指導(dǎo)意見和實施意見的區(qū)別精選(九篇)
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第1篇：指導(dǎo)意見和實施意見的區(qū)別范文
關(guān)鍵詞：地理學(xué)科；新高考；學(xué)考；選考；改進
一、為什么改進
1.新高考的需要
2014年9月，隨著《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》正式，浙江作為試點省市之一，出臺了《深化高等學(xué)?？荚囌猩C合改革實施方案》，這關(guān)系到在新高考模式下如何學(xué)以及如何教的問題。教師對教學(xué)目標定位不清楚，會導(dǎo)致教學(xué)設(shè)計過偏、過難、過深，而且仍采用陳舊的教學(xué)方法，忽視學(xué)生的主體地位，使學(xué)生的地理學(xué)習(xí)出現(xiàn)困難，教學(xué)出現(xiàn)低效甚至負效的情形。
2.學(xué)生的差異
面對高考改革的沖擊，不僅學(xué)情發(fā)生了變化，而且學(xué)生的來源也呈現(xiàn)出多樣化特征。在這種形勢下，不同的班級類型，學(xué)習(xí)節(jié)奏不一樣，課程也不能一視同仁，這不僅關(guān)系到教師如何把握教學(xué)起點，因材施教，而且也對教師的專業(yè)素質(zhì)提出了更高的要求。
3.考生遭遇問題
根據(jù)近兩年浙江學(xué)考（選考）4份真題卷的學(xué)生答題情況，選擇題反映出學(xué)生對學(xué)考和選考的難度難以把握，特別是最后一組選擇題常常讓考生望而卻步；而綜合題（加試題）反映的問題主要是考生對區(qū)域認知有偏差，審題析題能力弱，與以往的高考綜合題相比，現(xiàn)行的綜合題幾個設(shè)問之間跳躍性強，需要考生有較強的綜合思維能力。
二、改進什么
1.課程資源的選擇
從地理視角、地理觀念選擇課程資源，能拓寬視野而不拘泥于課堂，能注重實踐而不局限于課本。例如時事熱點是地理命題的活水源泉，要讓學(xué)生從地理的視角對時事熱點材料展開分析討論，因為這些政策、現(xiàn)象和事件都可以成為地理命題的顯性或隱性題材，學(xué)生要能夠運用地理原理分析原因、提出建議、闡述影響。通過分析近兩年4份浙江選考卷發(fā)現(xiàn)，“十三五”產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、城鎮(zhèn)化、人口老齡化、微商、“互聯(lián)網(wǎng)+”等熱點話題都成為我們地理考題的背景材料。除了地理的必修教材和選修教材，社會實踐活動、研究性學(xué)習(xí)、微課，甚至是跨學(xué)科的知識，都可以開發(fā)為地理課程資源，不但能激發(fā)學(xué)生學(xué)習(xí)地理的興趣，而且能成為傳統(tǒng)課程的有效補充，提高地理學(xué)習(xí)效率。
2.課型的選擇
新高考模式下地理課迎來了改革的春天，只要適合學(xué)生的，尊重學(xué)生選擇的，都是好課。教師要根據(jù)學(xué)情，困材施教，對知識點大膽取舍，充分體現(xiàn)學(xué)生主體地位，使學(xué)生真正成為課堂的主人。針對側(cè)文側(cè)理班，實施不同的課堂教學(xué)模式。側(cè)文班的學(xué)生，形象思維較好，但邏輯思維、抽象思維不如側(cè)理班學(xué)生，因此在地理教學(xué)中應(yīng)以自然地理為突破口，注重地理原理和地理規(guī)律的演繹過程，研究適合文科班的理性課堂。例如對地球運動的這部分知識，可采用動畫視頻的直觀教學(xué)，有利于學(xué)生從感性認識上升到理性認識。而側(cè)理班則需要以人文地理為突破點，注重知識點的有序歸納，研究適合理科班的人文課堂。例如在教師的引導(dǎo)下，讓學(xué)生通過概念圖、思維導(dǎo)圖等形式對地理知識進行有效歸納，并大聲“說”出來，不但能明晰學(xué)生的地理思維過程，而且有利于提高學(xué)生的語言組織和表達能力。
三、如何改進
1.立足指導(dǎo)意見
與2012版《浙江省普通高中地理教學(xué)指導(dǎo)意見》相比，2014版的學(xué)科指導(dǎo)意見在教學(xué)課時、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)要求及目標等方面作了相應(yīng)的調(diào)整。必修部分課時內(nèi)容減少，原91課時調(diào)整為84課時，而機動課時增加，教材的教學(xué)內(nèi)容發(fā)生變化，例如必修I第二章第二節(jié)“六大板塊分布示意圖”中把阿拉伯半島從印度洋板塊分離出去，成為一個獨立的小板塊；必修III第二章第四節(jié)我國東部、中部、西部三大經(jīng)濟地帶調(diào)整為我國東部、東北部、中部、西部四大地區(qū)；必修III第二章第六節(jié)作為選學(xué)內(nèi)容，不作考試要求，已經(jīng)略去等。教學(xué)要求也發(fā)生了相應(yīng)變化，根據(jù)《浙江省普通高中地理教學(xué)指導(dǎo)意見》，教學(xué)要求分為基本要求與發(fā)展要求，基本要求是學(xué)考要求，教學(xué)內(nèi)容為必修模塊；發(fā)展要求是加試部分，針對高考要求，教學(xué)內(nèi)容為必修模塊+限定選修模塊（《自然災(zāi)害與防治》、《環(huán)境保護》）[1]。只有與時俱進，緊扣教學(xué)指導(dǎo)意見，才能有的放矢，提高地理學(xué)考（選考）學(xué)習(xí)的有效性。
2.研讀教材（1）重視教材的活動題
根據(jù)教學(xué)內(nèi)容和要求的變化，新高考背景下的地理選考非常強調(diào)活動教學(xué)的重要性。活動教學(xué)能夠彌補學(xué)生個體經(jīng)驗的不足，豐富學(xué)生的生活體驗，激發(fā)學(xué)生的探究欲望，引發(fā)學(xué)生的高度參與，提高學(xué)生運用地理知識解決實際問題的能力。例如2016年4月份選考卷的第28題第（2）小題：“甲區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由粗放的放牧業(yè)向蔬菜、水果、乳酪為主體的方向轉(zhuǎn)變，說明其農(nóng)業(yè)區(qū)位條件發(fā)生了哪些變化？”這小題完全來源于必修三第二章52頁活動題“加利福尼亞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變化給了我們什么啟示”，故平時教學(xué)中我們要重視對教材活動題的開發(fā)，能直接應(yīng)用或遷移應(yīng)用，用“教材”教，而不是教“教材”。（2）整合必修教材和選修教材有效整合必修教材和選修教材，不但能夠使地理知識有序化、系統(tǒng)化，也有利于培養(yǎng)學(xué)生的綜合思維，增強學(xué)生的學(xué)科素養(yǎng)。根據(jù)《浙江省普通高中地理教學(xué)指導(dǎo)意見》（2014版），選修模塊《自然災(zāi)害》從人地關(guān)系不協(xié)調(diào)的角度學(xué)習(xí)地理知識，而《地理1》第四章“自然環(huán)境對人類活動的影響”第四節(jié)已涉及某種自然災(zāi)害的案例。故本模塊與自然地理各要素聯(lián)系緊密，其拓展加深主要表現(xiàn)在自然災(zāi)害的區(qū)域分布、自然災(zāi)害與人類活動和自然環(huán)境的關(guān)系。因此，本模塊的學(xué)習(xí)必須基于必修課程《地理1》各單元的學(xué)習(xí)，整合自然地理環(huán)境各個圈層（巖石圈、大氣圈、水圈等），進行適當(dāng)?shù)倪w移和拓展。
3.研究真題
通過收集浙江省選考真題卷及最近浙江省各市模擬選考卷，分析試卷特點，發(fā)現(xiàn)學(xué)生問題，整理出各類題目的答題規(guī)范和學(xué)生書面表述問題如下。（1）影響類、措施類，可用動賓短語結(jié)構(gòu)如2015年10月浙江選考第29題第（3）小題“該農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地在土地資源保護方面應(yīng)采取哪些主要措施？”參考答案為“植樹種草，防沙治沙；因地制宜，發(fā)展農(nóng)林牧業(yè)生產(chǎn)；合理灌溉，防治土壤鹽堿化；嚴禁非法占用耕地，土地整理，增加農(nóng)用土地面積”。（2）區(qū)位類、條件類、原因類，可用主謂短語結(jié)構(gòu)例如2016年4月浙江選考第29題第（3）小題“分析貴州省將易地搬遷作為脫貧途徑的主要原因”，參考答案“人均耕地少；土壤貧瘠；地表水缺乏；交通運輸不便等”。（3）整理易混淆概念問題和表述不規(guī)范問題根據(jù)學(xué)生答題情況，整理各類概念性問題，如考生對試題中出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)鏈中上游企業(yè)和下游企業(yè)、農(nóng)業(yè)類型和農(nóng)業(yè)地域類型、工業(yè)結(jié)構(gòu)和工業(yè)類型、水源與水資源、資源與能源、有機質(zhì)與有機物等易混概念理解不清，需要教師在平時的教學(xué)過程中注重基礎(chǔ)概念的辨析。把握地理基本概念，建立概念群體系，既要了解它們的內(nèi)涵，還要理解它們之間的區(qū)別和聯(lián)系。再如表述不規(guī)范問題，表現(xiàn)為①錯誤化，如“徑流”寫成“涇流”，“補給”寫成“補集”；②隨意化，如“水源補給”寫成“水源補充”，“東部季風(fēng)區(qū)”寫成“東部季風(fēng)氣候區(qū)”；③絕對化，如“緩解能源短缺”寫成“解決能源短缺”等。因此，平時教師的語言表述要嚴謹準確，不能口語隨意化，須運用專業(yè)術(shù)語表達地理知識?！捌渖碚?，不令則行；其身不正，雖令不從?！苯處熤挥芯邆淞己玫膶I(yè)素養(yǎng)，才能影響學(xué)生，教會學(xué)生正確表達。
參考文獻
第2篇：指導(dǎo)意見和實施意見的區(qū)別范文
一、公共租賃住房——我國保障性住房建設(shè)的政策選擇
2007年8月7日，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱住建部）《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出要積極發(fā)展住房租賃市場，鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)建設(shè)中小戶型住房面向社會出租。自此，“公共租賃住房”開始逐步成為我國推進保障性住房建設(shè)的主導(dǎo)性政策選擇。尤其是2010年6月8日住建部等七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），更是推動了公共租賃住房在全國范圍的快速發(fā)展。
（一）公共租賃住房的含義
解析公共租賃住房作為有別于廉租住房、經(jīng)濟適用房的一種新型保障性住房，目前尚無一個內(nèi)涵統(tǒng)一的明確界定。分析《指導(dǎo)意見》中對于發(fā)展公共租賃住房的要求，比較各地方公共租賃住房管理辦法中對于公共租賃住房的規(guī)定，公共租賃住房呈現(xiàn)如下特征：
第一，保障性。住房權(quán)是得到《世界人權(quán)宣言》、《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》、《消除一切形式種族歧視公約》等國際公約一致確認的一項基本人權(quán)?！吨笇?dǎo)意見》也明確指出，大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措。由此可見，發(fā)展公共租賃住房是我國政府繼廉租住房、經(jīng)濟適用房之后推出的保障居民住有所居的一種新型保障性住房。
第二，政策支持性。公共租賃住房不是在房地產(chǎn)市場中自發(fā)生成的，而是由國家推動出現(xiàn)的，是國家為了住房保障的目的人為設(shè)計的新型住房類別，因此公共租賃住房的發(fā)展，尤其是發(fā)展初期，只有在國家特殊政策的支持下，才能步入正常的發(fā)展軌道。同時，基于公共租賃住房的保障性特質(zhì)，國家也有責(zé)任通過政策支持來推動公共租賃住房的發(fā)展。對此，《指導(dǎo)意見》專設(shè)“政策支持”部分，從土地供應(yīng)、國家投資、稅收優(yōu)惠、金融支持方面給予公共租賃住房發(fā)展以政策支持。
第三，租賃性。這是公共租賃住房的核心特征，也是公共租賃住房與經(jīng)濟適用房的最大區(qū)別。經(jīng)濟適用房是為目標群體提供的低于市場價格的產(chǎn)權(quán)住房，而公共租賃住房則是向目標群體提供適當(dāng)?shù)淖赓U住房來保障其住有所居。
第四，專業(yè)性。這是公共租賃住房與個人出租住房最大的區(qū)別。傳統(tǒng)的個人出租住房的首要功能是產(chǎn)權(quán)者自住，而公共租賃住房不論是通過新建、改建、收購，還是通過在市場上長期租賃住房等方式籌集的房源，都不是為了自住，而是專業(yè)用于出租的。
第五，供應(yīng)群體廣泛性。在我國原有的保障性住房中，廉租住房的供應(yīng)對象是最低收入群體，經(jīng)濟適用房的供應(yīng)對象是中等收入群體。而《指導(dǎo)意見》規(guī)定：公共租賃住房的供應(yīng)對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭，有條件的地區(qū)，可以將新就業(yè)職工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入供應(yīng)范圍。部分地方規(guī)定的公共租賃住房供應(yīng)群體則更加廣泛，如上海將公共租賃住房供應(yīng)對象由戶籍人口擴大為常住人口，并且不設(shè)收入限制。綜上所述，我們可以將公共租賃住房界定為，由國家提供政策支持，各種社會主體通過新建或者其他方式籌集房源、專業(yè)面向廣泛目標群體出租的保障性住房，是一個國家住房保障體系的重要組成部分。
（二）公共租賃住房作為我國保障性住房政策選擇的比較優(yōu)勢
國家之所以將發(fā)展公共租賃住房建設(shè)作為解決當(dāng)前住房困難問題的政策選擇，是因為公共租賃住房相較個人購買、廉租住房、經(jīng)濟適用房和個人出租等方式所具有的比較優(yōu)勢：
1.公共租賃住房有利于引導(dǎo)國民“先租后買”，合理住房消費。實現(xiàn)“住有所居”的目標，通常有兩種方式：一種是購買住房，另一種是租賃住房。據(jù)了解，在發(fā)達國家，首次購房人的年齡比我國要大很多，年輕人長期租房是一種普遍狀態(tài)。在日本、德國，首次購房人平均年齡為42歲，法國為37歲，美國也在30歲以上，英國在2008-2009年間近32%的家庭靠租房解決居住問題，而在我國現(xiàn)階段，國民太過關(guān)注購房，而租房則處于相對被忽視的境地。鑒于此，國家應(yīng)在正確引導(dǎo)國民的住房消費理念方面有所作為，即住房應(yīng)“從租到買、由小及大”[1]。公共租賃住房為居民提供可租賃適當(dāng)房源，這不僅可以引導(dǎo)鼓勵居民租房，減輕中低收入群體購買住房的經(jīng)濟壓力，而且可以減少“被買房”群體的數(shù)量，對抑制過高房價起到積極作用。
2.公共租賃住房有助于克服廉租住房和經(jīng)濟適用房的弊端。首先，公共租賃住房擴大了保障范圍，有利于解決“夾心層”住房問題。因為廉租住房只面向最低收入群體，經(jīng)濟適用房盡管保障對象是中等收入群體，但其價格仍然偏高，甚至部分地區(qū)的經(jīng)濟適用房和商品房價格相差無幾。由于廉租住房、經(jīng)濟適用房和商品房三者之間不能實現(xiàn)對接，形成兩個數(shù)量龐大的“夾心層”，即收入超過廉租住房申請標準、但無力購買經(jīng)濟適用房的人群和收入超過經(jīng)濟適用房申請標準、但無力購買商品房的人群。而公共租賃住房則是面向中等以下收入群體出租，在保障范圍上實現(xiàn)了與商品房的對接。其次，經(jīng)濟適用房是產(chǎn)權(quán)房，存在套利空間，且通過行政手段進行分配，極易誘發(fā)權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生，而公共租賃住房則是面向中等以下收入群體出租住房，不存在引發(fā)上述弊端的空間或土壤。
3.公共租賃住房有益于彌補個人出租住房的不足。在我國，個人出租住房主要存在以下不足：一是數(shù)量少，尤其是在大城市可供出租的房屋數(shù)量遠遠不能滿足需求；二是我國城市人口膨脹，住房資源緊缺，加之各城市紛紛出臺“限購令”，致使私人出租住房難以成為租賃住房的主體，發(fā)展空間較??；三是因可供出租的房屋遠遠不能滿足需求直接導(dǎo)致了過高的租金和“群租”現(xiàn)象；四是房屋租賃專業(yè)經(jīng)營機構(gòu)少，出租房屋都是私人閑置房屋，出租并非首要目的，穩(wěn)定性差，租 賃房的居住功能存在缺陷，難以達到產(chǎn)權(quán)房的居家效果。與此不同，公共租賃住房則解決了個人出租住房數(shù)量短缺、運營不規(guī)范等問題，為中低收入無房群體提供數(shù)量充足、租期穩(wěn)定、價格合理的住房。
二、我國公共租賃住房政策在實際運行中面臨的困境
公共租賃住房建設(shè)作為我國政府解決中低收入群體住房困難的優(yōu)先政策選擇，在全國上下正在加緊推進實施，形勢喜人，但是這一政策實施中存在的諸多隱憂更應(yīng)引起我們的高度重視。
（一）資金來源問題
資金來源是我國發(fā)展公共租賃住房面臨的首要問題。2010年底住建部發(fā)出的《關(guān)于報送城鎮(zhèn)保障性安居工程任務(wù)的通知》明確提出，2011年計劃建設(shè)保障性住房和各類棚戶區(qū)改造住房1000萬套。這相比2010年的580萬套，增長72.4%，其面積大體相當(dāng)于2010年全年商品房的供應(yīng)量，創(chuàng)歷年之最，共需投資約1.4萬億元，將達全國房地產(chǎn)投資規(guī)模的20%[2]。盡管這1000萬套保障類住房有棚戶區(qū)改造住房、經(jīng)濟適用房等多個部分構(gòu)成，但據(jù)測算，僅廉租住房和公共租賃住房投資就達約5000億元[3]，加之其資金占用周期長和投資回報率低等，資金壓力之大是可想而知的。
對于資金來源，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，發(fā)展公共租賃住房應(yīng)堅持政府組織、社會參與的原則，各地區(qū)在加大政府對公共租賃住房投入的同時，要切實采取土地、財稅、金融等支持政策，充分調(diào)動各類企業(yè)和其他機構(gòu)投資和經(jīng)營公共租賃住房的積極性。《指導(dǎo)意見》在“政策支持”部分規(guī)定：市、縣人民政府要通過直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式，加大對公共租賃住房建設(shè)和運營的投入。省、自治區(qū)人民政府要給予資金支持。中央以適當(dāng)方式給予資金補助。同時，鼓勵金融機構(gòu)發(fā)放公共租賃住房中長期貸款，支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行中長期債券等方式籌集資金，專項用于公共租賃住房建設(shè)和運營，探索運用保險資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金拓展公共租賃住房融資渠道，政府投資建設(shè)的公共租賃住房，納入住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點范圍。由此可見，我國廉租住房和公共租賃住房建設(shè)的資金將主要來自國家財政劃撥、地方財政支出、住房公積金、銀行支持和社會融資。
在國家財政劃撥方面，2011年政府工作報告提出：住房保障方面，中央財政預(yù)算擬安排補助資金1030億元，比上年增加265億元[4]，根據(jù)住建部關(guān)于保障性住房建設(shè)資金分配方案，這部分國家投資將主要投入廉租住房和公共租賃住房建設(shè)。
對于地方財政支出，國家要求地方政府將保障性安居工程建設(shè)資金納入本級財政預(yù)算，在財政預(yù)算中列支。由于地方財政主要來自土地出讓金，因此國家要求地方政府必須將土地出讓凈收益的不低于10%投入保障性住房建設(shè)。2010年全國土地出讓收益累計達2.7萬億元。如果按其中30%－40%為凈收益計算，保守估計約近1萬億元，也就是說，有1000億元土地出讓凈收益可以投入保障房建設(shè)[5]。
對于住房公積金，2007年國務(wù)院第24號文件明確要求，各地公積金增值收益扣除風(fēng)險準備金等費用外，要全部用于廉租住房建設(shè)。2010年全國公積金增值凈收益，用于廉租住房建設(shè)的有50多億，預(yù)計今年會有進一步提升[3]。另外，2009年10月住建部等七部委《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點工作的實施意見》，隨后確定北京、天津、重慶、唐山等28個城市為試點城市[6]。這方面資金去年有400多億，預(yù)計今年和去年相似[3]。但是，因公積金屬于繳存職工個人所有，所以必須優(yōu)先保障繳存職工的權(quán)益，加之社會對于公積金參與公共租賃住房建設(shè)的頗多疑慮，公積金再加強支持力度的空間有限。
在銀行貸款方面，由于保障房建設(shè)資金回收周期長，利潤空間小，并且存在一定的資金償還風(fēng)險，所以銀行對此熱情不高，發(fā)放貸款基本上是政策原因。目前住建部正在研究制定金融機構(gòu)支持保障性安居工程建設(shè)特別是公共租賃住房建設(shè)的中長期貸款政策，擬通過政府補助、注入資本金或者貼息，然后再通過商業(yè)銀行貸款，提高融資能力[3]。
就社會融資而言，國家一直鼓勵社會資金參與保障房建設(shè)，尤其是鼓勵參與公共租賃住房建設(shè)。無論是《指導(dǎo)意見》，還是國家其他有關(guān)保障性住房的文件和地方公共租賃住房管理文件，都有吸引社會資金投入的相關(guān)規(guī)定。但因公共租賃住房投資回報率低等原因，所以目前各類資金對公共租賃住房建設(shè)大都處于觀望狀態(tài)，參與投資的基本上都是有國資背景的投資集團。
綜上所述，我們不難發(fā)現(xiàn)公共租賃住房建設(shè)資金面臨的困難和問題：一是資金缺口巨大，政府財政負擔(dān)沉重。2011年廉租住房和公共租賃住房建設(shè)所需資金巨大，除國家財政劃撥、土地出讓金和住房公積金這三種確定來源外，還有約2500億的資金缺口。如果銀行貸款和社會融資積極性仍舊不高，大部分資金將只能由地方政府負擔(dān)，可能會造成部分地方財政不堪重負，以致不能完成公共租賃住房的建設(shè)任務(wù)，或者造成財政過分傾斜于公共租賃住房建設(shè)，影響政府履行其他職能的后果。二是政府資金利用效率低下。在目前的公共租賃住房政策環(huán)境下，政府資金投入主導(dǎo)公共租賃住房建設(shè)，不動產(chǎn)建設(shè)資金投入巨大、周轉(zhuǎn)率低，可能影響國家其他職能的資金投入，不利于國家經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。三是公共租賃住房建設(shè)缺乏長期穩(wěn)定的資金來源。1000萬套保障性住房僅是我國保障性住房發(fā)展的一個開端，還遠不能滿足需求。為此，我國將在“十二五”期間新建保障性住房3600萬套，以公共租賃住房和廉租住房為主[7]。因此，以提供租賃住房方式解決中低收入群體住房困難問題不是一種臨時性對策，而是一種持續(xù)性的政策安排，公共租賃住房的建設(shè)、維護、退出等都將是一個長期持續(xù)的過程，需要長期穩(wěn)定的資金來源。而我國現(xiàn)有的公共租賃住房建設(shè)的資金來源，無論是國家政策性劃撥，還是國家政策性貸款，受政策不穩(wěn)定性的影響是嚴重的，缺乏公共租賃住房建設(shè)運營穩(wěn)定資金來源的保障制度。
（二）土地供應(yīng)問題
首先，現(xiàn)行政策難以保證公共租賃住房建設(shè)用地的足量供應(yīng)?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定，各地要把公共租賃住房建設(shè)用地納入年度土地供應(yīng)計劃，予以重點保障。2010年3月國土資源部《關(guān)于加強房地產(chǎn)用地供應(yīng)和監(jiān)管有關(guān)問題的通知》，規(guī)定保障性住房、棚戶改造和自住性中小套型商品房建房用地，不低于住房建設(shè)用地供應(yīng)總量的70%[8]。但是，我國住房建設(shè)用地資源緊張 ，保障性住房建設(shè)用地過多會對商品房建設(shè)用地形成“擠出”效應(yīng)，危害地方“土地財政”，在利益博弈下，難以保證地方政府對以上公共租賃住房土地供應(yīng)政策的實施力度。其次，現(xiàn)行政策難以保證所供土地符合公共租賃住房用地的質(zhì)量要求?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定，新建公共租賃住房以配建為主，也可以相對集中建設(shè)。要科學(xué)規(guī)劃，合理布局，盡可能安排在交通便利、公共設(shè)施較為齊全的區(qū)域，同步做好小區(qū)內(nèi)外市政配套設(shè)施建設(shè)。在外來務(wù)工人員集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)按照集約用地的原則，統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)各類投資主體建設(shè)公共租賃住房，面向用工單位或園區(qū)就業(yè)人員出租。但是，這些規(guī)定只具有指導(dǎo)意義。在實際操作中，地方政府在“土地財政”的誘導(dǎo)下或是由于信息不充分、不真實等原因，常常造成公共租賃住房選址偏遠、布局不合理，不僅加重城市交通與環(huán)保壓力，而且增加承租者工作和生活的交通成本，最后甚至被“棄租”。
再次，現(xiàn)行政策不利于降低公共租賃住房建設(shè)成本?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定，面向經(jīng)濟適用住房對象供應(yīng)的公共租賃住房，建設(shè)用地實行劃撥供應(yīng)。其他方式投資的公共租賃住房，建設(shè)用地可以采用出讓、租賃或作價入股等方式有償使用。可以預(yù)見，公共租賃住房是我國今后住房保障體系中的一個重要組成部分，提供政策支持、力所能及降低建設(shè)成本是各級政府的責(zé)任。但是按照當(dāng)前政策，公共租賃住房建設(shè)用地采用劃撥和有償使用相結(jié)合的方式，自然提高了公共租賃住房建設(shè)的成本，這部分成本不僅會以租金形式加重承租者負擔(dān)，而且由于面向經(jīng)濟適用住房以外群體的公共租賃住房建設(shè)土地成本仍然很高，降低了公共租賃住房的利潤，不利于社會投資公共租賃住房建設(shè)。
最后，土地分類供應(yīng)政策在實踐中難以有效付諸實施。按照規(guī)定，公共租賃住房用地要按供應(yīng)對象類別實行無償劃撥或有償使用。但在實踐中，公共租賃住房的供應(yīng)對象是中等以下收入無房群體，在設(shè)計規(guī)劃時很難確定將來的承租對象類別。如果建設(shè)規(guī)劃時首先確定各種群體承租比例，在配租時對承租群體分類控制，會大大增加操作難度，造成不必要的成本浪費。
（三）建設(shè)運營問題
對于公共租賃住房的建設(shè)運營，《指導(dǎo)意見》規(guī)定，充分調(diào)動各類企業(yè)和其他機構(gòu)投資經(jīng)營公共租賃住房的積極性。這表明公共租賃住房可以由政府建設(shè)經(jīng)營、也可以由其他機構(gòu)建設(shè)經(jīng)營。目前我國各地方對公共租賃住房的建設(shè)運營規(guī)定差異較大，一些地方規(guī)定由企業(yè)建設(shè)經(jīng)營公共租賃住房，如天津、上海，還有一些地方規(guī)定只由政府建設(shè)經(jīng)營公共租賃住房，如北京、重慶，不一而終。對此，筆者認為公共租賃住房由政府建設(shè)運營弊端甚多：
首先，容易受到政府低效的影響。房屋的建設(shè)和管理屬于經(jīng)濟活動，需要高效的市場化建設(shè)運營管理模式。我國政府機構(gòu)龐大，行政部門重疊，行政程序復(fù)雜，在計劃經(jīng)濟體制下形成的命令式的管理模式依然存在，國家行政投入和產(chǎn)出的比例嚴重失調(diào)，在這種情況下由住房保障部門或政府另外組建機構(gòu)進行公共租賃住房建設(shè)，進行公共租賃住房的日常運營工作，如公共租賃住房的租金收取、房屋維護、住房安全檢查、對物業(yè)服務(wù)公司工作進行指導(dǎo)監(jiān)督等，會造成公共租賃住房建設(shè)運營效率不高、服務(wù)水平低下、甚至導(dǎo)致公共租賃住房最后淪為貧民窟。
其次，容易受到政府信息不對稱的影響。市場供求關(guān)系和價格機制可以促使市場雙方信息對稱，最后為買方提供符合需求的商品。而國家建設(shè)運營公共租賃住房是出于政治原因，不以營利為目的，不受到市場供求關(guān)系的調(diào)控，《指導(dǎo)意見》和各地具體實施意見中雖然有關(guān)于公共租賃住房的選址、設(shè)計、裝修、物業(yè)服務(wù)等方面相關(guān)規(guī)定，但這只是一種指導(dǎo)性的規(guī)定，在實踐中容易因政府信息不周全、不真實，或是忽視群眾意見導(dǎo)致公共租賃住房建設(shè)和運營不符合需求，甚至被“棄租”。
最后，容易為權(quán)力尋租提供條件。由于公共工程中政府既作為公共利益的代表，充當(dāng)裁判者，又直接參與經(jīng)濟活動，所以公共工程中一直都存在嚴重的權(quán)力尋租現(xiàn)象。公共租賃住房建設(shè)耗資巨大，由政府建設(shè)運營公共租賃住房，其招標投標、政府采購等環(huán)節(jié)都可能為權(quán)力尋租創(chuàng)造空間，滋生腐敗，造成公共租賃住房質(zhì)量低下、成本過高、重復(fù)建設(shè)、國家資金大量流失等嚴重問題。
（四）租金標準問題
《指導(dǎo)意見》規(guī)定，公共租賃住房租金水平，由市、縣人民政府統(tǒng)籌考慮住房市場租金水平和供應(yīng)對象的支付能力等因素合理確定，并按年度實行動態(tài)調(diào)整。符合廉租住房保障條件的家庭承租公共租賃住房的，可以申請廉租住房租賃補貼。目前有少部分地區(qū)采用公共租賃住房以市場價格出租，對承租對象發(fā)放租房補貼的形式，如天津、廈門，大部分地區(qū)的具體實施意見都規(guī)定公共租賃住房以“低于”市場價格配租，以此體現(xiàn)公共租賃住房的保障作用。如上海規(guī)定：按略低于市場租金水平，確定公共租賃住房的租賃價格，具體由各運營機構(gòu)按規(guī)定制定，報住房所在地的區(qū)（縣）物價部門和房管部門備案；2010年7月北京首次公布公租房項目的成本租金比市場租金低12%-35%；重慶公租房租金只有市場價的60%。但是，這種明顯低于市場水平的租金標準也會帶來相應(yīng)的問題或后果：
首先，低于市場價格的租金標準尤其不利于社會資金投入公共租賃住房建設(shè)。社會資金參與公租房建設(shè)運營的方式可以有兩種：政府主導(dǎo)投資建設(shè)的公共租賃住房進行社會融資和社會資金單獨投資設(shè)立公共租賃住房企業(yè)。不論哪種形式，社會資金最看重的是穩(wěn)定高額的回報，但目前政府嚴格限制公共租賃住房的租金，公共租賃住房的租金采取低于市場價格的方式，租金回報率只有3%不到[9]，難以吸引社會投資。
其次，低于市場價格的租金標準不利于建立合理的住房租賃體系。從世界范圍來看，個人租賃住房在各國都占有重要比例，甚至很多國家只有個人租賃住房。從中國具體國情分析，個人租賃住房由于數(shù)量多、供應(yīng)彈性強等特點不會被公共租賃住房取代，在住房租賃市場中還會占有重要比例。中國合理的住房租賃市場應(yīng)該由專業(yè)的公共租賃住房和大量個人租賃住房共同組成，但目前我國提供的公共租賃住房租金低于市場定價，過度沖擊個人租賃住房市場。根據(jù)競爭原理，私人住房租金會相應(yīng)下調(diào)，過低的利潤導(dǎo)致越來越少的人出租房屋，國家就需要建設(shè) 更多的公共租賃住房，不利于建立合理的租賃房屋體系。
最后，目前的租金分類標準不能合理保障不同收入人群。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，我國公共租賃住房的租金實際上分為兩個層次，即規(guī)定符合廉租住房保障條件的家庭可以申請廉租住房租賃補貼，其他群體都要支付全額租金。公共租賃住房面對中等以下收入群體，但這部分群體的支付能力也有很大差距，國家在租金水平上只劃分為兩個層次不能滿足群眾需求，還會造成國家資金的浪費。
（五）執(zhí)行監(jiān)督問題
目前國家是以行政控制方式執(zhí)行和監(jiān)督公共租賃住房建設(shè)。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，發(fā)展公共租賃住房實行省級人民政府負總責(zé)、市縣人民政府抓落實的責(zé)任制。各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)（住房保障）部門負責(zé)公共租賃住房的行政管理工作，發(fā)展改革、監(jiān)察、財政、國土資源、規(guī)劃等有關(guān)部門按照各自職責(zé)負責(zé)相關(guān)工作。2011年2月住建部陸續(xù)與各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市簽訂《保障性住房目標責(zé)任書》，完成1000萬套保障性安居工程住房的分配任務(wù)，并給地方政府下達“死命令”：所有分配完成的目標任務(wù)，必須在今年10月31日前全部開工，否則主要領(lǐng)導(dǎo)將遭到從約談到行政處分乃至降級、免職的嚴厲處罰。住建部部長姜偉新講話稱，保障性住房的任務(wù)不僅是一項經(jīng)濟任務(wù)，“更是一項政治任務(wù)”[10]。但是，這種將建設(shè)公共租賃住房作為政治任務(wù)、以行政控制方式執(zhí)行監(jiān)督的體制存在有以下弊端：
首先，行政控制執(zhí)行方式的效果難以保證。由于建設(shè)公共租賃住房會造成地方政府巨大的財政壓力，還會占用商品房用地損害當(dāng)?shù)卣?ldquo;土地財政”，地方政府建設(shè)公共租賃住房只是為了完成行政任務(wù)，所以難免會缺乏動力。同時，與地方政府簽訂“責(zé)任書”并不是今年的新創(chuàng)舉，住建部曾與2010年5月與各地方政府簽訂當(dāng)年住房保障工作目標責(zé)任書，要求確保完成當(dāng)年工作任務(wù)，但最終該年保障性住房（指經(jīng)濟適用房和廉租住房）用地只完成計劃的65.2%[11]；雖然今年國家加強了控制力度，但能否保證最終效果仍需拭目以待。此外，由于國家只要求各地所領(lǐng)目標任務(wù)在今年10月31日前全部開工，并沒有要求完成時間，所以地方政府完全可以先創(chuàng)造條件于規(guī)定期限內(nèi)全部開工，而對于能否保證資金充足、建設(shè)完成等可在所不問。
其次，行政控制的執(zhí)行方式具有不穩(wěn)定性。行政控制的執(zhí)行方式依賴于國家政策，容易受到政策的變動性或受到國家財政波動的影響，造成公共租賃住房制度難以長期健康運行甚至半途而廢，不利于住房保障制度建設(shè)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。
最后，行政考核的監(jiān)督方式標準單一。目前國家對地方公共租賃住房建設(shè)任務(wù)考核的標準只是數(shù)量，所以不排除地方政府會為了政績會多建、濫建公共租賃住房，造成國家資金的浪費；或是一味追求數(shù)量，建設(shè)一大批質(zhì)量低下的公共租賃住房。
三、公共租賃住房的市場化——我國公共租賃住房政策發(fā)展的新趨向
毫無疑問，公共租賃住房是解決我國住房保障問題的最佳政策選擇，我們必須堅定不移地推進這一政策措施的順利實施。但是，由于我國公共租賃住房政策實際面臨的諸多困境，我們必須探索推進公共租賃住房制度建設(shè)的新路徑，促進公共租賃住房在我國的快速健康發(fā)展。
（一）國際經(jīng)驗借鑒
要想保障中低收入無房群體能夠租賃住房，必須同時滿足兩個條件：一是保障存在大量可出租的適當(dāng)房源；二是保障中低收入無房群體能夠支付房租。從世界范圍看，住房保障也有相應(yīng)的兩種方式：實物補貼和貨幣補貼。
實物補貼是將住房保障兩方面的工作合二為一，由政府集中建造房屋并低價租賃或出售給符合標準的群體，我國的廉租住房制度、經(jīng)濟適用房制度和目前大部分地區(qū)實行的公共租賃住房制度都屬于實物補貼制度。縱觀世界各國的住房保障制度，我們發(fā)現(xiàn)成功采用實物補貼方式的國家都是人口較少的國家，如新加坡采用實物補貼保障80%以上的居民居住“組屋”（相當(dāng)于我國經(jīng)濟適用住房）中[12]，香港采用實物補貼保障30%的人口居于租住公屋，另有18%的人口居于獲資助的自置居所[13]?？梢?，實物補貼具有有效解決住房數(shù)量型短缺、保障作用明顯等特點，但也存在政府負擔(dān)過重、保障資金使用效率低、容易受到行政效率低下影響等缺點，難以在需要保障人口數(shù)量較多的國家有效運行。
貨幣補貼只要求政府做第二方面的工作，即公共財政只需要補貼公民所租賃的適當(dāng)住房房租中不能承擔(dān)的部分，國家并不出資建設(shè)公共租賃住房，由住房租賃補貼刺激出租房市場的發(fā)展來提供房源。雖然從表面上看住房租賃補貼是國家來支付公民租房的部分租金，但從長遠看來，住房租賃補貼模式普遍提高了目標群體的租賃住房能力，增加了公共租賃住房的需求，刺激了租房市場的發(fā)展。國家以長期支付租金，一次支付少量租金的方式緩解了一次性建設(shè)大量住房的巨大壓力，能有效提高政府福利支出的效率，用有限的公共財政實現(xiàn)社會效益的最大化，因此，人口較多的國家在住房保障的發(fā)展中逐漸由實物補貼過渡到貨幣補貼，房源交由市場提供。例如，英國住房保障原來采用實物補貼和住房租賃補貼相結(jié)合的制度，但從1980年開始實行以“公房私有化”為核心的改革，出賣廉租住房，主要發(fā)展住房租賃補貼保障方式[14]。美國也經(jīng)歷了由實物補貼向貨幣補貼的過渡，美國20世紀30年代至60年代實行國家建房低價配租的實物補貼制度，60年代至70年代，美國開始實行“補貼住房建設(shè)計劃”，通過利息補貼的方式為公共住房的建設(shè)環(huán)節(jié)提供資金，刺激私人開發(fā)商或非營利性機構(gòu)參與公共住房建設(shè)與供應(yīng)，20世紀70年代以來，開始實行“住房租賃補貼制度”，把聯(lián)邦住房援助從住房的供應(yīng)者轉(zhuǎn)向需求者，直接為低收入家庭提供房租補貼[15]。
（二）公共租賃住房市場化——我國公共租賃住房政策發(fā)展的新趨向
我國人口眾多，房價過高，需保障人口數(shù)量巨大，加之目前大部分地方采用的具有實物補貼特點的公共租賃住房政策在執(zhí)行過程中遭遇的重重困難，使得我們必須調(diào)整與發(fā)展我國現(xiàn)行的實物補貼型的公共租賃租房政策，引入住房租賃補貼制度。但是，我國與英國、美國等國家在可租賃適當(dāng)房源方面存在較大差別：英美兩國需要住房保障的人數(shù)較中國少很多，由住房租賃補貼刺激而生成的個人出租住房數(shù)量基本可以滿足需要，而我國目前可供 租賃適當(dāng)住房數(shù)量型短缺嚴重，急需建設(shè)大量公共租賃住房。因此純粹的住房租賃補貼制度尚不能擔(dān)負起我國住房保障的全部任務(wù)。為此，從具體國情出發(fā)，我國應(yīng)穩(wěn)步推進公共租賃住房市場化的政策轉(zhuǎn)型，也就是將住房保障的兩方面工作分開運作：在公共租賃住房來源方面，把建設(shè)住房出租盈利作為一種產(chǎn)業(yè)，由市場主體投資建設(shè)住房，開展住房租賃業(yè)務(wù)，所有公共租賃住房企業(yè)通過市場進行競爭，由市場供求關(guān)系確定租金價格，以收取租金等方式獲得收益，在盈利的同時為社會提供了大量公共租賃房源與優(yōu)質(zhì)的管理服務(wù)；在保障中等以下收入群體支付房租方面，國家應(yīng)發(fā)揮住房租賃補貼制度的優(yōu)勢，在我國建立全面的住房租賃補貼制度。
為保證供應(yīng)數(shù)量，國家必須建設(shè)公共租賃住房，但市場化條件下國家建設(shè)公共租賃住房不再是目前大部分地區(qū)采取的政府主導(dǎo)投資建設(shè)、由住房保障部門低租金分配的方式，而是國家成立單獨的具有法人資格的公共租賃住房公司，進行社會融資，建設(shè)運營公共租賃住房，與其他社會公共租賃住房企業(yè)一同參與市場競爭，租金同樣采取市場定價的方式，收取租金作為盈利，在保障房源供應(yīng)數(shù)量的同時也要保證一定的盈利。這種市場化的制度舉措可以有效克服我國目前公共租賃住房政策運行方面的諸多弊端：
首先，市場化可以解決公共租賃住房建設(shè)資金來源問題。一方面市場化中所有公共租賃住房企業(yè)通過市場公平競爭，租金采用市場定價，公共租賃住房產(chǎn)業(yè)會通過市場價格機制達到合理的盈利水平，這會吸引社會資金單獨投資設(shè)立公共租賃住房企業(yè)，進行住房的建設(shè)、租賃、管理業(yè)務(wù)，節(jié)省了國家大量投資，為公共租賃住房建設(shè)提供穩(wěn)定的資金來源；另一方面，市場化政策下的國家公共租賃住房公司也采用市場定價，在提供房源同時也將有較高的收益率，所以可以以企業(yè)融資的方式，靈活吸引各種社會資金投入，比如可以吸引社會資金以普通入股、社會基金組合信托、債券等形式投入，還可以吸引銀行貸款，保險金等資金的投入。
其次，市場化可以解決公共租賃住房由政府建設(shè)運營的弊端。一方面，由于市場本身具有合理性，眾多公共租賃住房企業(yè)會形成競爭，在公共租賃住房的選址、設(shè)計、裝修、質(zhì)量、日常管理方面都認真考慮群眾需求，為最終承租人提供優(yōu)質(zhì)租賃服務(wù)；另一方面，公共租賃住房由企業(yè)建設(shè)經(jīng)營，不會受到政府行政效率低下、權(quán)力尋租、壟斷等問題的影響，可以促進公共租賃住房的健康快速發(fā)展。
再次，市場化的公共租賃住房租金采用市場標準，不會過度沖擊個人出租住房市場，而且還會與個人出租住房形成良性競爭，從而提高個人出租住房的質(zhì)量，規(guī)范個人出租住房的管理，增強個人出租住房的穩(wěn)定性，引導(dǎo)我國形成由公共租賃住房和個人出租住房共同組成的合理租賃住房體系。
最后，市場化可以解決目前公共租賃住房執(zhí)行監(jiān)督面臨的困境。市場化取向下公共租賃住房作為一種產(chǎn)業(yè)，其供應(yīng)規(guī)模由供求關(guān)系、價格機制等市場因素調(diào)節(jié)，受國家政策的不穩(wěn)定性或受國家財政波動的影響較小，也避免了地方政府為了政績多建、濫建公共租賃住房的現(xiàn)象。
（三）住房租賃補貼制度——公共租賃住房市場化制度的核心
無論是從政策可行性來看，還是從國家住房保障職責(zé)的履行來看，公共租賃住房的市場化理應(yīng)成為我國住房保障制度建設(shè)的政策新趨向。但是市場化的公共租賃住房的租金必定會高于實物補貼下的租金，進而超出中低收入家庭的承受能力，因此在推進公共租賃住房市場化的過程中，我國必須同步推進住房租賃補貼制度，以貨幣方式補貼所有中低收入群體租賃的適當(dāng)住房房租中不能承擔(dān)的部分。具體而言，建立完善的住房租賃補貼制度需要積極推進以下方面的制度建設(shè)：
第一，建立住房租賃補貼專項財政制度。住房租賃補貼雖然保障對象眾多、完全需要由國家財政出資，但因每年每份數(shù)額較少，所以總數(shù)并不高。我國2011年即將建設(shè)的160萬套廉租住房和220萬套公共租賃住房投資預(yù)計5000億人民幣，如果采取住房租賃補貼的形式，國家只補貼公民所租賃的適當(dāng)住房房租中不能承擔(dān)的部分，按平均每份每年補貼5000元計算，380萬份住房租賃補貼每年只需190億人民幣，約是國家一次性投資建設(shè)保障性住房成本的1/25，3600萬份住房租賃補貼每年也只需要1800億人民幣，不會成為政府沉重的財政負擔(dān)，這部分資金可以來自中央財政轉(zhuǎn)移支付和地方政府部分土地出讓收益，中央和地方政府應(yīng)在年度預(yù)算中重點列出專項資金，保證每年住房租賃補貼的資金投入。
第二，合理確定住房租賃補貼的保障對象。住房租賃補貼保障對象范圍可以參照目前公共租賃住房的配租對象范圍，但保障對象應(yīng)當(dāng)滿足以下條件：一是該城鎮(zhèn)的戶籍人口或常住人口；二是在該城鎮(zhèn)中沒有產(chǎn)權(quán)住房或雖然有產(chǎn)權(quán)住房，但人均住房小于一定面積需要租賃住房；三是家庭財產(chǎn)和目前收入難以支付市場價格房租；四是沒有接受其他住房保障。各地方可以根據(jù)實際情況制定相應(yīng)的具體標準，在制定具體標準時，各地要發(fā)揮“筑巢引鳳”的作用，將住房保障和人才戰(zhàn)略方案結(jié)合，為城市的發(fā)展不斷積累人力資本，將住房保障變成一個有著技術(shù)與人力導(dǎo)向的復(fù)合工程[16]。
第三，對目標群體實行分類補貼制度。由于中等以下收入群體支付能力也有很大差異，所以應(yīng)制定詳細的住房分類補貼標準，對不同困難程度的家庭實行不同的補貼，用有限的公共財政實現(xiàn)社會效益的最大化，同時還要充分發(fā)揮住房租賃補貼對城市人才結(jié)構(gòu)的優(yōu)化作用。筆者認為住房租賃補貼的分類標準主要有兩種：一是住房租賃補貼的數(shù)額要保障不同收入和人口的家庭有能力租賃住房。國家應(yīng)該建立完善的收入申報制度、收入評估制度和社會監(jiān)督機制，詳細核查滿足條件人群的收入，然后對滿足條件的家庭按人口數(shù)等要素進行分類，評估出滿足該家庭生活基本需要的住房最小面積，按照家庭收入和市場租金的差價進行補貼，可以采取補貼給租賃者的形式，也可以采取補貼給出租者的形式。二是制定住房租賃分類補貼標準時要充分發(fā)揮分類補貼對人口流動的影響，引導(dǎo)人口的合理定向流動。對于城市發(fā)展需要的專業(yè)人才，可以適當(dāng)提高住房租賃補貼，而對于農(nóng)民工群體，因為農(nóng)民工一般擁有自有住房，只是在城市工作時缺少臨時性的住房，所以對農(nóng)民工應(yīng)引導(dǎo)其租賃小面積，或是宿舍性質(zhì)租賃住房，核算房屋租賃價格時應(yīng)當(dāng)按照小面積住房予以 核算。各個城市可以按照自身發(fā)展對人才的需求，確定住房補貼分類的標準，吸引所需人才和企業(yè)的進入，引導(dǎo)人口的合理流動，優(yōu)化城市人才結(jié)構(gòu)，促進城市健康發(fā)展。
第四，建立完善的住房租賃補貼分配制度。對此：一是要明確住房租賃補貼部門的責(zé)任，確保住房租賃補貼制度的順利落實；二是住房租賃補貼實行申報審查制度，符合條件的對象要經(jīng)過申請，審查合格后才獲得相應(yīng)住房租賃補貼；三是住房租賃補貼審查過程要公開透明，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，住房租賃補貼部門可以設(shè)立專門網(wǎng)站，公開申請人的詳細資料，進行社會監(jiān)督；四是在國家資金有限，不能做到“應(yīng)補盡補”時，住房租賃補貼可以通過搖號等方式分配，做到分配過程公開透明、分配結(jié)果公平公正；五是對于申請內(nèi)容不真實，騙領(lǐng)住房租賃補貼的人員，應(yīng)該引入刑法處罰制度，以詐騙罪論處；六是采取直接向出租者發(fā)放住房租賃補貼充抵房租的方式，防止申領(lǐng)者將住房租賃補貼挪作他用，不能發(fā)揮應(yīng)有功能；七是建立住房租賃補貼對象動態(tài)控制制度，對住房租賃補貼對象實行年度審核，對于不再符合條件的對象，及時停止發(fā)放住房租賃補貼。
四、公共租賃住房市場化的配套制度建設(shè)
建立住房租賃補貼制度解決了公共租賃住房市場化的核心問題，但是要吸引社會資金投入公共租賃住房產(chǎn)業(yè)，還需要相應(yīng)配套制度的及時跟進。
（一）建立國家公共租賃住房公司制度
公共租賃住房市場化剛剛興起時，社會單獨投資設(shè)立的公共租賃住房企業(yè)必定較少，國家要承擔(dān)起建設(shè)大量公共租賃住房的任務(wù)，所以各地應(yīng)盡快將政府中的公共租賃住房建設(shè)運營機構(gòu)改組為國家公共租賃住房公司，在市場化的機制下積極探索盈利方式，吸引社會融資。如果公共租賃住房作為新興產(chǎn)業(yè)融資還是困難，這就需要財政給予國家公共租賃住房公司一定的資金支持，以保障公共租賃住房初期的建設(shè)數(shù)量。隨著公共租賃住房市場的發(fā)展與成熟，國家租賃住房公司要做到以下幾點：一是要吸引更高比例的社會融資，吸引社會企業(yè)參與公共租賃住房業(yè)務(wù)；二是應(yīng)根據(jù)需要逐漸減少供應(yīng)數(shù)量，國家租賃住房公司可以減少建設(shè)數(shù)量，也可以將所持公共租賃房出售給社會企業(yè)或當(dāng)作商品房出售，回籠資金；三是國家公共租賃住房公司應(yīng)利用公共租賃住房的建設(shè)和出售調(diào)節(jié)市場上公共租賃住房的數(shù)量與價格，使其維持在合理水平，引導(dǎo)各類公共租賃住房公司形成健康合理的競爭格局。
（二）建立適應(yīng)公共租賃住房市場化的新型土地供應(yīng)制度
國家要探索新型公共租賃住房土地供應(yīng)制度，滿足公共租賃住房建設(shè)用地需求。在供應(yīng)面積上，各地要把公共租賃住房建設(shè)用地納入年度土地供應(yīng)計劃，予以重點保障；在土地價格上，國家要降低公共租賃住房用地的成本。降低用地成本似乎應(yīng)該采取土地劃撥制度，但在市場化條件下實行公共租賃住房建設(shè)用地全部劃撥方式也是有困難的。因為信息不對稱，容易造成公共租賃住房的選址不能滿足群眾需求，可能威脅商品房土地供應(yīng)，公共租賃住房建設(shè)用地在公共租賃住房企業(yè)之間的分配難以把握。因此，市場化條件下的公共租賃住房用地宜采用出讓方式，與商品房公司一同競價，國家單獨建立公共租賃住房土地出讓金補貼制度，以該城市相應(yīng)面積土地出讓金平均價格補貼公共租賃住房公司。這種土地供應(yīng)制度有助于提高公共租賃住房項目與商品房建設(shè)項目的競價能力，確保公共租賃住房土地供應(yīng)，有利于建立公共租賃住房用地在公共租賃住房企業(yè)間的分配標準，還可以由市場調(diào)節(jié)公共租賃住房的位置規(guī)劃，滿足群眾需求。
（三）建立針對公共租賃住房產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠制度
《指導(dǎo)意見》中對發(fā)展公共租賃住房的優(yōu)惠制度的規(guī)定主要有：各地區(qū)在加大政府對公共租賃住房投入的同時，要切實采取土地、財稅、金融等支持政策；公共租賃住房建設(shè)涉及的行政事業(yè)性收費和政府性基金，按照經(jīng)濟適用住房的相關(guān)政策執(zhí)行；鼓勵金融機構(gòu)發(fā)放公共租賃住房中長期貸款；支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行中長期債券等方式籌集資金，專項用于公共租賃住房建設(shè)和運營。另外2010年財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合《關(guān)于支持公共租賃住房建設(shè)和運營有關(guān)稅收優(yōu)惠政策的通知》，對公租房建設(shè)和運營中涉及的土地使用稅等多項稅收給予了政策上的優(yōu)惠。要推進公共租賃住房市場化，國家應(yīng)對公共租賃住房建設(shè)擴大政策優(yōu)惠，根據(jù)公共租賃住房產(chǎn)業(yè)的盈利情況，適當(dāng)實行免除建設(shè)性規(guī)費、金融機構(gòu)優(yōu)先予以融資、財政給予貼息等優(yōu)惠政策，并出臺相關(guān)文件詳細規(guī)定，保障優(yōu)惠政策的落實。
（四）建立拓展公共租賃住房產(chǎn)業(yè)收益模式的相應(yīng)制度
要推進公共租賃住房市場化，還要拓展公共租賃住房產(chǎn)業(yè)收益模式，提高公共租賃住房產(chǎn)業(yè)的收益率?！吨笇?dǎo)意見》規(guī)定新建的公共租賃住房“只能租賃，不得出售”，這是在政府主導(dǎo)公共租賃住房建設(shè)下保障公共租賃住房供應(yīng)數(shù)量、防止分配過程中腐敗現(xiàn)象的對策。筆者認為在市場化模式下，對于社會企業(yè)單獨投資開發(fā)的公共租賃住房可以采用租售并舉的形式，即不必永遠當(dāng)作公共租賃住房，國家可以允許在其出租滿一定年限之后，或補交相當(dāng)于公共租賃住房所享受的優(yōu)惠之后，重新當(dāng)作商品房出賣，這種方式降低了公共租賃住房的開發(fā)風(fēng)險，開發(fā)商還可以先租后售兩次盈利，可以吸引社會投資。由于國家公共租賃住房公司承擔(dān)提供充足數(shù)量公共租賃住房的任務(wù)，所以其開發(fā)的住房不宜出售盈利，但如果有需要，也可以以出售的方式減少公共租賃住房的數(shù)量。另外，還可以允許開發(fā)企業(yè)在建設(shè)公共租賃住房時配建一定比例的商鋪出租出售盈利等。
（五）在不同時期建立相應(yīng)的準入退出制度
筆者認為在公共租賃住房市場化成熟的時候，住房保障的準入退出機制應(yīng)由住房租賃補貼來行使，公共租賃住房只是普通的可租賃住房，面向所有群體，興建公共租賃房的目的只是增加可租賃住房的數(shù)量，不應(yīng)設(shè)定準入標準；公共租賃住房的退出也不應(yīng)作強制性的規(guī)定，對于不再符合住房保障標準的人群應(yīng)該停止向其發(fā)放住房租賃補貼，另外，公共租賃住房可以以小面積等特點引導(dǎo)不再符合住房保障的人群自覺退出公共租賃住房。但在公共租賃住房建設(shè)的初期數(shù)量不能滿足需要時，公共租賃住房還是會由于安定性、安全性等優(yōu)點成為稀缺性資源。所以在公共租賃住房市場化的前期，國家公共租賃住房公司建設(shè)的住房不宜面對所有群體，應(yīng)只面向住房租賃補貼的對 象，隨著公共租賃住房數(shù)量的增加，各個地區(qū)可以逐漸放寬準入退出條件，使公共租賃住房完全成為可租賃的普通住房。但對于社會公共租賃住房公司的住房，筆者認為在任何時期國家都不宜設(shè)立強制的準入退出條件，租賃給何種群體應(yīng)完全交由公司自己決定。
（六）建立公共租賃住房產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度
第3篇：指導(dǎo)意見和實施意見的區(qū)別范文
關(guān)鍵詞：事業(yè)單位 崗位設(shè)置 研究探討
一、事業(yè)單位實施崗位設(shè)置的重要意義
崗位設(shè)置是推行事業(yè)單位聘用制的前提。聘用制是指用人單位和擇業(yè)個人通過簽訂聘用制合同的方式確立人事關(guān)系，明確雙方與工作關(guān)系有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)，是事業(yè)單位的一項基本用人制度。聘用制的核心是按崗位聘用，有崗則聘，無崗不聘。沒有合理的崗位設(shè)置，就難以進行崗位分類和評估，就難以對聘用人員進行履職情況的考核，最后使聘用制流于形式，事業(yè)單位人員就成終身制。
崗位設(shè)置是事業(yè)單位內(nèi)部分配制度改革的依據(jù)。事業(yè)單位分配制度改革就是要完善以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，逐步建立起符合事業(yè)單位各自特點、與工作業(yè)績緊密聯(lián)系、鼓勵人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的收入分配激勵機制，使工作人員的工資收入與他們的崗位職責(zé)、工作業(yè)績、實際貢獻以及成果轉(zhuǎn)化所生產(chǎn)的效益直接掛鉤。因此，分配制度改革的核心就是按崗位確定薪酬，也就是要通過對各類崗位進行分析和評估，搞清楚哪些崗位是重要崗位、哪些崗位是次要崗位，有了明確崗位職級，才能確定崗位工資的級差系數(shù)，才能制定不同類別、不同等級的崗位工資。
崗位設(shè)置是建立和完善事業(yè)單位崗位管理制度的基礎(chǔ)。崗位管理的主體是建立和完善崗位管理制度。崗位管理制度主要包括制訂崗位設(shè)置辦法、競聘上崗辦法、公開招聘辦法、辭聘解聘辦法和考評考核辦法等。而崗位設(shè)置辦法又是其它各項制度制訂的基礎(chǔ)，沒有科學(xué)合理的崗位設(shè)置，就無法實施崗位競聘、公開招聘、辭聘解聘。因此，事業(yè)單位崗位設(shè)置是實施競聘上崗的前提，是實現(xiàn)以崗定酬的依據(jù)，是形成擇優(yōu)競爭、能上能下用人機制的基礎(chǔ)，科學(xué)合理的崗位設(shè)置對事業(yè)單位建立和完善崗位管理制度起著至關(guān)重要的作用。
二、崗位設(shè)置存在的主要問題及成因分析
事業(yè)單位已從2006年起推行了全員聘用制，對因事設(shè)崗、按崗聘用、按崗定酬、按績?nèi)〕甑葝徫还芾砘顒舆M行了積極的探索和實踐。但還沒有真正按照“因事設(shè)崗”的原則科學(xué)合理地設(shè)置工作崗位，缺乏具體的崗位設(shè)置辦法，崗位設(shè)置操作的具體內(nèi)容還需要進一步研究完善。
1.主要問題
崗位設(shè)置流于形式。在推行聘用制之初，崗位設(shè)置基本延續(xù)以往的做法，甚至有些基層單位只是在原有人員崗位基礎(chǔ)上簽訂了聘用合同，用一句“先都起立，然后又按原位坐下”來形容都不為過。沒有按照因事設(shè)崗的原則，沒有根據(jù)工作任務(wù)和發(fā)展的需要科學(xué)合理設(shè)計工作部門和崗位，沒有進行科學(xué)規(guī)范的崗位評估與分析，沒有制訂具體明確的崗位職責(zé)和任職條件，使崗位設(shè)置流于形式。
因人設(shè)崗現(xiàn)象還是存在。單位出于對原有人員資歷、社會人情關(guān)系、民主測評影響、單位和諧等多方面的因素考慮，采取有多少人設(shè)置多少崗位，為有資歷的人設(shè)置“照顧崗”，為有關(guān)系的人設(shè)置“人情崗”，為惹不起的人設(shè)置“特殊崗”。一人一崗，既不用下崗，也不用搞競聘上崗。
崗位設(shè)置與崗位管理結(jié)合不夠緊密。雖然根據(jù)事業(yè)和發(fā)展的需要設(shè)置了各類崗位，雖然組織了“公開競聘”，但沒有嚴格任職資格和上崗條件，沒有把因事設(shè)崗與按崗競聘、按崗定酬、考評考核結(jié)合起來，崗位管理不實，使聘用制的推行流于形式，給辭退解聘帶來難度，給后聘管理帶來影響。
缺乏動態(tài)的崗位管理制度。一方面沒有把事業(yè)發(fā)展需要和本單位的人才引進結(jié)合起來。另一方面，單位崗位設(shè)置長年不變，沒有根據(jù)事業(yè)發(fā)展的需要適時調(diào)整。
2.成因分析
缺乏政策依據(jù)。國家或上級主管部門雖然出臺了崗位管理相關(guān)規(guī)定，但是沒有比較具體明確的崗位設(shè)置辦法及意見，基層單位缺乏崗位設(shè)置依據(jù)。而單位自行制定的崗位設(shè)置辦法由于沒有規(guī)范的指導(dǎo)性意見，效果受到影響。
思想認識不到位。單位有些領(lǐng)導(dǎo)沒有從單位自身發(fā)展和生存高度去認識崗位設(shè)置工作的重要性，認為崗位設(shè)置是人事編制部門管的事，只要按照編制、依照上級粗泛的指導(dǎo)意見去做就行了。因此產(chǎn)生了崗位設(shè)置流于形式、因人設(shè)崗等問題。
配套政策跟不上。目前，單位認為是好的人才“招不來”或“留不住”，認為出工不出力甚至連工都不出的人員又“辭不掉”，人員進出口不暢的現(xiàn)象突出。其根本原因在于事業(yè)單位改革的政策措施不夠配套。如事業(yè)單位人員工資配套措施不夠靈活，“人員勞動差異”還不能充分體現(xiàn)，人員解聘后的醫(yī)療保險待遇有較大差別，企業(yè)與事業(yè)養(yǎng)老保險機制不一，養(yǎng)老金差異大等都反映出事業(yè)單位改革的政策協(xié)調(diào)性、配套性較差。
三、崗位設(shè)置的對策建議
1.崗位設(shè)置的指導(dǎo)思想
事業(yè)單位崗位設(shè)置應(yīng)以人為本，以科學(xué)發(fā)展觀、人才觀為指導(dǎo)，按照有利于調(diào)動工作人員積極性，有利于提升公共服務(wù)能力的要求，根據(jù)管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤崗位的不同特點，研究制定相應(yīng)的崗位設(shè)置辦法，科學(xué)合理地設(shè)置每一個工作崗位，努力實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由固定用人向合同用人、身份管理向崗位管理、行政管理向制度法制管理的轉(zhuǎn)變。
2.崗位設(shè)置的基本原則
按編設(shè)崗原則。事業(yè)單位要以上級主管部門或機構(gòu)編制部門核定的編制員額及人員結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為依據(jù)，在編制數(shù)額內(nèi)設(shè)置崗位，這是紅線，絕不能突破。崗位的名稱、數(shù)量、職能、責(zé)任、權(quán)利及崗位的任職條件等與本單位的類別、工作性質(zhì)和任務(wù)相符，崗位數(shù)不得突破編制數(shù)。
因事設(shè)崗原則。要根據(jù)單位的性質(zhì)、規(guī)模、職能、所承擔(dān)的工作任務(wù)及事業(yè)發(fā)展的需要，科學(xué)合理地設(shè)置崗位。要把整體事業(yè)職能任務(wù)合理分解，分類細化，明確每個崗位的工作內(nèi)容、工作量、工作要求等。
精簡高效原則。應(yīng)按照最少崗位、最低數(shù)量和最佳組合的要求，滿負荷地設(shè)計每個工作崗位，充分發(fā)揮其最佳工作效能。要以提高工作效率和工作質(zhì)量為前提，不交叉設(shè)崗或重復(fù)設(shè)崗，做到崗位的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)相統(tǒng)一。
優(yōu)化結(jié)構(gòu)原則。崗位設(shè)置要體現(xiàn)出對各類崗位的業(yè)務(wù)素質(zhì)、工作技能、人員配備、目標考核等方面的要求。通過分析不同崗位的工作特點、技術(shù)要求和責(zé)任大小，合理確定各類崗位人員的結(jié)構(gòu)比例，并根據(jù)實際發(fā)展需要適時優(yōu)化調(diào)整。
職級分明原則。崗位設(shè)置要按工作實際需要，確定崗位和職務(wù)層次，明確崗位職責(zé)，做到有崗有責(zé)。要根據(jù)工作性質(zhì)、任務(wù)、職能和事業(yè)發(fā)展需要，合理區(qū)分、規(guī)范崗位和職務(wù)級差，優(yōu)化組合、科學(xué)搭配，形成梯階效能。
3.崗位設(shè)置辦法
根據(jù)國家規(guī)定及上級主管部門的指導(dǎo)意見按行政管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤崗位三大類分類設(shè)崗。
（1）管理崗位設(shè)置
事業(yè)單位的行政管理崗位由領(lǐng)導(dǎo)崗位和一般管理崗位兩部分組成，崗位設(shè)置也分領(lǐng)導(dǎo)崗位和一般管理崗位設(shè)置。
第一，實行分類設(shè)置。管理崗位的設(shè)置應(yīng)綜合考慮機構(gòu)性質(zhì)、單位類型、職責(zé)任務(wù)、級別規(guī)格、編制員額、經(jīng)費預(yù)算、發(fā)展需要需求等因素，對不同類型的組織機構(gòu)實行不同的崗位設(shè)置辦法。近年來，我局對局屬各單位的分類工作進行了探索研究，根據(jù)事業(yè)單位的職責(zé)任務(wù)等進行了事業(yè)單位分類，分別實行不同的管理方法。
第二，嚴格控制總數(shù)。事業(yè)單位行政管理崗位總數(shù)要嚴格控制，崗位主體職能相近、任務(wù)性質(zhì)基本相同的崗位，可考慮兼職或一人多職，行政管理人員也可以兼職專業(yè)技術(shù)崗位。如我局測繪處和航標器材維修中心，行政管理人員也只占職工總數(shù)的8%左右，其行政管理人員一人多職并兼職專業(yè)技術(shù)崗位，大大控制了行政人員的比例。
第三，領(lǐng)導(dǎo)崗位設(shè)置。行政領(lǐng)導(dǎo)崗位應(yīng)根據(jù)上級編制部門核定的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、內(nèi)部機構(gòu)數(shù)及實際工作的需要，專門科學(xué)設(shè)置。
第四，一般管理崗位設(shè)置。一般管理崗位應(yīng)根據(jù)不同的機構(gòu)規(guī)模、單位類別、職責(zé)任務(wù)、級別規(guī)格合理確定本單位的管理層次。一般管理崗位可實行職員職務(wù)等級制度。職員職務(wù)的等級，應(yīng)按照崗位職責(zé)、任職條件的要求和德才表現(xiàn)、工作實績、工作資歷確定。通過建立科學(xué)的、規(guī)范的、符合單位實際需要的職員等級制度，以此來區(qū)分一般管理崗位的職級層次，從而達到變“身份管理”為“崗位管理”的目的。
（2）專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置
專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置是實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任的基礎(chǔ)。通過專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置，做到以事定崗、因事設(shè)崗，形成科學(xué)的結(jié)構(gòu)層次，促進專業(yè)技術(shù)人員的合理流動和積極性創(chuàng)造性的充分發(fā)揮。
第一，合理確定總數(shù)。專業(yè)技術(shù)崗位總數(shù)應(yīng)在編制部門核定的編制數(shù)內(nèi)合理確定，并要兼顧考慮本單位的工作任務(wù)、發(fā)展方向和業(yè)務(wù)建設(shè)需要。同時，專業(yè)技術(shù)崗位還應(yīng)實行崗位總量控制與專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例控制相結(jié)合的原則，逐步實現(xiàn)專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任與崗位聘任的統(tǒng)一。
第二，科學(xué)區(qū)分層次。專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置應(yīng)根據(jù)本單位性質(zhì)、規(guī)模、職責(zé)、所承擔(dān)的任務(wù)等要素，科學(xué)選擇職務(wù)系列、合理確定職務(wù)層次。通過區(qū)別重要、次要崗位來確定不同類別的崗位級差和待遇。通過大量的調(diào)查與實踐工作，本人認為，在科學(xué)確定主要、輔助職務(wù)系列的同時要合理確定每一專業(yè)技術(shù)職務(wù)系列的職級，各系列的職級劃分應(yīng)層次適中、級差合理。
第三，嚴格控制比例。專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置應(yīng)根據(jù)人事或主管部門的規(guī)定合理確定高、中、初三級專業(yè)技術(shù)人員結(jié)構(gòu)比例，一般高、中、初各級崗位應(yīng)呈金字塔型結(jié)構(gòu)，其做法體現(xiàn)了專業(yè)技術(shù)人才隊伍的階梯效能，使每一專業(yè)技術(shù)職務(wù)序列設(shè)置的崗位之間，職責(zé)任務(wù)明確、協(xié)調(diào)配合有序，發(fā)揮出每一專業(yè)技術(shù)崗位的良好效益。
第四，建立流動崗位。專業(yè)技術(shù)人員崗位設(shè)置應(yīng)根據(jù)事業(yè)發(fā)展和人才引進的需要探索和建立一定數(shù)量的、符合人才流動的崗位。通過流動崗位的設(shè)置，不但可以解決聘用制推行過程中的分流問題，還能促進人才的合理引進和流動，推動人才和事業(yè)健康發(fā)展。
（3）工勤崗位的設(shè)置
第一，控制數(shù)量結(jié)構(gòu)。工勤技術(shù)人員崗位應(yīng)按照總量控制與等級結(jié)構(gòu)比例控制相結(jié)合的原則，結(jié)合本單位實際，在崗位總量內(nèi)科學(xué)合理地設(shè)置每一具體的崗位工種和控制技術(shù)等級結(jié)構(gòu)比例。
第二，工勤崗位社會化。事業(yè)單位對于可以實行社會化管理的工勤崗位要逐步實現(xiàn)社會化。通過大量調(diào)查得到的信息，多數(shù)事業(yè)單位干部職工都支持工勤崗位實現(xiàn)社會化。因此，通過把事業(yè)單位后勤保障推向社會進行市場化操作，不但可以減少經(jīng)費開支，還可以推動主營事業(yè)的發(fā)展。
參考文獻
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[3]顧金飛，鄭坤法，何兵，張亞紅，陳學(xué)清，孫斌.事業(yè)單位崗位設(shè)置研究[J].經(jīng)濟叢刊
第4篇：指導(dǎo)意見和實施意見的區(qū)別范文
關(guān)鍵詞：河南；農(nóng)村養(yǎng)老保險；財政扶持；法制建設(shè)
中圖分類號：F840.612 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0081-02
2007年，黨的十七大報告提出要“探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”。2009年，國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，河南省在中央政策的指導(dǎo)下，加快了推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的步伐，但是河南是個中部的農(nóng)業(yè)大省和人口大省，經(jīng)濟發(fā)展水平偏低，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作推進艱難。為此，我們要加大宣傳力度，完善相關(guān)政策法律措施，促進河南農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展，緩解河南城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)中原崛起的目標。
一、加大宣傳教育，提高農(nóng)民參保意識
建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，需要政府加大引導(dǎo)力度和宣傳力度，幫助農(nóng)民逐步適應(yīng)由傳統(tǒng)養(yǎng)老方式向現(xiàn)代社會養(yǎng)老保險方式的轉(zhuǎn)變。基于河南省農(nóng)村的實際情況，政府要積極發(fā)揮在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作中的組織、引導(dǎo)和宣傳作用。首先，在宣傳形式上，要充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等大眾傳媒的輻射作用，配合其他形式，例如發(fā)放宣傳資料、政府工作人員上門宣講、利用農(nóng)村趕集日上街擺攤設(shè)點咨詢、定期組織農(nóng)民參加新農(nóng)保知識培訓(xùn)等多種方式。總之，河南省及其下屬各級政府部門要采取多種群眾喜聞樂見的形式，形成省、縣、鄉(xiāng)、村4級互動的輿論宣傳機制。其次，在宣傳內(nèi)容上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府有關(guān)服務(wù)部門可以組織農(nóng)民參加免費的養(yǎng)老保險知識講座方面的培訓(xùn)，系統(tǒng)介紹農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度框架，講解新老農(nóng)保、社會保險與商業(yè)保險的區(qū)別，繳費水平的高低、繳費年限長短與享受待遇的聯(lián)系，引導(dǎo)農(nóng)民認識到自身老年的風(fēng)險性和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的優(yōu)越性，消除農(nóng)民對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的誤會和偏見，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，加深對新農(nóng)保的認識和政府的信賴，培養(yǎng)農(nóng)民投保的意識和自覺性。最后，在宣傳過程中，做好細致的思想工作。政府要通過政策引導(dǎo)、農(nóng)民的民主討論、部分地區(qū)的試點推廣、典型示范等方法，幫助群眾解除各種思想疑慮，調(diào)動各方面的積極性，吸引群眾參加養(yǎng)老保險。在參保過程中，要本著先領(lǐng)導(dǎo)后群眾的原則，分層次提高群眾的自覺性。
二、完善組織機構(gòu)，加強監(jiān)督管理
新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作條例規(guī)定：“地方各級人民政府要充分認識開展新農(nóng)保試點工作的重大意義，將其列入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和年度目標管理考核體系，切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)。”[1] 河南農(nóng)村養(yǎng)老保險工作是一個社會系統(tǒng)工程，牽涉到中原地區(qū)千千萬萬農(nóng)民的切身利益，各級政府部門要強化服務(wù)職能，增強責(zé)任意識，加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的有效監(jiān)督和管理，使河南農(nóng)村養(yǎng)老保險工作高效、有序地進行。首先，建立健全組織管理機構(gòu)。將養(yǎng)老保險的機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)擴大到各個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)；統(tǒng)一基金管理機構(gòu)的設(shè)置，制定政策、規(guī)劃，加強監(jiān)督、指導(dǎo)，從根本上克服多頭領(lǐng)導(dǎo)、各自為政等問題；明確養(yǎng)老保險基金經(jīng)辦機構(gòu)的性質(zhì)和功能，主要包括收繳保險金、核定保險金、發(fā)放養(yǎng)老保險金，并做好相應(yīng)的配套服務(wù)工作。其次，建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險監(jiān)督管理機制。要建立健全適應(yīng)農(nóng)村當(dāng)?shù)貙嶋H工作需要的業(yè)務(wù)、財務(wù)、基金和檔案管理等規(guī)章制度，實行崗位目標管理責(zé)任制，強化約束機制和激勵機制；制定農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的制度，逐步將保險費的征繳、基金運營和養(yǎng)老金的發(fā)放業(yè)務(wù)分開；組建農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金委員會，加強對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的監(jiān)督管理；加強信息平臺建設(shè)，逐步實行網(wǎng)絡(luò)化管理。最后，加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險隊伍建設(shè)。組織現(xiàn)有農(nóng)村社會保險工作人員進行系統(tǒng)培訓(xùn)，提高其理論水平和實務(wù)操作能力；建立健全激勵機制，提高養(yǎng)老保險工作人員的福利待遇水平，吸引優(yōu)秀人才到農(nóng)村養(yǎng)老保險工作中來。
三、創(chuàng)建基金籌措模式，確保經(jīng)費的持續(xù)性
養(yǎng)老保險資金的來源一直是養(yǎng)老保險問題的核心環(huán)節(jié)，科學(xué)合理的基金籌措模式是確保農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的重要動力。我們要積極探索適合河南省省情的多元化的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金籌措模式，拓寬河南農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金籌措渠道，確保養(yǎng)老保險經(jīng)費的持續(xù)性。首先，加大各級財政和集體經(jīng)濟的補貼力度。在加大政府的財政補貼力度的基礎(chǔ)上，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，增強集體補貼能力。其次，完善土地流轉(zhuǎn)制度，將土地轉(zhuǎn)讓承包、流轉(zhuǎn)收益作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的重要來源。例如，可以強制劃撥一定比例的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“補償”金作為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。最后，采取其他多種形式擴充基金籌措渠道。例如個人繳費、從計劃生育統(tǒng)籌費和社會撫養(yǎng)費、發(fā)行社會保障福利彩票和社會捐助收入、開征養(yǎng)老保障稅等稅收來擴充農(nóng)村養(yǎng)老保險基金籌集渠道。
四、完善基金管理和運營方式，實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金是參保農(nóng)民老年生活的物質(zhì)保障，是農(nóng)村社會養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，基金的運營和管理是否科學(xué)和完善直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。要創(chuàng)新和完善基金運營管理方式，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。首先，提升農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理層次，成立省級管理機構(gòu)。要改變現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老保險基金由縣一級單位管理的方式，提升基金管理層次，把基金的管理權(quán)收到省政府相關(guān)部門管理，大幅度提高基金管理的安全性能。其次，成立專門的基金運營公司，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金進行專門的投資和運營。一是基金投資運營公司的管理費用從公司盈利中提取，不再需要政府從中提取管理成本。二是政府要加大對投資管理公司的監(jiān)管力度，建立開放式的監(jiān)督機制，完善審計、監(jiān)察、財政等有關(guān)部門聯(lián)合組成的外部監(jiān)督制度，定期審查這些公司的營運資格是否符合要求，確保公司有足夠的投資能力和信譽。三是設(shè)立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金投資風(fēng)險準備金。投資風(fēng)險準備金的來源是各級基金管理公司投資的收益部分，政府根據(jù)基金投資管理公司的運營能力按比例提取一定的風(fēng)險準備金，一旦某基金管理公司遭遇大的投資風(fēng)險，使地區(qū)性養(yǎng)老基金的給付出現(xiàn)困難時，可由該準備金給予暫時的彌補[2]。最后，拓寬投資渠道，確?；鸨Ｖ翟鲋怠τ谵r(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金，確保它安全的前提下，要實現(xiàn)基金的保值和增值，需要通過銀行存款、購買國債、投資房地產(chǎn)和股票市場等方式，拓寬基金的投資渠道，加強基金的流動性，提高它的收益性?？傊?，在基金投資方式安全性、流動性和收益性之間尋求最佳的契合點，確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。
五、加大政府的財政扶持力度，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險提供政策保障
河南省屬于經(jīng)濟發(fā)展水平不高的中部農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)民繳納養(yǎng)老保險的能力不強，政府要加大對農(nóng)村社會保障資金的支持力度。第一，針對省內(nèi)不同經(jīng)濟發(fā)展水平的地區(qū)實行不同的補助政策，對于經(jīng)濟發(fā)展水平落后的地區(qū)要提供更多的補助，對于經(jīng)濟發(fā)展水平較高、相對富裕的地區(qū)，可以酌情減少補助。第二，在養(yǎng)老保險的管理費用方面，農(nóng)村養(yǎng)老保險管理應(yīng)該像城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險管理一樣，所有管理經(jīng)費由同級財政予以承擔(dān)[3]。第三，政府從社會保障支出中每年拿出一部分資金補貼農(nóng)村基本養(yǎng)老保障。第四，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，將土地轉(zhuǎn)讓的收益中，拿出一定比例的收益作為農(nóng)村養(yǎng)老保險基金賬戶中。第五，在有條件的鄉(xiāng)村，從集體經(jīng)濟收入中拿出一定比例，對參保農(nóng)民進行補貼。總之，通過各種財政補貼政策，爭取形成以下局面：國家支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金，拿大頭、補出口，地方財政補入口。
六、加強法制建設(shè)，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險提供法律支撐
法律是國家意志的體現(xiàn)，具有權(quán)威性和強制性，有助于養(yǎng)老保險制度的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。加強河南農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的路徑之一是加強法制建設(shè)，通過法律規(guī)范和調(diào)整農(nóng)村社會養(yǎng)老保險關(guān)系。首先，建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理的法律規(guī)定。盡快出臺針對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金管理工作的法律法規(guī)，例如《河南省農(nóng)村養(yǎng)老基金管理條例》、《河南省農(nóng)村養(yǎng)老保險基金監(jiān)督條例》等。其次，河南省要依據(jù)新出臺的社會保險法和《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》的要求，并結(jié)合本省的實際情況把政府責(zé)任分解到省屬地方各級政府之中，以利于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度和社會保險法規(guī)的順利推行。在《河南省人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的實施意見》的基礎(chǔ)上，制定一系列配套的較為全面和完善的有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面的地方性法律法規(guī)，例如《河南省農(nóng)村基本養(yǎng)老保險管理暫行辦法》和《河南省農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法》等制度。從法律的層面規(guī)范和具體明確河南省農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)該遵循的基本原則、主要內(nèi)容，通過立法的形式強化和明確規(guī)定政府、集體和農(nóng)戶在農(nóng)村社會保險方面的權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范社會保險基金的籌措和支付、經(jīng)辦機構(gòu)、基金的管理和運營，確定監(jiān)督措施和法律責(zé)任?？傊?，河南省要根據(jù)本地實際情況制定具體的保障辦法，從而使農(nóng)村社會保障工作有法可依、有章可循。
參考文獻：
[1] 國務(wù)院關(guān)于開展新農(nóng)保試點的指導(dǎo)意見(全文)[EB/OL]..
第5篇：指導(dǎo)意見和實施意見的區(qū)別范文
關(guān)鍵詞：綠色消費；特征；環(huán)境；調(diào)查
中圖分類號：F29 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）26-0040-02
近年來，河北省經(jīng)濟發(fā)展較快，人民生活水平不斷提高。2015年，河北省城鎮(zhèn)居民人均生活消費支出17 587元，同比增長8.5%；農(nóng)村居民人均消費支出9 023元，同比增長9.4%。然而，日益增長的消費規(guī)模也帶來了巨大的環(huán)境壓力。面對新形勢，大力發(fā)展綠色消費，不僅是順應(yīng)消費升級趨勢、推動供給側(cè)改革、培育新的經(jīng)濟增長點的重要手段，更是緩解資源環(huán)境壓力、建設(shè)生態(tài)文明的現(xiàn)實需要[1]。本研究根據(jù)河北省居民綠色消費現(xiàn)狀問卷調(diào)查結(jié)果，探討綠色發(fā)展理念下促進居民綠色生活方式和消費模式形成之對策。
一、問卷設(shè)計與調(diào)查
本次調(diào)查采取當(dāng)面訪談填寫和網(wǎng)上問卷填寫方式，調(diào)查樣本覆蓋了河北省石家莊、唐山、秦皇島、保定、滄州、邯鄲、邢臺、廊坊、張家口、衡水、承德等11個市。問卷內(nèi)容共分為四個部分，分別是人口統(tǒng)計變量、綠色消費認知、綠色消費態(tài)度和綠色消費行為。
調(diào)查時間為2015年10月―2016年6月，期間共有1 002位居民參與了答題，有效問卷926份，有效率92.5%。有效樣本中，男性占46.2%，女性占53.8%；年齡主要集中在20―60 歲，合計占89.5%；職業(yè)分布上，黨政事業(yè)單位管理者及職員占41.7%，企業(yè)管理及職員占24.5%，學(xué)生占22.7%；受教育程度，初中及以下占5.0%，高中及中專占10.7%，大專或本科占64.5%，研究生及以上占19.8%；家庭結(jié)構(gòu)上，已婚占59.7%，未婚占40.3%。本次抽樣總體比較均勻，具有一定的代表性和普遍性。
二、結(jié)果與分析
1.β躺消費關(guān)注度高，但認知存在偏差
在對綠色消費了解程度的調(diào)查問題中，有73.2%的居民表示聽說過綠色消費的相關(guān)知識，但不了解；15.5%的居民表示非常了解；11.3%的居民表示完全不了解。這說明，居民對綠色消費已經(jīng)有了一定的認識，但真正能深入了解的非常低。進一步的問題“您認為綠色消費是指（多選題）”，給出的三個選項分別是“無損身體健康的消費”、“不會對環(huán)境造成危害的消費”、“節(jié)約資源、不過度的消費”。在所列的三個選項中，89.7%的居民選擇了“無損身體健康的消費”，56.2%的居民選擇了“不會對環(huán)境造成危害的消費”，44.5%的居民選擇了“節(jié)約資源、不過度的消費”，而三項都選擇的人數(shù)僅為36.5%。表明人們高度關(guān)注消費中的安全問題，關(guān)注消費對身體健康的影響。至于個人的消費是否對環(huán)境造成危害，以及消費是否節(jié)約資源、是否過度消費，并不十分關(guān)心。這說明大多數(shù)居民對于綠色消費的具體內(nèi)容認知還不夠全面和深入。
2.對綠色消費認同感高，但沒有完全轉(zhuǎn)化為綠色消費行為
調(diào)查顯示，89.6%的居民認為有必要進行綠色消費，6.9%居民認為沒有必要，3.5%的居民選擇不知道。這表明，多數(shù)居民對綠色消費的認同感較高，支持綠色消費。但是與居民對綠色消費所持的積極態(tài)度相矛盾的是，綠色消費意愿沒有完全轉(zhuǎn)化為實際的購買行為。進一步調(diào)查顯示，大多數(shù)居民購買過綠色食品、節(jié)能家電等綠色產(chǎn)品，其中“只購買”和“經(jīng)常購買”綠色產(chǎn)品的居民分別占8.4% 和37.2%，“偶爾購買”綠色產(chǎn)品的居民占最大比例，為53.4%，只有1.0% 的居民“從不購買”綠色產(chǎn)品。關(guān)于不愿意選購綠色產(chǎn)品的原因， 36.1%的人認為綠色產(chǎn)品的價格太高，31.2%是因為不會識別綠色產(chǎn)品，21.0%的認為綠色產(chǎn)品和普通產(chǎn)品區(qū)別不大。這說明，目前河北省居民對于購買綠色產(chǎn)品已形成一定的消費意識，但是由于綠色產(chǎn)品價格普遍較高、綠色產(chǎn)品知識普及不夠，具有綠色消費習(xí)慣的居民仍然較少，大多數(shù)居民仍是偶爾為之。
3.綠色消費缺乏獲得感，實施綠色消費的內(nèi)在動力不足
對問題“您家的生活垃圾是如何處理的？”僅有21.7%的居民選擇“分類后將垃圾投放到垃圾箱”，高達72.9%的居民選擇“直接將垃圾投放到垃圾箱”，5.4%的居民選擇“隨意扔了”。在對造成垃圾不分類的原因調(diào)查中，52.9%的居民認為太麻煩，耽誤時間，42.9%的居民認為沒有分類回收的設(shè)施，4.2%的居民認為垃圾沒有必要分類。說明在真正的消費行為上，考慮方便自己的居民比較多，分類回收設(shè)施缺乏、分類回收不便捷，很大程度上阻礙了居民垃圾分類的行為。
三、促進河北省居民綠色消費發(fā)展的對策
1.加強宣傳教育，提高居民的綠色消費意識
首先，要有針對性地加強宣傳教育。對中、低受教育程度的居民，應(yīng)加強環(huán)保知識和綠色產(chǎn)品知識宣傳教育，推進消費觀念的更新；對高收入階層居民應(yīng)加強節(jié)儉、適度消費和循環(huán)利用物品的教育，建立合理的綠色消費結(jié)構(gòu)。青壯年居民是消費旺盛群體，應(yīng)加強健康時尚的綠色生活方式宣傳教育，力戒奢侈性消費、攀比性消費。其次，要充分發(fā)揮新興媒體和傳統(tǒng)媒體的作用。此次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)、電視和社會宣傳是居民環(huán)保知識和綠色消費知識獲取主渠道。因此，各主要新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)媒體要在黃金時段、重要版面制作公益廣告，及時宣傳報道綠色消費的理念、經(jīng)驗和做法，加強輿論監(jiān)督，曝光奢侈浪費行為，營造良好社會氛圍[2]。
2.健全政策法規(guī)，刺激居民的綠色消費需求
本次調(diào)查顯示，經(jīng)濟激勵政策會使垃圾分類投放的居民人數(shù)大幅增加。說明綠色消費，不僅靠居民自覺，更要靠政策法規(guī)的激勵和約束。一方面，應(yīng)健全綠色消費的法律法規(guī)，增強道德約束力，使居民認識到綠色生活和消費方式既是個人選擇，也是法律義務(wù)；另一方面，應(yīng)完善綠色消費經(jīng)濟政策。對居民購買綠色產(chǎn)品，提供一定的價格補貼，讓居民能從綠色消費中得到更多實惠。而對消費高耗能、高污染產(chǎn)品及部分高檔消費品的行為，通過征收消費稅進行約束，控制居民對這類產(chǎn)品的消費量，引導(dǎo)居民轉(zhuǎn)向綠色消費。
3.完善基礎(chǔ)設(shè)施，為居民綠色消費提供支撐
在對造成垃圾不分類的原因調(diào)查中，52.9%的居民認為太麻煩、耽誤時間，42.9%的居民認為沒有分類回收的設(shè)施，也就是說高達95.8%的居民對目前垃圾的分類方式不滿意。基礎(chǔ)設(shè)施不完善、不便捷，在很大程度上阻礙了居民綠色消費行為。大力完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以為居民發(fā)展綠色消費創(chuàng)造環(huán)境、增加后勁；反之，則會成為制約綠色消費發(fā)展的瓶頸。為此，河北省今后要做好如下工作：推動“互聯(lián)網(wǎng)+回收”模式創(chuàng)新，建立廢棄物在線交易系統(tǒng)；建設(shè)以公共交通為主體的城市機動化出行系統(tǒng)，促進低碳綠色出行；鼓勵個人閑置資源有效利用，有序發(fā)展網(wǎng)絡(luò)預(yù)約拼車、自有車輛租賃、民宿出租、舊物交換利用等[3]，節(jié)約資源、物盡其用。
參考文獻：
[1] 國家發(fā)展改革委、、科技部等十部門.關(guān)于促進綠色消費的指導(dǎo)意見，2016.
第6篇：指導(dǎo)意見和實施意見的區(qū)別范文
總理在2013年10月國務(wù)院第26次常務(wù)會議上，首次提出了審計監(jiān)督全覆蓋的要求。2014年1月9日，總理在聽取審計署的年度工作匯報時再一次指出，要實現(xiàn)審計全覆蓋，凡使用財政資金的單位和項目，都要接受審計監(jiān)督。正是由于“審計全覆蓋”的提出使我國政府審計機關(guān)和政府審計人員面臨巨大的工作壓力，為之后政府購買審計服務(wù)的提出產(chǎn)生了巨大推動作用。
國發(fā)[2014]48號文件正式提出了我國審計機關(guān)在執(zhí)行政府審計工作時可以根據(jù)審計項目實施需要，探索向社會購買審計服務(wù)。
2015年3月17日國務(wù)院國資委網(wǎng)站[1]的《國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會2015年度集中重點檢查項目和境外國有資產(chǎn)檢查項目服務(wù)采購招標公告》，表明國務(wù)院國資委將通過采購社會審計服務(wù)的方式檢查央企、國企的境外“家底”。
以上政策的出臺都表明在審計監(jiān)督全覆蓋新視野下我國政府審計機關(guān)面臨著巨大的挑戰(zhàn)―審計方式和審計職能的轉(zhuǎn)變。因此，整合社會審計資源，彌補政府審計資源的不足，拓展政府審計監(jiān)督范圍，對于促進審計監(jiān)督全覆蓋極具探究意義。注冊會計師行業(yè)及其從業(yè)人員作為市場經(jīng)濟監(jiān)督的有力工具和有效手段此時應(yīng)該發(fā)揮出行業(yè)先進的專業(yè)勝任能力，積極應(yīng)對政府審計服務(wù)的公開采購。
二、透析我國政府購買審計服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀
（一）政府部門采購審計服務(wù)的需求分析
以全國31個省直轄市自治區(qū)等各地方政府采購目錄及指南中對于購買外部審計服務(wù)的規(guī)模和范圍進行分析（見表1[2]）。由表1中的數(shù)據(jù)我們可以看出政府審計服務(wù)的購買在實務(wù)中的發(fā)展還存在一定的問題：
1.各地政府都一定程度開展了審計服務(wù)購買
從表1中對我國各地方政府開展的向社會購買公共服務(wù)情況的不完全統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)絕大部分省市都在2013年國務(wù)院頒布《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》后根據(jù)各地實際情況了實施意見。各地方政府已經(jīng)按照國務(wù)院要求建立了基本的公共服務(wù)采購制度，并根據(jù)服務(wù)性質(zhì)的不同進行了系統(tǒng)性的分類。我們在這里主要關(guān)注審計服務(wù)和會計服務(wù)的購買。除青海省外其余省市都已經(jīng)將審計服務(wù)和會計服務(wù)的購買列入了指導(dǎo)目錄，這表明政府部門和審計機關(guān)已經(jīng)可以根據(jù)正式的文件對社會審計服務(wù)進行公開購買。
2.各地政府購買審計服務(wù)分類存在差異
從表1第二列可以看出，不同省市各地方政府對于審計服務(wù)和會計服務(wù)的采購的分類方式并不相同。大部分地方政府將審計服務(wù)歸類為“政府輔助類”、“政府履職所需輔事項”、“政府履職所需輔和技術(shù)性事項”，如北京、湖北、安徽、吉林。有的政府將審計服務(wù)歸類為“經(jīng)濟服務(wù)”，如黑龍江。陜西省則將審計服務(wù)歸類為“中介技術(shù)服務(wù)事項”。表1的第三列列出的不同省市各地方政府采購審計服務(wù)和會計服務(wù)的詳細分類，也存在“審計檢查”、“社會審計”、“審計服務(wù)”等多種類目。
將審計服務(wù)的購買列入不同的采購目錄類目下勢必會造成各地區(qū)采購行為的差異和采購服務(wù)質(zhì)量評價、監(jiān)督和控制的不一致，甚至?xí)鹱詴嫀熜袠I(yè)供給審計服務(wù)的混亂情況。因此，政府部門和審計機關(guān)應(yīng)該盡快完善審計服務(wù)購買的法律法規(guī)和監(jiān)管制度等。
（二）注冊會計師行業(yè)的服務(wù)供給情況
1.《2014注冊會計師業(yè)務(wù)指導(dǎo)目錄》的指導(dǎo)作用未充分發(fā)揮
首先，從中國注冊會計師協(xié)會的《注冊會計師業(yè)務(wù)指導(dǎo)目錄（2014年）》（下文簡稱《業(yè)務(wù)指導(dǎo)目錄》）已經(jīng)詳細的列出了我國注冊會計師行業(yè)及其從業(yè)人員可以承接的具體業(yè)務(wù)范圍，明確了所能承接的政府部門委托的各項審計服務(wù)的具體內(nèi)容，主要有：（1）《業(yè)務(wù)指導(dǎo)目錄》中第二大類金融、保險相關(guān)業(yè)務(wù)中的由保監(jiān)會、銀監(jiān)會及其派出機構(gòu)委托的部分業(yè)務(wù)；（2）第三大類國有企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)中由國資委、財政部門、稅務(wù)機關(guān)、國資管理部門委托的部分業(yè)務(wù)；（3）第四大類外商投資企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)中由外匯管理部門委托的部分業(yè)務(wù)；（4）第五大類財政預(yù)算資金相關(guān)業(yè)務(wù)和部分非營利機構(gòu)及其他組織相關(guān)業(yè)務(wù)。但是，會計師事務(wù)所和注冊會計師如今從事的各項業(yè)務(wù)中仍是傳統(tǒng)的財務(wù)報表審計占據(jù)每年收入的絕大部分比例，即使是中注協(xié)公開披露的“百強所”也沒有什么顯著性的突破，中注協(xié)《業(yè)務(wù)指導(dǎo)目錄》上的業(yè)務(wù)拓展僅僅是紙上談兵。
2.注冊會計師提供政府審計服務(wù)的爭議
針對政府部門和審計機關(guān)公開采購審計服務(wù)，并由注冊會計師提供的這種審計方式的提出引起了社會各方面力量的極大關(guān)注。具體表現(xiàn)如，審計署網(wǎng)站[4]首頁《專家視點》欄目內(nèi)的部分專家對于近日國務(wù)院國資委的《國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會2015年度集中重點檢查項目和境外國有資產(chǎn)檢查項目服務(wù)采購招標公告》持有不同意見。
中國企業(yè)研究院首席研究員李錦認為：“用外部的力量來審計，用市場化、法制化來要求，可以使我們對國企的管理站在制度建設(shè)的基礎(chǔ)上。不光對改革來說，對于反腐敗、制度建設(shè)來說都有相當(dāng)?shù)囊饬x?！毕喾?，全國政協(xié)委員、審計署原副審計長董大勝認為，注冊會計師的審計往往是針對財務(wù)數(shù)據(jù)報表的真實性。對于反腐，恐怕力度還不夠，會計師的審計手段和目標、審計的經(jīng)驗和職業(yè)精神與國家審計干部隊伍有區(qū)別，不能代替國家審計。
三、推動政府購買審計服務(wù)發(fā)展的建議
無論是我國政府部門的積極實踐，還是注冊會計師行業(yè)的積極響應(yīng)都表明政府購買審計服務(wù)這種新型審計方式對于推動和促進政府審計監(jiān)督全覆蓋具有積極意義，政府向注冊會計師行業(yè)購買審計服務(wù)的需求也日益迫切。目前我國學(xué)者對于政府審計機構(gòu)視角下優(yōu)化審計服務(wù)購買的建議和策略已經(jīng)很多了，但在審計監(jiān)督全覆蓋新形勢下，注冊會計師行業(yè)及其從業(yè)人員作為審計服務(wù)的供給方也應(yīng)該予以充分的關(guān)注。因此，筆者基于注冊會計師視角對推動政府購買審計服務(wù)發(fā)展提出幾點建議。
（一）明確政府審計業(yè)務(wù)供給范圍及標準
注冊會計師行業(yè)要想有效的提供政府需求的審計服務(wù)首先應(yīng)該明確所要求提供的審計業(yè)務(wù)的范圍，才能針對不同的政府審計業(yè)務(wù)和審計內(nèi)容開展工作。由于我國的政府審計存在多種審計內(nèi)容，注冊會計師事務(wù)所在提供政府審計服務(wù)時應(yīng)該綜合自己的專業(yè)水平和勝任能力，以期能夠有效地彌補政府審計資源的不足，依賴規(guī)?；蛯I(yè)化的審計服務(wù)供給降低審計成本，提高審計效率。
針對政府審計的不同內(nèi)容，注冊會計師應(yīng)該采取不同的供給決策：一是，是否能夠提供；二是，如何提供。
（1）財務(wù)信息審計是指傳統(tǒng)的財務(wù)報表審計，這類審計業(yè)務(wù)是注冊會計師所最為擅長的，因此也理所應(yīng)當(dāng)作為未來注冊會計師行業(yè)可以廣泛地面向政府提供的審計業(yè)務(wù)。因此，可以采用獨立審計的形式來提供這類審計服務(wù)。
（2）對于財政資金績效審計這種非財務(wù)信息審計，主要是財政預(yù)算執(zhí)行審計和決算審計，其往往涉及政府行政管理和行政處理處罰等問題，如果采用政府購買社會審計的形式并不能有效實現(xiàn)。此類審計工作應(yīng)作為我國政府審計機關(guān)的未來工作重心和首要任務(wù)。
（3）制度審計也是我國政府審計的主要內(nèi)容，絕大多數(shù)政府機構(gòu)都設(shè)立了獨立的內(nèi)部審計部門來進行內(nèi)部控制的審計，其作用是為了保證政府行政管理職能的有效運行。會計師事務(wù)所最主要的非審計服務(wù)就是對內(nèi)部控制制度的設(shè)計、建立、完善提供專業(yè)的咨詢服務(wù)。因此，注冊會計師具備制度審計的勝任能力，可以進行此類審計服務(wù)的供給。
（4）對于經(jīng)濟責(zé)任審計這種綜合性審計項目，注冊會計師行業(yè)可以通過與政府審計人員進行適當(dāng)?shù)暮献骱头止さ姆绞郊右詤⑴c。
執(zhí)行審計工作首先要面臨的就是審計依據(jù)問題，注冊會計師在執(zhí)行審計工作時往往依據(jù)的是《注冊會計師審計準則》和《企業(yè)會計準則》，這與我國的《政府審計準則》雖然同受《中華人民共和國審計法》總領(lǐng)，但究其細節(jié)還是有諸多不同之處，因此，在注冊會計師提供政府審計業(yè)務(wù)時就要謹慎地考慮應(yīng)該遵循的準則問題。
2014年12月9日，中注協(xié)印發(fā)《高等學(xué)校財務(wù)報表審計指引》，對注冊會計師執(zhí)行高校財務(wù)報表審計業(yè)務(wù)進行規(guī)范。該指引將于2015年7月1日起施行?！陡叩葘W(xué)校財務(wù)報表審計指引》的法律力度雖然有限，但是足可以看出注冊會計師行業(yè)正發(fā)揮自己的力量，積極參與我國審計監(jiān)督全覆蓋下的政府審計購買。注冊會計師行業(yè)及其從業(yè)人員在未來應(yīng)該制定更多的有關(guān)于規(guī)范注冊會計師執(zhí)行政府審計服務(wù)的行業(yè)準則和指引，與政府審計機關(guān)合作完善我國政府審計、內(nèi)部審計和注冊會計師審計的法律和法規(guī)。
（二）保證審計獨立性
獨立性一直以來被認為是審計的靈魂，對于注冊會計師審計尤為重要。雖然注冊會計師審計的獨立性要強于政府審計和內(nèi)部審計，但是如果由注冊會計師來提供政府審計服務(wù)的話就會不可避免地引起獨立性風(fēng)險。
保證注冊會計師在執(zhí)行政府審計時的獨立性就要從組織上和經(jīng)濟上兩方面入手，即地位獨立于被審計單位和審計收費獨立于被審計單位。注冊會計師行業(yè)作為獨立的社會專業(yè)服務(wù)機構(gòu)提供政府審計服務(wù)時一定要明確自己的獨立性和客觀性要求，不能受被審計有關(guān)部門的意見和壓力所影響，在執(zhí)行審計業(yè)務(wù)面臨“外部壓力”時應(yīng)與委托單位進行溝通，及時消除獨立性風(fēng)險。對于審計收費方面的獨立性要求的主動權(quán)在于政府部門，政府部門應(yīng)該嚴格按照2014年新《預(yù)算法》的要求明確政府購買審計服務(wù)的資金來源。而注冊會計師要嚴格遵守簽訂的《審計業(yè)務(wù)約定書》中確定的審計合同的委托與被委托關(guān)系，執(zhí)行業(yè)務(wù)時保持經(jīng)濟上的獨立性。
（三）厘清供給雙方的審計責(zé)任和義務(wù)
第7篇：指導(dǎo)意見和實施意見的區(qū)別范文
關(guān)鍵詞 高職教育；名校工程；山東??；內(nèi)容分析法；特色化
中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）27-0026-062012年，山東省開始以技能型特色名校建設(shè)項目為切入點推進高職教育改革試點，探索現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的途徑。經(jīng)過4年建設(shè)，項目建設(shè)院校對高職教育多個方面進行改革探索，出現(xiàn)了一些新的變化動向，涉及高職教育的體制改革的途徑與方式、培養(yǎng)模式和課程改革等方面，給高職教育研究提出了新問題。分析實踐領(lǐng)域的這些變化，能夠把握其發(fā)展方向和趨勢。
高等教育特色名校建設(shè)工程（簡稱“名校工程”）是山東省為推進高等教育發(fā)展而實施的重點建設(shè)項目，目的是打造一批人才培養(yǎng)特色院校。通過立項審核的院校將獲得專項資金和政策扶持，解決高等教育辦學(xué)模式單一、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、特色不夠鮮明等問題。高職作為技能型特色名校類進行立項，首批13所高職院校于2012年立項，第二批7所于2013年立項，經(jīng)過3年建設(shè)，分別于2015和2016年進行了評估?！懊９こ獭绷㈨椩盒５母母锓桨赣蓪W(xué)校提出，經(jīng)政府部門批準后實施，是一種自下而上的改革，強調(diào)高職院校在改革中的主體地位和發(fā)展的自主性。項目建設(shè)總結(jié)報告（簡稱“建設(shè)報告”）是立項院校完成建設(shè)任務(wù)后，提交的評估總結(jié)，本研究運用內(nèi)容分析法，對“建設(shè)報告”進行分析，解析山東省高職教育特色化發(fā)展的新變化、新問題，及其原因。
一、研究設(shè)計與方法
（一）樣本
本研究將13所高職的“建設(shè)報告”作為研究樣本，其中首批立項院校8所，第二批5所，分別位于山東省的5個不同地市。從辦學(xué)性質(zhì)來分，7所為政府辦學(xué)，6所為部門辦學(xué)，13所院校都是公辦院校?！敖ㄔO(shè)報告”是各院校對項目建設(shè)的總結(jié)，內(nèi)容涵蓋體制建設(shè)、重點專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、師資隊伍建設(shè)等7個方面，以及重點建設(shè)專業(yè)的建設(shè)方案，能為本研究提供所需的信息。
（二）研究維度
“名校工程”建設(shè)的重點是圍繞“特色”做文章，特色的外在基本特征體現(xiàn)在“社會需求，優(yōu)勢突出，個性鮮明”[1]上，建設(shè)的途徑有多個方面，而最關(guān)鍵的是體制、專業(yè)、課程和人才培養(yǎng)模式4個方面。這幾方面存在著緊密的聯(lián)系，專業(yè)是體制的落腳點、課程是專業(yè)的龍首、培養(yǎng)模式是實現(xiàn)培養(yǎng)目標的方法與手段。4個方面相互影響，共同作用影響高職教育發(fā)展。
（三）編碼
內(nèi)容分析是一種對大量內(nèi)容進行系統(tǒng)定量描述的技術(shù)[2]。編碼是根據(jù)研究需要而設(shè)計的將資料內(nèi)容進行分類的項目和標準，系統(tǒng)化的編碼是內(nèi)容分析的基礎(chǔ)。一級編碼包括體制建設(shè)、專業(yè)建設(shè)、課程建設(shè)、培養(yǎng)模式，根據(jù)一級編碼的內(nèi)涵，確定了二級編碼，二級編碼共包含9類，最后根據(jù)研究的需要，確定統(tǒng)計的子類。
確保對編碼表理解統(tǒng)一，不存在歧義是保證研究信度的前提。在完成初步編碼后，邀請兩位參與名校建設(shè)的專家對編碼表進行了審閱，并根據(jù)專家意見對編碼表進行了重新調(diào)整。編碼一致性百分比是檢驗編碼信度的最簡單方法。2016年6月2-20日，由一名教授和副教授使用質(zhì)性研究軟件包NVivo 9.0對建設(shè)總結(jié)項目報告進行了編碼。在編碼完成以后，利用NVivo 9.0的編碼比較功能對兩位教師的編碼進行了比較，編碼的一致性為85.23%，一致性大于80%，這意味著編碼信度在可接受的范圍。對信度檢驗，還需要查看類目的值及在信度評估中“正確性”偶然一致性檢驗。利用科恩（Cohen）設(shè)計的Kappa公式進行計算[3]：
Kappa=Po-Pe/1-Pe（其中，Po為一致性觀察值，Pe一致性的期望值）
運用NVivo 9.0對比計算功能，得Kappa的值為0.74，通常認為的Kappa值為0.7，一致性為80%即為理想的定義，編碼表具有一定的研究信度。完成后的編碼表，如表1所示。
二、稻蕕韃橛臚臣
（一）體制建設(shè)調(diào)查
“辦學(xué)體制主要回答由誰舉辦學(xué)校，即‘由誰投資、誰辦學(xué)、誰管理’的問題”[4]，核心問題確定辦學(xué)主體和經(jīng)費投入。改變當(dāng)前辦學(xué)體制沉疴，主體單一化的問題，必須激發(fā)各方面的辦學(xué)活力，而實現(xiàn)這一目標的前提是制度建設(shè)，制度是體制創(chuàng)新的前提與保障。制度建設(shè)包括兩方面：一是政府部門制定相關(guān)文件制度，二是高職院校自身制度建設(shè)。本研究對建設(shè)報告中貫徹的上級文件和院校制定的體制改革文件進行了統(tǒng)計，統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。
項目建設(shè)院校貫徹執(zhí)行國家層面的文件有《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定 》（國發(fā)[2014]19號）《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》兩個文件。在山東省層面的指導(dǎo)文件是《關(guān)于加快建設(shè)適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)代職業(yè)教育體系的意見》《關(guān)于貫徹落實推進現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)的實施意見》《山東省高等教育內(nèi)涵提升計劃（2011-2015年）》以及《山東省高等教育名校建設(shè)工程實施意見》。主辦單位是地方政府的7所院校，執(zhí)行還有地市政府部門制定的推進現(xiàn)代職業(yè)教育制度的實施意見，而部門辦學(xué)的6所院校的主辦部門沒有出臺相應(yīng)的文件。13所高職院校在體制改革方面共制定了121個文件，主要是以管理辦法的形式公布，其中制定主體是院校的有11所，以二級院系為主體的有2所，最多的院校制定了25個相關(guān)文件，最少的兩所院校只有一個管理辦法。
體制改革的目標是實現(xiàn)辦學(xué)主體多元化，投入多樣化，促進校企合作，實現(xiàn)共享資源、共育人才，共同管理的新機制。“名校工程”建設(shè)院校在辦學(xué)模式、合作形式、投入方式等方面有了一些變化。對建設(shè)院校的辦學(xué)模式和投入方式進行分類統(tǒng)計，結(jié)果如表3所示。
當(dāng)前，校企合作是主要的辦學(xué)模式，形式主要有訂單班、定向培養(yǎng)、共建實訓(xùn)中心、廠中校、校中廠等。院校與行業(yè)合作組建教育聯(lián)盟、教育集團由于主管部門的推進，行業(yè)參與高職教育的途徑打通了，但從投資方式來看，實質(zhì)性、深層次的進展不大。其他辦學(xué)模式也有一些變化，包括辦學(xué)主體變化，投入方式的變化等。
（二）專業(yè)建設(shè)調(diào)查
專業(yè)建設(shè)是高職教育與社會聯(lián)接，適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的起點，也是特色建設(shè)的落腳點。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，13所高職院校共設(shè)置了626個專業(yè)（包含專業(yè)方向），有127個專業(yè)點，其中，最多的有73個專業(yè)，最少的有27個專業(yè)，平均每所院校開設(shè)48.15個專業(yè)。其中，在校生規(guī)模超過1000人的專業(yè)有22個，占比3.51%，規(guī)模少于100人的有288個，占比46%。規(guī)模最大的專業(yè)在校生達到4473人，最少的只有2人。
重點建設(shè)專業(yè)是項目建設(shè)院校確定由省財政重點支持，院校大力發(fā)展的專業(yè)。13所院校確立的重點建設(shè)專業(yè)共124個，最多的有12個，最少的有8個，共有53個專業(yè)點。其中，工程技術(shù)類專業(yè)有31個，占比58.4%；管理和服務(wù)類有17個，占比32%；藝術(shù)設(shè)計類有5個，占比9.4%。這些專業(yè)中有國家財政撥款重點支持的專業(yè)、省級特色專業(yè)和院級特色專業(yè)，分類統(tǒng)計結(jié)果如表4所示。
為分析重點建設(shè)專業(yè)的分布情況，對13所院校的重點建設(shè)專業(yè)的布點數(shù)和占比進行了統(tǒng)計。布點數(shù)超過6的專業(yè)有9個。其中，布點數(shù)最多的是機電一體化、物流管理和會計電算化3個專業(yè)，占比超過60%。統(tǒng)計結(jié)果如表5所示。
除省財政重點支持的重點建設(shè)專業(yè)，部分項目建設(shè)院校還提出了院級重點建設(shè)專業(yè)。有9所院校提出了33個院級重點建設(shè)專業(yè)，通過與省財政重點支持專業(yè)對比，專業(yè)已在目錄中，且布點數(shù)大于等于6的有4個，大于等于3的有10個，大于等于1的有13個，有6個專業(yè)為新專業(yè)。結(jié)果如表6所示。
（三）課程建設(shè)調(diào)查
課程是實現(xiàn)專業(yè)培養(yǎng)目標的載體。高職課程在建設(shè)模式、建設(shè)策略、資源建設(shè)方面有其自身的要求，符合職業(yè)技能學(xué)習(xí)規(guī)律的課程，才能更好地突顯職業(yè)教育特色。而課程觀是決定課程開發(fā)模式的前提，課程開發(fā)模式?jīng)Q定著課程的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、教材、實踐教學(xué)等。通過對重點建設(shè)專業(yè)的課程建設(shè)模式統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，校企合作課程開發(fā)、模塊化課程、項目化課程應(yīng)用較多，結(jié)果如表7所示。
課程開發(fā)是在課程觀的指導(dǎo)下，確定目標、序化內(nèi)容、規(guī)劃實施，以及確定評價反饋方式。不同的開發(fā)模式，開發(fā)活動和過程也不相同。但是，同一開發(fā)模式下，開發(fā)的各要素之間需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這就是課程開發(fā)的適切性。這是反映課程開發(fā)現(xiàn)狀的一方面，而另一方面是課程體系建設(shè)。課程體系是指根據(jù)專業(yè)目標設(shè)置的課程類型，課程之間的組織方式，以及各個課程之間的關(guān)系[5]。當(dāng)前，構(gòu)建高職課程體系首先面對的是學(xué)習(xí)者的多樣化，高職學(xué)生入學(xué)方式多樣，學(xué)習(xí)基礎(chǔ)和需求差異很大，課程體系要能規(guī)劃出多樣化的學(xué)習(xí)路徑；其次，學(xué)生就業(yè)目標是“崗位群”，課程體系需要為學(xué)生在相關(guān)崗位之間的轉(zhuǎn)換提供支持。這體現(xiàn)出課程體系的靈活性。針對這兩個方面，由兩位專業(yè)帶頭人對核心課程開發(fā)的適切性和課程體系的靈活性進行了量化評價，匯總結(jié)果如表8所示。
（四）人才培養(yǎng)模式調(diào)查
培養(yǎng)模式是人才培養(yǎng)的范式，解決的是“如何培養(yǎng)”的問題。人才培養(yǎng)模式具有指向性和可操作性，能夠被學(xué)習(xí)和借鑒。這也是“名校工程”強調(diào)的示范性和引領(lǐng)作用。在建設(shè)報告中，各高職都提出了自己的人才培養(yǎng)模式，共有98種，最多的有12種，其中，有8所高職院校每個重點建設(shè)專業(yè)有1種人才培養(yǎng)模式，而有3所高職院校只提出了1種人才培養(yǎng)模式。由于人才培養(yǎng)模式的著重點各不相同，名稱差異很大。本研究對98種人才培養(yǎng)模式按照其內(nèi)涵重新進行了分類。分類統(tǒng)計的結(jié)果如表9所示。
當(dāng)前人才培養(yǎng)基本分成兩個階段，培養(yǎng)模式主要應(yīng)用在校學(xué)習(xí)階段，一般不包括頂崗實習(xí)階段。頂崗實習(xí)是“教學(xué)計劃中綜合性最強的實踐性教學(xué)環(huán)節(jié)”[6]。建設(shè)院系有3所運用了基于網(wǎng)絡(luò)的實習(xí)管理系統(tǒng)對學(xué)生進行管理，有4所院校采用流動指導(dǎo)的方式進行指導(dǎo)和管理。但是，由于師生分離，需要對頂崗實習(xí)中的管理、指導(dǎo)、學(xué)習(xí)資源和評價等方面進行有效的規(guī)劃，才能保證其時效性。為此，本研究組織相關(guān)專業(yè)的實習(xí)指導(dǎo)教師對重點建設(shè)專業(yè)的頂崗實習(xí)方案的有效性和重視程度進行了量化評價，然后進行匯總，結(jié)果如表10所示。
三、問題分析
（一）高職教育體制發(fā)展分析
1.校企合作向校企“融通”發(fā)展
校企合作是高職教育中應(yīng)用最廣的辦學(xué)模式，項目建設(shè)中校企合作的V度和深度有了進一步拓展。校企合作的變化主要在以下幾個方面：校企合作的參與方式從“學(xué)校主導(dǎo)、企業(yè)參與”向校企“融通”方向發(fā)展。院校與企業(yè)之間從單向人力資源需求向技術(shù)、管理、生產(chǎn)（實習(xí)）環(huán)境等深層次雙向需求發(fā)展，生產(chǎn)性的“校中廠”“廠中?！庇辛藢嵸|(zhì)性進展；校企合作投入方式日趨多樣化，包括院校與企業(yè)共享土地資源、生產(chǎn)實驗設(shè)備和專利技術(shù)，企業(yè)以生產(chǎn)環(huán)境、管理與生產(chǎn)技術(shù)、員工培訓(xùn)包等作為投入，政府和事業(yè)單位以非固定人員編制進行投入等；高職院校從人才、技術(shù)和科研條件方面與區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合，借機發(fā)展；在利益分配方面，校企通過社會化服務(wù)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓收益、生產(chǎn)性收益分成等方式進行合作；合作主體也日趨多元化，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、政府、軍隊、事業(yè)單位成為參與方，體現(xiàn)出山東省高職教育創(chuàng)新的活力。
2.體制改革制度細則缺失，底層制度難以突破
在項目建設(shè)中出現(xiàn)了合作辦學(xué)、產(chǎn)業(yè)合作、混合所有制辦學(xué)等符合現(xiàn)代職業(yè)教育理念的辦學(xué)模式，但是，值得注意的是，這些模式?jīng)]有出現(xiàn)在“校企合作”中，而是出現(xiàn)在院校與政府、事業(yè)單位的合作中。究其原因，公辦院校體制改革需要有上級文件的指導(dǎo)，建設(shè)報告中所貫徹的國家、山東省頒布的文件是宏觀層面的規(guī)劃，雖然地市政府出臺了促進職業(yè)教育發(fā)展的文件，但缺少具體的指導(dǎo)意見，政策的執(zhí)行落地還有很大的距離。高職院校制定了大量的文件推進體制改革，但是，以院校為主體進行體制創(chuàng)新，存在較大障礙。
經(jīng)濟學(xué)中有“帕累托優(yōu)化”理論，是指在資源分配時，當(dāng)資源從一種分配狀態(tài)轉(zhuǎn)變成另一種狀態(tài)，在沒有任何人變壞的情況下，使得最少一個人變得更好[7]。借由政府所掌控的資源分配權(quán)力，改變當(dāng)前發(fā)展高職教育，只投入給高職院校的現(xiàn)狀，使企業(yè)、行業(yè)等主體都能從高職教育發(fā)展中獲益。明確投資高職教育獲利的合理性、分享比例與方式，更能激發(fā)高職教育發(fā)展的活力，至少能促進高職教育體制向多元化發(fā)展。這除了需要高職院校解放思想、大膽探索，更重要的是體制改革制度細則盡快出臺。
（二）高職專業(yè)建設(shè)分析
1.專業(yè)設(shè)置契合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展
專業(yè)是高職教育與區(qū)域經(jīng)濟緊密聯(lián)系的紐帶。高職專業(yè)建設(shè)必須以區(qū)域性社會需求為依據(jù)，服務(wù)地方的經(jīng)濟和社會發(fā)展。簡單地說，區(qū)域的主導(dǎo)和重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)是什么，高職就應(yīng)辦什么專業(yè)[8]。這就是專業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展的契合度，是專業(yè)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。13所項目建設(shè)院校共有127個專業(yè)點，專業(yè)覆蓋面比較廣，尤其是機械制造、財經(jīng)和電子專業(yè)設(shè)置比例較高。僅就重點建設(shè)專業(yè)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，工程技術(shù)類專業(yè)占58.4%，并集中在機械電子、裝備制造、汽車工程等領(lǐng)域。高職的專業(yè)結(jié)構(gòu)雖然不能準確地反映與社會需求的契合度，但是這與山東省提出的“七個重點產(chǎn)業(yè)”“十大支柱產(chǎn)業(yè)”以及“從制造業(yè)大省向制造業(yè)強省”轉(zhuǎn)變中重點發(fā)展的行業(yè)相對應(yīng)。反映出山東省高職專業(yè)設(shè)置越來越貼近社會需求，折射出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與需求變化，以及高職教育與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展態(tài)勢。
2.特色品牌效應(yīng)突顯，同質(zhì)化依然嚴重
13所高職院校在校生規(guī)模超過1000人的專業(yè)有22個，這些專業(yè)在辦學(xué)經(jīng)驗、師資、實習(xí)實訓(xùn)條件等方面有優(yōu)勢，在社會上有一定的知名度和美譽度，成為特色鮮明的專業(yè)，受到考生和家長的認可。也有一部分部門辦學(xué)院校的專業(yè)，規(guī)模雖不大，但由于辦學(xué)水平得到行業(yè)內(nèi)認可，學(xué)生就業(yè)質(zhì)量高，專業(yè)特色鮮明、優(yōu)勢突出，發(fā)展穩(wěn)定。這反映出高職的專業(yè)特色品牌效應(yīng)對專業(yè)發(fā)展的影響力越來越大。
13所高職設(shè)置了626個專業(yè)，平均每個院校有48.15個專業(yè)，而在校生規(guī)模小于100人的專業(yè)，占比46.0%，“大而全，小而全”、發(fā)展不均衡問題依然嚴重。各校的專業(yè)區(qū)分度不大，專業(yè)集中度很低，僅對“名校工程”重點建設(shè)的121個專業(yè)進行分析，布點數(shù)是6以上的有9個，最高的達到了10。專業(yè)布點數(shù)越高說明重復(fù)度越高，專業(yè)的集中度越低。在這些專業(yè)中有7.6%是國家重點支持的，省級特色或重點支持的專業(yè)占37.09%，從全國的范圍來看，特色和勢不明顯。而院校級重點建設(shè)專業(yè)與省財政重點專業(yè)比對，有重復(fù)的占比81.8%，進一步進行重點建設(shè)，不僅會浪費教育資源，也難以形成優(yōu)勢和特色。出現(xiàn)這些問題的原因，與高職院校片面迎合社會上對“熱門”專業(yè)追捧，盲目擴張規(guī)模有關(guān)，追求短期效益的問題突出。
3.專業(yè)設(shè)置對新興產(chǎn)業(yè)支持不夠
山東省公布的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，將新材料、新一代信息產(chǎn)業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)等8個領(lǐng)域，物聯(lián)網(wǎng)、海洋生物、新能源等20類產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)重點建設(shè)。未來，這些產(chǎn)業(yè)將成為帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)，也是吸引大批高職類專業(yè)技術(shù)人才就業(yè)的重點行業(yè)，但是，當(dāng)前高職院校在專業(yè)設(shè)置上沒有體現(xiàn)出這種新的變化，沒有為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人才服務(wù)準備。反映出高職院校在專業(yè)規(guī)劃上缺少前瞻性，而政府部門在這方面缺少宏觀調(diào)控，沒有將其作為高職教育改革發(fā)展的契機。
（三）高職課程建設(shè)分析
1.課程開發(fā)的多樣性和適切性
課程開發(fā)的適切性是指以一種課程開發(fā)模式為指導(dǎo)，進行課程開發(fā)的理念、技術(shù)、過程和成果等要素之間能協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。課程開發(fā)的適切性反映了過程的科學(xué)性、開發(fā)成果的適用性。通過對專業(yè)核心課程的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，課程開發(fā)的總體適切性不高，問題主要有以下幾方面：在理念上，最突出的問題是理論與實踐之間“兩張皮”，以職教課程觀改造學(xué)科本位的課程現(xiàn)象；在技術(shù)上，存在概念“泛化”，開發(fā)技術(shù)“濫用”的現(xiàn)象，如模塊化課程開發(fā)中，將學(xué)科內(nèi)容“模塊化”，而內(nèi)容邏輯結(jié)構(gòu)依舊，或是打破學(xué)科內(nèi)容的邏輯結(jié)構(gòu)設(shè)計“模塊”，致使學(xué)習(xí)內(nèi)容“碎片化”；在開發(fā)的過程和成果方面，存在著重結(jié)果、輕過程的現(xiàn)象，沒有按照課程開發(fā)的基本過程和規(guī)律進行調(diào)查、開發(fā)、設(shè)計、應(yīng)用及評價，開發(fā)的成果或者是“新瓶裝舊酒”，或者成了“大雜燴”。高職課程開發(fā)在理論和技術(shù)上的復(fù)雜性，決定了課程改革的艱巨性。課程建設(shè)中要突出理論與實踐互動、教學(xué)與產(chǎn)業(yè)互動，協(xié)同發(fā)展是突破這一障礙的關(guān)鍵。
2.課程體系架構(gòu)存在不足
課程體系架構(gòu)是突顯高職作為一個“類別”的基礎(chǔ)特性。盡管普遍認為學(xué)科本位的課程體系不適合高職教育，但是，對于如何構(gòu)建符合現(xiàn)代職業(yè)教育的課程體系，以什么樣的模式建設(shè)，思路和途徑仍不清晰。這表現(xiàn)在相同專業(yè)的課程體系，培養(yǎng)目標相近，但課程的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容、教材、實踐教學(xué)體系等各不相同，大幅縮減或取消如高等數(shù)學(xué)、物理、大學(xué)語文等基礎(chǔ)課程，課程體系“功利性”明顯，存在向培訓(xùn)教育發(fā)展的趨勢。這反映出當(dāng)前高職課程體系建設(shè)仍處在探索階段，對于以什么樣的知識體系支撐起培養(yǎng)目標的認識仍比較模糊。
近幾年，山東省高職院校自主辦學(xué)的權(quán)力在擴大，高職教育與市場、產(chǎn)業(yè)的互動越來越頻繁，根據(jù)市場人才需求快速進行調(diào)整成為“新常態(tài)”。但是，高職教育課程體系建設(shè)卻與社會發(fā)展現(xiàn)狀脫節(jié)，主要表現(xiàn)在兩方面：一是課程體系單一、沒有針對學(xué)習(xí)對象做出區(qū)別化的規(guī)劃；二是隨意性大，不遵重課程體系的權(quán)威性，以學(xué)生“能力差”為由隨意修改，對就業(yè)目標中的 “崗位群”支持不夠。
（四）人才培養(yǎng)模式維度分析
人才培養(yǎng)模式最能體現(xiàn)高職教育的特色。“名校工程”建設(shè)院校將人才培養(yǎng)模式改革作為特色建設(shè)的重點，進行了實踐探索。
1.培養(yǎng)模式創(chuàng)新處在經(jīng)驗總結(jié)層面
經(jīng)過統(tǒng)計，建設(shè)院校共提出了98種人才培養(yǎng)模式，分類匯總成6種，應(yīng)用較多的是“工學(xué)結(jié)合”“2+1”模式和訂單式培養(yǎng)。所提出的模式都是以實踐為基礎(chǔ)，進行探索和總結(jié)，強調(diào)具有自身特色，這是本次模式創(chuàng)新的特點，還有26種模式難以進行歸類。這與以往研究中高職培養(yǎng)模式注重借鑒、引進先進的培養(yǎng)模式不同，反映出高職教育主體意識增強，培養(yǎng)模式“本土化”探索成為新變化。
培養(yǎng)模式需要長期的實踐和探索，通過調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前模式創(chuàng)新有以下幾方面的問題。首先，注重培養(yǎng)過程的調(diào)整，忽視內(nèi)部要素的規(guī)劃，所提出的培養(yǎng)模式多是針對培養(yǎng)過程進行調(diào)整，缺少與模式相適應(yīng)的資源、學(xué)習(xí)環(huán)境、運行機制的規(guī)劃和設(shè)計。其次，缺少培養(yǎng)模式績效評價與反饋，培養(yǎng)模式創(chuàng)新需要針對實踐問題，不斷調(diào)整和完善，通過對教育績效評估，對培養(yǎng)模式的適用性和針對性等方面進行調(diào)整和改進，是完善的基礎(chǔ)，沒有反饋機制，難以確保培養(yǎng)模式發(fā)展的穩(wěn)定性。第三，培養(yǎng)模式與課程體系互動不足，課程是培養(yǎng)模式的一個要素，培養(yǎng)模式改革需要課程體系支撐，缺少與課程的“互動”。這些問題反映出培養(yǎng)模式建設(shè)仍處在經(jīng)驗總結(jié)階段，教師不僅需要革新理念，更需要方法、技術(shù)上的提升。
2.實踐教學(xué)規(guī)劃存在不足
頂崗實習(xí)是當(dāng)前高職中應(yīng)用最為廣泛的實踐教學(xué)模式，占據(jù)整個學(xué)習(xí)過程的1/3時間，有“2+1”或“2.5+0.5”等方式，是高職專業(yè)實踐教學(xué)的“蓋頂石”。但是，由于師生分離，頂崗實習(xí)甚至出現(xiàn)“放羊”的現(xiàn)象，指導(dǎo)和管理存在著缺失。要應(yīng)對師生分離給教學(xué)帶來的挑戰(zhàn)，需要改變傳統(tǒng)的教育理念，以學(xué)生實習(xí)崗位技能需求為中心，以“定制學(xué)習(xí)”為策略，利用遠程學(xué)習(xí)、移動學(xué)習(xí)技術(shù)，構(gòu)建基于崗位能力的、個性化的學(xué)習(xí)支持與管理系統(tǒng)。教師的指導(dǎo)從單純的知識傳輸，向搭建學(xué)習(xí)環(huán)境、提供學(xué)習(xí)資源、加強社會化交互方向轉(zhuǎn)變，指導(dǎo)學(xué)生自主化學(xué)習(xí)。
四、Y論與建議
（一）制度建設(shè)、政策轉(zhuǎn)變是高職教育特色化發(fā)展基礎(chǔ)
當(dāng)前，高職院校的體制創(chuàng)新已有所突破，但是標志著校企之間深層合作的股份制、混合所有制辦學(xué)模式等深層融合的合作，發(fā)展緩慢。政策要“落地”，關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是，盡快推出改革指導(dǎo)意見和配套制度，重點是解放思想，改變高職教育資源投入和分配機制，完善利益分配和保護，提升發(fā)展活力。
（二）加強高職院校專業(yè)布局宏觀調(diào)控，改進指導(dǎo)策略
高職院校應(yīng)順應(yīng)山東省重點項目建設(shè)進程，提升專業(yè)設(shè)置與山東省重點建設(shè)的“行業(yè)”的匹配度。推動高職專業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)的對接。將“校企融合，共同建設(shè)”作為新上專業(yè)和確定特色專業(yè)的前提，以市場為導(dǎo)向，通過競爭，指導(dǎo)專業(yè)跨度大的院校提升專業(yè)集中度。
（三）轉(zhuǎn)變職業(yè)教育理念，提升教育創(chuàng)新能力
高職教育突出實踐性，走工學(xué)結(jié)合的發(fā)展道路，已經(jīng)成為共識。但是，對于如何圍繞這一目標構(gòu)建課程體系、開發(fā)核心課程，創(chuàng)新培養(yǎng)模式，仍在探索中。高職教育創(chuàng)新中，提高教師的教育理論水平，提升教育實踐創(chuàng)新能力是實現(xiàn)特色化發(fā)展的基礎(chǔ)。
參 考 文 獻
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第8篇：指導(dǎo)意見和實施意見的區(qū)別范文
廣州大學(xué)公法研究中心
隨著土地出讓金步步攀高，地方政府對于一些污染高、能耗高、納稅低的企業(yè)通過舊廠房改造征收淘汰出局。這樣就難以回避舊廠房征收補償?shù)膬?nèi)容和原則，處理不好將影響社會發(fā)展和穩(wěn)定。本文圍繞該問題進行闡述和分析，以期對地方政府破解舊廠房改造征收補償難題有所裨益。
國土資源部、監(jiān)察部《關(guān)于進一步落實工業(yè)用地出讓制度的通知》明確規(guī)定：“政府實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要搬遷的工業(yè)項目符合國家產(chǎn)業(yè)政策的，經(jīng)市、縣國土資源行政主管部門審核并報市、縣人民政府批準，收回原國有土地使用權(quán)，以協(xié)議出讓或租賃方式為原土地使用權(quán)人重新安排工業(yè)用地”。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》（下稱《條例》）的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋的所有權(quán)人給予公平補償，這里的“公平補償”的基本要求是按市場價格進行補償?！稐l例》同時規(guī)定，對被征收房屋可以通過貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種方式進行補償和安置。因征收造成的停產(chǎn)停業(yè)損失，應(yīng)該予以補償?？梢?，對于企業(yè)舊廠房的征收補償，同樣應(yīng)該有貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補償安置方式。
根據(jù)上述規(guī)定和實際情況，對于企業(yè)舊廠房改造中的征收補償，一般可以把它分為被征收房屋和土地的補償、被征收機械設(shè)備的補償、對職工損失的補償和停產(chǎn)停業(yè)損失補償四種情況。
一、被征收企業(yè)應(yīng)當(dāng)補償?shù)膬?nèi)容
1.被征收房屋和土地的補償
企業(yè)的房屋土地性質(zhì)一般為工業(yè)用地，通過出讓或租賃的方式取得，房屋用途一般為廠房、倉庫、辦公用房、住宅，補償時應(yīng)當(dāng)以相關(guān)房產(chǎn)證登記的用途和建筑面積為計算標準。因為歷史原因沒有或無法辦理房產(chǎn)證明和土地證明的，可經(jīng)實際丈量確定。根據(jù)《條例》的規(guī)定，被征收房屋和土地的價值應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的評估公司，以征收公告公布之日為時點，根據(jù)相關(guān)評估技術(shù)標準，來確定房屋、土地的實際價值，以做到“公平補償”。
2.被征收機械設(shè)備的補償
機器設(shè)備分為兩類：一類是可搬遷設(shè)備；另一類是不可搬遷設(shè)備。對于可搬遷的設(shè)備，應(yīng)當(dāng)本著繼續(xù)利用的原則，進行異地搬遷安裝，繼續(xù)投入使用。因此而產(chǎn)生的費用是征收引起的必然損失，應(yīng)當(dāng)予以補償?？砂徇w設(shè)備因征收而引起的損失又可分為實物損失費和功能損失費。實物損失費包括拆卸費用、運輸費用、安裝費用、調(diào)試費用等。功能損失費用包括搬遷引起的機器精度下降、不合格產(chǎn)品的增多而帶來的損失。對于不可搬遷設(shè)備，征收會導(dǎo)致該設(shè)備的廢棄，故應(yīng)結(jié)合其成新和重置價，對設(shè)備所有人進行補償。對于機械設(shè)備的補償金額，可以由征收人與被征收人協(xié)商確定，協(xié)商不成的，也可委托專業(yè)的評估公司進行評估確定。但由于被征收企業(yè)很難提供詳細的損失資料，因而經(jīng)常會出現(xiàn)補償金額與實際損失差距較大的情況。政府在補償中應(yīng)當(dāng)綜合分析，充分考慮被征收企業(yè)的實際損失，給予妥善補償。
3.對職工損失的補償
征收會導(dǎo)致企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)、員工停工，甚至出現(xiàn)企業(yè)解散、員工解聘的情況。因企業(yè)被征收而給員工帶來的損失應(yīng)當(dāng)進行補償，但如何安置補償，在法律法規(guī)中并沒有詳細規(guī)定，企業(yè)根據(jù)《勞動合同法》規(guī)定，由企業(yè)和員工通過相互協(xié)商達成一致，或根據(jù)實際工資支付的有關(guān)情況測算補償。如果導(dǎo)致員工解聘，應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)與員工簽訂的勞動合同，結(jié)合勞動法有關(guān)規(guī)定給予補償。
4.停產(chǎn)停業(yè)損失補償
《條例》第23條規(guī)定，對因征收房屋造成停產(chǎn)停業(yè)損失的補償，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素確定。在法律實踐中，補償?shù)臉藴?、依?jù)一般由地方政府以政策性文件規(guī)定，因此各地補償標準不同，計算方法也不同。本文認為，對于停產(chǎn)停業(yè)損失也應(yīng)當(dāng)由評估機構(gòu)進行評估確定。針對企業(yè)的經(jīng)營性質(zhì)、經(jīng)營狀況、贏利情況進行個案評估，才能確保補償?shù)墓焦．?dāng)然具體數(shù)額也可以由當(dāng)事人協(xié)商確定。
二、無法異地安置
沒有合適的土地或者產(chǎn)業(yè)政策不允許被征收企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營，只能采用貨幣買斷、企業(yè)解散的方式進行征收。如果征收之前企業(yè)已經(jīng)關(guān)閉，無需再對其進行安置。對于這類企業(yè)的舊廠房和土地按評估價格采用貨幣補償?shù)姆绞郊纯伞Ｈ绻髽I(yè)用地是租賃的，則只對土地上面的廠房等建筑物及附屬設(shè)施進行評估補償。改革開放后，所推行的民營化和市場化改革，推進區(qū)域工業(yè)化和城市化，這種粗放型經(jīng)濟增長的格局不能適合社會生產(chǎn)力的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)層次偏低、組織化程度不高、產(chǎn)業(yè)布局分散等生產(chǎn)要素支撐力不足缺點逐漸暴露。為了推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化城市功能，加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，國家有關(guān)部門提出企業(yè)“退二進三”的戰(zhàn)略。之后各地紛紛響應(yīng)，并出臺了詳細的方案措施，逐步遷出或關(guān)閉城市中心區(qū)內(nèi)污染大、占地多的工業(yè)企業(yè)，將土地集約化利用。對于“退二進三”企業(yè)的補償，各地的規(guī)定雖有不同，但大同小異。比如唐山市“退二進三”搬遷改造實施意見中規(guī)定，對以出讓方式取得的企業(yè)用地，按照原土地使用權(quán)性質(zhì)評估且政府確認后的價格給予補償；以劃撥方式取得的企業(yè)用地，按原用地性質(zhì)基準地價標準的100%給予補償。
而對于被征收機器設(shè)備的補償應(yīng)該按征收時企業(yè)是否正常經(jīng)營而區(qū)別對待。如果在征收之前，企業(yè)已經(jīng)關(guān)閉停產(chǎn)的，被征收企業(yè)可以自行拆除機器設(shè)備，不拆除或不能拆除的，在征收補償過程中則不予補償。但對于正常生產(chǎn)的企業(yè)，因征收而造成正常運行的機器設(shè)備的損失，應(yīng)該補償。被征收的機器設(shè)備應(yīng)該結(jié)合其成新和重置價，對所有人予以補償。即機器設(shè)備的補償價值=設(shè)備重置價×成新率-設(shè)備可變現(xiàn)凈值，設(shè)備重置價包括購買的市價、運雜費和安裝調(diào)試費等費用。不可搬遷構(gòu)筑物及設(shè)施費用補償，由具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)進行評估，依據(jù)評估結(jié)果確定補償金額。對因搬遷生產(chǎn)設(shè)備而發(fā)生的費用，依據(jù)專業(yè)評估機構(gòu)的評估、測算結(jié)果并經(jīng)政府確認后給予一次性補償。
對于因企業(yè)解散而失業(yè)的職工，應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)與員工簽訂的勞動合同，結(jié)合勞動法有關(guān)規(guī)定給予補償。對于國有企業(yè)搬遷同時改制的，解除國有企業(yè)職工勞動關(guān)系給予的一次性經(jīng)濟補償金和清償職工合理債務(wù)的費用，按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
企業(yè)因征收而關(guān)閉的，不存在停產(chǎn)停業(yè)損失的補償問題。
三、有產(chǎn)權(quán)的異地安置
對被征收企業(yè)采用異地安置的補償方式，同時土地通過出讓方式，由企業(yè)所取得。土地因區(qū)位的不同，土地價值也有所不同，企業(yè)由城市中心區(qū)被安置到比較偏僻的地區(qū)，如果僅僅是等面積置換，而忽視土地價值的差異，對企業(yè)來說是不公平的。此時應(yīng)該由征收人與被征收人共同委托專業(yè)的評估公司分別對被征收土地與安置土地進行雙向評估，并根據(jù)評估結(jié)果結(jié)算土地差價。而企業(yè)在被安置之后，需要對廠房、庫房等必要的建筑進行重建，而重建的費用也是由于征收而給企業(yè)帶來的損失，所以應(yīng)同時對舊廠房等建筑物按重置價評估后進行補償，以彌補企業(yè)損失。
對被征收機器設(shè)備的補償應(yīng)區(qū)分為可搬遷設(shè)備和不可搬遷設(shè)備進行補償。一般采用成本法對設(shè)備進行評估。不可搬遷設(shè)備的一次性補償價值=設(shè)備重置價×綜合成新率-設(shè)備可變現(xiàn)凈值。其中設(shè)備重置價應(yīng)包括購買設(shè)備的市價、運雜費和安裝調(diào)試費等費用?？砂徇w設(shè)備的補償價值=拆除費+拆除損失+運雜費+安裝調(diào)試費+設(shè)備基礎(chǔ)費。其中運雜費包括基本運費、裝卸費、基本包裝費、合理損耗費、運輸保險費等。一般小型的設(shè)備只有極少的運雜費和安裝調(diào)試費，在評估時可根據(jù)具體情況確定，也可按照設(shè)備的評估價值以一定比例計算。
因征收而造成企業(yè)的停產(chǎn)，給企業(yè)職工帶來損失的補償，應(yīng)由企業(yè)與員工通過協(xié)商，達成一致?；蛘甙吹胤较嚓P(guān)規(guī)定，以當(dāng)?shù)刈畹推骄べY水平發(fā)放補助。
停產(chǎn)停業(yè)損失的補償標準，各地方有不同的具體規(guī)定。但總體來說，可以概括為下列幾種常用方式：
1.按被征收房屋總體價值的一定比例計算
比如《重慶市國有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補償辦法（暫行）》規(guī)定，被征收人選擇貨幣補償?shù)?，按房屋評估價值的6%一次性給予停產(chǎn)停業(yè)損失補償費。被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，每月按房屋評估價值的5‰支付停產(chǎn)停業(yè)損失補償費，停產(chǎn)停業(yè)期限按實際過渡期限計算。這樣的方式避免了協(xié)商、評估的程序，按房屋價值為依據(jù)也有一定的合理性。但是這種規(guī)定的弊端是顯而易見的，沒有充分考慮營業(yè)性質(zhì)和經(jīng)營狀況，其營業(yè)損失可能差別較大。
2.根據(jù)經(jīng)營收入、利潤等指標確定
例如《貴州省國有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補償指導(dǎo)意見》規(guī)定，征收國有土地上的房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失，被征收人能夠提供稅務(wù)部門出具的應(yīng)納稅所得額證明的，按照上一年度月均應(yīng)納稅所得額計算每月的經(jīng)營性損失補償；被征收人不能提供稅務(wù)部門出具的應(yīng)納稅所得額證明的，經(jīng)營性損失補償標準由市、縣人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、房屋被征收前的經(jīng)濟效益等因素制定。
3.由評估機構(gòu)進行評估
比如《北京市國有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補償暫行辦法》規(guī)定，被征收房屋為非住宅房屋的，由房屋征收當(dāng)事人按照房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素協(xié)商確定停產(chǎn)停業(yè)損失補償金額；協(xié)商不成的，由房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)評估確定。評估的計算公式為：停產(chǎn)停業(yè)損失補償費=（用于生產(chǎn)經(jīng)營的非住宅房屋的月租金+月凈利潤×修正系數(shù)+員工月生活補助）×停產(chǎn)停業(yè)補償期限。另外，還有按被征收面積和經(jīng)營時間等方式進行計算的，但不是很普遍。
四、無產(chǎn)權(quán)的異地安置
無產(chǎn)權(quán)的異地安置，是指將被征收企業(yè)異地安置到政府統(tǒng)一建造的標準廠房，企業(yè)以租賃方式使用廠房，只需定期繳納租金即可。因征收而造成企業(yè)原土地使用權(quán)的喪失，應(yīng)對被征收企業(yè)原有的土地按照市場評估價格給予貨幣補償，同時也應(yīng)該對企業(yè)原有廠房等建筑物按重置價評估，以彌補企業(yè)因重建廠房等造成的損失。而對于機器設(shè)備、職工工資和停產(chǎn)停業(yè)損失的補償與上述有產(chǎn)權(quán)的異地安置情況形同，不再贅述。
第9篇：指導(dǎo)意見和實施意見的區(qū)別范文
關(guān)鍵詞：中小企業(yè)；區(qū)域性股權(quán)交易；融資模式
文章編號：1003-4625 （2015）06-0068-06 中圖分類號：F830.91 文獻標識碼：A
一、研究背景及文獻綜述
（一）研究背景
目前我國經(jīng)濟正處于轉(zhuǎn)型中，經(jīng)濟市場化的任務(wù)不僅僅是國有企業(yè)的改革，而且也包括經(jīng)濟發(fā)展各種配套設(shè)施的完善，因此，輔助中小企業(yè)發(fā)展壯大，尤其是幫助中小企業(yè)解決融資難問題顯得特別重要。雖然政策呼吁銀行需要加大對中小企業(yè)貸款的扶持力度，但由于銀行的風(fēng)險控制結(jié)構(gòu)和中小企業(yè)的信用結(jié)構(gòu)存在差錯，所以這條路依然走得很艱辛。國家統(tǒng)計局第三次全國經(jīng)濟普查主要數(shù)據(jù)公報披露，中小企業(yè)數(shù)占全部企業(yè)法人單位95.6%，其資產(chǎn)占全部企業(yè)法人單位資產(chǎn)總計29.6%；中國銀監(jiān)會2013年年報報告中小企業(yè)貸款余額占各項貸款余額的23.26%，較2005年貸款余額占16%有了較大的提高，但仍然滿足不了其需求。可見，解決中小企業(yè)巨大的資金缺口，不能僅靠銀行貸款，需拓展新的融資渠道。2012年8月證監(jiān)會《關(guān)于規(guī)范證券公司參與區(qū)域性股權(quán)交易市場的指導(dǎo)意見》，正式把區(qū)域性股權(quán)交易市場納入到構(gòu)建我國多層次的資本市場結(jié)構(gòu)體系中，要使該市場成為中小企業(yè)獲得發(fā)展資金的一個重要渠道。在此背景下，我國陸續(xù)成立了29家股權(quán)交易中心，截至2015年l季度，全國區(qū)域性股權(quán)交易市場掛牌企業(yè)超過20000家，且多為中小企業(yè)。因此，研究區(qū)域性股權(quán)交易如何幫助中小企業(yè)融資顯得非常有必要。
（二）文獻綜述
對中小企業(yè)融資難現(xiàn)象的描述、分析以及解決措施的研究已經(jīng)非常的豐富。融資難表現(xiàn)為直接融資渠道不暢通、間接融資規(guī)模偏低等，原因包括企業(yè)自身財務(wù)和信用條件欠缺、銀行擔(dān)心承擔(dān)過度的風(fēng)險、政策扶持上的缺位等。秦嗣毅、任媛媛（2004）是試著從國外尋找解決之道的學(xué)者代表，他們介紹了美國、日本解決中小企業(yè)融資困難的措施，認為可以從法律、信貸擔(dān)保制度、政府職能、民間金融體系上進行規(guī)范。該類研究給我國在解決中小企業(yè)融資難問題上提供重要借鑒意義。除了方向性的戰(zhàn)略性研究外，也出現(xiàn)大量對具體的融資模式的研究，比如發(fā)行集合債券融資模式、中小企業(yè)供應(yīng)鏈融資模式、眾籌融資模式、P2P網(wǎng)貸融資模式等。龔海（2014）認為中小企業(yè)融資難的根本原因在于銀行和中小企業(yè)之間存在信息不對稱問題，導(dǎo)致銀行對中小企業(yè)貸款成本高，如果利用互聯(lián)網(wǎng)金融大數(shù)據(jù)的分析，則可以有效解決該問題，從而解決中小企業(yè)融資難問題，如“天使匯”就是互聯(lián)網(wǎng)金融的眾籌網(wǎng)站典例。鈕明（2012）研究了互聯(lián)網(wǎng)金融中眾多的網(wǎng)貸平臺，比較了各模型在平臺盈利、投資者資金安全方面的優(yōu)劣勢，提出如何規(guī)范P2P網(wǎng)貸環(huán)境，為解決中小企業(yè)融資難問題做貢獻。謝長千（2013）在分析區(qū)域性O(shè)TC、創(chuàng)業(yè)板和“新三板”的區(qū)別時，提及股權(quán)交易中心建立有利于中小企業(yè)的發(fā)展。
目前已有多個地區(qū)對所在地的區(qū)域性股權(quán)交易市場進行探索，鄭鉉和嚴姣（2014）結(jié)合成都地方特點探討成都股權(quán)交易市場制度構(gòu)建，張楠（2014）對吉林省區(qū)域性股權(quán)交易市場發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，提出引入券商參與建設(shè)吉林省股權(quán)交易市場的必要性。也有學(xué)者從OTC與我國多層次資本市場體系構(gòu)建關(guān)系人手，分析區(qū)域性股權(quán)交易市場的發(fā)展前景，以及區(qū)域性股權(quán)交易市場的法律問題研究。但是，從中小企業(yè)融資模式角度來研究區(qū)域性股權(quán)交易的還較少。所以本文將在前人研究的基礎(chǔ)上，針對中小企業(yè)如何從區(qū)域性股權(quán)交易市場獲得融資，還存在哪些問題，以及如何使區(qū)域性股權(quán)交易融資模式運行機制得以暢通運作進行研究。
二、區(qū)域性股權(quán)交易融資及其發(fā)展
（一）區(qū)域性股權(quán)交易融資的概念及特點
區(qū)域性市場是為市場所在地省級行政區(qū)域內(nèi)的企業(yè)特別是中小微企業(yè)提供股權(quán)、債券的轉(zhuǎn)讓和融資服務(wù)的私募市場，屬于場外交易市場（OTC，over-the-counter market）范疇。具體融資方式包括企業(yè)掛牌直接融資、股權(quán)、債券轉(zhuǎn)讓融資、私募債以及權(quán)益質(zhì)押貸款融資。
區(qū)域性股權(quán)交易融資的特點明顯，歸納為五方面：（1）準入門檻低，主板市場主要服務(wù)于大型成熟企業(yè)，創(chuàng)業(yè)板和中小板則主要為“二高六新”企業(yè)提供股權(quán)融資和轉(zhuǎn)讓服務(wù)，屬場內(nèi)市場，其進入的門檻高；“新三板”即全國股權(quán)代辦轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)雖然也屬場外交易市場，但“新三板”有國家級高新區(qū)或者行業(yè)的限制，而區(qū)域性股權(quán)交易市場以服務(wù)本地區(qū)為主，對企業(yè)歷史的財務(wù)盈利條件基本不做要求，掛牌的限制非常少。（2）融資耗時短，不需繁雜的各種審核，相比傳統(tǒng)上市需要1至2年的審核等待期，區(qū)域性股權(quán)交易融資下的掛牌交易耗時約為3個月，不易錯過企業(yè)發(fā)展機會。（3）信息披露成本低，中小企業(yè)提交的申請材料較簡單，且可獲得合作服務(wù)機構(gòu)專項指導(dǎo)服務(wù)，降低了中小企業(yè)自行搜尋資訊的成本和服務(wù)費用。（4）融資方式靈活，依企業(yè)自身發(fā)展狀況，在增發(fā)擴股或者股權(quán)、債券轉(zhuǎn)讓，股權(quán)質(zhì)押貸款等多種方式中選擇。（5）融資額度上，企業(yè)可以在1年之內(nèi)從股權(quán)交易所獲得多次融資。這些特點滿足中小企業(yè)融資“短、頻、快”的需求。
（二）區(qū)域性股權(quán)融資在國內(nèi)外的發(fā)展概況
美國是資本市場最發(fā)達的國家，其資本市場結(jié)構(gòu)歷經(jīng)了由下往上發(fā)展的過程，處于金字塔最低端的場外交易市場先于場內(nèi)交易市場的形成。在場外交易市場組成中，粉單市場最先出現(xiàn)，且延續(xù)到現(xiàn)在仍然發(fā)揮著完整資本市場體系不可缺少的作用。粉單市場按照市場監(jiān)管的高低、信息披露要求的不同，將市場細分為OTCQX、OTCQB、OTCPINK三個子市場。OTCQX市場針對的是場外市場中的較大型企業(yè)，監(jiān)控和信息披露要求高；OTCQB主要是針對類似場外公告牌市場的目標企業(yè)，需要向SEC注冊和披露財務(wù)信息；OTCPINK為最初級的市場，只要滿足國際財務(wù)規(guī)范和OTC市場集團披露要求，就可以進行報價交易。有資料顯示僅2011年就有1萬多種證券在粉單市場上進行報價，年成交總額2000多億美元。由此可見，美國的柜臺市場真正發(fā)揮著為美國眾多中小企業(yè)融資的作用。
我國的區(qū)域性股權(quán)交易功能類似于美國粉單市場，起步晚但發(fā)展速度較快。2008年，國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗總體方案的批復(fù)》（國函[2008]26號），我國第一家區(qū)域股權(quán)市場――天津股權(quán)交易所成立，該文件也成為區(qū)域股權(quán)交易市場正式建設(shè)的標志性政策文件。2012年證監(jiān)會《關(guān)于規(guī)范證券公司參與區(qū)域性股權(quán)交易市場的指導(dǎo)意見》，伴隨著金融改革的步伐，各地方政府加大對區(qū)域易所設(shè)立的支持力度。2013年，國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于金融支持小微企業(yè)發(fā)展的實施意見》，將區(qū)域性股權(quán)交易市場納入多層次資本市場體系，為促進小微企業(yè)改制、股份定向轉(zhuǎn)讓、掛牌和融資提供便利。在政府的鼓勵和政策的規(guī)范下，截至2015年1季度，全國區(qū)域性股權(quán)交易市場已有29家，基本上每個省份都有了本省份的股權(quán)交易所。表1是各省級行政區(qū)域設(shè)立的股權(quán)交易所及其成立時間。
三、區(qū)域性股權(quán)交易融資的運行機制
中小企業(yè)能否從區(qū)域性股權(quán)交易市場獲得有效的資金融通，取決于該市場的運作效率，而運作效率的高低取決于該市場是否有一個良性的循環(huán)機制。完整的參與主體、合理的市場規(guī)則和各主體互惠互利是確保區(qū)域性股權(quán)融資模式有效運作的三要素。
（一）區(qū)域性股權(quán)交易融資的參與主體
該融資模式至少包括四類參與主體：股權(quán)交易中心、中介服務(wù)機構(gòu)、合格投資者、中小企業(yè)。
股權(quán)交易中心是該模式的組織者，其職能是發(fā)展和管理中介服務(wù)會員，制定各種規(guī)則以溝通協(xié)調(diào)投資者和中小企業(yè)間的需求，同時接受當(dāng)?shù)卣妥C券部門的監(jiān)管。中介服務(wù)機構(gòu)包括推薦機構(gòu)、專業(yè)服務(wù)機構(gòu)等，為中小企業(yè)提供上市掛牌輔導(dǎo)和推薦，以及法律和財務(wù)方面的咨詢服務(wù)。合格投資者包括機構(gòu)投資者和個人。中小企業(yè)是資金的需求者，同時也是真正為市場創(chuàng)造價值的實體主體，在中介輔助機構(gòu)的督導(dǎo)下完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，以獲得投資者的青睞。
（二）區(qū)域性股權(quán)交易融資的基本流程
目前，由于各個股權(quán)交易中心的設(shè)立由所在區(qū)域省級政府負責(zé)，所以各股權(quán)交易中心的具體運作流程并不完全一致，但基本流程類似。如圖1是掛牌企業(yè)股權(quán)增發(fā)和私募債的發(fā)行流程。中小企業(yè)向股權(quán)交易中心提出融資申請，股權(quán)交易中心組織中介服務(wù)機構(gòu)給予中小企業(yè)咨詢服務(wù)，中介服務(wù)機構(gòu)對企業(yè)進行價值評估后，起草投資價值分析報告和股權(quán)、債權(quán)融資方案，然后向在股權(quán)交易中心注冊的合格投資者推薦，投資者根據(jù)自己的風(fēng)險和收益結(jié)構(gòu)決定投資，股權(quán)交易中心對股權(quán)或者債權(quán)進行登記托管，投資者的資金劃入到中小企業(yè)指定的賬戶中。
如果是通過股權(quán)質(zhì)押方式向銀行貸款，首先也是由中小企業(yè)向股權(quán)交易中心提出申請，股權(quán)交易中心向合作銀行提出股權(quán)質(zhì)押貸款請求，合作銀行同意放貸，股權(quán)交易中心托管中小企業(yè)的股權(quán)，貸款進入到中小企業(yè)的專項賬戶。
（三）區(qū)域性股權(quán)交易融資的利潤分配
區(qū)域性股權(quán)交易融資模式的有效性體現(xiàn)在各參與主體可以實現(xiàn)互惠互利。股權(quán)交易中心在長期的運作積累中獲得會員單位的會費，以及企業(yè)發(fā)展壯大后的轉(zhuǎn)板回饋。服務(wù)中介擁有龐大且穩(wěn)定的客戶資源，獲得新的收入增長點；優(yōu)先發(fā)掘優(yōu)質(zhì)企業(yè)，為企業(yè)日后轉(zhuǎn)板場內(nèi)市場的上市推薦業(yè)務(wù)奠定客戶資源。由于中小企業(yè)對資金渴求較急迫，投資者在議價上處于優(yōu)勢，可以較低的成本獲得企業(yè)的股權(quán)，再以更高的價格轉(zhuǎn)賣，在股權(quán)轉(zhuǎn)讓交易中獲得巨額差價。此外，區(qū)域性股權(quán)交易市場集中了大量具有高成長潛力的未來明星企業(yè)，可以為投資者節(jié)約大量的搜尋成本。對中小企業(yè)而言，不僅可以以較低成本滿足其“短、頻、快”的融資需求，還能獲得其他附加服務(wù)和便利。
四、區(qū)域性股權(quán)融資模式的不足與原因分析
區(qū)域性股權(quán)交易融資模式的運作機制有很強的理論依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)，但實施過程中仍然存在許多的問題，表現(xiàn)在以下方面。
（一）在低門檻的掛牌制度下，市場定位不明確引起同質(zhì)惡性競爭 低門檻的掛牌制度是指對企業(yè)的法律形態(tài)、經(jīng)營業(yè)績、融資規(guī)模和融資方式不受限制，并且在企業(yè)來源上也突破了行政區(qū)域的限制，只需要交易中心所在地的政府與企業(yè)所在地的政府協(xié)調(diào)溝通，辦理許可證明即可。如表2是三家具有代表性的股權(quán)交易所掛牌要求。
另外，由于市場定位不明確，也容易引起重復(fù)建設(shè)的問題，使得交易所及服務(wù)會員機構(gòu)等資源閑置，企業(yè)掛牌需求和服務(wù)供給過多產(chǎn)生的不平衡，引起同質(zhì)化惡性競爭的問題。如表3列舉了珠三角地區(qū)和京津冀地區(qū)市場建設(shè)情況，從表中可以看到珠三角和京津冀地區(qū)雖然經(jīng)濟發(fā)達、企業(yè)眾多，然而從各交易所掛牌企業(yè)數(shù)量和融資額度的差異上可以看出，兩個經(jīng)濟區(qū)都布有三家交易所，但主導(dǎo)該地區(qū)區(qū)域性股權(quán)交易市場的只有一家，分別是前海股權(quán)交易中心和天津股權(quán)交易所，表明另兩家的資源未被充分利用。ml.
（二）交易方式不靈活，價格發(fā)現(xiàn)機制缺失導(dǎo)致市場運作效率低
隨著各行政區(qū)域內(nèi)股權(quán)交易所的建立，大量的中小企業(yè)得以在場外市場掛牌交易，但是從表4可知，真正能從中獲得融資的企業(yè)不多，從掛牌股權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得流轉(zhuǎn)的企業(yè)更少。做得最好的是天津股權(quán)交易所，將近90%的掛牌企業(yè)都有交易記錄，成交量也最大，其次是齊魯股權(quán)交易中心，而上海股權(quán)托管交易中心和前海股權(quán)交易中心雖然企業(yè)掛牌數(shù)量大，而且前海股權(quán)交易中心每月新增近百家的企業(yè)掛牌，但是有股份交易記錄的企業(yè)不多。由此可知，我國的股權(quán)交易市場運作效率有待提高。
注：數(shù)據(jù)來自各股權(quán)交易所官網(wǎng)，“/”表示數(shù)據(jù)無法獲得。前海股權(quán)交易中心網(wǎng)址鏈接見表3。上海股權(quán)托管交易中心http：///index.do；天津股權(quán)交易所http.//tj /we b/date.aspx；齊魯股權(quán)交易中心http：///hangq-ing-guapai-list.php.
（三）會員配置不合理，服務(wù)會員素質(zhì)參差不齊，投資會員疑慮較多而缺乏投資積極性
一般而言，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)相應(yīng)的經(jīng)紀、咨詢服務(wù)越發(fā)達，同樣，該地區(qū)設(shè)立的股權(quán)交易所管理的會員單位也就越多；同理，推薦會員的數(shù)量越多，掛牌企業(yè)也就越多。如表5所示，除齊魯股權(quán)交易中心成立時間較早外，其他三所股權(quán)交易中心成立時間相當(dāng)，推薦機構(gòu)數(shù)量和企業(yè)掛牌數(shù)量大致上成正相關(guān)關(guān)系，但比較齊魯股權(quán)交易中心和新疆股權(quán)交易中心，發(fā)現(xiàn)二者掛牌企業(yè)數(shù)量相差不大，但是推薦機構(gòu)和服務(wù)機構(gòu)數(shù)卻相差甚遠，另外若從企業(yè)掛牌數(shù)量與推薦會員數(shù)量的比例上看，雖然新疆推薦會員只有5家，但平均每家推薦100家掛牌企業(yè)，這種反差不得不讓我們猜想造成其中差距的原因，可能和會員單位的業(yè)務(wù)素質(zhì)有密不可分的關(guān)系。而事實上，從新疆股權(quán)交易中心官網(wǎng)查證，5家推薦會員確實為國內(nèi)的知名券商。
目前多數(shù)股權(quán)交易所的推薦會員只有少部分知名的證券公司和銀行，大多是當(dāng)?shù)夭恢耐顿Y管理公司或者擔(dān)保公司，專業(yè)服務(wù)會員中律師事務(wù)所和會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估也大多為本地公司，所以導(dǎo)致業(yè)務(wù)水平參差不齊。有些會員單位為了能夠獲得客戶資源，在利益的驅(qū)使下鋌而走險，放棄其中間立場，選擇和中小企業(yè)同謀欺騙投資者，或者和惡意的投資者合謀低估中小企業(yè)的資產(chǎn)價值。
（四）業(yè)務(wù)單一，使得多種融資方式未能充分利用
大多數(shù)區(qū)域性股權(quán)交易所設(shè)有供股權(quán)或債券轉(zhuǎn)讓融資、定向增發(fā)融資、私募債融資及權(quán)益質(zhì)押融資等多樣化服務(wù)，但事實上，各股權(quán)交易中心業(yè)務(wù)單――。
表6顯示多數(shù)交易所股權(quán)轉(zhuǎn)讓和私募債及資產(chǎn)質(zhì)押業(yè)務(wù)有記錄，但僅有天津交易所業(yè)務(wù)較齊全且交易活躍，新疆股權(quán)交易中心雖業(yè)務(wù)較齊全但交易不活躍。而從2014年成立的幾家交易所來看，不但業(yè)務(wù)不全，而且交易量非常少，僅開展了企業(yè)注冊展示業(yè)務(wù)。另外，從表中可以看出廣州股權(quán)交易中心和廣東金融高新區(qū)股權(quán)交易中心的業(yè)務(wù)具有較強的互補性，說明存在重復(fù)建設(shè)的問題。
市場業(yè)務(wù)單一原因有四：第一，小企業(yè)先天不足，不能達到某些融資業(yè)務(wù)的要求，目光短淺，不敢嘗試不同的融資方式。第二，推薦機構(gòu)和咨詢機構(gòu)沒有很好地發(fā)揮自己的業(yè)務(wù)水準，不能夠因企業(yè)特點而采用相應(yīng)的融資方式。第三，投資市場上投資者形成固有偏好，投資者習(xí)慣了大銀行時代的投資風(fēng)險低、收益穩(wěn)定的時代，進入利率市場化、金融業(yè)深化改革的大資管時代，顯得有點不適應(yīng)，他們的風(fēng)險識別、風(fēng)險控制和風(fēng)險管理能力明顯不夠，內(nèi)部風(fēng)險管理能力有待提高。第四，各股權(quán)交易中心有意形成自己的主打業(yè)務(wù)，而放棄另一些業(yè)務(wù)。
（五）市場監(jiān)管主體太多，職權(quán)不明，責(zé)任不清，抑制市場機制的正常發(fā)揮
證監(jiān)會于2012年8月的《關(guān)于規(guī)范證券公司參與區(qū)域性股權(quán)交易市場的指導(dǎo)意見（試行）》，指導(dǎo)意見指出由當(dāng)?shù)卣鹑谵k負責(zé)批準設(shè)立，地方證監(jiān)會監(jiān)管，證券業(yè)協(xié)會制定交易規(guī)則和自律，于是多數(shù)的區(qū)域性股權(quán)交易市場形成類似吉林的監(jiān)管思路，即“在中國證監(jiān)會主導(dǎo)下，由吉林省政府批準建立，吉林省金融辦主管，吉林省證券業(yè)協(xié)會監(jiān)管，由地方券商作為主辦單位，全面負責(zé)區(qū)域性市場的搭建工作”。這種監(jiān)管機構(gòu)沉冗的監(jiān)管路徑和市場經(jīng)濟――要求把更多的職權(quán)交于市場來行駛――是背道而馳的。如此多的職責(zé)主體，到底誰是哪一塊的責(zé)任人，很難分清，以至于在行使權(quán)力面前爭先恐后，而在擔(dān)當(dāng)責(zé)任面前相互推諉，從而導(dǎo)致監(jiān)管質(zhì)量不高，又增加了監(jiān)管成本，不利于資本市場自身機制的發(fā)揮。
五、完善區(qū)域性股權(quán)交易融資模式的對策
上文中運用較多的數(shù)據(jù)指出中小企業(yè)區(qū)域性股權(quán)交易融資模式存在的問題及原因，對此，可從以下四個方面進行完善。
（一）統(tǒng)一的掛牌制度和多層次市場相結(jié)合
解決由市場定位不明確引起同質(zhì)惡性競爭的總體思路是統(tǒng)一的掛牌制度和多層次市場相結(jié)合，具體舉措如下：第一，一定區(qū)域范圍內(nèi)按市場容量科學(xué)設(shè)立區(qū)域性股權(quán)交易中心，對有相似市場特征交易場所進行合并，避免重復(fù)建設(shè)，從而降低總體市場的營運成本。第二，各區(qū)域股權(quán)交易中心間建立信息共享平臺，統(tǒng)一掛牌制度，避免各區(qū)域股權(quán)交易所為了吸引客戶資源而競相降低入市門檻，造成市場混亂，增大市場的投資風(fēng)險。第三，借鑒美國的做法，對粉單市場進一步劃分成三個子市場，我國在區(qū)域市場內(nèi)部也可以按照信息披露和監(jiān)管要求設(shè)定不同層次的掛牌制度，這既可以體現(xiàn)差異性，避免企業(yè)因發(fā)展水平的差異而不能上市尷尬，同時也為滿足了不同風(fēng)險承受能力的投資者需求。第四，完善各市場間的轉(zhuǎn)板制度，滿足掛牌企業(yè)在區(qū)域內(nèi)不同層級的升降，及向更高級的全國代辦市場、場內(nèi)市場等轉(zhuǎn)板需求，充分發(fā)揮資本市場金字塔的寬大底座作用。
（二）完善立法，優(yōu)化交易制度，加快股權(quán)與資金的流動性
借鑒國際上場外資本市場發(fā)達的國家的經(jīng)驗，采用做市商制度是有效率的，但是，由于我國立法滯后，我國現(xiàn)有的法律制度制約了區(qū)域性股權(quán)交易市場采用做市商制度，導(dǎo)致有效的交易制度不能利用，阻礙了股權(quán)的流轉(zhuǎn)，降低了資金的利用效率，降低了市場活躍度。所以引入做市商制度的前提是修改《公司法》和《證券法》不合理的部分，調(diào)整關(guān)于區(qū)域性市場股權(quán)持有人最高數(shù)額的限制，修改有悖做市商制度的相關(guān)法條。
（三）加強會員單位的管理和引導(dǎo)，提高服務(wù)會員配套服務(wù)水平
服務(wù)會員的信譽形象體現(xiàn)在專業(yè)業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)操守上，所以，第一，為了提高推薦會員和其他專業(yè)服務(wù)會員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，交易中心定期依據(jù)市場需要給會員機構(gòu)進行培訓(xùn)和引導(dǎo)。第二，為保證其職業(yè)節(jié)操，交易中心需建立會員信息檔案管理制度，設(shè)定嚴厲的違規(guī)懲處措施以減少違規(guī)操作現(xiàn)象。第三，和區(qū)域性市場內(nèi)部分層級管理不同層次的掛牌企業(yè)一樣，面對推薦機構(gòu)良莠不齊的現(xiàn)狀，對服務(wù)會員的管理也可以采用分層次管理，服務(wù)機構(gòu)依照自身層次服務(wù)相應(yīng)層次的掛牌企業(yè)，同時可以隨著掛牌企業(yè)的升降而升降，培育一個充分競爭的會員市場。如此，可以建立起服務(wù)企業(yè)和中小企業(yè)利益密切相關(guān)的關(guān)系，從而來保證服務(wù)機構(gòu)的持續(xù)督導(dǎo)職責(zé)，以及督促其不斷提高自身信譽和形象。
（四）合并冗余的交易所，活躍各種融資方式，提高中小企業(yè)吸引力，增強投資會員投資適應(yīng)能力
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