宅基地改革辦法精選(九篇)
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第1篇：宅基地改革辦法范文
現行的戶籍制度黏附著城鄉差別化的入學、住房、養老保障等權利配置功能，嚴重制約著農村宅基地的社保功能向資產功能轉化，是影響農戶宅基地退出意愿的關鍵因素。文章在理論分析的基礎上，提出兩個基本假設，并運用加入控制變量的“雙差”分析法，以重慶（實驗地區）和武漢（控制地區）的農戶調查數據為基礎，定量分析和實證檢驗了戶籍制度對農戶宅基地退出意愿的影響。回歸結果顯示，時間啞變量和地區啞變量的交叉項（即戶籍制度改革效應）通過了1%的正顯著性檢驗，說明戶籍制度改革對實驗地區農戶宅基地退出意愿產生了顯著的影響，使得愿意退出宅基地的農戶比例增加了37%；而且在戶籍改革力度較大的地區，農戶宅基地退出意愿相對較大。另外，“人均住房面積、小康村、城鎮郊區村”與農戶宅基地退出意愿呈顯著負相關關系，而“家庭人均非農就業收入、補償標準”與農戶宅基地退出意愿呈顯著正相關關系。鑒于此，建議加大戶籍制度改革力度，進行戶籍制度改革的制度構造與功能分配，構建農業轉移人口退出宅基地與在城鎮落戶享有城鎮居民公共服務之間的銜接和轉換機制，協調戶籍制度與社會保障制度；在此基礎上，制定農村宅基地退出程序和補償標準，設計與城鎮住宅用地管理制度統一的農村宅基地復墾整理、收回儲備、市場供應與使用監管的政策框架體系，確保退出后的宅基地得到有效利用，從而提高農村土地集約利用水平，為經濟社會可持續發展提供用地保障。
關鍵詞 戶籍制度；宅基地退出；雙差法；影響因素
中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2014）10-0129-06 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.10.018
改革開放以來，在中國工業化、城鎮化的加速發展過程中，出現了農村人口的歷史性轉移、遷徙。據統計，在城市打工的農民已有1.6億人，未來要達到60%的城市化水平，還將會有大量的農民工進城并在城市定居[1]。但由于農村土地管理中宅基地退出機制的缺失，大量在外打工并且定居在城市的農民，其在農村占有的宅基地并未退出，導致了我國許多省份農村人口轉移并未與農村宅基地用地縮減相掛鉤，造成了大量宅基地的閑置和浪費，主要表現為在農村不同程度地存在“人走屋空”、宅基地“建新不拆舊”、新建住宅向擴展等現象[2]。從資源優化配置角度來講，農村宅基地退出機制的建立，對于交出宅基地的那部分進城農民而言，他們閑置的資產得以盤活，并獲得財產性收益，為解決其進城后的居住問題提供部分資金；而對于國家而言，這部分退出的宅基地可以進行復耕，從而增加耕地面積，也可以將其收歸國有，轉化為城市建設用地，緩解城市用地緊張局面，保障經濟社會的可持續發展[3]。但是在現實中，農村宅基地退出改革并未如改革者所愿，而且也并不受農戶歡迎[4]，絕大部分外出務工農民并沒有放棄自己的承包地和宅基地。學者們普遍認為，經濟補償標準、家庭經濟收入狀況、家庭勞動力非農就業狀況、家庭贍養人口狀況、社會保障完善程度等是影響農戶宅基地退出的基本因素[5-7]。另外，是否還存在一些關鍵因素呢？鄧海峰認為戶籍制度作為一套在計劃經濟體制下建立和完善起來的、黏附著各種資源配置和權利分配制度的社會管理制度，嚴重阻礙農村土地使用權的自由流轉[8]。在現行的戶籍制度下，城市居民能夠基于其所具有的社會身份獲得城鎮的養老、失業、醫療等社會保障，使其在自主地選擇職業、居住地的同時毫無后顧之憂。然而，在廣大的農村地區，以還原經濟自由為導向的經濟身份改革未能在農民身上得以實現，同時，社會身份又決定了他們在離開土地、脫離集體經濟組織后沒有新的社會保障來源，因此，農民仍然需要依靠土地維系生存，無法以自由人的身份去尋求更廣闊的發展。可以說，現行城鄉二元的戶籍制度阻斷了作為農民工進城務工配套制度出現的農村宅基地使用權退出的可行性與有效性，致使我國出現了城市化進程不徹底和農村土地制度改革低效率的雙重不利局面。戶籍制度改革后農民獲得了同等的城市合法生存權利，在此基礎上農民工經濟收入、消費心理、意識觀念隨之改變，與其聯系最為密切的農村宅基地的總體態勢、區域格局及耦合特征等方面也必然受到影響[6]。
從長期來看，土地和戶籍制度的聯動改革既能夠為下一輪的中國經濟增長注入新的動力，又能夠促進區域間平衡和城市內部的和諧發展[9]。因此，我們需要在認識和分析戶籍制度與農村宅基地使用權退出制度相互關系的基礎上，提出以戶籍制度改革為核心、以完善農村宅基地使用權退出機制為目的的政策建議。
1 戶籍制度對農戶宅基地退出的影響：黏附效應抑或替代效應？
建國初期出于重工業發展的需要，我國逐漸形成了以將農民禁錮在土地之上，保證農業生產穩定，控制農村人口過快流入城鎮為主要目的的戶籍制度。在新的歷史時期，戶籍制度制約人口自由流動與遷徙的作用在新的歷史時期被逐步地弱化，如今已經在事實上喪失了限制人口自由流動的功能[10]，進而演變為排斥農村人口與城鎮居民分享資源，維護城鎮居民既得利益的制度工具[11]。現實中出現的如下矛盾現象即可說明問題：中小城市因其戶籍含金量較低，其政府最終將趨于不斷降低戶籍門檻；相反，戶籍含金量較高的大中城市最終則趨于不斷提高戶籍門檻[12]。這種制度安排所引發的更為深層次的就業制度、社會保障制度的城鄉差別導致農民無法自由流動、農村土地要素無法自由流動從而使得農村土地的社會保障功能無法貨幣化。因此，戶籍制度改革的重點與難點并不在于放開戶籍制度對人口自由流動進行約束等問題上面，而在于恢復戶籍制度的單一功能，取消黏附于戶籍制度之上的各種資源配置和權利分配的具體制度，使其從區別公民待遇的手段轉變為純粹的公民身份證明和政府人口統計工具[8]。戶籍制度改革勢在必行，而且戶籍制度應該要與土地制度聯動改革。
據此，本文擬提出以下兩個假設，并運用相關模型進行實證分析與檢驗。
（1）現行的戶籍制度黏附著城鄉差別化的入學、住房、養老保障等權利配置功能，嚴重制約著宅基地的社保功能向資產功能的轉化，是影響農戶宅基地退出意愿的關鍵因素。對比不同地區的戶籍制度改革實踐可以發現，在改革力度較大的地區，農戶宅基地退出意愿相對較大，戶籍制度改革對農戶宅基地退出決策發揮著較強的促進效應。據此提出本研究第一個假設：
假設Ⅰ： 戶籍制度是影響農戶宅基地退出的關鍵因素，隨著戶改力度的加大，農戶宅基地退出意愿有所提高。
（2）不同類型的農戶，家庭資源稟賦（非農就業人數、經濟收入水平、家庭人均財富等）不同，宅基地在其家庭保障中所發揮的作用不同，對戶籍制度改革的期望也有所不同。一般而言，家庭非農就業人數較多、經濟收入較高、家庭人均財富較多的農戶，更看重的是宅基地的資產功能，宅基地資產價值一定程度上替代了其對戶籍制度改革的期望。據此提出本研究第二個假設：
假設Ⅱ：具有不同的家庭資源稟賦的農戶，其宅基地退出意愿受戶籍制度改革的影響不同。
通過添加控制變量，利用公式（2）的回歸方程對農戶調查數據進行回歸，不僅具有雙差回歸分析方法的優點，同時可以控制其他可能因素的干擾，從而分離出戶籍制度改革這一外部事件對農戶宅基地退出意愿影響，還可以發現對農戶宅基地退出意愿可能產生影響的其他因素。
2.2 研究區域選取
實證研究區域的選擇在本研究中最為重要。根據“加入控制變量的雙差方法”運用的要求，需要選取一個戶籍制度改革進行的地區（實驗地區）和一個沒有進行戶籍制度改革的地區（控制地區）。
實驗地區的選擇則需要有較強的代表性。毫無疑問，重慶市被批準設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區之后，積極推動城鄉土地制度和戶籍制度改革，創新地票制度，有力地促進城鄉人口遷移和農村土地流動。特別是，2010年8月1日頒布實施了《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）后，重慶市城鄉土地制度和戶籍制度改革全面推進。重慶市的改革不僅力度較大，而且覆蓋面較廣，具有較強的代表性。
而控制地區的選擇則需要主要考慮降低統計分析的誤差，即為了盡量降低兩個地區的觀察變量（除受戶籍制度不同影響外）所受的其他不同性質的影響，除了引入控制變量以外，對比研究的省份盡量做到規模相當、地域相鄰、經濟實力相仿。鑒于此，本文擬選取武漢市作為控制地區。
2.3 指標設計與數據描述
因變量上文已經論述，自變量設計如下：
①農戶家庭稟賦，包括：家庭人數（個）、家庭勞動力人口比例（%）、家庭人口中最高教育年限（年）、是否機關干部家庭（啞變量）、人均住房面積（m2/人）、住房結構（土木=1，磚混=2，鋼混=3）；另外，還需要考慮家庭所在村狀況，包括：村是否小康村（啞變量）、村是否城鎮郊區（啞變量）。②家庭勞動力非農就業狀況，包括：家庭勞動力非農就業人口比例（%）、家庭人均非農就業收入（元/人）。③家庭經濟收入狀況用家庭人均財富（元/人。財富定義為家庭擁有的所有資產的貨幣價值，具體內容包括現金、存款、對外投資、對外借款和固定資產原值并扣除借入款）[14]表示。④家庭贍養人口狀況，用65歲以上老齡人口所占勞動人口（14歲到64歲）的比重即贍養率來表示。⑤家庭社會保障狀況，包括：新型農村合作醫療保險參保率（%）、新型農村養老保險參保率（%）。⑥拆遷補償訴求，包括：補償標準訴求（現行標準=1、與城市拆遷標準相同=2、雙方談判=3）、補償方式訴求（貨幣補償=1、產權置換或其他=0）。
鑒于重慶（試驗地區）于2010年8月1日實施戶籍制度與農村土地退出改革，因而選擇2009年和2011年作為改革前和改革后。課題組于2010年7月和2012年7月兩次赴重慶市的江津區、永川區、渝北區、城口縣和武漢市的江漢區、青山區、江夏區、黃陂區，共8區（縣）56個行政村560戶村民（全部選擇的是未退出宅基地的農戶，這是因為：一方面，已經退出宅基地的農戶并不多；另一方面，在退出宅基地的農戶中，真正自愿退出的很少，大多是在政府推行的“城鄉統籌”、“農村土地整治”過程中的被動退出）就2009年和2011年宅基地退出意愿及家庭基本情況進行調查，分別回收有效問卷525份和512份。問卷的統計分析結果見表1。
分年度來看，重慶、武漢農戶宅基地使用權流轉意愿的平均值由2009年的2.988、2.853分別上升到2011年的3.545和3.491（表1）。分地區來看，不管是2009年還是2011年，重慶農戶宅基地使用權流轉意愿的平均值均高于武漢（表1），這說明在戶籍制度改革力度較大的地區，農戶宅基地使用權流轉意愿相對強烈。另外，從重慶和武漢兩地16個自變量調查結果的對比可見，各變量之間的差距并不大，這說明我們選取武漢作為控制地區具有較強的合理性。
2.4 計量結果及分析
通過使用上述16個自變量，對模型進行回歸分析（回歸方程估計結果見表2），以考察戶籍制度改革對農戶宅基地退出意愿的影響。
由表2可見，大部分變量的估計結果都十分顯著，而且系數符號與理論預期基本吻合，這說明我們的估計是有效的。下面根據模型估計結果將戶籍制度對農戶宅基地退出意愿的主要結論歸納如下：
第一，時間啞變量沒有通過顯著性檢驗，說明戶籍制度改革前后，農戶宅基地退出意愿并沒有顯著的變化，這可能是由于重慶市2010年8月才頒布《辦法》，而本文選擇2011年作為“改革后”，時間跨度較短，《辦法》的效應還沒有顯現。
地區啞變量通過了5%的正顯著性檢驗，說明試驗地區（重慶）和控制地區（武漢）農戶宅基地退出意愿具有顯著差異，試驗地區（重慶）農戶宅基地退出意愿為控制地區（武漢）的1.29倍。
時間啞變量和地區啞變量的交叉項（即改革效應）通 過了1%的正顯著性檢驗，說明戶籍制度改革對實驗地區農戶宅基地退出意愿產生了顯著的影響，使得愿意退出宅基地的農戶比例增加了37%。由此可見，“戶籍制度是影響農戶宅基地退出的關鍵因素。在改革力度較大的地區，農戶宅基地退出的意愿相對較大”，假設Ⅰ得到驗證。
第二，其他控制變量對農戶宅基地退出意愿的影響總結如下：①人均住房面積與農戶宅基地退出意愿呈顯著負相關關系，這說明農戶現有住房面積越大，其對住房滿意度越高，因此對宅基地的退出和房屋的拆除具有較強的抵抗心理；②家庭所在村是否小康村、是否城鎮郊區均與農戶宅基地退出意愿呈顯著負相關關系，這符合一般常識，即小康村人均收入水平相對較高、村莊環境和居住環境相對舒適，他們更愿意待在農村，而不愿意退出自己的宅基地和房屋。而村莊位于城鎮郊區則房屋出租的機會則大，農戶因此獲得了長期、穩定的宅基地財產收益，在目前農村宅基地使用權流轉正常市場價格沒有形成之前，宅基地的長期、穩定的出租收益遠高于一次性流轉收益，因而農戶不愿意退出自己的宅基地和房屋；③家庭人均非農就業收入與農戶宅基地退出意愿呈顯著正相關關系，這可能是由兩方面原因造成的：首先，非農就業收入較高，說明外出務工時間較長，相對較容易融入和接納城市生活。其次，非農就業收入較高，他們承擔搬遷和城市居住費用的能力相對較強，并且能夠享受城市居住環境帶來的清潔與便利；④補償標準與農戶宅基地退出意愿呈顯著正相關關系，毫無疑問，一直以來農村征地拆遷補償標準都是農戶關注的焦點，也是農村征地沖突的核心問題。如果當地的補償標準越高，農戶愿意退出宅基地的意愿相對就較高。一個很好的例證就是現在很多經濟發達地區的城郊結合部的農戶大多傾向于征地拆遷，因為他們能得到較高的補償和城市住房，生活因此而改變。
綜上所述，“不同類型的農戶，家庭資源稟賦不同，宅基地在其家庭保障中所發揮的作用不同，對戶籍制度改革的期望也有所不同，假說Ⅱ得到驗證。
3 結論與政策建議
本文運用加入控制變量的“雙差”分析法，以重慶和武漢農戶調查數據為基礎，對戶籍制度對農戶宅基地退出意愿的影響進行定量研究。研究發現，戶籍制度改革對農戶宅基地退出意愿產生了顯著的正影響，在戶籍改革力度較大的地區，農戶宅基地退出的意愿相對較大；另外，人均住房面積、家庭所在村是否小康村、是否城鎮郊區與農戶宅基地退出意愿呈顯著負相關關系，而家庭人均非農就業收入、補償標準與農戶宅基地退出意愿呈顯著正相關關系。本文提出的假說Ⅰ和假說Ⅱ得到驗證。
上述結論隱含的政策含義是：在現行的戶籍制度下，農民無法享受與城鎮居民同等的就業、住房及子女入學權益，農村宅基地承擔起了對農民的社會保障職能，這大大制約了農戶退出宅基地的意愿和行為。要想推動農戶退
出宅基地，從而盤活農村土地資產，提高農村土地集約利用水平，戶籍制度改革是先決條件。為此，首先，加大戶籍制度改革力度，進行戶籍制度改革的制度構造與功能分配，構建農業轉移人口退出宅基地與在城鎮落戶享有城鎮居民公共服務之間的銜接和轉換機制，協調戶籍制度與社會保障制度；其次，制定農村宅基地退出程序和補償標準，規范引導農村農民自發退出宅基地；最后，設計與城鎮住宅用地管理制度統一的農村宅基地復墾整理、收回儲備、市場供應與使用監管的政策框架體系，確保退出后的宅基地得到有效利用，從而提高農村土地集約利用水平，為經濟社會可持續發展提供用地保障。
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Effect of Household Registration System on Farmers’ Willingness ofExiting from Rural Housing Land
ZHU Xinhua
（School of Public Administration，Hohai University， Nanjing Jiangsu 210098， China）
第2篇：宅基地改革辦法范文
一、城鄉一體化背景下農村宅基地退出的困境
農村宅基地的退出，對于減少農村宅基地的閑置和浪費現象，促進農村土地資源的整合和節約，具有較為重要的理論和現實意義。但在實踐中，農村宅基地的退出還面臨著許多障礙需要妥善解決，才能有效保障農村宅基地的順利退出。
（一）管理制度的滯后與虛置
我國現有的宅基地管理制度在維護土地公有制、保障廣大農民的居住權和保護耕地等方面發揮了重要作用，但在城鄉一體化加速發展背景下，也面臨著問題：一方面是制度滯后，我國專門針對于農村宅基地管理的法律和制度很少，宅基地退出缺乏明確的依據和程序，目前主要有《土地管理法》和少數相關的實施意見，相配套的制度和措施也不夠完善，尚未形成有機的管理制度體系；另一方面是制度虛置，主要表現為宅基地的使用審批制度和監督工作執行得不夠嚴格，禁止城鎮居民到農村購置宅基地的規定形同虛設，以及宅基地在特定情況下被收回的規定未得到執行，一些地方甚至打著“深化改革”的旗號，擅自突破法律的規定。
（二）運行程序的繁雜與低效
城鄉一體化進程中，我國農民宅基地利用方面出現了閑置、一戶多宅等突出問題。這些問題的出現在一定程度上也和我國農民宅基地相關處置辦法有關。城鎮化和工業化的發展促進了進城務工和落戶城里的農民數量的增加，但是相對應的農村宅基地空置數量也在隨之增加。部分農民有意愿置換或退出宅基地，但是我國的農村宅基地的審批制度采用村、鄉、縣三級，程序繁雜瑣碎，辦理流程長。對于置換和流轉宅基地的程序更是復雜和繁瑣，加之一些地方存在工作程序不透明，鄉村干部以權謀私、故意刁難等問題。這些都使農民覺得力不從心，也不愿意走這些繁瑣的程序，不利于對農民宅基地的順利退出，更不利于城鎮化的發展。
（三）處置監督的缺失與無序
在我國現有的管理制度下，農村宅基地的所有權是歸村集體所有的，但是宅基地的審批、使用、征收等方面的問題又是由縣鄉政府集中管理的，即政府實際上對農村宅基地問題具有較大的管理和處置權。政府對農民宅基地管理和處置方式很多，如對農村宅基地的征收、對農民宅基地取得和轉讓等的審批、對農民宅基地建設和使用的規劃、對農民宅基地退出的補償等。但是在這些過程中由于國家對這些方面的工作，相關制度和程序缺少具體而明確的規定，加上農村范圍廣，和基層政府工作透明度不高，以及農民本身的民主法治觀念淡薄等原因，造成了農村宅基地管理和處置過程的監督較為乏力和無序，容易導致農民權益的受損。
（四）權益保障的乏力與混亂
農村宅基地承載著農民的庭院農業經營、農民的生存居住保障、低成本的生活方式等功能，農村宅基地退出關乎農民的切身利益。農民參與宅基地退出意味著原有生產生活方式的放棄，如何保障宅基地退出中的農民合法權益是宅基地退出必須面對的問題。現實實踐中，由于我國對農民宅基地的退出等的補償機制尚未健全，加上政府在處置農民宅基地時受到的監督不足。一些地方的政府強制征用和回收農民的宅基地并僅給予少量的補償，一些地方政府甚至參與農民宅基地退出的增值收益的分配。另外，國家還沒有系統的農民宅基地退出權益保障和維權機制，加上農民的維權意識較為淡薄，對有關維權的知識和路徑了解相對較少。
（五）思想觀念的影響與束縛
農村宅基地是我國土地制度有的概念，它作為廣大農民安身立命、實現“居者有其屋”的重要支點，對維護農民的基本生存權和確保農村社會穩定發揮了積極的作用。在城鄉一體化進程中，農村宅基地退出還受到一些思想觀念方面的束縛和影響。一方面是傳統的鄉土觀念的影響，即將農村作為自己家族的根基和本源，認為即便已經在城市安家落戶，也不能丟棄農村的“老家”，甚至認為動了老家的房子就是動了家族的“根基”，從而導致了農村宅基地的閑置甚至荒廢；另一方面是傳統的“落葉歸根”思想的影響，即作為農村出生和走出去的人，去世之后一定要葬在祖墳、回歸故土，而宅基地恰恰就是送終的“儀式”所在地。
二、城鄉一體化背景下農村宅基地退出的對策
農村宅基地退出是我國經濟社會發展的客觀趨勢和必然要求，在加速推進城鄉一體化的現代化進程中，如何構建科學合理的農村宅基地退出機制，已經成為深化農村土地制度改革、打破城鄉二元分割局面的關鍵環節。
（一）推進農村宅基地的確權登記
推進農村宅基地確權登記是實施宅基地退出的前提和基礎。作為對農村集體土地所有權和集體土地使用權等土地權利的確權登記發證的特定過程，農村集體土地確權登記是解決農村集體土地權屬糾紛、落實耕地保護制度和節約用地制度的重要措施。在城鄉一體化進程中，要繼續推進農村宅基地的確權登記，要確認到每一個具有所有權的農民，強化農民的土地物權意識，進一步明確村集體、農民與宅基地之間的產權關系，進一步調動農民土地流轉的積極性，這不僅可以方便農民便捷和高效地退出宅基地，同時也可以有效減少土地矛盾和糾紛的發生。
（二）加強宅基地退出的制度建設
加強制度建設是保障農村宅基地退出有序化和穩定化的基礎性環節。當前我國尚未出臺專門針對農村宅基地管理方面的法律法規，對農村宅基地的管理主要參考《土地管理法》、《物權法》和《城鄉規劃法》，造成宅基地退出缺乏明確的法律依據。為此需要制定相應的法律制度，對農村宅基地退出的條件、補償的辦法、運行的過程、退出宅基地的管理等問題做出明確的規定，為各地區農村宅基地的退出提供統一的和規范的制度參照，從而減少各地因為制度差異較大而帶來的管理混亂、退出無序和補償不一等方面的問題和矛盾，使宅基地退出有法可依。
（三）做好宅基地退出的政策宣傳
做好政策宣傳是強化政策客體認知、減少政策執行阻力的重要保證。廣泛的政策宣傳是保障農村宅基地退出有效性和有序性的前提和基礎。農村宅基地退出是一項涉及主體眾多、構成內容復雜的系統過程，不僅涉及到政府土地管理部門、村級自治組織、村民個人等多個主體，而且包含了退出的條件、面積的確定、補償的標準、過程的監督等諸多方面的內容。因此，必須做好宅基地退出方面的政策宣傳，不僅要使農村居民明確宅基地退出的目的和意義，還要使之明確宅基地退出的條件、過程和程序，以及自身宅基地退出后的經濟補償和生活保障方式。
（四）強化宅基地退出的過程監督
強化過程監督是推動宅基地退出、保障農民合法權益的重要途徑。農村宅基地的退出不僅意味著農民對宅基地使用權的放棄，也意味著村集體土地資源的擴增。在此過程中，還涉及到土地行政管理部門對宅基地面積的確認和財政部門對農民退出宅基地補償的確定。在城鄉一體化進程中，為保證宅基地退出的有序進行，必須加強對宅基地退出運行過程的監督，并加強宅基地退出的信息公開，保證村級組織對退出宅基地的和合理利用和科學管理，保證土地行政管理部門和財政部門有效行使職權，防止權力濫用和權力尋租，使宅基地退出的過程公開透明。
（五）完善宅基地退出的權益保障
保障宅基地退出的農民的合法權益是維持農村穩定、促進農村發展的關鍵。農民參與宅基地退出意味著原有生產和生活方式的放棄，如何促進宅基地退出后的農民向市民生活的有效轉變是推進城鄉一體化發展中的重要議題。為此，需要完善宅基地退出后的農民的權益保障。對于退出宅基地的農民，一是要完善經濟保障，確保農民獲得公平的補償；二是要完善身份保障，實現農民身份的市民化；三是要完善就業保障，加強農民就業技能的教育和培訓并提供信息和機會；四是要完善社會保障，促進城市居民和農村居民在醫療、養老和教育等方面的均等化。
（六）保證退出宅基地的有效利用
第3篇：宅基地改革辦法范文
關鍵詞：宅基地使用權流轉；體系構建
一、概述
2007年10月1日起施行的《物權法》規定了宅基地使用權制度，這是宅基地使用權制度正式在權威法律文件中出現。中國物權法草案稱宅基地使用權是在宅基地的基礎之上建立的，宅基地使用權是指宅基地使用權人，用于居住在土地上建造住房以及其他附著物，而占有、使用集體所有的土地的權利。①
宅基地使用權具有物權屬性，但其在一定程度上結合集體經濟組織的成員資格和福利制度，只有具備一定的條件才能流轉，所以宅基地使用權是一種限定性的用益物權。也就是說，宅基地使用權人享有占有、使用、收益和處分的權利，但是收益和處分權只有符合特定的限制條件才能行使。具體來說，宅基地使用權是一種特殊的用益物權，其權利主體是集體經濟組織內部成員，客體是集體所有的土地，權利取得的方式有別于國有土地使用權，其使用具有無償性但處分受到限制。
無論是宅基地使用權制度的產生，還是宅基地使用權制度的發展，都鮮明的選擇了保障農民居住權的價值取向。這種價值取向，就我國住房保障制度的城鄉二元結構而言，是唯一的選擇。解放后，在城鎮，政府采取將公房以象征性的租金標準提供給城鎮居民以及單位修建宿舍分配給職工居住的方式來保障城鎮人口居住權的實現；在農村，國家則通過將沒收的房屋無償分配給無房農民的方式，從而保障農民的居住權。當集中的房屋分配結束之后，國家又通過立法給農民無償提供宅基地，由其自己建造住房保障居住權的實現。②
二、宅基地使用權制度的特點
《土地管理法》第8條、第62條以及《物權法》第十三章對宅基地使用權作出了規定。除法律法規外，國家對宅基地使用權也有相關的政策性規定，如《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》（[2007]71號）等。
從宅基地使用權的性質、價值取向以及國家的相關法律法規、政策來看，以保障農民的基本居住為目標的宅基地使用權制度，具有以下特點：
1.農村宅基地的所有權歸集體所有。農民僅僅享有對宅基地的使用權。但是，農民可以無償享有宅基地使用權。這與國家的福利政策相關，城鎮居民能夠享有國家提供的醫療、教育等福利保障，國家賦予農村居民無償的宅基地使用權，使他們具有基本的居住條件。
2.宅基地使用權依身份而取得，具有一定的身份屬性，即能夠享有宅基地使用權的主體必須是本集體經濟組織的成員，這也是由土地的保障性決定的，它只保障本集體成員的居住權，從而將非本集體經濟組織成員、城鎮居民等排除在外。
3.以戶為單位，除有特殊情況外，每戶村民僅能擁有一處宅基地，且宅基地的適用要符合相關法律法規的規定，且宅基地所有人出售、出租宅基地上所建房屋的，不得再申請宅基地。
4.宅基地使用權的使用、流轉受到一定的限制。基于宅基地的福利性質，宅基地只能用于建造住宅和附屬設施，不能用于營利性活動。由于宅基地的所有權歸集體所有，農民只對宅基地上的房屋享有使用權，所以宅基地使用權不可能單獨轉讓，且不能轉讓給非集體經濟成員，不能單獨出租，不能單獨抵押、繼承、作為出資入股。
不難看出，在賦予農村居民宅基地使用權的同時，法律、政策對宅基地使用權的流轉也作出了限制。這符合當時的社會環境，也為一定歷史條件所迫。一方面是由于宅基地使用權本身的保障性，另外一方面也有一定的政治性。宅基地使用權制度并非是一項簡單的保障制度或者是物權制度，其涉及到國家的土地政策。我國的人口基數較大，耕地資源缺乏，對于宅基地使用權的限制性規定實則體現了國家對耕地的保護政策。宅基地使用權的這一政治色彩也是限制宅基地使用權流轉的一個重要因素。
三、宅基地使用權制度現階段存在的問題
我國對宅基地使用權制度的立法，崇尚的是社會法的價值理念，以對農民的生存保障功能作為首要的制度設計因素，宅基地使用權制度體現了國家對農民基本生存權的保障。但是，社會是不斷發展的，沒有任何一個制度能夠自始至終滿足社會發展的要求。我國的宅基地使用權制度在現在的社會環境下逐漸暴露出一些問題：
1.宅基地閑置。一方面，中國的工業化和城市化快速發展，人口向經濟發達地區聚集成為一種必然。隨著城市化進程的推進，農民市民化已經成為大趨勢。一些已經取得宅基地的農民因為升學、就業等原因，選擇了在城市落戶，無可避免地造成了農村出現大量"空心村"的現象。另一方面，宅基地取得及使用具有無償、無期限性，一些農民在申請到一處宅基地后由于合法的房屋繼承關系，又取得了另一處甚至幾處宅基地，這就造成了"一戶多宅"的合法存在。而由于缺少閑置宅基地回收制度，法律又對宅基地使用權的流轉進行了諸多限制，農民多余的宅基地無法通過市場進行轉讓，宅基地被閑置成為一種必然。根據一項資料顯示：中國城市化率從1996年的30.5%提高到了2006年的43.9%，正是在城市化增長最快的這10年，城鎮常住人口1.7億，城鎮面積增加到3209萬畝，而與此同時的數據顯示農村人口減少了9308萬，農村居民點卻增加了150萬畝。截至2006年底，我國村莊建設用地已達2.48億畝，是城鎮用地規模的4.86倍，按當年農業人口計算，人均村莊建設用地224平米，高出國家定額最高值（150平米/人）的49.3%，其中宅基地1.85億畝，占村莊建設用地的75%。根據一些省市農村宅基地和房屋閑置情況的調研，估算出宅基地閑置率在10%-15%左右，即使按照較低的標準10%計算，全國2億畝農村宅基地中有近2000萬畝處于閑置狀態。③
2.立法缺失，管理混亂。我國現行法律中，只有《土地管理法》、《物權法》等對農村宅基地有所規定。但是這些規定大多是原則性規定，較為籠統，缺乏可操作性。很多涉及宅基地的糾紛都是依靠地方政府來解決。由于地區差異，各地關于宅基地觀點不一，導致了各地宅基地的管理混亂。目前，國家進行新農村建設的文件接連出臺，但各地"拆舊建新"為主要模式的新農村建設僅僅處于起步狀態，村鎮規劃相當混亂。沒有相關的責任主體對舊宅基地進行收回、開發和整理。④
3.宅基地使用權流轉隱形市場的存在。雖然法律對宅基地使用權的流轉進行了諸多限制，但是在一些城鄉結合部，由于經濟利益的驅動、農民與市民需求互補等原因，實際上已經大量存在著宅基地出租、抵押、買賣等各種形式的流轉，如"畫家村"宋莊。由于缺乏法律規范，無法可依，買賣雙方的利益都得不到保障，法律糾紛不斷。這種隱形市場的存在，也嚴重擾亂了土地市場，造成了土地權屬的混亂。
4.宅基地登記制度不完善。現階段，很多地方沒有形成完善的宅基地登記制度，有的地方甚至對宅基地沒有做任何登記。沒有登記或者登記不完善，就很難對宅基地進行監管，沒有監管就很難避免違章建筑和違法流轉等的產生。
四、宅基地使用權流轉的意義
一個法律制度，如果跟不上時代的需要或要求，而且死死抱住上個時代的只具有短暫意義的觀念不放，那么顯然是不可取的。⑤法律對宅基地使用權的流轉規定了諸多限制的初衷是為了維護農村土地集體所有的性質，維護農民的合法權益，保障農民的居住權。但是隨著改革開放和市場經濟的不斷深入，農民不再完全依賴于土地，其收入來源逐漸廣泛，農民的居所也不僅僅局限于宅基地上所建的房屋，在這樣的情形下，宅基地的財產功能已經遠遠超過其保障功能。所以，對農村宅基地的改革迫在眉睫，放寬宅基地使用權的限制具有重要的意義。
1.憲法規定："公民在法律面前一律平等"、"國家依照法律的規定保護公民的私有財產權和繼承權"。我國《物權法》第三條第三款也明確規定："國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體平等法律地位和發展權利。"城市的房屋可以自由移轉，農村的宅基地房屋即使有所閑置也無法進行移轉，對農村宅基地使用權流轉的過多限制與憲法及法律規定的平等原則有悖。物體能夠充分滿足人類的需要，才能充分發揮其使用價值。宅基地使用權作為用益物權的一種，其最終目的和價值取向就是充分發揮宅基地的使用價值。 因此，筆者建議應該還原宅基地使用權為真實用益物權的本來面目，充分發揮宅基地的作用。
2.市場經濟發展的要求。在市場經濟下，要充分發揮市場這只"無形的手"的作用。目前，已經出現了宅基地使用權交易的隱形市場，這是政府難以進行調控的。為了避免隱形市場對土地市場造成負面的影響，就應該將宅基地使用權流轉置于市場經濟體制中，用市場來對宅基地使用權的流轉進行調節。市場的調節，加上政府的宏觀調控，宅基地使用權的流轉必然會走上正確的道路。
3.社會發展的需要。改革開放以來，我國的經濟發展取得了很大的成就，但同時也不可避免地造成很多社會問題，如貧富差距的擴大等。隨著市場經濟的發展，城市興起了房地產開發的浪潮，城市的居民在房地產開潮中獲得了巨大的收益。城市的居民只要取得房產證、土地證等就可以將自己的房屋上市交易。但是，農民即使有多余的宅基地房，也無法上市交易。為了避免貧富差距的進一步擴大，筆者建議應放寬對宅基地使用權流轉的限制。《國民經濟和社會發展"十二五"計劃》提出："統籌城鄉發展規劃，促進城鄉基礎設施、公共服務、社會管理一體化。"但是，在對宅基地使用權移轉進行限制的情形下，很難做到城鄉一體化統籌發展。宅基地使用權的限制給農民的融資帶來種種阻力，嚴重阻礙了農村的發展。因此，放寬宅基地流轉政策，有利于加快農村的發展，推進城鄉一體化進程。
4.有利于解決土地資源稀缺的問題。從上個世紀九十年代開始，住房問題就一直是社會普遍存在的民生熱點問題。特別是2003年以來，城市商品房價格一路飆升，炒房固然是導致這一問題的因素之一，但其真正問題是住房緊張，也就是住房供不應求。一方面，城市土地資源的缺乏，加上農村居民市民化，給城市帶來了各方面的壓力；另一方面，農村居民大量涌向城市，農村的土地閑置。對宅基地使用權流轉進行相對放寬，既可以緩解城市的壓力，又可以解決農村土地閑置的問題，將資金引進農村，促進農村的建設。
五、宅基地使用權流轉體系的構建
宅基地使用權的流轉是指農民個體將其占有的宅基地通過出租、轉讓、入股等方式讓他人使用的狀態。從現階段情況來看，允許宅基地使用權合理流轉是十分必要的。但同時，要防止宅基地無限制地進入市場，對農村的土地資源和農村的穩定造成威脅，也要預防因宅基地使用權的流轉而引起的投機和地產經營的波動，沖擊土地市場。所以，筆者認為，應當構建一個合理的宅基地使用權流轉體系。要建立合理的宅基地使用權流轉體系，就要從大方向上進行把握。第一，以符合國家的總體規劃為大前提。宅基地使用權的流轉要符合土地的規劃方針，要在土地總體規劃的范圍內。第二，對土地的用途進行管制，嚴格區分建設用地和耕地，防止國家的耕地流失。第三，建立宅基地使用權流轉審查機制。應對宅基地使用權流轉的各方面進行審查，只有符合條件的才能允許流轉。第四，建立完善的宅基地使用權流轉登記制度。無論是宅基地使用權通過出租、轉讓還是入股等其他方式流轉，都要進行登記以供管理。
如何放寬以及放寬程度是宅基地使用權流轉制度放寬的難題。是否任何宅基地使用權都可以自由流轉？宅基地使用權的本質是保障農民的居住權，所以宅基地流轉不應違背這一本質。只有在保障農民基本居住權的基礎上，才允許宅基地使用權的流轉。所以筆者認為，宅基地使用權流轉應具備以下幾個條件：第一，轉讓人具有兩處以上的宅基地，這樣保障轉讓后至少留有一處宅基地，保障了自身的居住。但是，也有例外：如果轉讓人在城鎮有自己的住所且宅基地閑置的，可以將允許其轉讓。第二，宅基地使用權的受讓方一般應為本集體經濟組織的成員。至于城市居民能否成為宅基地使用權受讓人，有很多觀點。有的學者認為，宅基地使用權的轉讓人和受讓人都必須為同一經濟組織成員；有的學者認為應當放寬宅基地使用權的受讓人必須為本集體經濟組織成員這一條件，應當用市場來決定受讓方。筆者認為，城鎮居民能否成為宅基地使用權的受讓方不能一概而論，可以規定低收入的城鎮居民如因特殊貧困等原因不能購買房屋的，可以成為宅基地使用權的受讓方。現階段，政府采取了很多方式來解決城市低收入家庭的住房問題，如果允許城市的低收入家庭可以購買宅基地，可以減輕政府的壓力。但是，在確認城市居民可以成為宅基地使用權的受讓人時，政府應當嚴格把握，防止投機的產生。
目前，我國尚未規定宅基地使用權流轉的細則，要想真正將宅基地使用權流轉起來，必須對宅基地使用權的流轉細則進行詳盡的規定。筆者認為，應當從以下幾方面入手：第一，對現階段的宅基地使用權情況進行登記，對宅基地使用權的情況進行全面了解。對于合法的宅基地使用權，應當辦法產權證；不合法的應當進行糾正或者通過其他方式轉變為合法的，產權證為宅基地使用權的憑證。第二，各地對宅基地使用權的情況進行調研，根據各地宅基地使用權的不同情況來制定不同的管理辦法，設定一個宅基地使用權流轉的范圍。第三，對于可以流轉的宅基地使用權進行審批，對滿足流轉條件的，允許其上市交易。第四，簽訂流轉協議。在簽訂流轉協議時，應當對協議進行全面的審查。第五，根據轉讓協議進行變更登記并頒發新的產權證。
結語
宅基地使用權流轉制度的改革和發展是歷史的必然趨勢，現階段對宅基地使用權制度的改革已經迫在眉睫。雖然現階段我國宅基地使用權的流轉還沒有完全放寬，但宅基地使用權流轉的改革已是必然。各部門應當在宅基地使用權流轉的過程中發揮自己的作用，才能使宅基地使用權滿足社會發展的需要，使宅基地使用權制度更好地度過轉型期，讓宅基地使用權正確、有效流轉起來。
注釋：
①白非：《物權法例論》，法律出版社2005版第223頁。
②劉俊：《土地權利沉思錄》，法律出版社2009版第89頁。
③李萍、黃義忠：《城市化視角中的農村宅基地流轉問題研究》，載《上海農村經濟》2012年第6期第11頁。
④邢琳：《我國農村宅基地使用權流轉現狀的法律研究》，載《中國經貿導刊》2012年6月上第78頁。
第4篇：宅基地改革辦法范文
（一）穩定基本農田數量和質量，實行永久保護。各地要結合土地利用總體規劃修編，調整好基本農田布局，對規劃確定的基本農田落實到地塊和農戶，采取特殊保護措施，實行永久保護。永久基本農田要設立統一保護標志，建立公開查詢系統，接受社會監督。土地利用總體規劃修編中，除劃定基本農田保護區外，還要設立基本農田整備區，加大區內土地整治的資金投入，引導建設用地等其他地類逐步退出，將零星分散的基本農田集中布局，形成連片的、高標準糧棉油生產基地。
（二）嚴格政府耕地保護目標考核和審計，落實耕地保護責任。各地要將《全國土地利用總體規劃綱要（20*－2020年）》（下稱《綱要》）確立的耕地保護目標和任務層層分解落實，作為政府耕地保護責任目標考核的主要內容。國土資源部已將省級政府目標考核結果，作為下達土地利用年度計劃和實施計劃獎懲的重要依據。國土資源管理部門要協同審計、監察等部門，盡快建立耕地和基本農田保護的領導干部離任審計制度。今年3月至4月份，各省（區、市）國土資源管理部門要會同有關部門在政府的領導下繼續組織開展耕地保護目標履行情況的自查工作，國土資源部將會同有關部門組織抽查。
（三）積極探索建立基本農田經濟補償機制，調動各方保地養地種糧的積極性。國土資源部將及時總結各地經驗，配合財政部門盡快開展基本農田保護補償機制試點，研究和建立約束和激勵并行的基本農田保護新機制。各地要進一步增加投入，提高基本農田的農業綜合生產能力；鼓勵有條件的地區探索建立基本農田保護基金，對農民和農村集體管護、利用基本農田給予補貼和獎勵；引導政府資金和社會資金共同參與基本農田建設；積極配合財政部門加大對基本農田保護任務較重地區的財政轉移支持力度。
二、加快土地確權登記，全面建設與健全嚴格規范的農村土地制度要求相適應的土地產權制度
（四）明晰農村土地產權，依法確定集體土地所有權主體。集體土地所有權登記要根據法律規定，加快明確農民集體土地的主體。以此為前提，推進集體土地的登記發證。對村民小組所有的土地，有條件的可將《集體土地所有證》直接發放到村民小組農民集體；沒有條件的可采取“組有村管”的方式，在明確村民小組主體地位的前提下，將《集體土地所有證》發到村，由村委會代管。同時，對無權屬糾紛、經濟關系清晰的集體經濟組織的土地也要給予登記發證。
（五）按照急需優先原則，加快推進農村土地確權登記發證工作。對需要流轉的農用地，要盡快完成集體土地所有權確權登記工作，并與土地承包經營權流轉做好登記發證銜接，確保承包地流轉前后的集體所有性質不改變，土地用途不改變，農民土地承包權益不受損害。對需要流轉的集體建設用地，要重點開展集體所有權和使用權確權登記，特別要開展集體經營性用地的認定和確權，為集體建設用地流轉提供條件。對新農村建設和農村建設用地整理涉及宅基地調整的，要優先進行登記發證。綜合改革試驗區、城鄉結合部要盡快完成集體土地登記發證，適應先行先試的改革要求。對于沒有糾紛的集體土地所有權登記發證工作，要與第二次全國土地調查同步完成。
（六）依據土地確權登記成果，保障農村集體土地在征收和流轉中的權益。征收集體所有土地辦理征地手續時，必須依據集體土地所有權確權登記資料和證書，對農民進行補償。集體土地使用權有償使用和流轉，必須做到產權明晰，界址清楚，沒有糾紛，保障土地流轉和交易安全。沒有經過土地確權登記發證，所有權主體不清或使用者不明的集體土地使用權不允許有償使用和流轉，不得進入市場交易，以保障集體土地各方的經濟權益。
三、積極開展土地整治，促進新農村建設和城鄉統籌發展
（七）搭建促進城鄉統籌發展的平臺，整合各類土地整治活動和資金；各地要結合新農村建設和城鄉統籌發展的總體部署，依據土地利用總體規劃和土地整理復墾開發規劃，以土地整理復墾開發項目為基礎搭建土地整治（即土地整理復墾開發，下同）平臺，運用土地整理復墾開發資金，配合各級政府引導、聚合各類資金，共同投入項目區集中使用。按照“渠道不亂、用途不變、專賬管理、統籌安排、各計其功”的原則，對田、水、路、林、村實施整治。各地要以土地整治為載體，整合協調農用地整理、建設用地整理、廢棄地復墾以及未利用地開發等各類活動，發揮土地整治的整體效益，有效增加耕地面積，改善農村生產生活條件和村容村貌，推動新農村建設和城鄉統籌發展。
（八）創建銜接運行機制和激勵機制，加大對土地整治的支持力度。各地要完善各類土地整治工作的銜接運行機制和激勵機制，充分調動政府和各方投入土地整治工作的積極性。土地整治區內涉及農用地整理的，安排土地整理專項資金給予支撐；涉及建設用地整理的，優先安排城鄉用地增減掛鉤周轉指標給予配套。各省（區、市）國土資源管理部門要統籌使用中央分配的、省級留成的新增建設用地土地有償使用費等土地整理復墾開發專項資金，全面支撐和推動土地整治。
農村建設用地和宅基地整理所節約的土地，要首先復墾為耕地，調劑為建設用地的，必須符合土地利用總體規劃，納入年度土地利用計劃管理，優先用于農村公益事業建設。用于其他建設的，依法辦理用地手續，繳納有關稅費，所得收入嚴格用于整理區內改善農村生產生活條件的基礎設施建設，反哺鄉村，促進城鄉統籌發展。
（九）實施重大工程和“萬村整治”示范工程，發揮土地整治示范作用。大力推進《綱要》所確定的七大工程建設，保證補充耕地任務的完成。今年，國土資源部還將在全國范圍內啟動“萬村整治”示范工程建設，示范工程以村為單位，按照“農民自愿、權屬清晰、改善民生、因地制宜、循序漸進”的總要求，開展土地整治活動，實行“全域規劃、全域設計、全域整治”，促進城鄉統籌發展。國土資源部重點抓好1000個國家級示范點，各省（區、市）開展9000個省級整治示范工程建設，形成國家、省兩級土地整治示范工程體系。國土資源部和各省（區、市）國土資源管理部門要明確目標任務，按照項目管理的要求，協調配合提出項目名單，搞好項目論證，落實資金安排，共同推動示范工程建設。
四、規范集體建設用地流轉，逐步建立城鄉統一的建設用地市場
（十）明確土地市場準入條件，規范集體建設用地使用權流轉。各地要按照十七屆三中全會《決定》的總體要求，深化集體建設用地使用制度改革。今年，在城鎮工礦建設規模范圍外，除宅基地、集體公益事業建設用地，凡符合土地利用總體規劃、依法取得、并已經確權為經營性的集體建設用地，可采用出讓、轉讓等多種方式有償使用和流轉。以后，根據各地集體建設用地出讓、轉讓等流轉實踐，總結經驗，再推進其他符合條件的集體經營性建設用地進入市場。
近期，國土資源部將下發農村集體建設用地使用權出讓和轉讓辦法，對集體建設用地有償使用的原則、范圍、操作程序、收益分配管理進行明確規定。各地要及早謀劃，研究切實可行的配套措施，確保工作規范、有序。
（十一）完善土地資源配置機制，構建城鄉統一建設用地市場。各地要按照公開、公平、公正的市場原則，健全完善市場配置集體建設用地的價格形成機制。充分依托已有的國有土地市場，加快城鄉統一的土地市場建設，促進集體建設用地進場交易，規范流轉。在各地城鄉統一土地市場中，要積極主動增設各類土地交易場所，協調有關部門，鼓勵林地和土地承包經營權在統一的市場中交易，減少土地權屬糾紛，提高交易安全。要積極培育集體土地流轉的市場中介組織，完善服務功能，降低交易風險。
（十二）制定集體土地收益分配辦法，增加農民財產性收入。各地在集體建設用地出讓轉讓等流轉活動中，要按照“初次分配基于產權，二次分配政府參與”的原則，總結集體建設用地流轉試點經驗，出臺和試行集體建設用地有償使用收益的分配辦法。國土資源部將積極與相關部門溝通，研究建立集體建設用地有償使用有關稅費征繳和分配辦法，保障集體土地所有權人和使用權人在集體建設用地有償使用和流轉等活動中的土地權益，切實增加財產性收入，促進農村致富、農民增收。
五、嚴格宅基地管理，依法保障宅基地用益物權，促進集約節約利用農村土地
（十三）科學規劃宅基地，促進新農村建設合理布局。按照統籌城鄉建設用地和控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的總要求，嚴格劃定農村居民點擴展邊界，合理確定宅基地數量、布局和用地規模，創造條件，編制好村級土地利用規劃，引導農民住宅相對集中建設，促進自然村落適度撤并。各市、縣國土資源管理部門要在省級下達的農村建設用地指標中，單列宅基地指標，保障農村居民住宅建設用地。農民新建住宅應優先利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內有空閑地的，不再增加新增宅基地規模。
（十四）抓緊修訂現有宅基地使用標準，促進土地集約利用。各地要遵循工業化、城鎮化進程中的客觀規律，按照節約集約用地原則，根據城鄉不同的地域特點，區分不同住宅類型，抓緊修訂現有的宅基地面積標準，建立和完善農村人均用地標準，控制宅基地和村莊建設用地規模。各省（區、市）國土資源管理部門修訂標準涉及修改地方性法規和政府規章的，要按法定程序及時提交立法機關審議。
（十五）強化自我約束，探索宅基地集約節約利用新機制。各地要積極探索在集體經濟組織內建立宅基地有償使用制度，強化內部約束機制，促進宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引導集體經濟組織在充分尊重農民意愿的前提下，用經濟手段調節宅基地的分配使用，規范農村宅基地特別是閑置宅基地的合理利用，促進解決現有宅基地集約利用和超標問題。對“一戶多宅”、超標準占地依法應退出而不能退出的，積極探索由集體經濟組織實行有償使用，形成超標宅基地逐步退出機制。
（十六）改革完善宅基地審批制度，簡化審批手續。各地要適應農民住宅建設的特點，按照嚴格管理、公開高效、便民利民的原則，改革宅基地審批辦法。在村或村民小組內部建立和完善宅基地“兩圖一表”制度，即按照宅基地現狀圖、宅基地審批控制圖和宅基地安排計劃表，在村民公開監督下，公示宅基地申請和審批結果，公平分配宅基地。村民住宅建設利用未利用地的，經村、鄉（鎮）逐級審核，批量報縣（市）政府批準；涉及占用農用地的（基本農田除外），由各縣（市）按當年總量，每年分若干批次向上級人民政府申請辦理農用地轉用手續，由省（區、市）或設區的市、自治州政府批準。各縣（市）國土資源管理部門要規范宅基地審批辦法，定期開展抽查，按年度將宅基地審批落實情況報省（區、市）國土資源管理部門備案，強化監督管理。
六、完善設施農用地和農村建設用地管理，改善農民生產生活條件
（十七）完善設施農用地管理，支持設施農業發展。各地要完善農村道路、農田水利用地和畜牧水產、溫室大棚等設施農用地的管理，支持改善生產條件的農業設施建設，鼓勵設施農業和規模化種養殖業的發展。除了設施農業附屬的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，須依法辦理農用地轉用審批手續，按照建設用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面、或雖使用建筑材料但未破壞土地并易于復墾的畜禽舍、溫室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續。由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農用地轉用范圍，不占建設用地指標，但涉及占用耕地的要落實補充任務。
第5篇：宅基地改革辦法范文
關鍵詞：糧食核心區；農村宅基地；入市流轉
中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2017.05.017
Abstract： In the process of urbanization growing thirst for space， aimed at the status and existing problems of rural housing land grain production core， discussed under the premise that right is not clear， lack of the system of collective land market circulation policies and measures， to study and put forward： the current land management should adopt the mode of persuation rather than a strong wall， should be through the guidance of scientific， clear property rights， and strict management， reasonable distribution， supervision and other measures to advance carefully on the land market.
Key words： the core area of grain production； house-site in the countryside； in the market circulation
與城鎮國有土地相比，我國集體土地無論是在政策支持還是在利用方式中都受到了嚴格制約，后者的利用條件都要比前者苛刻得多。作為數量最大的建設用地，宅基地粗放利用與城市化進程對空間渴求之間的矛盾日趨白熱化。農村宅基地現狀卻是中國最為獨特、最為敏感，也是最難以決斷的一項制度[1-2]。我國農村宅基地量多、面大、覆蓋范圍廣，變革宅基地制度理應屬于土地制度改革的重要領域。當前，在我國耕地保護更加規范嚴格前提下，宅基地順利入市無疑已成為當前土地制度改革的一個關鍵點。作為糧食核心區的河南省，耕地保護更是任重道遠，土地資源卻越來越緊缺，與此同時又要面對航空港綜合試驗區、“米”字形高鐵網及配套“一路一帶”戰略發展。因此，開展農村宅基地入市研究，讓農業大省“沉睡的資產”活起來，讓人口大省的農民享有更多財產權利，是經濟新常態下河南省集體建設用地利用方式和發展模式的重要研究內容。
1 農村宅基地現狀及存在問題
1.1 農村宅基地現狀
1.1.1 新建住房無序擴張 目前，我國農村新建宅基地在審核趨于嚴格，但用地區位卻比老宅基地要好得多，特別是農民分戶后，多數都愿意重新選址建新房。據抽樣統計，當前農村中10%～30%的農戶擁有一戶多宅。自2009―2013年，河南省人均宅基地面積下降了10～30 m2，宅基地數量卻增加了13.33萬hm2。
1.1.2 現狀住宅嚴重超標 據《全國土地利用變更調查報告》，我國新增村莊建設用地總量呈逐年增長態勢，農村人均住房面積也是逐年上升。長期以來由于對農村建房缺乏科學有效管理及宅基地免費的使用制度，導致農戶超占、亂占，農戶人均住宅面積嚴重超標。目前，全國農村宅基地人均用地約260 m2，河南人均用地約308 m2，二者都遠遠大于人均用地標準[3]。
1.1.3 存量用地閑置浪費 宅基地中閑置和空心化問題突出。原因如下：農民外出經商、打工及家庭傳統的分家方式是宅基地荒廢的主要原因；其次，因村民搬進新住宅，舊宅依舊存在而形成閑置；第三，村民老房屋周圍有大量自留地，一旦房屋閑置就荒廢而無人問津。全國1 333萬hm2農村宅基地中有10%～15%于閑置狀態，計133.3萬～200萬hm2；據統計，2013年河南省僅清理整頓的閑置地就可以再建21個鄭東新區。
1.1.4 農村宅基地管理失控 盡管法律在宅基地管理上規定的非常嚴格，但事實上很難實施。首先，因村莊規劃滯后，新村建設與舊村改造脫節，政府缺乏對農戶新房規劃，建新規模得不到控制，加上村民法制觀念淡薄，新村中土地亂占濫用，嚴重影響了村莊統一規劃[4]。二是鄉鎮基層國土所因人手少，致使宅基地執法巡查不到位，很難對本轄區內的農民建房實施有效管控。三是我國土地用途管制是一種用地規模控制制度，屬于從上到下一種管控，其末端農民蓋房用地一般很少考慮，從而迫使農民新房用地要占用承包地，嚴重危及耕地保護。
1.1.5 宅基地流轉地區差異 不同經濟條件地區，農村宅基地流轉區域差異極其明顯。農村宅基地流轉在城市郊區相對較多，在偏遠區域流轉卻很少。在經濟發達地區特別是城鄉結合部，通過房屋買賣、出租、抵押等流轉的宅基地占10%～40%，其流轉活躍度要遠遠高于一般區域。在同一流轉半徑范圍內，農村宅基地活躍程度伴隨著距中心城市的距離增加而逐漸降低。河南省宅基地流轉呈現較明顯“城中村、城鄉結合部和一般農村”三個區域。
1.2 農村宅基地制度中存在的問題
1.2.1 所有權主體不清 目前，我國《土地管理法》在一定程度上對農村宅基地的所有、使用權進行了簡單約束，但從法律層面上并沒有說明村民集體應該如何行使所有權，造成了在農村宅基地使用和管理上出現縣、鄉、村、組四級主體權責不明、管理混亂，致使農村宅基地確權登記困難并滯后，農戶無法行使自己的權利。
1.2.2 用益物權不完整 物權法將宅基地使用權明確為用益物權。又說“宅基地使用權是一種帶有社會福利性質的權利，是農民的安身之本，是農民基于集體成員身份而享有的福利保障”[5-6]。宅基地用益物權在法律上表達模糊、自相矛盾，存在先天不足。近幾年，各地推行村莊整理、集中居住、宅基地換房等一系列活動基本都不考慮農民宅基地的收益權。對于整理節余的建設用地出讓收益及增值收益，農民及其集體都享用極少或很難分享。
1.2.3 財產權利無法實現 目前，我國法律法規明文禁止宅基地抵押，也不能將宅基地轉讓給本集體經濟組織以外的個人或組織，而建立在宅基地上的住宅卻允許作為貸款的抵押物，使得農戶無法對自己的宅基地擁有最終的處置權和經營開發權，不可避免地損害了農民的財產權利。宅基地使用權是一種沒有市場價值的權利，農民土地資產價值難以實現。但農村宅基地私下交易無法避免，“隱形市場”和隨意定價的轉讓行為使原本屬于集體所有的宅基地轉讓收益大量流失。
1.2.4 宅基地制度設計效率低下 制度的設計不僅需要考慮公平性，更需要注重效率。我國農村宅基地制度在很大程度上維護了農村內部集體成員間的基本公平，但由于其無償的和無時間約束的使用期限，使其在產權制度的安排上因沒有時間節點而缺乏效率。隨著土地資源性理念強化，宅基地使用權制度的設計要求不僅要保障農民住房需求，又要實現效率價值目標，更要求土地產權從“以所有為中心”轉變為“以利用為中心”[7-8]。
1.2.5 宅基地私下流轉問題嚴重 據國土資源部有關統計，經濟發達地區特別是城鄉結合部，農村宅基地自發、隱形的市場遍布各地。更為重要的是，相關的宅基地產權缺少法律條文約束，國家頒布的法律法規存在著互相引用和相互矛盾，導致現行條件下宅基地登記管理制度混亂、缺乏對宅基地使用上的必要監督。同時缺乏宅基地退出機制，無法實施有效的村莊整理和中心村鎮建設規劃，因宅基地流轉引發的矛盾不斷。
2 促進宅基地入市流轉的建議和措施
在我國工業化、城鎮加速進行之中，以和諧發展的城鄉居民利益互補為導向，宅基地管理措施應當采取疏導方式而非強堵手段，通過土地管理制度改革，依法準許并探索宅基地入市模式。建議如下。
2.1 科學引導，促進農民適度集中居住
科學預測農村宅基地數量和用地規模；結合美麗鄉村建設，適度開展村莊治理，加強宅基地規劃管理，嚴格用途管制，從嚴控制村莊建設用地規模和布局。通過流轉、置換、整理等方式，整合優化農村宅基地布局，逐步推進農宅集居化建設。再者，要實施差異化戰略，以組為單位實行集中居住，逐步打破行政區劃，嚴格實行“一戶一基”、“統規自建”，逐步引導遷村并點建設[9]。第四，進一步強化增減掛鉤政策實施，以政府主導、市場化運作為原則，通過異地置換，真正實現人、地、錢協調統一發展。
2.2 明確產權，完善宅基地立法體系
首先，明確宅基地用益物權，切實賦予農民對宅基地更充分的占有、使用、收益和D讓權及繼承權；其次，要理清宅基地的產權內容、結構、歸屬及流轉狀況，早日完成《集體土地使用證》和《房屋產權證》的登記發證工作；第三，廢除上位法中關于限制宅基地自由流轉的有關條款，規定村民集體有宅基地的處置權，國家具有宅基地宏觀配置權，農戶具備宅基地微觀使用權、收益權以及一般轉讓權；允許宅基地在城鄉居民之間自由流轉；第四，加強宅基地立法體系建設，修改《土地管理法》及其《實施條例》，盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產權，明確宅基地入市流轉的對象、條件、范圍、方式，以及流轉的主體、程序、收益處置與管理等，明確收益分配；第五，制定城鄉統一的《房屋征收與補償條例》，實現同地同價、同房同價，推進建設用地城鄉一體化。
2.3 嚴格管理，構建入市價格體系
首先，堅持總量控制和用途管制，改革宅基地規劃管制，明確宅基地管理責任，上級政府實施村莊規劃和依法管制，制訂宅基地的存量用地使用制度[10]。第二，建立公開競爭的土地市場，完善市場價格形成機制，構建集體建設用地的定級估價和價格管理制度[11]，建立區域最低限價制度和地價公示制度。第三，要建立交易價格核準制度，保障交易的安全性并防止宅基地的投機行為；建立交易價格歸入制度，對于超過核準價格的土地收益，直接歸入為集體經濟組織所共有。第四，大力發展有助于土地交易健康發展的評估機構、土地融資服務機構、土地保險機構等中介組織，建立并完善以區、縣為單位的農村產權交易管理服務市場體系。
2.4 合理分配，切實保護農民合法利益
首先，停止新增宅基地審批，所有入市流轉宅基地必須符合規劃，對登記在冊的超標宅基地每年按超標面積大小采用累進收費。第二，建立合理的土地收益分配機制，將流轉收益分為房屋收益和宅基地收益，前者全部歸原宅基地使用者所有，后者應當在國家和集體經濟組織和原宅基地使用者之間進行合理調配，大部分留給原宅基地使用者，國家則通過土地稅的形式分享。第三，宅基地交易由買賣雙方按照市場價格自由進行，政府不參與其中，政府通過征收稅費來實現對財富的“二次分配”；同時規定“初次”交易上繳集體組織的土地使用權補償金多數，“二次”交易免繳上述費用。第四，轉讓的宅基地，要經過村民代表會議或者村民會議的過半數同意，本集體經濟組織內部成員在同等條件下享有優先購買權。
2.5 加強監督，完善宅基地流轉保障體制
首先，加大違法違規宅基地查處，鼓勵農民加入到村莊建設中，對村莊違規建房、占用耕地建房的，一經發現，立即查處；對違規建房的現象做到早發現、早處理，對非法占用農村宅基地進行房地產開發或變相開發行為，要追究其刑事責任。其次，建立宅基地期限制度和宅基地閑置收回制度。為保障宅基地使用權人的合法權益并實現宅基地使用權效益價值，建議建立宅基地使用年限制度，附加續期申請制度；同時建立配套的宅基地轉讓期限，約定超過制度設計的宅基地使用權期限部分無效，并以剩余期限為限期。第三，對于閑置的宅基地應該建立閑置罰金制度和收回制度，規定合理期限，在閑置時間達到該期限，需要按年繳納閑置費，超過閑置期限，村集體經濟組織將無償收回該宅基地。第四，建立完善的農村養老保險、醫療保險、社會救濟等保障制度，將大量的農村人口從土地上解放出來，降低承包地和宅基地所承載的過多的福利保障功能[12]。
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第6篇：宅基地改革辦法范文
關鍵詞：國土資源 宅基地 發證
中圖分類號： P285 文獻標識碼： A 文章編號：
一、性質與意義
2011年5月，國家三部委聯合下發了《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》，要求在全國土地調查成果以及年度土地利用變更調查成果基礎上，依法有序開展農村集體土地確權登記發證工作。其中宅基地使用權登記發證就是該項工作的重要組成部分。
宅基地使用權登記發證，涉及農村千家萬戶，關系到廣大農民群眾的切身利益。加快宅基地使用權登記發證工作，是依法保護宅基地使用權人合法權益的重要措施，是加強農村宅基地管理的重要手段，也是集體土地使用制度改革和土地統一登記的重要基礎和保障。通過開展宅基地使用權登記發證，可以有效節約和保護土地，規范農村住宅建設，推進安居樂業的社會主義新農村建設，促進社會經濟可持續發展，維護社會的和諧與穩定。
依照相關法律、政策，本文針對實際存在的宅基地建新不拆舊、一戶多宅、超標建宅、未批先占、繼承遺贈、退休返鄉、空閑舊房等問題及其對策，依照有關政策、法律作了較為全面的總結與概括。
二、政策與法律
2011年5月，國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部聯合下發了《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發（2011）60號），文件要求各地本著尊重歷史、注重現實、有利生產生活、促進社會和諧穩定的原則，在全國土地調查成果以及年度土地利用變更調查成果基礎上，依法有序開展農村集體土地確權登記發證工作。
在該文件出臺之前，國家先后下發了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號以下簡稱國務院《決定》）及《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土發[2004]234號，以下簡稱《意見》），要求嚴格實施規劃，從嚴控制村鎮建設用地規劃，改革和完善宅基地審批制度，規范審批程序，加強農村宅基地登記發證工作。為深入貫徹實施《物權法》，大力推進宅基地使用權登記發證工作，國土資源部特下發了《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》（國土資發〔2008〕146號，以下簡稱《通知》），要求各地進一步加大工作力度，完成全國宅基地使用權登記發證工作，做到權屬糾紛基本解決，農民合法使用的宅基地全部發證到戶。
參照國家《村莊和集鎮建設管理條例》（國務院令116號，以下簡稱《條例》），并依據以上有關文件精神，各地也下發了一些相關文件，如山東省人民政府《關于加強農村宅基地管理的通知》（魯政發[2001]89號）、《山東省農村集體土地確權登記發證工作實施方案》（魯國土資發〔2011〕129號）等文件，要求對宅基地按照新規定進一步明晰產權，規范管理，切實加快推進農村集體土地確權登記發證工作。
三、問題與對策
宅基地登記發證四項基本原則：本村戶口、年滿20（周歲）、 一戶一宅、不準超標。
本村戶口指戶籍在本村（含外來人口無處居住經政府批準落戶的）才能享受該福利性住宅待遇；年滿20（周歲）指申請宅基地是在法定（成人）年齡方面的必要條件；一戶一宅是為保障村民人有所居、安居樂業；不準超標是遵循集約用地原則，在符合國家規定的前提下，各省市結合各自人均土地的實際情況制定限額用地。如山東省城市郊區及鄉（鎮、街道）所在地，每戶面積限額：①城市郊區及鄉（鎮、街道）所在地：≤166m2②平原地區：每戶≤200m2；③山地丘陵（薄地）：每戶≤264m2；④人均≤666 m2可根據實際情況酌減。
（1）外來落戶居住的
根據國家《條例》之規定，回原籍村莊、集鎮落戶的職工、退伍軍人、退休干部及回鄉定居的華僑、港澳臺同胞等外來人口落戶（確無住房）居住的，經縣級人民政府批準后，可以申請住宅用地，但須履行申請和公示程序，并應注記“該權利人為非本農民集體成員”。
（2）“一戶多宅”的
根據《土地管理法》第六十二條的規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，但由于各種原因，在實踐中存在著不少“一戶多宅”的現象。本文認為不宜采取“一刀切”死板掉條做法，應以現有的法律政策為基礎，區別對待，靈活處理：
1、歷史原因造成的“一戶多宅”，根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》（〔1995〕國土〔籍〕字第26號）的有關規定辦理。若一戶村民的兩處宅基地面積合并，沒有超過所在地省級人民政府規定面積標準的，土地登記機構可以受理其第二宗宅基地登記申請。
2、因建新不拆舊造成“一戶多宅”，在村民拆除其舊宅之前，土地登記機構暫不受理登記申請。
3、因繼承造成“一戶多宅”，可以受理登記申請，并注明“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人 ”。
4、因接受贈與造成“一戶多宅”，土地登記機構不得受理登記申請。
5、因村民購買住宅造成“一戶多宅”，不得受理登記申請。
6、對于其他原因造成“一戶多宅”，村民申請第二宗宅基地登記的，在國家出臺明確的規定之前，一般不得受理。
國家或集體應鼓勵合法的“一戶多宅”在集體組織內部流轉，可以采取宅田掛鉤辦法，用儲備農田或專項基金獎勵給騰退、出租、贈與或出賣給別人多余宅基地的村民，這樣，既能減少占用新地特別是耕地，又可減少閑置浪費的現象，既集約節約用地又緩沖了居住擁擠甚至無宅基地的多寡不均衡現象。
（3）面積超標的
本文認為應當嚴格按照《通知》的要求進行登記。即：①1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前，村民建房占用的宅基地，該條例實施后至今未擴大用地面積的，可按現有實際使用面積進行登記。②1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規定處理后，可以按實際使用面積進行登記。③1987年《土地管理法》實施后，村民建房占用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，按照實際批準面積進行登記。其面積超過各地規定標準的，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內注明，待以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時，按有關規定作出處理,并按照各地規定的面積標準重新進行登記。 對于各種超過法定宅基地標準無法登記的宅基地，不能退出的，村集體組織可以通過宅田掛鉤的方法扣減承包田。
（4）空房閑置的
第7篇：宅基地改革辦法范文
關鍵詞：宅基地使用權；流轉；探析
宅基地流轉是當前農村土地產權制度改革和土地管理制度改革中的一個“”。在城鎮化日益發展的今天，農民外出打工，佼佼者涌入城市購房置業，而農村宅基地空閑，于是現實中大量宅基地隱性流轉。筆者就宅基地流轉這一話題進行探討，允許集體建設用地使用權流轉，可以盤活集體存量建設用地，顯示集體土地資產價值，實現集體土地資產的保值增值，實現資源有效配置。
1 目前農村宅基地管理中存在以下問題
1.1 自發轉讓
農民外出打工，佼佼者進城買房，舉家遷入城市，農民的房屋自發轉讓。《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民出賣、出租住房后再申請宅基地，不予批準。”因此冒名頂替占用，新農村建設、移民建鎮等戶頭很多，農民買賣土地是私下隱易。
1.2 村莊閑置
“一戶一宅”規定，農民建新須交舊，退還村集體組織。“戶”的概念模糊，土地法上以“戶”為單位作為申請宅基地標準。有的農民鉆這一空子，削尖腦袋也要多分幾戶來，到小區買房子，而舊村莊里房屋未拆除。青年人常年在外打工，老年人要照看好幾套房子。
1.3 矛盾不斷
農村宅基地的性質屬于農村集體所有，按我國現行法律、法規，農民對自己依法獲得的宅基地只有使用權，沒有處置權，不能進行轉讓。但是對農村宅基地上已建成的住宅是否可以轉讓，國家現行法律、法規沒有明確的禁止性規定，但也沒有明確允許轉讓的規定。《中華人民共和國土地管理法》第六十二條也只是規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”用意是保護農民的生存權。農村宅基地是農村村民建房及建造附屬設施用地，農民申請宅基地后只可自由建房，沒有處分權和收益權。從目前法律實踐來看，各地政府對農民住宅的轉讓是允許的，只是需要控制在一定的范圍內（受讓人必須是房屋所在地鄉鎮范圍內的人）。隨著農村房屋買賣的出現，宅基地轉讓不可避免，但這些宅基地的轉讓行為并不受現行法律、法規的保護，屬于私下流轉。農村房屋買賣，這里面既有本集體內部，又有外來務工人員，尤其是城鄉結合部，地理位置優越，吸引人們買賣房屋。雙方一旦發生矛盾和糾紛，法院只能要求雙方自己協商解決。由于缺乏法律的約束，雙方矛盾容易激化。
2 對策
2.1 法律上變“堵”為“疏”
宅基地轉讓首先是要明確向哪些人群轉讓，誰來負責宅基地轉讓？宅基地有其特殊性，是村民的一種福利，并非漫無邊際地擴大范圍。目前法律上規定的農村宅基地使用權還不能轉讓給城市居民。但法律規定“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，對宅基地流轉不利。“生命在于運動，資產在于流動”，土地是資源，作為人類賴以生存的生產要素，只有合理配置，才能發揮最大效益。
“堵”政策不變。2004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》再次提出：“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”。同年11月，國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》則提出兩個“嚴禁”：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證”。法律和政策做出禁止性規定，是為防止政府自己和房地產開發商利用農村宅基地牟利；防止以建設新農村的名義，在農村宅基地上做文章，這是不能突破的。
“疏”要想辦法。“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。”立法的目的是保護農民擁有宅基地的權利，但客觀上也不利于保護土地。因法律不允許宅基地流轉，一方面農村人口到結婚、分戶年齡時，要建房，就得占用土地，在土地緊缺的情況下甚至占用的是耕地；而另一方面村莊內空閑的宅基地因沒能流動起來，村集體組織也無力來劃分一塊土地給予農民用以建房。十七屆三中全會《決定》在宅基地流轉問題上提出“完善宅基地制度，加強宅基地管理”，“保護農戶宅基地用益物權”。歸納現行宅基地制度的基本內容就是：所有權歸集體，使用權歸農民；宅基地由村集體依法設立，一戶一宅，使用權可長久行使且受法律保護，但不準出租、抵押、轉讓或買賣等。法律和政策上“禁止”要變為“放開”與“搞活”。
宅基地流轉的思路：一是要明晰產權。土地權利包括所有權、使用權、收益權、處分權。產權明晰，農民擁有處分權，宅基地可抵押、轉讓。農民得不到宅基地補償是不愿意退出宅基地的。明晰產權，是農村宅基地突破性的進展，像國有土地可以流動，舊村莊的土地得到合理利用，亂占耕地建設的行為可減少。二是農村宅基地使用市場化。用經濟杠桿來約束超占土地行為，對超占的土地，按照《土地管理法》第七十七條規定“由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除非法占用土地上新建的房屋”，從法律上而言對超占土地的懲罰有法可依，但實際工作無法操作。農村房屋前庭后院超占是個司空見慣的現象。國土資源部《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》明確指出，“對超過當地規定面積標準的宅基地，經依法處置后，按照《關于進一步加快宅基地使用權登記發證工作的通知》要求予以登記的，村集體組織可對確認超占的有償使用”。改革農村宅基地無償分配的方法，變為有償使用。農民花錢心痛，超占宅基地須繳納一定超占費用。同時退出宅基地可得到補償。村集體組織有了收入可用于舊村莊改造、基礎設施配套等。三是開展宅基地登記時也開展農村房屋登記，同步進行。當農民個人要依法維護自己的合法權益時，常常無法提供相關的權利憑證，處理宅基地問題十分棘手。農民的房屋是農民傾其畢生心血，不僅是安居樂業的場所，更是心血的凝結。目前農村開展宅基地登記發證只顯示宅基地的面積、宗地位置等情況，不能顯示房屋的建造年代、面積。當農民房屋拆遷時因年限拆舊，補償無依據。建議開展宅基地登記時也開展農村房屋登記，同步進行。
2.2 流轉模式
因地制宜，政策引導，整理后的宅基地退宅還耕，村集體收回，按一定年限出租、轉讓，提供土地承包經營者使用，土地所有者從中獲得收益。“他山之石，可以攻玉。”浙江省嘉興市“兩分兩換”，其特點就是把宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉分開，以宅基地換城鎮房產，以土地承包經營權置換社會保障。土地置換后，不改變土地所有者性質和用途，所有權仍屬集體，流轉產生的大部分收益以股金、租金、農民社會保障等形式由農民獲得，部分收益作為城鄉一體化建設的建設資金。天津市“宅基地換房”，農民以其宅基地按照規定的標準換取小城鎮的住宅，實現土地置換；同時以土地升值預期作為擔保，由政府成立融資公司向開發銀行貸款進行建設。農民除得到按一定標準換取的城鎮住宅外，還能得到一定標準的補償金和社會保險。
2.3 厘清宅基地使用權取得主體即“戶”的概念和含義，并做好產權登記
在農村宅基地使用權取得方面，須厘清宅基地使用權取得主體即“戶”的概念和含義。《土地管理法》第六十二條第一款規定“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”。在農村宅基地登記工作中“戶”的概念寬泛，國土部門的“戶”與公安戶籍的“戶”中碰撞。國土部門分戶的條件是家庭只有一宗宅基地，其兩個以（含兩個）農業戶口達到法定婚齡領取結婚證書，需在農業戶口之間侵害房地產，或宅基地面積未達到標準，析產后另申請宅基地的，可以確認土地使用權。國土部門“一戶一宅”，即一戶只能有一處宅基地，以節約土地。公安部門往往以房定戶。如戶主有2個兒子（含2個以上）并且都達到法定婚齡的戶，公安部門常常將戶主與兩個兒子進行分戶，形成三戶，按國土部門“一戶一宅”擁有三處宅基地。在國土部門常規操作中戶主可以隨任一兒子作為一戶，不得單獨作為申請主體。《戶口登記管理條例》中有關“戶”的內涵規定，顯然不能適用于宅基地使用權取得。筆者的意見是以婚姻為基礎，一對夫婦只能算一戶。如果子女已經成年但未結婚，比如考上大學戶口未轉，有的甚至未分配工作，是“口袋戶口”，具有不穩定性；倘若過早確立其可以單獨立戶，申請宅基地使用權，具有一定不穩定性，也易造成農民以戶為由頭，賣“戶”給城鎮居民建房等。因而筆者以為《土地管理法》中以“戶”為單位申請宅基地使用權的規定不具有合理性，若以“戶”為單位參考依據，再根據每個人所能申請的宅基地使用權的面積，綜合起來最終確定每“戶”可以申請的宅基地面積。
2.4 政府介入
具體工作中必須做到：
符合規劃。農村農民建房要符合所在鄉鎮土地利用總體規劃和所在村莊規劃，要充分利用村內空閑地、老宅基地以及荒坡地、廢棄地進行建設，決不允許占用基本農田。加強規劃編制和管理工作。各地要抓緊編制村莊布局規劃和建設規劃，并做好與土地利用總體規劃的銜接，在新一輪土地利用總體規劃修編中調整好新村規劃點用地。新村規劃點用地要盡量利用荒山、荒坡或低丘緩坡等非耕地，原則上不得占用耕地。嚴格控制單家獨戶建房，鼓勵建設多層農民公寓。確保整理后農居點人均用地指標明顯下降，確保復墾耕地面積大于新農居點建設占用耕地面積。
因地制宜。農村農民建房規劃應結合當地實際，突出規劃先行，高起點、高標準建設，打破行政區域和地域觀念限制，節約集約用地，鼓勵和提倡建設多層和小高層。整合項目資金，將國土部門的土地復墾整理、財政部門的農業綜合開發、水利部門的水利清淤、農業部門的測土配方等涉農項目疊加，整體規劃。
加強建房日常管理。防止以“宅基地登記”、“宅基地流轉”名義，非法占地、非法轉讓土地、超面積占地、一戶多宅、擅自改變宅基地用途和批新不交舊等各種違法行為存在，造成了農村宅基地管理混亂的局面。為了遏制鄉村肆意占地建設蔚然成風、亂占濫占耕地現象，加強日常土地動態巡查，切實提高監管的有效性，做到“早發現、早報告、早處置”。尤其在農村土地執法上，充分發揮村級執法監察網絡體系作用，加強基層執法能力建設，守護好每一寸土地。
2.5 配套服務
建立農村土地流轉服務機構。鄉鎮成立“農村集體土地流轉服務中心”，各村成立“農村集體土地經營權流轉服務站”，實施對農村土地承包和農村土地流轉工作的管理，做到有辦公地點、有牌子、有工作人員、有經費。各村要整合資源，建立農村土地承包和農村集體土地流轉檔案電腦管理，積極推進鎮、村二級土地流轉信息計算機網絡化，實施數據及時傳遞、實時查詢、定時監控。
明確農村土地流轉服務中心和村級土地流轉服務站的職責。鎮級農村土地流轉服務中心職責是收集農村土地流轉信息，指導簽訂流轉合同，建立土地承包和土地流轉臺賬，監督土地流轉合同的履行，組織開展土地流轉政策宣傳和信守合同的教育，開展對受讓方的資信狀況、經營能力、環境保護等方面的核實把關。村級農村土地流轉服務站要及時收集承包戶土地流轉信息，建立流轉臺賬，參與監督流轉合同的履行，并及時向鎮農村土地流轉服務中心傳遞土地流轉的各種信息。
加強農村土地流轉的糾紛調處工作，維護流轉雙方的合法權益。
認真做好宣傳和引導工作，加快農村土地流轉進程。鼓勵和引導農民以各種形式流轉，退宅還耕的土地向規模經營戶集中。
做好農村社會保障工作，出臺政策，把16周歲以上，男60周歲、女55周歲以下的被征地農民納入城鎮職工養老保險。
積極引進工商資本參與農村土地整治。
參考文獻
[1]范德種. 對農村土地流轉的思考[J].小城鎮建設，2005（10）：87-88
[2]范德種. 農村宅基地探微[J].國土資源，2005（11）：25-27
第8篇：宅基地改革辦法范文
關鍵詞 農村宅基地；城市化；管理
作者簡介胡佩佩（1992—），女，仲愷農業工程學院人文社科系行政管理專業2011級學生；曾學龍？穴1952—？雪，男，仲愷農業工程學院人文社科系教授，主要研究方向為農村社會發展研究。廣東廣州 510225
本文系廣東省仲愷農業工程學院第一批國家級大學生創新項目階段性成果。
農村宅基地如何有效管理是改革開放以來農村社會發展中出現的新問題，地處改革開放前沿的廣州市農村宅基地管理存在哪些問題，應當如何加以改進，是本次調查的重點。為此，筆者于近期走訪了廣州市近郊A村的部分村干部和村民，并對其進行了問卷調查。共派發100份問卷，回收100份，有效率達100%。，運用SPSS軟件進行數據處理，得出相關數據。調查發現，A村是一個典型的正在向城鎮化推進的村莊，既有工業化、商業化的現代氣息，但又保留著珠三角的鄉村味。因而在宅基地管理上也呈現出城鎮化進程中的某些特點。
一、A村正在向城鎮化邁進
A村是位于廣州市北郊約30公里的一個行政村，地處白云機場某鎮的東邊，離鎮區不到2公里，通過一座公路大橋與鎮區相連，是一個緊靠城鎮的村莊。該村有五個自然村，有村民三千多人，村民都是該村集體經濟組織村經濟聯社的社員，主要以經商、打工或從事花卉種植為生。
由于通往鎮區的省道穿村而過，A村的交通十分便利。村里有兩個小型工業園，一個是村集體自己招商引資建成的，另一個是鎮建成的，但土地都屬于村集體所有。由于兩個工業園的存在，約有3000多外來工在村內打工經商。總體看，A村是一個正在向城鎮化邁進的村莊，主要具有以下特點：
（一）集體經濟相對穩定但收入不是太高
該村經濟聯社主要靠出租廠房等物業取得收入，每年有上千萬元的收入，村民則從中獲得股份分紅，這在廣州市的近郊農村中算是中上水平。因而，經濟聯社的社員每年可以從集體經濟收入中分紅上萬元。從村委會的辦公地點與辦公設施看，不亞于廣州市邊上的一些城中村。但從整個村莊的建設以及經濟總量看，該村與珠三角地區一些富裕村莊相比，又有明顯不足。
（二）有商業化氣息但人氣一般
該村雖有2個工業園，有企業50多家，但企業檔次不高，規模不大，一般為200-300多員工的企業，主要以加工制造為主。穿村而過的干線公路兩側有小型超市、菜市場，也有不少餐飲店，但中檔次的只有一家，其他為大排檔型，主要是村民或外來工在此消費。因而，該村雖有外來人員，但與廣州市的城中村相比，整個村莊的商業化氣息與繁華程度還有明顯差距。
（三）村內公共服務設施基本齊備但不夠完善
調查發現，村內有小學、醫療衛生站、商業網點等，水泥路通到了各自然村，村內水秀花香，高大的大榕樹下圍坐著許多老人在打牌、聊天，環境總體不錯。但村內文化設施不多，衛生環境一般。可能是正在建新房的原因，村莊內存在不少衛生死角，存在一定程度的臟、亂、差現象，池塘、水溪中也出現了不同程度污染。
（四）村內民風淳樸，鄰居之間和睦相處
A村本地村民基本上是姓曹的，村內有曹氏祠堂，平時是村民活動場所，常有村民在祠堂內打牌聊天。而有婚喪喜事，則在祠堂內操辦。從村民自建的房屋看，該村新建房屋占了大半，但感覺缺乏規劃，舊房子還保留不少，但很少有人住。新建房屋中少數是別墅型，但其它房屋的質量也不差，基本上是混泥土結構，一般是4-5層，個別也有6層以上。總體感覺是村民家境不錯，但又不是很富裕。
（五）房屋出租不多，以自己居住為主
由調查知，該村95.5%的村民的房屋都是用來自住，極少部分用來出租。外來人員主要集中在村集體與客商合作開發的小產權房。上世紀90年代，村集體為發展經濟，吸引外來人員來此經商打工，與開發商合資建了“XX花園”，出租或出售給外來人居住，但由于該花園屬于小產權房性質，成為今天的遺留問題。由于住房有近20年，加上管理不善，住的人不多，花園內的住房開始陳舊，因而房價相對不高。根據村民的介紹，當地房屋出租的租金比較低，一般一套100平米的住宅租金不到300元。可見，房屋出租并非當地村民的主要收入來源。
二、A村宅基地使用的現狀與村民的訴求
（一）多數村民擁有1處宅基地，少數人在2處以上
調查發現，該村多數村民擁有1處宅基地，少數人擁有2處以上的宅基地。還有一些人曾經有宅基地，后來被政府征收了；有些比較富有的村民還向其他村民購買宅基地，因而導致了有些村民沒有宅基地。
（二）宅基地面積不均衡，結構質量較好的占一半
由調查知，該村54.5%的村民的宅基地面積在50-200平方米不等，其中，50-99平方米的占22.7%，100-149平方米的占22.7%，150-199的不多，占9.1%，但200平方米以上的占了36.4%，基本上是新建的。從樓層結構看，三層以下的占81.8%，四層以上的占18.2%。從現場看，大部分住宅的結構是混合結構，建筑質量一般，占50.0%，有一部分是砼類結構，建筑質量較好，占31.8%，還有少數是磚木結構，建筑質量一般。
（三）多數村民有宅基地證但無房產證
村民反映，除了個別正在辦理外，幾乎所有村民都有宅基地使用權證書，但大部分人都不清楚宅基地證上的面積是多少。而在房產證上，45.5%的被調查者反映有房屋產權證書，54.5%的被調查者反映沒有房屋產權證書，
（四）多數村民對居住現狀滿意但希望有所改進
由調查知，72.7%的村民對居住現狀滿意，只有9%的村民表示不滿意。其中，對居住現狀不滿意的原因主要有三類：認為“區位太差，交通不便”的，占了30.0%，認為“房屋面積太小”、“鄰里關系不融洽”、“租金太高，負擔不起”的占了20.0%，還有10.0%的人認為“房屋質量太差，居住環境不好”。
（五）對政府征收土地的補償意見不一，但支持集中建房的人少
對于“遇到政府征收土地時的補償意向”這一問題，27.7%的村民選擇了“貨幣補償”，16.9%的村民選擇了“拆遷后另行安排宅基地建房”，還有29.2%的村民選擇了“居住政府集中安置房”，還有26.2%的村民選擇了其他的補償。據村民反映，他們希望政府征收土地后的補償是既給錢又有屬于他們自己的房子。這反映出村民們對安穩生活的追求。
由調查數據顯示，當地村民對“農村集中建房、農民居住上樓的做法”表示不支持的占大多數，有54.5%，有36.4%的村民表示支持，還有9.1%的村民表示無所謂。其中，不支持集中建房的原因中有38.1%是認為“建設成本過高”，26.2%認為是“鄰里關系疏遠”，16.7%認為“居住環境不適應”，還有19.0%是其他原因。
三、A村宅基地管理中的主要問題
（一）住房建設缺乏規劃，布局零亂
在走訪中我們看到，村內居民點尚未規劃，因此出現了居民點布局隨意性較大，有新居卻無新村的局面，這在一定程度上阻礙了農村城鎮化的進程，給人布局零亂的感覺。
（二）宅基地使用存在不同程度的違規情況
該村在宅基地管理方面，規定不允許外來人到此地買地建房，不允許宅基地私下交易，而且當地大部分新的宅基地面積統一規定為97.5平方米。然而，盡管要求嚴格，但該村依然有宅基地使用違規的情況。如有的住宅面積超過了一百多平米，有些住宅已經超過6層，還有的經過加建后也超高。
（三）村民對宅基地管理的滿意度不高
由調查數據顯示，31.8%的村民對宅基地管理感到滿意或比較滿意，但36.4%的人滿意度為“一般”，不滿意的也有31.8%。又如，對于“村里是否有宅基地申請的村規民約”、“村里申請宅基地有無進行公示”、“村里村民申請宅基地是否需要向村繳納費用”等問題，一半人表示不清楚，還有27.3%的村民認為“沒有”。說明宅基地管理還不夠透明規范。
（四）村民對村集體在宅基地管理中發揮的作用不清楚
數據顯示，22.7%的村民認為村集體在宅基地管理過程中有作用，認為沒有作用的占27.3%，感到不清楚的占了50%。這說明，過半數的村民對村集體在宅基地管理過程中發揮的作用不太清楚。村民反映，一些集體土地被一些較富有的村民用來建宅基地，認為該地被使用并沒有經過村民開會商討。再比如：宅基地申請公示的情況、宅基地申請的繳費情況、新建或加建問題等等，都希望村委會或經濟聯社能及時公示。
（五）宅基地證的轉名公證手續復雜
村民反映，多數家庭的宅基地是父輩留下的，宅基地證上的名字依舊是父輩那一代人的名字。而現在已經沒有關于宅基地的管理部門，要把宅基地證上的名字改過來很困難。也有一些村民反映，自身家庭構成特殊，父輩早逝，宅基地證屬祖輩名下，但轉名公證的程序需要祖輩遺傳父輩，才能從父輩名下轉至本人。這樣的手續程序就很麻煩，而且鎮政府不辦理相關轉名公證手續，村民要去白云區的公證處辦理，這給村民帶來很多不便。
（六）圍繞“小產權房”產生的產權歸屬等利益爭端突出
A村一個突出的歷史遺留問題是上世紀90年代村集體為發展經濟與客商合作建造的帶有“小產權房”性質的“XX花園”。“小產權房”一般是指村集體組織或企業在農村集體土地上自行組織建設、自行銷售的房屋，未合法獲得規劃、土地、建設等行政許可，不能辦理房地產登記，不能享有依法保障的不動產權，是沒有產權的房屋。盡管政府三令五申嚴禁建設小產權房，但由于歷史的原因，加上其出售價格往往比周邊地區的正規商品房便宜30%以上，有的甚至是這些正規商品房價格的二分之一不到，使得這種“小產權房”在廣州市郊區依然存在。而由“小產權房”引發的產權歸屬導致村民與村集體之間、買房者與開發商之間矛盾突出，不利于農村干群關系的穩定，更不利于對宅基地的統一管理。
四、改進廣州近郊農村宅基地管理的建議
（一）加強對城市郊區農村住房建設的規劃與指導
如對現存的一些危房與半危房應予以拆掉或改建，通過拆掉舊屋，騰出更多空地，加大綠化空間，建設公共服務設施。建議根據村民的意愿，愿意統一規劃建設新村的，由有關農村建筑規劃部門統一規劃，提供新村設計方案。對不愿意統一建新村的，也可以由農村建筑規劃部門提供不同類型的房屋設計方案，供村民選擇。這樣可以最大化的利用土地，使更多的村民共用同一套公共設施，減少建設用地面積，在保護土地的同時，還可以促進農民物質文化生活水平提高，以推動城鎮化的發展。
（二）完善農村宅基地相關法規，規范宅基地管理
現行的農村宅基地管理法規制度，忽視了對農民財產權益的保護，使得農民的房屋受宅基地管理法規的制約而不能抵押或轉讓。建議國家進一步完善宅基地立法，盡快出臺農村宅基地管理辦法，明晰宅基地產權，明確農村宅基地流轉等相關問題。嚴格宅基地申請條件，規范農村宅基地申請報批程序。
（三）切實解決宅基地管理中的遺留問題
根據村民對宅基地管理的意見，建議進一步改善農村的宅基地管理模式，如加強農村宅基地登記發證工作，依法調處宅基地權屬爭議，切實解決宅基地證的確權問題。對于違規使用宅基地及私自擴建、加建的現象要依法處理，但從穩定農村社會出發，建議以經濟處罰為主，行政處罰為輔。在此基礎上，予以重新登記和確權。對小產權房也可以參照類似辦法處理。
（四）建立和完善農村宅基地流轉制度
無償不流動的農村宅基地制度在早期對農村的穩定與發展起到了重要的作用，但隨著市場經濟的發展，這一制度不利于農民將其作為市場要素參與市場交易，從而制約農村經濟的發展。這不僅需要完善相關法規，也需要在理論上深化研究。建議在國家尚未出臺新的宅基地管理的政策法規之前，廣州市可以由選擇性地在近郊農村進行農村宅基地流轉的試點，為全國推出新的經驗。
（五）加強宅基地相關知識及法律法規的宣傳
調研發現，多數村民不太了解宅基地管理的政策法規，這在一定程度上影響了宅基地的有效管理。所以，加強宅基地相關知識及法律法規的宣傳、做好群眾的思想工作非常重要。應該深入持久地開展宣傳教育活動，廣泛宣傳土地國情和法規政策，形成集約節約用地的輿論氛圍，提高農民群眾依法用地的意識，增強集約用地和保護耕地的自覺性。
參考文獻
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第9篇：宅基地改革辦法范文
關鍵詞：宅基地換房；城鄉建設用地增減掛鉤；流轉
一、農村“宅基地換房”現象的出現
最近幾年，隨著城市化的發展和新農村建設的不斷推進，多個省市出現了“宅基地換房”現象。所謂的“宅基地換房”，通常是指農民自愿以其宅基地，按照一定的置換標準，換取小城鎮的房屋并遷入小城鎮居住。騰出的宅基地進行復耕，節約下來的集體建設用地，經過土地儲備以后再以招拍掛的形式出讓，以土地使用權出讓的收益來安置農民和彌補小城鎮建設的資金缺口。
基于《土地管理法》中關于集體建設用地和宅基地使用的限制性規定和“宅基地換房”中涉及到城鄉建設用地掛鉤流轉的問題，中央和地方相繼出臺了一些規定，對其中涉及的城鄉建設用地流轉進行了規范。
二、城鄉建設用地掛鉤流轉的法律與政策規定
（一）城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作于2005年開始，并在全國部分地區試點。
國務院于2004年10月頒布了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]28號）；國土資源部于2005年10月頒布了《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發[2005]207號），并于2009年3月分別頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發[2008]138號）。
1、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》對農村城鄉建設用地掛鉤流轉作出了原則性規定：要加強村鎮建設用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的原則，編制鄉（鎮）土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，明確小城鎮和農村居民點的數量、布局和規模。鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，并納入土地利用年度計劃，凡占用農用地的必須依法辦理審批手續。禁止擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止農村集體經濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。引導新辦鄉村工業向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。
2、《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》對“城鄉建設用地增減掛鉤”的含義作出了明確規定，所謂“城鄉建設用地增減掛鉤”是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。
3、《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》和《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》中對城鄉建設用地用地掛鉤流轉試點的基本要求、管理和操作流程均作出了規定。
第一，關于掛鉤流轉試點的基本要求。要嚴格依據土地利用的總體規劃，嚴格保護耕地特別是基本農田、促進建設用地節約集約利用，要通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，用地布局更合理。對掛鉤試點的規模進行控制和管理，通過下達一定數量的城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的周轉指標來進行。掛鉤周轉指標專項用于項目區內建新地塊的面積規模控制，并在規定時間內用拆舊地塊復墾出來的耕地面積歸還，歸還的耕地面積數不得少于下達的掛鉤周轉指標。
第二，關于掛鉤周轉指標和項目區的管理。掛鉤試點的規模按國家和省（區、市）下達的掛鉤周轉指標控制，掛鉤周轉指標按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則進行管理。對于掛鉤周轉的指標由省級國土資源管理部門根據試點市、縣及項目區情況提出申請，報國土資源部核定。掛鉤周轉指標下達試點省（區、市）后，由省級國土資源管理部門按項目區分解下達到各試點市、縣。
第三，關于掛鉤試點的條件和操作程序。掛鉤試點工作必須經國土資源部批準，未經批準不得自行開展試點工作。省級國土資源部門制定試點工作總體方案，向國土資源部提出開展掛鉤試點工作申請。國土資源部對省級國土資源部門上報的試點工作總體方案進行審查，并批準掛鉤試點省份。經批準的試點省級國土資源部門，依據試點工作總體方案，組織市、縣國土資源部門編制項目區實施規劃，并進行審查，建立項目區備選庫；根據項目區入庫情況，向國土資源部提出周轉指標申請。國土資源部在對項目區備選庫進行核查的基礎上，按照總量控制的原則，批準下達掛鉤周轉指標規模。市、縣國土資源部門對掛鉤試點工作要實行動態監管，每半年將試點進展情況向上級國土資源部門報告；省級國土資源部門應定期對本行政轄區試點工作進行檢查指導，并于每年年底組織開展年度考核，考核情況報國土資源部備案。項目區實施完成后，由試點縣級國土資源部門進行初驗。初驗合格后，向上一級國土資源部門申請，由省級國土資源部門組織正式驗收，并將驗收結果報部備案。
（二）部分因“宅基地換房”事件受到廣泛關注的地區，如天津、四川、浙江等地也制定了當地的關于城鄉建設用地掛鉤流轉的操作細則。
1、天津市制定了《天津市城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（津國土房規[2009]2號），其中強調了：要加強城鄉規劃、土地利用總體規劃對建設用地總量和布局的控制和引導。要以掛鉤試點周轉指標安排建新拆舊規模，調控實施進度，考核計劃目標，確保項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低。掛鉤試點工作應充分尊重群眾意愿，切實維護農民個人、集體經濟組織和相關權益人的合法權益。
2、四川省制定了《四川省城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（川國土資發[2008]68號），其中強調了項目區實施規劃必須符合土地利用總體規劃并與城市建設規劃、村鎮建設規劃和農房建設規劃相銜接。掛鉤項目與土地整理項目原則上實行分類管理，按照各自管理辦法的要求分別申報、實施、驗收，組卷歸檔。掛鉤試點工作管理實行分級負責制。省國土資源廳負責對全省掛鉤試點工作的總體部署和組織管理。負責制定管理辦法，審批項目區實施規劃和方案，實施監督檢查，組織項目區驗收。試點市（州）國土資源管理部門負責轄區內掛鉤試點工作的具體組織實施。負責試點工作的管理與監督，審查項目區實施規劃和方案，組織項目區初驗等工作。試點縣（市、區）國土資源管理部門負責編制項目區。實施規劃，制定工作計劃并具體組織實施，組織開展項目區竣工自查。
3、浙江省制定了《浙江省人民政府辦公廳關于切實做好城鄉建設用地增減掛鉤工作的通知》（浙政辦發〔2009〕121號）和《城鄉建設用地增減掛鉤實施方案審查報批辦法（試行）》（浙土資發〔2009〕37號），其中強調了組織實施城鄉建設用地增減掛鉤要以土地利用總體規劃為依據，按照“先復墾、后置換”的原則，將農村存量建設用地復墾為耕地后，該復墾耕地面積與土地利用總體規劃確定的規劃建設用地區內的農用地和未利用地進行等面積掛鉤置換。其中，置換占用耕地面積小于復墾項目新增耕地面積的，新增耕地結余部分可用于其他建設項目的耕地占補平衡。省國土資源廳根據國土資源部下達的城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標、各市、縣（市、區）年度建設用地復墾新增耕地任務、城鄉建設用地增減掛鉤指標賬冊余額和申報使用數量，編制各市、縣（市、區）年度城鄉建設用地增減掛鉤指標計劃，報省政府同意后實施。實施方案中擬安排的建設地塊需征收農村集體所有土地的，應同時擬訂土地征收方案，一并上報審批。城鄉建設用地增減掛鉤實施方案和土地征收方案經省政府批準后，由市、縣（市、區）政府負責實施土地征收，并依照有關規定組織實施土地供應。
（三）2010年底，針對城鄉建設用地掛鉤流轉中出現的問題，國務院和國土資源部對城鄉建設用地增減掛鉤試點進行了規范。
國務院于2010年12月了《國務院關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》（國發[2010]47號）、國土資源部于2011年2月了《城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治清理檢查工作方案》其中對建設用地增減掛鉤試點中亟需規范的問題作出了規定，強調不能片面追求增加城鎮建設用地指標；在推進農村新居建設和危房改造及小康示范村建設等工作中，凡涉及城鄉建設用地調整使用的，必須納入增減掛鉤試點；不能突破掛鉤周轉指標；不能盲目大拆大建和強迫農民住高樓和侵害農民權益。
三、總結
筆者認為，隨著城市化水平的不斷提高和市場經濟的不斷深入，農民的宅基地會越來越多的體現商品化的屬性，上述法律、法規和政策的出臺，對集體建設用地的高效利用起到了推動和促進作用。而將農民的宅基地納入整個建設用地的流轉也是未來建設用地市場發展的趨勢，雖然目前不宜在全國完全放開，但如果能通過試點來發現并處理好其中的土地規劃利用和農民安置補償問題，在使作為生產要素的土地資源得到經濟高效的利用同時又提升農民居住生活條件和改善基本福利保障，那最終將實現社會各方的多贏。（作者單位：北京市天銀律師事務所）
參考文獻
[1]何纓：《“宅基地換房”模式的法律思考》，《山東社會科學》2010年第1期。
[2]楊魏欣：《“宅基地換房”問題與對策分析》，《現代商貿工業》2010年第4期。