式除了以貨幣補償為主，實物補償或產權調換為輔外，還可以考慮增加安排就業、提供升學機會、擴大社保范圍等其他措施，從多方位、多維度保障被拆遷人的合法權益。第三，由籠統性到唯一性———補償主體的特定化。房屋拆遷責任主體不明確是導致房屋拆遷糾紛的重要原因。房屋拆遷中實際包含了兩層法律關系———政府與開發商之間的土地使用權出讓法律關系、政府與被拆遷人的土地使用權收回與房屋所有權征收法律關系，被拆遷人與開發商之間并沒有直接的法律關系。舊《條例》規定，拆遷人應當依照本條例的規定，對被拆遷人給予補償、安置。在舊《條例》下，何謂拆遷人?拆遷主體是誰?拆遷由誰補償?這些問題對于被拆遷人而言往往不得而知，加之缺乏公共利益的前提性要求，諸多商業性拆遷大行其便，無所顧忌，這些均使得主體錯位、責任承擔混亂的現象成為常態。新《條例》第四條則明確規定:“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。”這一規定揭示了“房屋拆遷”歸屬于“征收”，是政府行為，即市、縣級人民政府負責本行政區域內的房屋征收與補償工作，政府部門成為公益拆遷補償的唯一主體而明確歸位。新《條例》第四章又就政府職能部門的不法拆遷行為規定了嚴格的責任機制，補償主體的特定性使得政府的責任得以明定，在權利保護方面避免了被拆遷人求償無門的被動局面，健全了被拆遷人的補償保障途徑。新《條例》中，房屋拆遷補償法律關系中的政府部門承擔的是嚴格責任，“一個國家要實行法治，總要會犧牲一些原本由國家、政府、官員所擁有的東西，或者是放棄某些希望取得并且可能取得的正當目標，諸如國家的部分權力、階級利益、政黨影響力、官員職權、工作效率，甚至經濟效益”［17］。雖然政府從之前的“幕后”走入“臺前”且承擔更多的責任與風險，但這與責任政府、服務政府的科學行政理念是相符的。但新《條例》需要進一步完善的地方在于有必要具體細化被拆遷人求償程序，拓展求償救濟途徑，在歸責主體明確化的同時只有構建起健全完善的求償程序才能在終極意義上保障被拆遷人行使求償權。

(三)征收正當程序的完善目前，我國房屋征收正當程序的不完備甚至缺失是房屋征收違法現象屢禁不止的主要根源。“一個健全的法律，如果使用武斷的、專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果使用一個健全的程序去執行，可以限制或削弱法律的不良效果。”［18］嚴格程序的規制及施行是達至實體正義的前提，“征收程序要實現的基本功能是:對征收決定權的制約和對被征收方權利的保障”［19］。在我國有關規定程序的法律法規中，保障公民或行政相對人的知情權和參與權尤為必要，正當程序原則應當成為房屋征收高度關注的原則。第一，完善征收許可中的聽證程序。根據我國《行政許可法》第四十六條的規定:“法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。”該規定存在的問題是，聽證程序的啟動完全依靠行政機關的價值判斷，在具體行政行為所涉及的利益關系中，行政主體既是參加者同時又享有決定聽證的啟動權，缺乏一定的監督機制。新《條例》第十一條明確規定:“市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。”可見，該規定在提高聽證的公眾參與度以及過程、結果的透明度上有所進步。但是，對于何謂聽證、何時聽證、如何聽證、向誰主張聽證這些問題的法律規定過于粗泛，聽證信息機制的設置依然嚴重失衡，被征收人缺乏實際參加聽證的路徑保障以致《行政許可法》賦予公民主張聽證的權利有被“虛化”或“架空”之嫌。新《條例》關于聽證事項中，只有因舊城區改建需要征收房屋才關涉嚴格聽證的問題，在其他事項上則無嚴格聽證的要求。“不管如何界定公共利益，也不管是哪一級別的公共利益，只要公共利益的主張會引起私人實體利益的限制與克減，就必須存在一種程序系統來保證這種限制與克減的正當性與合法性。”

［20］盡管新《條例》第九條規定，作出的征收決定必須符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃等，而這些規劃的制定就必須廣泛征求社會公眾意見，經過科學認證。這其中完全可以將其明定為必須經過公益調查和公益聽證程序。筆者還認為，對關涉房屋征收中的所有事項都應當納入聽證程序，聽證應該嚴格執行《行政許可法》所要求的程序進行，聽證筆錄應當完整、全面，準確反映聽證過程及參加者的意見，并以此作為決策的依據。“正當法律程序就是要求征用當局必須聽取被征用人的意見，同時要充分說明行使征用權的理由，而不是根據其單方意志作出征用決定。”［21］對于行政機關未經聽證所作出的違法行政行為，應根據征收進程中的不同情況，依法分別作出撤銷、駁回訴訟請求或者確認違法判決。第二，完善拆遷補償安置的評估程序。完善拆遷補償安置評估程序的關鍵在于保證評估機構的獨立性、客觀性與公正性。舊《條例》雖然規定補償定價以市場評估價進行確定，但同時又將評估辦法的制定權劃歸省、自治區、直轄市人民政府，市場評估受到政府政策的左右。新《條例》規定在評估辦法上增加了復核評估以及向房地產價格評估專家委員會申請鑒定的權利。在房地產價格評估機構的選任上，規定評估機構應由被征收人協商選定;協商不成的，通過多數決定、隨機選定，將被拆遷人的索償權與行政主體的行政權相剝離，盡量避免行政主體的過分干預。總體而言，新《條例》推行后的最終議價結果較之于舊《條例》應更為趨近公平。由于“健全第三方評估市場，賦予公民以自由選擇評估方的權利，引入有效的競爭機制應該是完善征收補償制度的一個必要進路”［22］。不難看出，在評估機構的遴選機制以及對評估機構的監督等方面，新《條例》仍有細化的空間。第三，完善房屋征收的裁決程序。

完善房屋征收裁決程序應當強化司法權與行政權的分離，強化司法權對行政權的監督，堅持司法終局原則。根據舊《條例》的規定，行政裁決程序是提起行政訴訟程序的前提條件，如果不滿行政裁決，即使申請訴訟，也不能避免房屋被強制征收的命運。賦予政府部門對征收糾紛的行政裁決權后，政府部門在下發行政許可后還對其自己作出的行政許可予以裁決，“在中國現行的房屋拆遷制度框架中，政府既是給予房屋拆遷許可的初始界定者，同時也是判定該拆遷是否為合理拆遷的裁判者，行政許可、裁決及執行的角色重疊，政府一身兼具運動員和裁判員的雙重身份。”［23］行政主體行使行政權時往往肆無忌憚，不利于被征收人合法權益的保護。行政的特點固然講求效率，但是在公民權利可能受到極大損害的時候，還應當充分注重正義、公平的要求，這是實現最優效率的途徑之一。新《條例》第十四條規定:“被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟。”這是對房屋征收的裁決權實行司法終局原則的確認。從私權保障的角度而言，只有將房屋征收的最終裁決權由行政裁決轉化為司法裁決，建立起有效的監督機制，才能避免行政主體對房屋征收裁決權的權力壟斷，更好的保障被征收人的合法權益。在國有土地房屋征收中，房屋征收作為越來越普遍的社會現象所引發的一系列社會問題不容忽視。新《條例》在保障被拆遷人的權利方面雖有顯著進步，但關于拆遷補償的制度設計無論在理論層面還是立法技術層面都存在著不足。在正確處理社會公共利益與私權沖突的過程中，需要構建起公平合理的平衡機制，強化被征收人合法權益的保護，健全被征收人權利救濟途徑，將公平補償、正當程序納入法律保障體系之中，這樣才能更好地處理好城市房屋征收糾紛，促進社會和諧秩序。

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第3篇：城市土地征收補償條例范文

關鍵詞：葡萄牙 征收法典 私權保護

2011年1月21日國務院公布《國有土地上房屋征收與補償條例》，廢止了《城市房屋拆遷管理條例》這些法律法規在保證國家獲取建設用地、規范土地征收行為、維護被征收人利益等方面發揮了一定的作用，但總體而言，有關征地的法律制度仍不健全，需要進一步完善。本文擬以葡萄牙《征收法典》為參照，結合中國現狀，對兩國的征地制度進行比較分析，進而尋求中國征地制度的完善的有效方案。

一、葡萄牙征收制度對私權保護的體現

在葡萄牙，征收行為主要受《征收法典》的統一規制。其征收制度遵循法定、正義、平等、比例、平等、公正及誠實信用原則。該法典賦予被征收人的權利主要有以下三種：

（一）索還權

研究索還權是研究葡萄牙征收制度對私權保護的起點。《征收法典》第5條共9款的內容，其主要對索還權的構成要件，行使方式及終止的情況進行了規定。索還權的價值在于有效地維持與保證征收制度的合理性，克服土地征收中可能產生的利益失衡現象，從而保證土地征收的合法性與合理性。

（二） 行政與民事訴權

行政訴權是對行政部門的“公益聲明”提起行政訴訟的權利。筆者認為《征收法典》賦予被征收人的司法救濟權，是發生爭議時進行行政與民事訴訟的基本權利，使公民享有請求國家維護自己的合法權益的權利，體現了法律對被征收人私權的保護，不僅具有程序意義，更具有實體意義。

（三）全部征收權

根據該法典第3條對征收的限制，實際上是征收必要性原則的體現，其目的是將對被征收人的損害減至最低。不僅如此，該條第2款賦予被征收人主張全部征收的權利，它規定：“如果只需要征收不動產的任意部分，在以下任一情況下，被征收財產所有人得申請全部征收：（1）如果剩余部分不能按比例地提供整個不動產所提供的相同舒適；（2）如果剩余部分對被征收人不具有經濟價值。”可以看出，這項權利的立法目的是為了保證被征收的不動產物盡其用。

二、《國有土地上房屋征收與補償條例》對私權保護的貫徹

我國目前還沒有制定出不動產征收的統一立法，關于不動產征收的規定主要體現在《憲法》、《物權法》、《土地管理法》及《國有土地上房屋征收與補償條例》中。其中《條例》對私權的保護取得了一定的進步，主要有：

第一，明確征收與補償的相關概念。首先，將公共利益征收與商業開發徹底分開。根據《條例》第一條、第二條的規定，“為了規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，制定本條例。”“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人（以下稱被征收人）給予公平補償。”這說明本條例僅適用基于公共利益的征收。根據《條例》第四條，“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作”，這說明政府成為公益性征收和補償的主體。其次，明確征收補償范圍。根據《條例》第十七條，“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：1.被征收房屋價值的補償；2.因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；3.因征收房屋造成的停產停業損失的補償。市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。這說明條例明確了征收補償的范圍。第二，被征收人具有補償選擇權。《條例》第二十一條，“被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。”被征收人可以選擇貨幣補償或置換的方式，體現了對被征收人的私權保護與尊重。第三，政府具有公告、聽證的義務。根據《條例》第二章有關征收決定的，其第八條，第十一條，第十三條，說明政府具有征收決定的權力，同時履行公告與聽證的義務。第四，司法權的介入。征收爭議可以提交司法裁決。根據《條例》第四章對法律責任的規定，主要的特點體現在征收爭議提交司法裁決。第三十條、三十一條、三十二、三十三、三十四條規定了征收爭執可以提交司法裁決。違法建筑不予補償，暴力拆遷應被追究刑責。根據《條例》第二十四條，“市、縣級人民政府及其有關部門應當依法加強對建設活動的監督管理，對違反城鄉規劃進行建設的，依法予以處理。市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內未經登記的建筑進行調查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。”第三十一條，第三十二條都對此做出了明確的規定。第五，強調評估機構的中立性。根據《條例》第十九與第二十條，強調了強調評估機構的中立性。例如第十九條“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。房屋征收評估辦法由國務院住房城鄉建設主管部門制定，制定過程中，應當向社會公開征求意見。”

三、兩國比較對中國的啟示

（一）《條例》對私權保護貫徹之檢討

由以上我國征收中存在諸多問題，我們新《條例》顯然比以前有了諸多進步，但相比現實問題的本質，我們的制度還有很多不完善的地方。最為明顯的區別是，葡萄牙《征收法典》的立法宗旨明確，即為一部私權保障法，最主要的體現在對被征收人權利的賦予上，也就是我們的《征收條例》的立法宗旨并不明確，對私權的保障還不夠突出，沒有起到很好的對抗征收權的效果。針對這些問題，我們應當制定統一的征收法，明確私權保障的立法宗旨，可以借鑒葡萄牙《征收法典》充分賦予被征收人權利對抗公權力的司法實踐。

（二）我國統一征收立法的制定

2011年1月21日國務院公布《國有土地上房屋征收與補償條例》，廢止了《城市房屋拆遷管理條例》。但我們認為，我國現實中的征收問題，不僅出現于城市房屋的征收領域，更為嚴重的征收問題實際上發生于土地征收領域，而土地征收問題的解決與我國政府當下著力進行的三農問題的解決密切相關，土地征收問題解決不了，三農問題很難得以妥善解決。有鑒于上述認識，我們主張，對于我國征收立法應，制定統一征收法，而非繼續沿用現在的分而治之的渙散立法模式。

（三）應區分征收與補償的原則

《國有土地上房屋征收與補償條例》第三條規定：應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則。筆者認為，可以借鑒葡萄牙《征收法典》的經驗，征收與補償遵循不同的原則。

（四）司法權的介入

對行政機關的權力控制已成為世界主要國家征收制度中內容之一。根據現代政治學原理,為了提高行政效率以及防止出現權力控制的怪圈，對行政機關的權力控制不能依賴于行政機關內部，而只能依賴于一個外部機構。而該外部機構，我國學者認為應為司法機構。我們發現在葡萄牙征收制度中，征收的本質是保護公民的財產權中實現國家的征收權，而不是為了國家的征收權而過度侵害公民的財產權。葡萄牙的不動產征收的立法，在協調行政機關與被征收人的關系的司法實踐中具有較強的可操作性，特別是司法權在征收中公共用益的調查與宣告，所有權轉讓的宣告以及補償等方面的控制，并建立良好的程序與制度體系，這些經驗與制度值得我們在制定統一征收法時借鑒。

參考文獻：

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[5]文靜.期不應強制拆遷[N].京華時報,news.省略/c/2010-01-30/022517016475s.shtml， 2010-07-19.

第4篇：城市土地征收補償條例范文

《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》）已經國務院第141次常務會議通過，自1月21日起施行，國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。為全面貫徹落實《征收條例》，依法保障被征收人的合法權益，促進國有土地上房屋征收與補償工作順利進行，結合我市實際，提出如下意見：

一、切實提高認識，明確總體要求

房屋征收與補償工作，是公共利益項目順利實施的前提，也是保證城市建設、加快經濟發展、促進社會和諧的重要條件。各區政府和各有關部門要充分認識做好房屋征收與補償工作的重要意義，堅持“依法行政、公平補償、決策民主、程序正當、結果公開”的原則，依法有序快速推進房屋征收與補償工作。市房屋征收部門要抓緊制定完善我市國有土地上房屋征收與補償政策規定，切實保持政策的連續性和穩定性。要緊密結合城市發展戰略要求，統籌兼顧、合理編制全市房屋征收計劃，積極協調、指導、監督各區政府做好房屋征收與補償工作。各區政府要在市政府統一領導下，調動一切可用力量，利用一切積極條件，克服一切不利因素，保證房屋征收進度、質量及社會穩定。各有關部門要加強溝通聯系，密切工作銜接，各司其職，協調配合，全力做好房屋征收與補償工作，努力為全市經濟社會好發展快發展大發展作出積極貢獻。

二、確定征收責任，強化工作落實

根據《征收條例》有關規定，結合工作實際，我市實行“全市統籌、分區實施”的房屋征收工作體制。市政府負責全市的房屋征收與補償工作，區政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。成立市人民政府房屋征收辦公室（以下簡稱市征收辦），負責統籌計劃、綜合協調、指導監督全市房屋征收與補償工作；區政府設立區人民政府房屋征收辦公室（以下簡稱區征收辦），負責實施本行政區域的房屋征收與補償具體工作。市發展改革、城鄉建設、城鄉規劃、國土資源、住房保障和房產管理、行政執法、財政、公安、監察、審計、環境保護、文物保護等部門負責按照職能分工，支持、配合、監督房屋征收與補償工作。

三、明確征收程序，密切工作關系

（一）編制房屋征收計劃

市征收辦根據公共利益項目需要，組織市發展改革、城鄉建設、城鄉規劃、國土資源、住房保障和房產管理、環境保護、文物保護等部門和區政府論證編制全市房屋征收計劃，報市政府批準后下達區政府執行。其中保障性安居工程建設和舊城區改建應當經市人大審議通過，并列入國民經濟和社會發展年度計劃。

市征收辦根據征收計劃適時在征收范圍內房屋征收通告，禁止在征收范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為，并書面通知有關部門暫停辦理相關手續。

（二）擬定征收補償方案

房屋征收通告后，區征收辦對征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等與房屋補償相關的情況進行調查登記，擬定征收補償方案，報區政府；區政府召集房屋征收、城鄉規劃、國土資源、住房保障和房產管理、財政、環境保護、文物保護等部門論證征收補償方案。

（三）征求公眾意見

區政府公布征收補償方案，征求公眾意見。對因舊城區改建需要征收房屋，半數以上被征收人認為征收補償方案不符合《征收條例》規定的，由區政府組織被征收人和公眾代表召開聽證會。

區政府根據公眾意見或聽證會情況修改征收補償方案，并將征求意見情況和征收補償方案修改情況及時公布。征收補償方案報市征收辦和財政部門備案。

（四）作出房屋征收決定

市征收辦根據調查登記、征收補償方案等有關資料編制項目征收補償費用概算，告知項目提報部門（單位）將所需征收補償費用足額存儲到市征收補償專戶；區政府按照有關規定進行社會穩定風險評估，評估結果報有關部門備案；區政府組織有關部門對未經登記的建筑進行認定和處理。

區政府作出房屋征收決定并公告。房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經區政府常務會議討論決定。

（五）征收補償

房屋征收決定公告后，由區征收辦組織召開房屋征收大會，與被征收人簽訂補償協議。

對區征收辦與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內未達成協議或被征收房屋所有人不明確的，由區征收辦報請區政府依照《征收條例》規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內公告。補償決定報市征收辦備案。對被征收人在征收補償決定規定搬遷期限內未搬遷、且符合《征收條例》規定申請強制執行條件的，由區政府申請人民法院強制執行。

四、執行征收政策，保持標準統一

房屋征收補償堅持依法公平原則，嚴格執行《征收條例》有關規定。對貨幣補償的，按照評估確定的被征收房屋價值計算補償款；對產權調換的，按照被征收房屋價值與產權調換房屋價值結算差價款。具體補償政策另行制定。

對征收范圍內未經登記的建筑，認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，依據相關規定給予補償；認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。

五、加強征收監督，規范工作行為

（一）加強補償監督。各區政府要嚴格按照征收補償方案實施補償。市征收辦要加強對征收補償費用管理和產權調換安置房屋公開自選房號的監督，確保被征收人得到依法補償和妥善安置。市財政、審計部門要加強對征收補償費用執行情況的監督。

（二）加強評估監督。市征收辦要建立健全房屋征收評估監督機制，實施規范動態管理，防止發生弄虛作假、、惡意串通、暗箱操作和出具虛假或者有重大差錯評估報告等侵害被征收人權益的行為。

（三）加強執法監督。市征收辦要加強對房屋征收決定、征收補償決定以及涉及被征收人合法權益征收行為的監督，依法糾正不當征收行為。

（四）加強法紀監督。對政府機關及其工作人員違規辦理相關手續，幕后指使甚至直接參與抵制征收；征收部門或工作人員違反征收政策，弄虛作假，謀取私利等行為，監察部門要及時介入，嚴肅查處。對強買強賣房屋，惡勢力介入征收甚至暴力抗法、擾亂征收正常秩序等行為，公安機關要提前介入，依法查處。

（五）加強安全監督。區征收辦要全面落實房屋征收安全措施，嚴格執行精細化、規范化工作標準，確保房屋征收現場秩序規范、施工安全、環境文明。市征收辦要加強日常指導監督，定期督察并通報結果。

（六）加強考核監督。市征收辦要建立健全房屋征收規范化考核機制，切實加強區、縣（市）征收規范化指導監督，定期考核并公布結果，全面營造依法有序規范的房屋征收秩序。

六、依法依實依責，妥善處理相關問題

第5篇：城市土地征收補償條例范文

2011年1月21日，備受社會矚目的《國有土地上房屋征收與補償條例》向社會公布并施行。條例涵蓋了拆遷補償、公共利益的界定、征收程序、強制搬遷等問題。

條例規定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償。”同時以列舉的方式對“公共利益的需要”進行了詳細界定。

條例規定了政府具有公告、聽證的義務：“市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。”“市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布。因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。”

條例對補償問題進行了規定：“實施房屋征收應當先補償、后搬遷。”“任何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。”

此外，條例還規定：“房地產價格評估機構由被征收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。”

山東：立法保障“公交優先”

2010年11月，山東省人大常委會審議通過了《山東省道路運輸條例》，條例將于2011年3月1日起施行。

在城市公共交通客運方面，條例體現了“公交優先”的原則，規定：“城市人民政府應在財政政策、資金安排、城市規劃、用地保障、設施建設、交通管理等方面支持城市公共交通優先發展，確保城市公共交通在城市交通中的主導地位，鼓勵公眾選擇城市公共交通出行。”

同時規定：“新建、改建、擴建居民小區、城市道路和大型公共活動場所等工程項目，應當將公共汽車停車場、中途停靠站、首末站等城市公共交通設施作為配套建設的內容，合理規劃，科學設置，實行同步設計、同步建設、同步竣工、同步交付使用。”

條例還規定：“城市人民政府應當根據運營成本等因素確定城市公共交通票價；票價低于正常運營成本的，城市人民政府應當給予補貼。”

在出租汽車客運管理方面，條例規定：“設區的市或者縣人民政府確定新增出租汽車運力，應當召開聽證會，聽取有關方面的意見。對新增出租汽車運力指標的投放，應當采取公開招標的方式依法進行。”

在機動車駕駛員培訓管理方面，條例規定：“機動車駕駛員培訓單位不得采取異地培訓、惡意壓價、欺騙學員等不正當手段開展培訓活動，不得允許非本單位的教練車輛以其名義進行機動車駕駛員培訓活動。”

湖南：立法讓募捐箱透明

2010年11月，湖南省人大常委會審議通過了《湖南省募捐條例》，條例將于2011年5月1日起施行。目前，國家尚未制定關于募捐活動的專門法律、行政法規，該條例是國內對募捐活動進行規范的第一部地方性法規。

條例設計了四次強制公開制度，意圖“把募捐放到玻璃箱里操作”。

一是募捐人信息公開。條例規定：募捐人必須每年在其網站和政府民政部門網站公布募捐人的基本情況、募捐財產管理和使用情況、年度工作報告、財務會計報告和審計報告等相關內容，明確政府主管部門監管職責，保障社會公眾和捐贈人、受益人的知情權。

二是募捐方案公開。條例規定：募捐人在開展募捐前，應當制定包括募捐目的、時間、地域、方式、財產使用計劃以及工作成本列支計劃等內容的募捐方案，并報當地民政部門備案。

第6篇：城市土地征收補償條例范文

關鍵詞：房屋征收 補償 公平公正

《國有土地上房屋征收與補償條例》與《城市房屋拆遷管理條例》的主要差異，就在于征收條例規定的征收主體只能是市、縣級人民政府，而且只能為公益事業而進行房屋征收，這與拆遷主體多以開發商為主，且征收目的多為商業開發成鮮明對比。鑒于拆遷條例在施行過程中因野蠻拆遷等問題廣為詬病，如何確保征收工作公開、公平、公正，確保公益事業建設順利進行，就成了各地政府的首要考慮。結合征收工作的實踐，本文旨在從征收主體、被征收房屋價格評估及法院司法審查等方面，對目前征收工作中的一些問題作以簡要分析。

一、關于開發區管委會能否作為征收主體的問題

征收條例規定：市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。因為開發區從嚴格的法律意義上說不是一個行政區域，開發區管委會也就不算是一級政府。因此，學術界多認為，開發區管委不能作為征收主體，即便是國家級開發區也一樣。據統計，僅2013年，國務院就批準升級或新設了29家國家級的開發區，至2013年，全國國家級開發區的數量已上升為200家，其中，東部地區96家，中部地區58家，西部地區46家。各地開發區，特別是國家級開發區經濟發展勢頭迅猛，對各地經濟發展貢獻巨大。因為開發區一般建于城郊結合部，交通、水電、排污等基礎設施薄弱，通過房屋征收而進行公益事業建設不可避免。

因為普遍理解為開發區管委不能做征收主體，各開發區在房屋征收時基本上采取兩條變通途徑：一，由開發區所處行政區域的縣級政府做為征收主體，二，對于跨兩個以上行政區域的開發區，則由開發區所處區域的市級政府做征收主體。這兩個變通最大的問題就是，法律上的征收主體實際上并不參與征收與補償，而真正從事征收與補償工作的開發區卻又只能以受縣或市級政府委托的名義，名實不符。為保障被征收人的合法權益，征收條例設置了眾多程序以保障征收工作的公開、公平和公正。這使得實際從事房屋征收工作的部門不得不在各個程序上與法律上的征收主體和征收部門進行協調和溝通，以使后者出具相關的法律手續。這無疑給征收工作人為設置了障礙，不但降低了征收工作效率，而且徒增被征收者的懷疑，格外激化矛盾，造成征收工作的被動。因此，筆者認為，房屋征收主體，應從廣義理解市、縣級政府的含義，將國家級開發區管委會納入征收主體范疇。

二、關于房屋征收中的評估問題

眾所周知，土地在房屋的價值中占有較大比重。據筆者了解，在房屋征收中，土地使用權性質為出讓的非住宅房屋，其土地使用權在評估中一般會得到考慮。但在在舊城區城中村改造中，被征收房屋實為民房，土地使用權原系宅基地，“農改非”、“村改居”后土地使用權多被視為劃撥，因而房屋建筑占地范圍外的土地，也就是通常所說的院子，在房屋價格評估中往往被忽略，理由是劃撥土地國家隨時有權收回。通常的做法是，評估機構對征收范圍內的房屋價格進行基礎性評估，即，評估出征收范圍內房屋的一般市場單價，至于各被征收房屋的實際評估價格，則套用簡單的乘法公式，即該單價和被征收房屋建筑面積的乘積。因此，在城中村改造中，經常是評估的市場單價一經公布，戶戶都能清楚自己房屋的價值，根本不需要送達評估的分戶報告。

在城中村中，被征收房屋最大差異在于房屋的占地面積不同、新舊不同，而這兩個因素，對被征收房屋的市場價值有較大影響，特別是房屋的占地面積。此前的拆遷條例及拆遷的評估規定中，對被拆遷房屋的占地情況在評估時應否考慮，沒有做具體規定，由此引發很多案件。住建部《國有土地上房屋征收評估辦法》明確規定：被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權等影響被征收房屋價值的因素。所以筆者認為，為確保舊城區城中村改造中房屋征收補償的公平與公正，城中村房屋的占地面積及新舊程度應當作為評估考慮的重要因素，房屋的分戶評估報告應當顯示出房屋的實際價值，并送達被征收人。

三、關于房屋征收中的司法審查問題

根據《征收條例》的規定，被征收人對征收決定不服、對征收補償決定不服，都可以向法院。征收決定與征收補償決定的不同在于，征收決定是政府因公益事業建設而做出的房屋征收決定，征收補償決定是房屋征收部門與被征收人在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議的，由政府按照征收補償方案對該被征收人作出的補償決定。

第7篇：城市土地征收補償條例范文

眾所周知，我國的土地分為城市國有土地和農村集體土地，《國有土地上房屋征收與補償條例》已于年初出臺，對遏制違法拆遷、野蠻拆遷起到了重要作用，但是，農村集體土地的征收和補償，仍沿用土地管理法的相關規定，不僅不夠細化，而且難以適應近年來出現的新情況、新問題，所以，農村集體土地征收需要一部專門法規予以規范。

實際上，近年來引起社會強烈關注的惡性拆遷事件，更多的發生在農村集體土地(包括農民的宅基地)上。比如在唐福珍事件和江西宜黃拆遷事件中，被拆遷者舍命保護的是自家建造的小樓，而拆遷者想征占的則是樓下的宅基地。毫無疑問，如果不對征占農民土地的權力進行規范和約束，這類影響很壞的強拆仍會繼續上演。

除了致人死傷，農村土地征收問題還表現為違背農民意愿強行“撤村并居”“兩分兩換”，不少農民“被上樓”“被進城”――這似乎是當下一大趨勢：城市里能拆的地方已經拆得差不多，一些地方轉而將推土機開進農村，征收、拆遷攻防“主戰場”向農村轉移，農地和農房成為被強征、強拆的主角。

應該看到，相比城市居民，農民的話語權更微弱，沒有多少博弈能力，面對強征強拆，他們要么忍氣吞聲，要么以命相拼；城市居民的房屋被拆遷，涉及的還只是補償、安置是否合理的問題，而農民的土地被征用。則可能危及他們的“生命線”以及子孫后代的活路。

第8篇：城市土地征收補償條例范文

關鍵詞：房屋拆遷；補償

我國始于20世紀90年代的大規模城市擴張和舊城改造使城市房屋拆遷成為必然，大量的房屋拆遷，改善了居民的居住條件、居住環境，加快了舊城改造的步伐，也保證了城市建設的順利進行。但在拆遷問題中，同時暴露出一些深層次矛盾。近年來，我國房屋拆遷已演化成為最易激發矛盾、引起沖突的領域之一。本應彰顯政府關愛的“民心工程”，在某些地方卻變成了以贏利為目的、動輒不由分說予以強制執行的“擾民工程”，這種現象不容忽視。十多年來，我國國家和地方先后制定了許多關于拆遷補償和安置的法規和規章，但并沒有從根本上解決房屋拆遷中的補償糾紛，不能完全保護被拆遷人的利益。本文旨在通過分析拆遷補償的不合理因素，對城市房屋拆遷的補償事宜提出建議。

一、城市房屋拆遷概述

（一）城市房屋拆遷的普遍性

我國始于20世紀90年代的大規模城市擴張和舊城改造使城市房屋拆遷成為必然，近年來，為適應國家經濟建設快速發展的需要，各地加大了房屋拆遷管理工作的力度。根據相關資料顯示，“九五”期間，全國城鎮累計拆除房屋約3.3億平方米，比“八五”期間增長了近一倍。北京市“九五”期間拆除房屋總量415萬平方米，拆遷戶近14萬戶，被拆遷人數近50萬人。上海市1991年8月至2000年共拆除居住房屋2830萬平方米，拆遷65萬戶居民住房，拆除了6907家單位的房屋。明珠地鐵二期工程，一個項目就拆遷居民7000多戶，拆遷面積21萬平方米，拆除單位190個，面積15萬平方米，拆遷資金29個億，占項目總投資的22％。

大量的房屋拆遷，改善了居民的居住條件、居住環境，加快了舊城改造的步伐，也保證了城市建設的順利進行。但在拆遷問題中，同時暴露出一些深層次矛盾。近年來，我國房屋拆遷已演化成為最易激發矛盾、引起沖突的領域之一。本應彰顯政府關愛、較易贏得群眾擁戴的“民心工程”，近年來在某些地方卻變成了以贏利為目的、動輒不由分說予以強制執行的“擾民工程”，這種現象不容忽視。

（二）．城市房屋拆遷糾紛的復雜性

根據建設部的相關統計，2002年1—8月份共受理群眾來信4820件次，其中涉及拆遷問題的占28%；群眾上訪1720批次，其中反映拆遷問題的占70%，在集體上訪的123批次中拆遷問題占83.7%；國家局近年來接到的關于拆遷問題的信件也逐年遞增，截至2003年8月底，當年該局收到拆遷投訴信件11641封，比2002年同期上升50%；上訪人數5360人次，同比增長47%。一件件因拆遷而起的風波更讓人怵目驚心。震驚國務院的湖南省嘉禾“縣委、縣政府濫用行政權力強制推進房屋拆遷”事件暴露了少數的地方政府嚴重，縱容或者放任違法違規拆遷的惡劣做法；另外，暴力抗遷、自殺抗遷的事例亦頻繁出現：2000年9月12日，安徽省池州市青陽縣下崗工人朱正亮不滿縣政府的舊城改造拆遷安置，在天安門金水橋上自焚；2003年8月22日，南京市鄧府巷39歲的翁彪因為不滿當地拆遷辦強行拆遷，在南京市玄武區鄧府巷拆遷指揮部點燃汽油自焚身亡；2003年10月1日，北京市人葉國強因為不滿房屋拆遷跳入天安門金水河。毋庸置疑，房屋拆遷糾紛已成為值得高度關注、亟待妥善解決的重大和復雜問題。

房屋和土地是城鄉居民的生存之本，土地的地上附著物凝結了被拆遷的原住戶、用戶的資金與勞動力，并且可能是被拆遷人賴以生存和生產的基本物質條件，這類糾紛一旦無法妥善處理就易激化國家與民事行為個體之間的矛盾，公權力與私權利的交鋒往往會產生兩敗俱傷的結局，進而影響到社會的穩定和發展的大局，問題更為復雜。

（三）．當前我國城市房屋拆遷補償的立法及其弊端

1991年6月1日國務院了我國第一部系統規范城市房屋拆遷行為的行政法規《城市房屋拆遷管理條例》（國務院令第78號，以下簡稱舊《條例》）。舊《條例》的對拆遷補償的規定已不適應當前城市房屋拆遷工作的需要，主要是對被拆遷房屋所有人的補償標準過低。舊《條例》規定，對房屋所有人實行作價補償的，作價補償的金額按照所拆除房屋建筑面積的重置價格結合成新結算。而對房屋的使用人則實行現房安置。兩相比教，房屋所有人得到的補償可能遠低于房屋使用人，導致房屋所有人對拆遷的積極性不高，甚至產生抵觸情緒；同時，舊《條例》對拆遷單位的資金運用缺乏有效的監管，出現由于拆遷單位取得拆遷許可證后抽逃資金，導致安置房不能及時建設、補償資金不能及時到位的情況。

針對這些弊端，2001年11月1日《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱新《條例》）開始實施。到目前為止，取得了明顯成效，但仍存在拆遷評估隨意性大的問題。拆遷評估是否準確，決定了拆遷補償是否公平、公正，被拆遷人的合法權益能否得到有效保證。一些評估機構違法操作，按照委托人的要求或與拆遷人串通，做不實評估；甚至有些城市拆遷評估為獨家經營，缺乏監督，評估實際難以達到市場價格的標準，損害了被拆遷人的合法權益，而被拆遷人對評估結果有異議時難以得到合理解決。

（四）.國外立法情況

國外立法無“拆遷”的說法，但是按照國外的立法及釋義，其“有償征收”（指政府依法有償取得財產所有人的財產的行為），究其實質，應該就是我國所說“拆遷”。美國的有償征收制度是這樣設計的：

美國聯邦憲法對政府實施強制征稅來保護公民的財產。在《權利和自由法案》（即美國憲法前十條修正案）中，第五修正案規定：無論何人，“不經正當法律程序，不得被剝奪生命、自由或財產。不給予公平補償，私有財產不得充作公用”。規定在保護公民私人財產的同時默示了聯邦政府享有行使有償征收的權利，條件是正當程序、公共使用和公平補償。其中公平補償常以“對公眾和私有財產所有人同樣公平”為標準，雙方是否能夠真正簽訂合理的征收補償合同，關鍵在于被征收人是否得到了合理的補償。具體包括：第一，合理的主體。即不僅財產的所有人有權得到補償，財產的相關使用收益人如房屋的承租人也有權得到補償。第二，合理的客體。即獲得補償的對象不僅包括房屋本身，還應當包括其附屬物以及與該地產商譽相關的無形資產。第三，合理的估價。即對被征收物補償的價金應以“公平的市場價值”為依據。而目前對公平的市場價值最普遍的評估方式是各自單獨聘請資產評估師作出評估報告（雖然資產評估師的報告并非絕對完美和科學）；如果雙方各自獨立的評估報告結論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團裁定。在美國的司法實踐中，法院通常會認定高出政府補償價格的評估報告。

德國現行公益征收制度的基本原則主要規定于德國基本法（憲法）第14條中。依據基本法的思想，一個合憲的公益征收行為，必須予以公正的補償。同時，為了確保公民的財產權在征收時獲得補償，規定對財產進行征收必須依據法律，而且立法必須同時規定征收補償的“額度”和“種類”有效，這種“無補償即無征收”的規定，促使財產權保護、征收和補償在法律上融為一體。

二、城市房屋拆遷的補償

（一）補償的概念

在我國，城市拆遷補償，是指在城市建設和開發過程中，由于拆除房屋而給予房屋所有權人的補償，是典型的行政補償。

（二）補償的原則和標準

世界大多數國家對拆遷補償的原則和標準是在土地征收制度中加以規定的。前文概括介紹了美國征收制度中的“合理補償”原則，美國的合理補償所要依據的公平市場價格，既包括財產的現有價值，也包括財產未來贏利的折扣價值。英國則主要按征收土地之前的市場價格計算，如果被征土地因變為公共用地造成地價上漲，原則上不考慮上漲部分的補償。

法國實行“公平補償”原則，在占用被征收財產前，事先支付補償，公平補償被征收人的損失。

德國實行“公正補償”，在征收時的補償協議價格計算標準，以官方公布征收決定時的被征土地交易價格為準。

根據憲法，日本實行“正當補償”，其補償范圍主要包括：產權損失、財產損失、失業損失和其他損失等。此外，日本還專門規定了要“按正常市場交易價計價”的原則。可見這里所說的正當補償實際上是一種比較全面的補償。

由此看來，各國憲法確定的征用補償程度雖不完全相同，但它們多少都受到傳統憲法理論的影響，有的要求“充分”補償，有的規定“公平”或“公正”補償，有的要求“適當”或“合理”補償。“合理補償”、“正當補償”和“公平補償”，一般說來，是指補償價值與被征用財產價值大體相當。但“合理”、“正當”和“公平”都是空泛的表達方法，從現實情況來看，認定何為“適當”與“合理”的權力顯然握于政府之手，被征用財產的人無權要求。“適當補償”和“相當補償”則是一種較低標準的補償，即只要給予補償即可。從“充分補償”、“合理補償”再到“適當補償”，從本質上都是不完全補償。

相比較而言，我國的《憲法》僅言明了“給予補償”，《〈物權法〉草案建議稿》也只是規定了“公平補償”，除此之外再無更高層次的補償。如前所述，“公平”是空泛的說法，對國家“公平”和對個人“公平”的標準肯定不同，而且公平補償的操作權掌握在政府手中，被拆遷人的利益無法得到正當的伸張。所以至少我國立法應規定補償的標準為“充分補償”，才可能保護被拆遷人權益。

當前許多國家補償的標準是按照被拆除房屋的當期房地產市場價格為依據的。我國新《條例》第24條規定，貨幣補償的金額，根據被拆遷房屋的區位、用途、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定。這在我國是一個進步，它打破了以往以房屋重置價作為補償標準的舊模式，在綜合考慮房屋位置、用途、建筑面積等諸多影響房價的因素之后按市場評估價來確定補償價格，這相對來說是比較客觀公正的，在一定程度上保障了被拆遷免受或少受欺詐。

（三）補償的法律程序

對于整個房屋拆遷過程，被拆遷人最關心的實際問題是自己能夠獲得多少補償，如果補償能夠讓被拆遷人滿意，就不會存在拆遷難和強制拆遷引發的諸多問題。

根據新《條例》第23條的規定：“拆遷補償的方式可以實行貨幣補償，也可以實行房屋產權調換……被拆遷人可以選擇拆遷補償方式”。依照法律和法規的規定，在我國，拆遷的補償方式有貨幣補償和房屋產權調換兩種方式，而除了法規有明文規定的情況需要指定的補償方式外，當事人可以自由選擇貨幣補償或者是房屋產權調換。雖然實行產權調換看似對被拆遷人有利，但往往由于被調換房屋不能達到被拆遷人要求或者遲遲不能交房而導致被拆遷人處于無家可歸的狀況，對拆遷人并不能進行有效補償；根據當前國際通行標準和我國的實際情況，貨幣補償即金錢補償是最實用最靈活最便捷的補償方法，雖然有時實物補償給人一種真實感，“有房在手，萬事不愁”，但從某種意義上講，在實際中，“金錢賠償雖非理想但相當實用”，被拆遷人可以即刻領取補償金再尋找住房，盡可以選擇符合自己意愿的房屋。所以，我們選擇房屋拆遷的金錢補償作為對拆遷人的補償方式，在此重點闡述金錢補償的法律程序。

根據新《條例》的規定，補償的程序分三個階段：公告、雙方協商達成補償協議、發放補償款。公告階段要求政府決定拆遷時在公告中明確補償的標準，即按照房地產市場評估價格確定，這也是被拆人的知情權；在雙方協商達成補償協議的階段，被拆遷人可以充分行使自己的權利發表意見，也可以自己聘請資產評估師對被拆遷的房屋進行價格評估，雙方確定具體的補償價格，如果不滿意政府的補償價，可以依法提訟；在發放補償款階段，拆遷人應當盡快將補償款發放給被拆遷人，使被拆遷人因拆遷受到的損失降至最低。

在政府的拆遷補償中，各個階段都應該嚴格依照法律程序來進行，這樣才能保證被拆遷人得到合理補償，防止行政部門，法律程序一方面是對行政部門行使職權的監督，另一方面可以保證拆遷工作的效率。拆遷工作涉及千家萬戶，關系到權利人的切身利益，所以必須以嚴格的行政程序規范拆遷補償，這樣才能有效解決拆遷矛盾，同時防止因拆遷引起的被拆遷人以過激方式對抗拆遷的事件。

（四）當前拆遷補償的難點及處理辦法

我國新《條例》第4條規定：“拆遷人應當依照本條例的規定，對被拆遷人給予補償、安置；被拆遷人應當在搬遷期限內完成搬遷。本條例所稱拆遷人，是指取得房屋拆遷許可證的單位。本條例所稱被拆遷人，是指被拆遷房屋的所有人。”該條的規定，實際涉及兩個問題：一是是否給予補償；二是給予何人補償。對于是否補償的問題，答案顯然是肯定的。但關于補償與安置的對象，我認為是補償的難點。

根據新《條例》第4條的規定，補償與安置的對象是“被拆遷人”，而根據該條第三款的規定，被拆遷人的范圍限于“被拆遷房屋的所有人”。所有人也就是所有權人。也就是說，拆遷人僅對被拆遷房屋的所有權人進行補償和安置。事實上，隨著社會的發展，當前房屋所有權人與其所有物之間的關系日漸復雜，所有權人有時只是所有物的法律上的歸屬主體，對于所有物的占有、使用甚至收益權越來越普遍地由所有權人以外的其他人享有，存在于所有物尤其是房屋之上的其他權利日漸增多，主要包括債權如承租人的權利、用益物權如承包經營權和典權、擔保物權如抵押權。在被拆遷的房屋上存在所有權人以外的其他民事主體的民事權利的情況下，僅僅保護所有權人的利益，就顯得不盡合理，也應當同時規定對因房屋拆遷而受到損失的其他與該房屋有直接關系的權利人進行適當補償。

常見的對非所有人被拆遷人的拆遷是租賃財產的拆遷。如果財產所有人將財產出租給承租人，此時發生征收，那么承租人的財產權將受到影響。我國新《條例》第13條第2款規定：“拆遷租賃房屋的，拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協議。”第27條規定：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關系的，或者被拆遷人對房屋承租人進行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補償。被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關系達不成協議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換。產權調換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應當與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。”根據這些規定，在現實生活中遇到此問題，目前一般作如下處理：出租房屋被拆遷，若建設單位安置的新房，產權仍歸原房主，原房屋已存在的租賃關系依然有效，可按租賃合同繼續執行，出租人不得以拆遷為借口，終止租賃合同，收回房屋，意即“拆遷不破租賃”，但因所補償安置的房屋與被拆遷房屋原狀有所不同，租賃雙方也可根據實際情況，對租金作相應的調整。已租賃的非居住房屋被拆遷時，建設單位可根據使用人的實際情況和要求，安置新房或作價補償。如果采取安置新房的形式，原租賃關系可繼續保持；如果安置后的房屋，不適合承租人原用途，房屋租賃雙方可以解除合同，承租人的用房由建設單位另行安置，如果采取作價補償的形式，房屋租賃關系自然解除，承租人的用房由建設單位安置。

房屋抵押是指房屋所有人以房屋作為抵押物，向債權人擔保債務履行的一種方式。抵押房屋的所有人為抵押人，債權人為抵押權人。新《條例》第30條規定：“拆遷設有抵押權的房屋，依照國家有關擔保的法律執行。”我國《擔保法》對于怎樣在拆遷過程中保護抵押權人利益未作規定，僅能參照抵押權的實現理論；建設部《城市房地產抵押管理辦法》第38條規定：“因國家建設需要，將已設定抵押權的房地產列入拆遷范圍的，抵押人應當及時書面通知抵押權人；抵押雙方可以重新設定抵押房地產，也可以依法清理債權債務，解除抵押合同。”依據相關法規和有關擔保的理論，抵押房屋拆遷補償目前一般作如下處理：補償形式可以實行產權調換，也可以作價補償。對拆除設有抵押權的房屋實行產權調換的，由抵押權人和抵押人重新簽訂抵押協議。抵押權人和抵押人在房屋拆遷主管部門公布的規定期限內達不成抵押協議的，可以由拆遷人提出補償安置方案，報拆遷主管部門批準，并對設有抵押權的房屋做好勘察記錄，辦理證據保全后，實施拆遷；設有抵押權的房屋實行產權調換時，抵押人應當以償還的房屋作為抵押標的物，并與抵押權人重新簽訂抵押協議。為了維護抵押權人的合法權益，產權調換后原抵押關系應當繼續維持，抵押人不能以此為借口擅自解除原抵押關系。在拆遷的期限內，抵押人如選擇產權調換的補償形式，應當與抵押人就調換后的房屋作為抵押標的物達成原則上的一致，拆遷人對此給予補償。拆除設有抵押權的房屋實行作價補償的，由抵押權人和抵押人重新設立抵押權或者由抵押人清償債務后，方可給予補償。如抵押人選擇作價補償形式的，應當先由抵押人償還抵押權人的借款，然后再領取補償金。由于拆遷，被拆遷人可以解除原抵押關系，但不能因此侵犯抵押權人的合法權益。如果被拆遷人無力先還清債務，拆遷人有權暫不支付補償金等，抵押人、抵押權人、拆遷人三方共同協商一致后，再向抵押人支付，以保證債權的實現。

而拆遷房屋上的其他權利人的補償，可以參照租賃房屋拆遷和抵押房屋拆遷補償的做法，對被拆遷所有權人和非所有權人作出補償。

綜合上述分析，我認為目前我國現行法中對拆遷過程中補償問題的相關規定不甚詳盡，首先應當確立“充分補償”原則，借鑒相關國家和地區的做法，將補償的項目詳細做出規定，以便對政府的補償起到監督和限制的作用，同時使被拆遷人對補償的原則和項目有了充分了解，更有利于保護自身的權利；其次，應當從立法上明確對房屋使用人的保護，新《條例》第4條規定拆遷人僅對被拆遷房屋的所有人進行補償和安置是不全面的，應當規定，拆遷人對因房屋拆遷而受到損失的其他與該房屋有直接關系的權利人進行適當補償，或者將“被拆遷人”界定為“所有人和其他與該房屋有直接關系的權利人”，在保護房屋所有人利益的同時同樣使利害關系人的利益得到全面保護，以體現立法的公平、公正。

參考文獻

著作類：

1．陳新民：《德國公法學基礎理論》，山東人民出版社2001年版。

第9篇：城市土地征收補償條例范文

近年來，隨著城市化進程的加快，舊城改造步伐的加速，拆遷悲劇正在一幕幕上演。從近幾年的房屋拆遷案中可以發現，房屋拆遷的大范圍進行給許多被征收人的利益遭到侵害，尤其是暴利拆遷，其對房屋所有者的權利侵犯尤為嚴重。當然，我國城市房屋拆遷問題不是三言兩語就能概括的，問題的出現也不是一兩個簡單的原因就能解釋的，它涉及到物權法上的土地制度以及我國的特殊國情等等一系列復雜的因素。然而，筆者在此僅就行政法的視角，對行政權力的濫用這一原因進行探討。

二、房屋拆遷中行政權力制約必要性分析

為了對城市房屋拆遷過程中的行政權力濫用進行規制，就必須采取一定措施從根源上的行政權力進行制約。那么，房屋拆遷中的行政權力制約意義何在？權力濫用的控制為何又是解決問題的關鍵呢？筆者認為有必要闡述一下造成行政權力濫用的深層次原因以及行政權制約的必要性。

（一）地方拆遷財政對行政權濫用的影響

政府濫用權力進行拆遷，說明背后隱藏著巨大的利益。近幾年來，地方政府由于種種原因，過分依賴土地財政，受巨大的利益驅使，借助手中相對多的權力，以公共利益之名，政府可以進行大刀闊斧的拆遷，謀取大量的財富。將土地從居民那里拿來之后，地方政府要么親自拍賣，要么通過地方政府擁有的地產公司轉手土地，其中差價經常以倍數計。面對如此巨大的利益，難怪地方政府出現罕見的拆遷沖動了。這幾年，土地收入已成為各級地方政府的第二財政。

（二）從經濟學困境角度看權力制約的重要性

當政府的權力運作范圍遠超其應存在的范圍，就導致了權力濫用。權力生于權利，行政主體的權力來自對相對人權利的保護，當權力的行使沒有了界限，那么這種保護會變相成為一種對抗與違背甚至傷害。從經濟學的角度看，政府是一個追求利益最大化的經濟主體，我們很難改變政府追求利益的驅使，很難改變開發商與政府雙贏的共同利益情形，更難以設計出在當前局面下政府與被拆遷人雙贏的方案，所以筆者認為拆遷體制中遇到了經濟學困境，且這一困境經濟學一時無法解決的，立法對權力的制約才是解決問題的唯一出路。阿克頓說：權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。因此，權力腐敗與矯治就成了一個古老而永恒的難題。城市拆遷案中，由于權力的運作超出了必要的限度，侵犯了權利，因此，我們必須找到制約權力的良藥。

三、行政權力制約對拆遷體制的完善

如前所述，行政權力制約對我國房屋拆遷問題的改善具有重要作用。面對當前的房屋拆遷現狀，我國急需對相關立法進行修訂，對拆遷體制進行完善，并且始終以行政權力制約為主線，深入貫徹到立法與實踐中，真正做到依法行政。

新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》有兩方面的進步：即理念與技術。新條例在理念與技術上都始終貫穿著制約行政權的核心。首先是“拆遷”一次改為“搬遷”，這是對公民私有財產的一種尊重，更是從立法術語上否定原本的野蠻的、政府說了算的公權力獨當一面的“拆遷”；其次，新條例在具體規定上也充分落實了對行政權力的制約以及對被征收人地位的尊重。新條例的修改是一針見血的，它直擊問題的要害，防止行政權濫用的發生。結合新條例的修改，筆者將在下文對制約行政權力的幾個重要方面進行闡述與總結。

（一）政府角色糾偏：前提

1.公共利益拆遷的獨立

政府代表國家作為房屋征收主體的正當性基礎是征收目的的公共利益性。然而，近幾年來，打著舊城改造的旗號，政府與開發商，政府干涉非公共利益拆遷的情況頻繁出現。為公共利益而進行的房屋拆遷形成的法律關系與商業目的的拆遷有很大的不同。然而何謂“公共利益”？這是擺在立法者以及法官面前的難題。公共利益的判斷牽涉到被征收人的根本利益，同時涉及政府是否有權參與該征收。但是在現實生活中，我們很難給公共利益下一個準確定義。

此次新修改《條例》第八條采用列舉式方式對公共利益征收的情形作出了規定。筆者認為，其中第（三）項所列公共事業太寬泛，容易被有關部門鉆空子；第（五）項的舊城改造條款沒有解決當下拆遷中的問題，很多開發商聯合政府就是以舊城改造的名義進行強制拆遷，然而舊城改造是否屬于公共利益，拆遷決定是否可由政府自己說了算都是還很有爭議的問題，這一條款明顯太寬泛；第（六）款是個兜底條款，無疑又是個漏洞，“其他”二字幾乎把前五項所列的意義都抹去了。

2．行政權與司法權平衡

《條例》第二十八條：“被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。”與原條例對比不難發現，行政強制拆遷被取消了。這是此次修訂做出的又一大舉措。《條例》將強制執行權交給了法院，作為拆遷過程的中立者，法院作為強拆主體，審查行政主體的申請，是較為合理的。這是很明顯的對政府行政權的制約。政府在房屋征收過程中，既是做出征收決定的一方，又是與被征收人做出補償協議的一方，強制執行權的行使會導致政府的權力濫用，無視被征收方的權益。筆者認為，把強制執行權交給法院，是將權力在行政機關與法院之間的合理分配，使行政權與司法權相對平衡，也是對行政主體的一種監督與制約。從此，政府不再是強制拆遷的主角，這種角色糾偏能從一定程度上減少悲劇的發生。

（二）監督機制完善：關鍵

監督機制的建立是有效制約行政權力、防止行敗的手段。權力沒有限制，很容易被濫用。作為行政權制約的理性選擇，行政監督的作用體現在以下幾個方面：第一，減少行政權制約過程中的協調成本和信息搜尋成本；第二，防止、減少和化解行政權制約過程中的沖突；第三，鼓勵行政官員為公共利益積極、能動地運用行政權，使行政權更好地造福社會。

1．司法監督

由于司法機關具有被動性，它對行政機關的監督是通過利害關系人的維權得以實現的。加強對行政權的司法監督就是賦予行政相對人維護自身利益的訴訟權利。新《條例》首次規定被征收人對行政主體做出的征收決定不服，可以向法院。這樣一來，亦可彌補立法對公共利益拆遷定義的不足，被征收人有權質疑政府的征收決定，同時法院經過嚴格審查作出裁判。《條例》首次突破了以往只有補償、安置可以提訟的限制，從源頭上遏止了權力的濫用。政府與被征收人在征收過程中因公共利益問題引起的爭議不在少數，然而以往都是政府“又當運動員又當裁判員”，政府自己裁決其與被征收人的爭議，這是極其不合理的。

2．信息公開與公眾參與

民主的權力源自權利對其的制約。在城市房屋征收過程中，充分聽取民眾意見與建議是遵守憲法規定的公民參與權的必然要求，充分尊重被征收人的看法、保護被征收人利益是合法征收、文明征收的條件。將公眾參與引入征收，將有利于制約政府公權力的肆意擴張，維護被征收人合法權益，保障征收的順利進行。在如今這個文明的法治社會，民眾（尤其是權利人）的心聲與訴求需要被傾聽，權力行使者要接受大眾的監督與質疑，這樣，征收等公共事業建設才會更加透明。信息公開是公眾參與的前提條件，政府及負責征收的各級部門應及時、如實地將有關決定過程與結果予以公告，并告知民眾提出異議主張權利的渠道與方式。具體說來，征收過程中，有以下方面需要公眾的參與：

（1）征收決定。針對舊房改造，改造之后更大的受益者是被改造的舊房的戶主，因此，接不接受征收，有無必要征收，應該由被征收人自己決定，至少要充分聽取他們的意見。新《條例》在這一點上做出了努力，然而在最終定稿上還是取消了。筆者認為，還是應該以一定的方式通過立法加以規定。若是以較直接的方式規定，則可以一定比例的被征收人同意為征收決定的前置條件；若采用間接的方式，則有關部門應該組織被征收人參加聽證會，科學論證是否征收。總之，在舊城改造方面，立法上不能空白，否則行政權力的濫用難以根除。

（2）補償方案。新條例中關于補償的規定被認為是一大進步。補償方案在征求意見階段就要公布，有利于政務公開透明化，有助于被征收人提前在心中掂量補償標準，同時可以促進補償協議的達成。我國現今很多拆遷案中的“釘子戶”大多因為補償問題與政府達不成一致或拒絕履行補償協議而產生，給拆遷工作帶來很大阻礙。公開補償方案、組織聽證、鼓勵公眾參與能從很大程度上防止矛盾的產生，有利于合理、公正、公平地補償被征收人。

（三）拆遷程序規范：保障