指導意見和管理辦法的區別精選(九篇)

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第1篇：指導意見和管理辦法的區別范文

1.工程監理招標的條件

根據《建設工程監理與相關服務收費管理規定》（發改價格〔2007〕670號），建設工程監理服務分以下四個階段：勘察階段、設計階段、施工階段以及保修階段。[1]每個階段有不同的服務范圍，因此，不同階段工程監理招標的啟動條件不能采用一刀切的做法。如勘察和設計階段的監理招標不可能滿足具有“初步設計圖紙或初步設計批復”的條件。這主要是人們將工程監理簡單視為了施工監理。當然也有些地方已經認識到這一點，因此，對工程監理招標的條件不提設計圖紙或設計批復事宜，如《江西省房屋建筑和市政基礎設施工程監理招標投標管理實施辦法（試行）》（贛建字〔2006〕8號）、《云南省建設工程監理招標投標實施辦法（試行）》（云建建〔2001〕1105號）等。

2.工程監理招標的啟動時間

工程監理招標的啟動時間一般指其相對施工招標的順序，即先于施工招標、與施工招標同步或在施工招標之后進行。一般情況下只要將工程監理招標與施工監理招標加以區別就不會對工程監理招標的啟動時間作硬性規定，因為勘察、設計階段的監理招標一定是先于施工招標。但實際上有些地方規定并沒有體現這種區別，如《安徽省建設工程監理招標投標實施辦法》（建管〔2003〕279號）第十條：“建設工程的監理招標，是否與施工招標同時進行，由招標人自行確定。”實際上如果是勘察、設計階段的工程監理招標，就沒有與施工招標同步的這種選擇。再如《杭州市建設工程監理招標投標實施辦法》（杭政函〔2005〕53號）：“建設工程監理招標投標工作一般在建設工程施工招投標之前進行。凡應進行工程監理招標而未進行的，該項目施工招標不得先期進行。”顯然上述兩個地方規定都是將工程監理視為施工監理。

二、投標資格要求及監理取費標準

1.投標企業的資質要求

一般情況下，工程監理招標對投標人的要求是具有《工程監理企業資質管理規定》（建設部第158號令）所述的有關資質及等級。該類監理資質分為綜合資質、專業資質和事務所資質。[2]其中，專業資質按照工程性質和技術特點劃分為若干工程類別。綜合資質、事務所資質不分級別。專業資質分為甲級、乙級；其中，房屋建筑、水利水電、公路和市政公用專業資質也有設立丙級。但某些專業工程則需投標人具有該行業主管部門認定的有關資質，如公路水運工程應具有滿足《公路水運工程監理企業資質管理規定》（交通部第5號令）的有關資質及等級；水利工程則需滿足《水利工程建設監理單位資質管理辦法》（水利部第40號令）的有關資質及等級；諸如此類的專業資質還有文物保護工程監理資質（文物保發〔2007〕14號：《文物保護工程監理資質管理辦法》）、地質災害治理工程監理資質（國土資源部第31號令：《地質災害治理工程監理單位資質管理辦法》）、人民防空工程監理資質（國人防辦字〔2011〕第118號：《人民防空工程建設監理暫行規定》）等。有的地方還對造林綠化工程監理資質進行了規定，如《山西省造林綠化工程監理辦法（試行）》（晉林植發〔2008〕198號）。不同專業資質的管理部門不同，等級標準也不同，如文物保護工程監理資質由省級及以上文物行政部門審定，資質等級分為甲級、乙級、丙級和暫定級四級。人防工程建設監理單位資質等級分甲、乙、丙三級。對投標人監理資質的要求需要把握的政策是：根據國務院歷次關于取消和下放行政審批事項的決定，以下監理資質已經取消：工業和信息化部的“通信建設監理企業資質”（國發〔2013〕19號）與工業和信息化部的“信息系統工程監理單位資質”（國發〔2014〕5號）。水運工程監理企業資質認定和水運機電工程專項監理企業資質認定下放至省級人民政府交通運輸主管部門；設備監理單位甲級資格證書核發下放至省級人民政府質監部門；人民防空工程監理乙級以下資質認定由國家人防辦下放至省級人防辦。

2.監理人員的資格要求

市政基礎設施及房屋建筑工程一般按照住建部的要求具有注冊監理工程師資格，其他專業工程則應結合相關主管部門的要求進行設定。在此需要注意的是：根據國務院關于取消和下放有關行政審批事項的決定，以下與工程監理有關的人員資質或資格已經取消：工信部的信息系統工程監理工程師資格、水利部的水利工程質量與安全監督員、交通運輸部的公路水運工程試驗檢測人員資格、中國煤炭建設協會的礦山建設工程質量監督工程師、中國冶金建設協會的冶金監理工程師以及中國物流與采購聯合會的木地板工程監理師。另外，營造林工程監理員職業資格審核下放至省級人民政府林業主管部門。招標文件中關于總監的工作負荷要求需要結合當地的有關文件起草，一般情況下最多允許同時承擔三個一般工程。如《杭州市建設工程項目總監理工程師管理辦法》（杭建市發〔2012〕16號）第七條：“項目總監原則上只能同時在一個一等工程項目或二個二等（含二等以下）工程項目中任職。如確有能力和必要，經在監項目的建設單位同意后，可增加一個二等或二等以下工程項目，并到市建委辦理有關銜接手續。”上海《關于建設工程總監理工程師任職兼項、變更、核銷的操作意見》（滬建建管〔2012〕50號）中也明確：“總監最多可同時兼管三個一般工程，監理單位委派已擔任建設工程項目總監的注冊監理工程師，擔任第二個建設工程項目總監，應事先書面征求第一個建設工程建設單位意見。”

3.工程監理的取費標準

1992年住建部與國家物價局聯合了《關于工程建設監理費有關規定的通知》（〔1992〕價費字479號），2007年國家發改委《建設工程監理與相關服務收費管理規定》（發改價格〔2007〕670號），并明確〔1992〕價費字479號同時廢止。因此，目前工程監理招標執行的是2007標準。前92標準的計費額為“工程概（預）算”，即“設計階段（含設計招標）”的計費額為概算；“施工（含施工招標）及保修階段”的計費額為預算。2007標準則規定：“鐵路、水運、公路、水電、水庫工程的施工監理服務收費按建筑安裝工程費分檔定額計費方式計算收費。其他工程的施工監理服務收費按照建設項目工程概算投資額分檔定額計費方式計算收費。”同時明確：“施工監理服務收費以建筑安裝工程費分檔定額計費方式收費的，其計費額為工程概算中的建筑安裝工程費。”也即2007標準的計費額都是以概算為依據，無非一種是以概算中的建安工程費為依據，另一種則以全部概算投資為依據。由此我們根據表1的對比結果，同時綜合考慮2007標準中的專業調整系數、工程復雜程度系數、高程調整系數以及上下20%的浮動幅度后仍可以得出如下判斷：2007標準總體上較92標準有較大幅度的提高。但監理單位實際受益程度并非等于上述標準之間的變化幅度，這與監理招標中業主的壓價行為以及陰陽合同有關。所以，個別地方對監理費的計費額及浮動幅度作了重新規定，如上海市在“關于進一步規范本市建筑市場加強建設工程質量安全管理的若干意見”（滬府發〔2011〕1號）中明確：“工程監理費按國家收費規定，以工程概算中建安工程費等為計費基數，按基準費率上浮20%計費。政府投資項目監理費實行國庫直撥。”但應注意的是：根據“國家發展改革委關于進一步放開建設項目專業服務價格的通知（發改價格〔2015〕299號）”，自2015年3月1日起，工程監理費不再作為政府指導價管理，即實行市場調節價。上述“2007標準”從此以后也不再具有剛性約束，因此，工程監理招標時只能將上述標準作為參考。為了規范行業的發展，工程監理的相關協會今后可能會出臺一些監理收費的行業參考價。

三、工程監理投標的限制性規定

1.工程監理單位與施工承包單位以及材料供應單位

《建設工程質量管理條例》（國務院279號令）規定：“工程監理單位與被監理工程的施工承包單位以及建筑材料、建筑構配件和設備供應單位有隸屬關系或者其他利害關系的，不得承擔該項建設工程的監理業務。”[3]因此，在已經明確施工承包單位以及材料供應單位的情況下，與這些單位有隸屬關系或者其他利害關系的單位不得參加該工程的施工監理投標。

2.工程監理單位與設計單位

除勘察和設計階段工程監理單位的確定先于設計單位外，施工和保修階段的監理服務采購一般在設計已啟動的情況下進行。由此就會遇到這樣一個問題：即設計單位能不能同時承擔該工程的施工監理業務？或者說在采用招標采購監理服務的情況下，該工程的設計單位是否有資格參加投標？《建設工程質量管理條例》（國務院279號令）第十二條給出的答案是：“實行監理的建設工程，建設單位應當委托具有相應資質等級的工程監理單位進行監理，也可以委托具有工程監理相應資質等級并與監理工程的施工承包單位沒有隸屬關系或者其他利害關系的該工程的設計單位進行監理。”即設計單位與施工監理單位是可以合二為一的。但也有否定的答案，如《國家電網公司水電工程建設監理招標投標管理規定（試行）》第二十二條規定：“實行監理回避制，不得‘同體監理’，設計單位一般對其所設計的項目不得進行監理。”筆者傾向于否定的答案，因為設計單位監理自己設計的工程，從優點上講，更有利于設計意圖的實現，也縮短了圖紙使用信息反饋的環節。但在設計與監理二位一體的情況下，監理的獨立角色很難體現，設計單位什么時候是代表設計角色，什么時候是代表監理角色很難分清。因此，也會被“身兼數職導致責任不清”的問題困擾。

3.工程監理單位與代建單位

代建單位與工程監理單位是否可以合二為一？更進一步講，即與代建單位有隸屬關系或者其他利害關系的單位是否可承接該工程的監理業務呢？就筆者所掌握的資料，與上述問題相關的文件有以下四個：即《工程項目建設管理單位管理暫行辦法》（建建〔1997〕123號）、《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（建市〔2003〕30號）、《建設工程項目管理試行辦法》（建市〔2004〕200號）以及《關于大型工程監理單位創建工程項目管理企業的指導意見》（建市〔2008〕226號）。由于住建部894號公告中廢止的文件目錄中沒有上述“建建〔1997〕123號”文，繼續有效的文件目錄中也沒有該文件，因此，我們有必要提及其中的有關規定。按照《工程項目建設管理單位管理暫行辦法》（建建〔1997〕123號）第十四條規定：“工程項目建設管理單位不得承接工程建設監理業務。”即按此文件精神代建單位與工程監理單位不得合二為一，但其沒有限制與代建單位有隸屬關系或者其他利害關系的單位承接該工程的監理業務。后三個文件則給出了肯定的答案，如《建設工程項目管理試行辦法》（建市〔2004〕200號）第七條規定：“工程勘察、設計、監理等企業同時承擔同一工程項目管理和其資質范圍內的工程勘察、設計、監理業務時，依法應當招標投標的應當通過招標投標方式確定。”也即只要確定方式依法，則合二為一是允許的。《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（建市〔2003〕30號）的規定則更加明確：“對于依法必須實行監理的工程項目，具有相當監理資質的工程項目管理企業受業主委托進行項目管理，業主可不再另行委托工程監理……。”由于后三個文件的頒布時間都晚于“建建〔1997〕123號”，因此，在這幾個文件都同時存在的情況下，應按照后發文件精神，即允許代建單位與工程監理單位合二為一。但從地方規定看，多數主張“工程項目建設管理單位不得承接工程建設監理業務。”如《天津市建設工程項目代建管理試行辦法》第八條：“代建單位不得在其代建的項目中承擔施工、監理和重要設備、材料供應等工作。”類似的還有《深圳市政府投資公路建設項目代建管理辦法（試行）》（深交〔2005〕565號）、《海南省人民政府政府投資項目代建制管理辦法》（瓊府〔2004〕55號）等。還有一些地方對代建單位的關聯單位承接監理業務也進行了限制，如《本級政府投資非經營性項目代建制管理辦法（試行）》（內政辦發〔2009〕127號）第二十條：“代建單位在代建期間不得同時承擔或委托與其有隸屬、控股股東相同、法人代表相同、合作經營或其他利害關系的企業承擔其所代建項目的招標、設計、施工、監理、設備材料供應等業務，但具有相應等級工程咨詢資質的，可以承擔項目可行性研究報告編制工作。”類似限制還有《福建省省級政府投資項目代建制管理辦法（試行）》（閩政〔2007〕11號）、《廣東省政府投資省屬非經營性項目代建管理辦法（試行）》（粵府〔2006〕12號）、《廣西壯族自治區政府投資非經營性建設項目代建制管理辦法（試行）》（桂政發〔2005〕43號）、《寧夏回族自治區非經營性政府投資項目代建制管理辦法》（政府令〔2009〕第13號）、《河北省省本級投資非經營性項目代建制辦法（試行）》（冀政〔2008〕70號）、《河南省省級政府投資項目代建制管理試行辦法》（豫政〔2006〕90號）、《新疆維吾爾自治區政府投資建設項目代建制管理暫行辦法》（政府令〔2009〕第160號）等。目前，只有少數地方允許代建單位同時承接相應項目的監理業務，如《湖南省政府投資公益性項目代建制管理辦法（試行）》（湘政辦發〔2005〕52號）第九條：“代建單位具有相應監理資質的，可依法行使監理權限，并承擔監理責任。”《江蘇省省級政府投資項目代建制暫行規定》（蘇發改投資發〔2006〕1473號）第十一條：“項目代建單位具有與代建項目相應招標、監理資質的，可以承擔代建項目的招標、監理工作。”

4.工程監理單位與招標機構

對于“招標機構是否可參加所項目的工程監理投標？”這一問題不存在任何爭議，答案也是顯而易見的。而且，有些地方也有明文限制，如《湖南省房屋建筑和市政工程監理招標投標管理辦法》和《湖南省房屋建筑和市政工程監理招標評標辦法》的通知（湘建建〔2013〕20號）第十六條：“投標人與招標機構屬同一個法人或有隸屬關系，或者在經濟上有利害關系，該投標人不能參與本招標項目的監理投標。”《水利工程建設項目監理招標投標管理辦法》（水建管〔2002〕587號）第二十七條：“招標機構項目監理招標時，該機構不得參加或該項目監理的投標。”但在工程監理單位已經先期確定且同時具有相關招標資質的情況下，是否可以由該監理單位負責后續標段的招標業務呢？按照住建部《關于大型工程監理單位創建工程項目管理企業的指導意見》（建市〔2008〕226號）有關精神可以給出肯定的答案，因為其中有明確的表述：“鼓勵創建單位在同一工程建設項目上為業主提供集工程監理、造價咨詢、招標為一體的項目管理服務。”

四、工程監理評標辦法

評標辦法是各類招標中最敏感也是最集中的游戲規則，工程監理招標也不例外。但工程監理招標一般不采用“經評審的最低價中標”法，而較多采用“綜合評估法”。工程監理評標辦法中監理費報價所占比重一般在10%～30%，這與施工招標中報價比重不低于50%或60%的有關規定不同。如《云南省建設工程監理招標評標（暫行）辦法》（云建建〔2002〕712號）中監理費報價占15%；《浙江省重點建設工程監理招標綜合評標示范辦法》（浙發改基綜〔2009〕319號）以及《安徽省重點建設項目監理招標綜合評標示范辦法》（皖發改政策函〔2010〕375號）中監理費報價評分都是占30%。也有地方將監理費報價只作為是否否決投標的條件，不再作為評分項，如“關于印發《福建省房屋建筑和市政基礎設施工程施工監理招標投標管理辦法》的通知”（閩建〔2013〕9號）即體現了這樣的原則。這也更加突出了服務類招標的競爭重點不是價格，而是“誰來做？如何做？”，對監理招標即表現為派出的總監人選以及監理大綱。這也是組織監理評標時通常安排“總監”向評標專家陳述“監理大綱”（業內俗稱為“講標”）的原因所在。因為，講標不僅有助于展示總監的口頭表達能力、現場應對能力、邏輯思維和專業水平，同時，也有助于評委在較短的時間內把握監理大綱的要點、精髓，提高評標工作的效率。

五、投標保證金

目前，各地對工程監理招標投標保證金的把握不盡統一，有的地方招投標監管部門參照《工程建設項目施工招標投標辦法》（原國家7部委30號令，后根據9部委23號令修訂）規定，即按最高不得超過八十萬元人民幣來要求和把握；有的則參照《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》（原國家8部委2號令，后根據9部委23號令修訂）明文規定最多不超過十萬元人民幣。如《上海市建設工程監理招標投標管理若干規定》（滬建交〔2011〕497號）第七條：“招標人可以在招標文件中要求投標人提交投標保證金。投標保證金一般不超過監理費的百分之二，最高不超過十萬元人民幣。”也有地方介于上述兩者之間，如《棗莊市建設工程監理招標投標管理辦法（試行）》（棗住建工字〔2011〕32號）規定，投標保證金最高不得超過20萬元人民幣。筆者認為參照勘察、設計比較有說服力。第一，從招標的分類看，監理與勘察、設計同屬服務類；第二，從標的規模看，工程監理費與勘察、設計費基本處在同一數量級。如以10000萬元建安規模的工程為例，按現行標準得出的工程監理收費基價為218.6萬元，設計費基價為304.8萬元。

六、結束語

第2篇：指導意見和管理辦法的區別范文

【關鍵詞】外商投資企業清算；特別法；公司法

前言

改革開放30多年來，我國一直致力于引進外資項目，但隨著我國民營企業的逐步崛起，高新技術和創新產業迅速發展，以及企業環境污染問題日益嚴峻，關于我國經濟結構轉型的呼聲越來越高。特別是08年的金融危機席卷全球，為各國經濟帶來了一系列影響，這更堅定了我國進行經濟結構轉型的決心，同時也為企業間的“優勝劣汰”提供了一個契機。由此近年來涌現的外國投資者大規模撤資甚至撤離的現象應不足為奇。

遺憾的是政府部門并未對這次轉型帶來的撤資效應提前做好充分的準備，特別是外資撤離法律機制的不完備，因而造成許多外國投資者選擇了“非正常撤離”的方式。[1]在各地政府“慌忙”應對這些令他們措手不及的突發狀況之時，商務部于2008年5月了《外商投資企業解散和清算的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），對各地政府及相關企業做好外商撤資工作予以引導。雖然該《指導意見》只是商務部的部門規章，其法律效力較低，只具有參考價值，不能算是嚴格意義上的“法律”，但是在外商撤資相關法未完備之前，其仍舊作為“特別法”起著主要的指導作用。

外資“非正常撤離”的最主要特征即外商未經清算就撤離資本。[2]在外資撤離之時，其最為棘手的問題就是企業的清算環節，從組建清算組到執行并完成清算，往往耗時耗力整個過程復雜而艱巨。本文將圍繞《指導意見》中的清算部分進行淺要分析，并提出些微簡要的見解。

一、外商投資企業清算的法律適用

（一）立法模式的類型

外商投資企業清算的相關立法主要存在于外商投資企業法律制度中。縱觀世界各國的外商投資立法模式，主要可以分為三類：一為“統一制模式”，即對外商投資不作特別規定，外國投資直接適用本國的有關法律。西方各國主要采取這類立法模式。外商投資企業在東道國享有國民待遇，東道國采用國內立法來調整外商投資法律關系，適用于內國投資者的法律規范同樣也適用于外國投資者。二為“法典制模式”，即設立單獨的外商投資法典作為基本法，用以調整外商投資關系。這類法典主要存在于實行市場經濟的發展中國家，其之所以創設外商投資單行法，主要目的是為了維護國家，緩沖外商投資浪潮對內國企業的沖擊，也為本國民族工業的崛起建立了良好的法律基礎。三為“雙軌制模式”，即不設置統一的外國投資法典，取而代之制定有關外商投資專門法律、行政法規，在此基礎上形成該國的外商投資法律制度的基本框架。實行計劃經濟的社會主義國家主要采用此種立法模式。采用雙軌制的主要原因在于國家意識形態的不同，國家依據企業所有制的不同制定不同的法律規范對其進行調整。[3]

（二）我國立法模式的轉變

我國外商投資企業的清算立法和外商投資企業立法相同，原先實行的是絕對的“雙軌制模式”，即對內國投資和外國投資分別立法，在相繼頒布的三資法及相關立法解釋中對外商投資企業的清算部分作出了相關的規定，其后對外貿易經濟合作部于96年又了《外商投資企業清算辦法》對外資清算進行了引導。實行雙軌制模式主要是考慮到改革開放以來我國的經濟體制背景——計劃經濟到市場經濟的轉換需要一個過渡期，而這些法律規范自頒布以來，對于保障外商投資企業清算工作的順利進行的確起到了積極的作用，但是隨著我國法律制度的完備與改革開放進程的推進，“雙軌制”的立法模式已成為我國經濟發展的一大障礙。

改革開放以來，吸引外資一直是我國的長期國策，我國的“雙軌制”實際上給予了外商投資企業超國民的待遇，這不利于我國內資企業的發展，妨礙了我國從根本上實現國民待遇、完善國內統一經濟法律制度的建設。因而，我國于2006年邁出了向“統一制模式”靠攏的第一步——頒布了《公司法》，在調整內資企業以及外商投資企業法律關系時皆可適用，包括第十章的企業清算部分。隨后于07年頒布的《企業破產法》也是采用了“統一制模式”立法，即內資企業與外商投資企業破產清算時皆適用《企業破產法》的第十章“破產清算”規定。

（三）《指導意見》中法律適用的缺漏

但是08年商務部頒布的《指導意見》作出了如下的規定：“今后外商投資企業的解散和清算工作應按照公司法和外商投資法律、行政法規的相關規定辦理。”也就是說該部門規章遺漏了《企業破產法》對外資清算的適用。從企業清算的角度講，清算可分為兩種，一種是破產清算，另一種是非破產清算。破產清算應按《破產法》的規定進行，而非破產清算則按照《公司法》的規定進行。[4]08年經濟危機以來大多從中國撤離的外資企業多處于資不抵債的破產狀況，應進入《企業破產法》的相關程序。

同樣地，《合伙企業法》也被《指導意見》遺漏了。在2007年以前，外商來華投資只有三種選擇，即中外合資企業、中外合作企業和外商獨資企業。而在07年《合伙企業法》修訂并頒布以后，外商來華投資可以選擇合伙企業的投資方式，雖然目前外資合伙企業從中國撤資的情況較前三者罕見，但是不能否認，該法的第四章“合伙企業清算”的相關規定也是外資合伙企業清算時的主要法律依據。《指導意見》于08年，而《企業破產法》與《合伙企業法》都是在07年頒布施行的，皆早于前者，因此未將后兩者納入外商投資企業清算的法律體系應為《指導意見》的一大疏忽。

（四）“統一”中的“區分”

《公司法》、《企業破產法》以及《合伙企業法》的頒布或修訂雖然加速了“統一制模式”的立法進程，但是這并不意味著我國已經完全過渡到西方國家的“統一制”，在《指導意見》中這一點也得以體現：“外商投資法律和行政法規有特別規定而公司法未做詳細規定的，適用特別規定。”這里的“外商投資法律和行政法規”應主要是指三資企業法及其相關立法解釋、對外商投資合伙企業的相關管理辦法等等。這些法律文件中關于外商投資企業清算的特別規定優先于《公司法》、《企業破產法》以及《合伙企業法》的一般規定而適用，也就是說在某些領域外商投資者仍需和內國投資者區分對待。

二、清算組的成立

（一）特殊的解散批準環節

《指導意見》對外商投資企業的解散與清算組的組成之間關系進行了明確的規定，同《公司法》的一般規定相比較后，我們會發現外商投資企業在解散時清算組的組成更為復雜。從《指導意見》中我們得出以下結論：無論是法定解散還是單方提出的解散，都需要經過一個解散批準環節，即外商投資企業只有在收到審批機關批準企業解散的批件，并且在全國外商投資企業審批管理系統中增加批準企業解散的信息之后，才能成立清算組依法開始清算。而依據《公司法》的規定，內資企業只要在“出現法定解散事由的15日內”成立清算組，而非“批準解散之日起15日內”，其解散無需有關機構進行審批，因而清算組的成立也就更為便捷。

同時我們還發現《指導意見》對清算組成立的指導仍有遺漏之處。《指導意見》對于三資企業的解散指向了三者各自的立法解釋，將這些特別規定同《公司法》的一般規定相比較，我們會發現：《公司法》規定的15日內成立清算組的解散事由包括了“合作期限屆滿”的情形，也就是說在章程規定的企業存續期限屆滿并且股東（大）會不修改章程使企業得以存續的情況下，企業將依照法律的規定選任清算人，自行成立清算組開始清算程序。三資企業法在列舉企業解散情形時也都包含了“經營期限屆滿”這個選項，可是在《指導意見》中卻沒有規定企業“經營期限屆滿”時該做何處理。從上一輪比較中我們得出：外商投資企業出現法定解散事由時，需要經過審批機關的批準才能成立清算組，而內資企業是不需要審批的，那么如果外商投資企業在法定解散事由之外、“經營期限屆滿“的情況下是否需要審批機關的批準呢？《指導意見》并未給予我們答案。

（二）清算人的產生

清算人的產生方式大體有三：（1）法定清算人。亦稱當然清算人，是法律規定的公司解散事由發生而直接具有清算人身份者。（2）選任清算人。公司自愿解散時由章程規定或者股東（大）會決議任命其他人員擔任的清算人。（3）指定清算人。由法院經申請指定有關人員組成的清算人。[5]關于清算組成員的組成，《公司法》對于法定清算人與指定清算人的產生進行了區分，而《企業破產法》與《公司法》規定則不盡相同。[6]三資企業法對于清算組的產生也大相徑庭，還未對破產與非破產、法定清算人與指定清算人進行區分。

依據《公司法》184條中關于出現法定解散事由而成立清算組的規定，清算組的成員應為“股東”（有限責任公司）或“董事或者股東大會確定的人員”（股份有限公司）組成。該種產生方式應屬于法定或者選任清算人的范疇。[7]同時該條還進一步規定“逾期不成立清算組成立清算的，債權人可以申請人民法院指定有關人員組成清算組進行清算”，也就是上述第三種情形——指定清算人。并且在08年出臺的《最高人民法院關于適用若干問題的規定（二）》中，我們還可以找到法院指定清算人的范圍：（1）公司股東、董事、監事、高級管理人員；（2）律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構；（3）以及前項社會中介機構中的專業人員。

我國《企業破產法》中并未對破產企業清算組的組成作專門性的規定，只是在對管理人的選任中提到“由有關部門、機構的人員組成”。但通過查閱2002年的最高院司法解釋，我們可以得出我國對于破產企業清算組的組成選擇了由法院指定的方式，《企業破產法》中的“有關部門、機構”即（1）破產企業上級主管部門、清算中介機構以及會計、律師；（2）政府財政、工商管理、計委、經委、審計、稅務、物價、勞動、社會保險、土地管理、國有資產管理、人事等部門。人民銀行分（支）行可以按照有關規定派人參加清算組織。

關于外商投資企業清算組的組成，在2008年以前應適用1996年的《清算辦法》，其中規定清算組成員由企業權力機關選任，有以下兩種產生方式：（1）企業權力機構成員。（2）聘任有關專業人員。但是該《清算辦法》廢止之后，清算組的組成則未有明確定論。回顧三資企業法，其對清算組的組成也有規定，然而三類企業是需要做區分的。

中外合資企業的清算委員會成員通過以下兩種方式產生：（1）一般應當在企業的董事中選任；（2）董事不能或者不適合擔任清算委員會成員時，可以聘任中國的注冊會計師、律師。此處清算人即是通過法定或者選任的方式產生的。《中外合作企業法》及其《實施細則》未明確劃定清算人產生的范圍，只是規定“清算依照國家有關法律、行政法規以及合作企業合同、章程的規定辦理”，也就是說該類企業清算組可通過參閱合同、章程的方式選任清算人，但是對于第48條第5款中的“合作企業違反法律、行政法規，被依法責令關閉”這樣的法定解散事由，此時法定清算人的產生方式則出現了空缺。《外資企業法實施細則》的規定則有別于以上各法，增加了“債權人代表”的參與，即外資企業法的清算委員會“由外資企業的法定代表人、債權人代表以及有關主管機關的代表組成”。而對于逾期不進行清算企業的處理，三資企業法未作法院指定清算人范圍的規定。

雖然《清算辦法》已經被廢除，但是目前還沒有出臺專門的法律法規對外商投資企業清算組的組成進行指導，那么企業應該依據《公司法》、《破產法》體系還是三資企業法體系來組織清算組呢？我認為，非破產企業的清算仍應參考三資企業法的特別規定，外商投資企業與內資企業需要區別對待，因為我國多年來總是抱著“引資心切”的態度，重量不重質，導致當前國內的外商投資企業良莠不齊，而近年來頻繁發生的“外資非正常撤離”事件更是證明了這一事實，因而對于外資企業清算組中“債權人代表以及有關主管機關的代表”的加入，我認為是很有必要的，因為外商獨資企業不同于中外合資或合作企業，沒有中方以分攤責任為目的的牽制，因而倘若企業經營嚴重惡化時，外商在未開始清算或清算到一半時就從中國“逃離”。而加入債權人和有關主管機關的代表，至少可以在清算組成立以后防止外商“任意妄為”，不至于在開始清算以后發現資產所剩無幾或資不抵債時攜款潛逃回國。至于破產清算組的組成，我認為可以依據《企業破產法》的規定，由“有關部門、機構的人員組成”，這樣可以更好地掌控進入破產程序的外商投資企業的情況，將其股東攜款潛逃的可能性降到最低。

三、清算的執行

《指導意見》并沒有對清算的整個過程進行引導，只是對清算報告的制定與企業登記的注銷進行了特別規定。對于這之前的流程以及清算組的職權，三資企業法與《公司法》的規定相差無幾。只是鑒于外商獨資企業投資者的特殊性，要求其不得在清算結束之前將該企業的資金匯出或者攜出中國境外，不得自行處理企業的財產。

企業在清算執行完成之后，需要制作清算報告。外商投資企業的清算報告除了和內資企業一樣，需要經過企業權力機構確認以外，還需要經過一個特殊環節。《指導意見》要求清算組將清算報告報送審批機關，并繳銷批準證書。而審批機關的任務則是在收到清算報告后，在全國外商投資企業審批管理系統中完成企業終止相關信息的錄入和操作。企業只有憑借該系統生成的回執才能辦理一系列注銷手續。

結語

《指導意見》對于外商投資企業的清算工作進行了粗略的指導，對于《公司法》、《企業破產法》、《合伙企業法》同三資企業法的規定該如何銜接適用、外商投資企業的跨境破產與清算等問題，并沒有做出詳細的規定。具體的操作流程，仍需要相關人員在清算過程中不斷摸索、總結經驗后得以完善。同時，我們也期待新的司法解釋或者部門規章對外商投資企業的清算工作進行指導。

參考文獻：

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作者簡介：

第3篇：指導意見和管理辦法的區別范文

一、企業法律顧問的重新認識

企業法律顧問的工作職責，決定了企業法律顧問必須在法律框架下保障企業的發展，實現企業依法治企。根據2004年國務院國資委下發的《國有企業法律顧問管理辦法》的明確規定，“企業法律顧問是指取得企業法律顧問執業資格，由企業聘任，專門從事企業法律事務工作的企業內部專業人員”，可見企業法律顧問的兩個基本特征：一是企業內部人員，二是專業人員。作為企業內部人員，企業法律顧問與非企業內部人員的外聘律師存在明顯差別，而作為專業人員，企業法律顧問與公司律師雖然在執業范圍方面大體一致，但在執業權利方面卻又是差別明顯。

（一）企業法律顧問與外聘律師

企業法律顧問既可由企業內部的專業法務人員擔任，也可由外聘律師擔任。企業法律顧問與外聘律師相比較公司律師，很明顯企業法律顧問在服務企業方面有很大的優勢，但應處理好企業法律顧問與外聘律師的關系。筆者以為應特別強調其互補性及互動性。

1. 互補性。在一般的企業內部事情的處理中，首先應突出企業法律顧問的作用，但即便是案件訴訟等對專業性有嚴格要求的事務處理過程中，也還是要充分重視企業法律顧問的作用，比如在證據的收集方面，外聘律師只能根據現成的證據去判斷案件，但對哪些還應提交的證據卻無從收集，而這一點卻是企業法律顧問所能夠很好完成的方面。

2. 互動性中國。外聘律師和企業法律顧問還應該是一個互動的關系。企業設立內部法律顧問的出發點之一從經濟成本方面而言往往就是為了不請或少請外聘律師，但實際上這是不全面的。企業內部法律顧問所起到的作用在于能夠把整個企業的業務體系系統化，在處理法律糾紛時再與外聘律師聯手，這樣就可以達到非常好的效果。企業法律顧問的優勢在于對企業的各方面都，并對企業事務全面主動提供法律指導意見，外聘律師則能夠為企業提供更專業化的服務。為了避免正面沖突，有時候內部律師要找外部律師去做領導的說服工作，體現出良好的互動作用。

二、企業法律顧問應走進企業日常管理――企業法律顧問角色的重新定位

企業法律顧問不同于外聘律師，在職責定位方面筆者比較認同這種觀點，即“企業法律顧問”不只是法律工作者，不能完全等同于“律師”或者“法律工作者”，應視為職業經理人Professional Executive比較合適，屬于職業化的企業經營管理專家。在企業經營管理中需要法律指導的地方很多，企業法律顧問的工作職責并不只有合同審核，在企業戰略制定并實施、人力資源管理、項目策劃等，都有很大空間，關鍵是看我們如何定位。

（一）企業法律顧問的職責不應僅僅是訴訟應對與合同審核

由于前面提到的定位問題，我們很多企業法律顧問的工作內容都限于相對狹窄的范疇，大量的工作在充當“合同專家”、“救火隊員”的角色。筆者以為，企業法律顧問定位在管理者、職業經理人的角色去開展工作，將會有更大的施展空間，并為企業創造價值。

企業法律顧問在參與企業的日常管理中，工作職責主要是圍繞與企業運行有關的法律事務開展工作，包括對企業重大經營決策提出法律意見；合同審核，制定章程、規章制度及其他有關企業行為的規范性文件或法律文件；處理商標、專利等有關企業知識產權事務；處理企業訴訟、非訴訟工作；組織法律知識培訓及咨詢等系列活動，應而并不僅僅是應對訴訟、合同審核等方面的應有職責，具體還應積極開展以下工作：

1.企業權屬管理。在企業股權、設立、改制等項工作中，企業法律顧問應及時提供意見及應用文本。

2.企業勞動關系管理。企業法律顧問應指導完成糾紛協調，并開展政策研究，提供指導意見。

3.企業知識產權保護。企業法律顧問對包括企業名稱、商標、專利、商業秘密等進行管理，實施品牌規劃，商標、專利有償許可使用，尋求實現企業無形資產的價值發現。

4.企業對外投資把控。企業法律顧問應進行前期調查、方案策劃，并參與談判、文本制作。

5.企業內部制度管理。企業法律顧問應負責制訂企業各項管理制度，并進行執行監督、培訓指導。

三、企業法律職業制度的重構――兼合企業法律顧問與公司律師。通常而言，一個法治化的國度里往往都擁有一個成熟的法律職業階層，包括律師、法官、檢察官、公證員以及法學研究人員等，而要成為法律職業階層的一員，都要通過統一的法律執業資格考試。我國目前已經基本實現這一階段的突破，即已于2002年廢除律師執業資格考試，實施法律職業人員的統一司法考試。但對我國企業法律工作人員而言，卻仍存在差別，這其中主要是不同準入門檻。筆者以為，企業法律工作人員是法律職業階層的重要組成部分，在我國的法律職業階層隊伍中占據重要比例，應符合法律職業階層的統一準入門檻要求。

企業法律顧問與公司律師的最大區別在于執業權利不同，而造成這一不同的根源在于準入門檻――資格考試的要求不同，作為同樣從事法律事務的職業人員，筆者以為就不應作出區分，建立統一的企業法律職業制度是客觀現實的必然要求。

第4篇：指導意見和管理辦法的區別范文

北京針對奧運期間的危機管理提出了“3C”( 指揮(Command)、控制(Control)和溝通(Communication))的城市管理理念。本文將主要從信息化的角度出發，研究“3C”理論在城市的危機管理與應急聯動平臺建設及管理(經營)過程中的具體應用。

1. 應急聯動平臺需多維完善

2006年6月，國務院出臺了《國務院關于全面加強應急管理工作的意見》，意見中明確提出“加快國務院應急平臺建設，完善有關專業應急平臺功能，推進地方人民政府綜合應急平臺建設，形成連接各地區和各專業應急指揮機構、統一高效的應急平臺體系”。

在我國，城市的危機管理尚未形成嚴謹的理論建構。而應急平臺體系的建設是一項系統工程，它牽涉到的方面眾多，投入的資金巨大。在如此背景下，更需要我們的城市管理者以及應急方面的專家學者保持冷靜，慎思慎行，先謀后事。

從目前各地的實際情況來看，我國城市應急聯動平臺大同小異，區別僅僅體現在接處警模式、信息管理制度、通訊方式和應急聯動的整合程度等方面，遠遠不夠完善。

2.應急聯動平臺的建設要點

最近二十多年，我國因為能源緊缺、環境污染等造成的高危流行性疾病、食品安全、信息安全、工程質量安全等社會災害及技術災害問題日益突出。現階段面臨的形勢總結如下：1，政務公開的制度化以及信息服務能力的加強有利于我們危機管理體系的建立；2，我們還缺乏強有力的危機管理機構；3，缺乏全局的危機管理規劃，各方分工有待明確與細化。

1.平臺組織結構

2.平臺功能需求

以“3C“理論為基礎，應急聯動平臺功能從應用的角度可以劃分為三層(見下表)。

3.應急聯動平臺建設要點

應急聯動必須考慮成本和時效。同時，應急組織結構的專業管理必須加強控制層的建設，充實其專業技術力量。

3.多方參與平臺效益

應急聯動平臺，是一個城市的信息樞鈕，主要的專業信息都在這里匯集、處理。在國家決定下大力氣建設地區的應急管理體系之時，也應該重點考慮相關組織機構的建設，尤其是信息中心的建設。同時還要加快相關法律法規的建設。

一、信息中心的建設

信息中心的工作主要分三個部分：第一部分是指平臺的建設，包括前期的規劃、組織實施與評價等；第二個部分是指平臺的日常維護與信息資源開發，包括系統的維護、信息采集、整理、挖掘分析以及信息服務產品的開發與流通；第三部是指本專業的信息產業結構、信息服務機構與管理模式、產業政策與信息立法等多方面的研究與實踐。

二、法律法規的建設

我國現階段信息立法方面，尤其是信息資源的共享與開發層面的立法比較落后，《電子簽名法》的頒布，是我國信息立法邁出的第一步，現階段我國的信息立法仍主要以“方案”、“管理辦法”、“綱要”、“指導意見”等為主。無論在權威性、系統性、可操性等各方面都存在許多問題。

三、鼓勵、吸引和保護民間力量的參與

從先進國家信息化發展歷程來看，都少不了民間力量的參與。除經濟因素外，私營機構的人才技術也是城市危機管理與信息化建設過程中不可忽缺的力量。

四、效益分析

應急聯動平臺建設可產生的效益主要可分為管理效益、經濟效益、社會效益和科技效益四大部分：

1) 管理效率

使得管理部門從整體上監測、掌控城市運行的態勢，為相關主管部門提供科學決策的有力依據，有效提升城市管理水平。

2) 經濟效益

有效減少政府和企業部門信息重復采集、節省人力成本、提高信息利用率和時效性，產生直接經濟效益。

3) 社會效益

有利于創建良好的社會服務和高效順暢的社會運行機制；提高社會的整體減災防災、災后恢復能力；有利于穩定社會秩序，營造和諧社會。

4) 科技效益

第5篇：指導意見和管理辦法的區別范文

【關鍵詞】城市停車難；應對；策略分析

隨著我國經濟發展水平的提高和小汽車家庭化進程的加快，全國大中城市的交通擁堵和停車難問題已日益顯現，尤其在車位配建不足的老城區尤為嚴重，占用非機動車道、人行道和小區通道的停車現象逐步擴大，停車難正成為困擾各大城市管理者和群眾的社會問題。從典型城市的案例入手對當前國內城市停車難問題進行研究分析，并提出了改善機動車停車場規劃、建設和管理的相關策略就顯得尤為重要。

一、成都市中心城區停車難現狀

1.總量不足，結構性矛盾突出

成都市中心城區現有機動車停車泊位數50.3萬個，其中路外備案停車場的泊位約47.8萬個，占道臨時停車泊位約2.5萬個。路外停車場主要分布在三環路內外約28萬個，一、二環路之間約11.1萬個，一環路內約8.68萬個。而同期中心城區汽車保有量卻已突破100萬輛，停車位缺口達50%以上，老居民院落配建車位嚴重不足，大量剛性停車需求不得不通過擠占小區通道、非機動車道和人行道解決。另一方面，住宅配建停車場、企業和單位停車場又呈現出“兩多”現象，即住宅區車位白天空置多，企業和單位車位晚上閑置多，供需結構性矛盾突出。

2.技術手段落后，服務水平低

現有停車場中絕大部分除簡單的自動計時收費功能之外，安防檢測、泊車引導、取車提示、通卡支付、車位查詢及預訂等現代化管理與服務的功能還不具備， 中心城區僅40余家停車場的運行信息實現了數據聯網，所占比例僅1.5%；另有約30多家停車場雖在剩余空位信息，但還是獨立運行的信息孤島。由于信息不對稱，一方面是空閑車位利用率低，另一方面則駕車人尋找車位困難。此外，車位難求還帶來大量道路無效交通量，加劇交通擁堵。

3.經營主體多，行業自律性差

目前，成都市的機動車停車場總體上呈現主體多、規模小、服務水平低的格局。中心城區現有備案停車場約2624家，泊位數約47.8萬個。其中，泊位數超過500個的特大型停車場229家，占總數量的8.7%；泊位數在500至300個之間的大型停車場231家，占總數量的8.8%；泊位數在300至50個之間的中型停車場1306家，占總數量的49.8%；泊位數小于50個的小型停車場約858家，占總數量的32.7%，中小規模停車場數量約2164家，超過總量的80%。停車場的經營者多由物業管理公司、停車管理公司或個體經營者與權屬單位簽訂經營協議代管，構成復雜，從業人員在職業素養、服務意識、專業技能、政策把握等方面參差不齊，特別是部分停車場的權屬單位或經營者受利益驅使，隨意改變停車場使用性質，轉而經營其他效益好、獲利快項目的現象十分普遍。由于成都市尚未成立停車行業協會，行業自律性差，在停車行業發展“多、小、散、亂”的現階段，政府部門因受制于財力和人員配置不足，規范管理力不從心。

二、城市停車難癥結分析

無獨有偶，上述成都市中心城區停車難所呈現的諸多現象在國內大中城市里均在不同程度上有所表現。隨著我國經濟發展水平的不斷提高，城市機動車停放問題已經成為了困擾廣大市民和城市管理者的重大社會問題。事實上，城市停車難問題已經遠遠超出了交通管理的范疇，涉及中央及地方經濟發展領域和行政事務管理的多個方面，具體為：

1.缺少戰略規劃指導

當前普遍存在的機動車停車設施不足的問題表面上是城市規劃對于機動車快速增長的前瞻性不夠，應對不足所致。但追根到底，則是中央和地方政府層面缺少城市發展的戰略規劃指導。比如：國家的汽車產業發展激勵政策與倡導公交優先戰略之間存在明顯矛盾，如何平衡矛盾，積極應對汽車產業發展帶來的城市交通擁堵及停車難問題，不管是負責宏觀經濟調控的國家發改委還是負責城市規劃建設的住建部，至今尚未研究出臺可延續的戰略指導性意見。反觀汽車產業大國東鄰日本，早在上世紀五六十年代相繼頒布《車庫法》、《停車場法》、《道路交通法》等十余項法律法規，在汽車保有量高速增長的初期，抓住了時機，為日本1965年以后汽車快速增長時期的交通規范化管理包括停車管理打下了基礎。近年來，以汽車產業為代表的現代制造業因其產能大、需求高、見效快、拉動就業、財政增收等優勢，在國家產業布局和經濟結構調整時期，受到不少二、三線城市的青睞。但地方政府對于汽車發展引發的城市交通擁堵、環境破壞、停車困難等問題的解決似乎僅停留在以“以交通論交通”的層面，但全球多個城市的實踐均表明交通問題的治理并不能僅靠強化交通建設與管理解決，還涉及經濟發展與社會管理的多個方面。

2.規劃工作尚需加強

多數城市確立了“配建停車為主、專業停車為輔、占道停車為補充”的規劃建設思路，但在具體操作環節，還未形成與發展思路相適應的工作流程和技術方法。例如，建設項目車位配建標準劃分過于簡單，住宅類的配建指標僅考慮到自有需求，但忽略了其配套營業房經營時派生的停車需求；商業項目的配建指標不按員工自有和社會外來兩大需求分別配建，在機動車快速增長又缺少政策調控時，停車泊位供不應求的問題由此而來。另一方面，針對城市綜合體、大型商場、娛樂設施、學校、醫院等停車需求旺盛的特殊項目，在其配建停車位難以滿足需求的條件下，缺少相應的機制在周邊規劃公共停車場作為補充，以致占道停車規模難以控制，周邊交通出行環境不斷惡化的后果難以避免。

3.配套政策缺失，專業停車場發展緩慢

在成都市現有2624家備案停車場當中，專業停車場數量極少，僅11家，共有泊位數2187個，占備案停車場總量的4‰。機動車停車場前期投資大，建設成本回收期長。據調查估算，專業停車場的建設成本約15萬元/泊位（含100萬/畝土地協議出讓金），而中心城區執行市場調節價的專業停車場日均每車位收入僅20元，需20年左右才能收回投資成本。因此，建設和經營機動車停車場的市場積極性一直不高。目前天津、西安等多個城市為應對日趨嚴重的停車供需矛盾，相繼出臺了扶持專業停車場的若干項優惠政策，包括減免土地出讓金、減免城市配套建設費和經營所得稅、給予財政性補貼、簡化建設審批程序等等，可在一定程度調動市場的積極性，對于緩解停車難起到積極作用。

4.價格機制有待優化

越來越多的國內城市已開始重視價格對交通管理的作用，紛紛制訂了“白天高于夜間、路內高于路外、地上高于地下”等差別化停車收費政策，但對規范管理的實際效果卻差強人意。其實質問題在于兩個方面：其一，國內停車價格標準普遍偏低，這既是車輛擁有者的利益訴求，也有管理者認為商品價格應與當地的經濟發展水平和消費者的承受能力相當，停車收費不應偏高的管理思路所致；其二，包括成都市在內的國內不少城市對于停車收費均采取政府定價、政府指導價和市場定價三種管理模式，由此在同一區域存在價差較大的停車場，受價格對供求關系的影響，自然出現一部分停車場供不應求、另一部分停車場利用率低的情況。筆者認為，在政府做不到公共資源和環境容量按需供給的客觀條件下，對小汽車行停消費的定位應與水、電等居民基本消費品有所區別，小汽車出行帶來的資源占用和空氣污染等社會邊際成本較高，停車收費理應保持在一個較高的水平，這既是香港、新加坡等、日本等發達地區和國家歷史經驗的證明，也是對絕大多數不開車出行者的政策公平。同時，通過建立經營收益與投資回報相適應的價格機制，有效引導市場供需趨于平衡，才是緩解城市停車難問題的治本之策。

5.管理體制還需完善

在現有的行政管理格局下，城市機動車停車場的管理部門往往涉及國土、規劃、建設、城管、公安、交通、物價、工商、地稅、房管、公安消防等多個部門的職能工作，牽頭管理部門因各地情況差異而各有不同。在此情形下，部門間的默契配合和開放的信息共享度往往是搞好停車場規劃、建設管理工作的關鍵。以前述成都市的停車難問題為例，為改變結構性的停車矛盾，政府可鼓勵單位和個人開展錯時停車合作，但須負責產權管理的房管局與負責運營管理的交通部門相互之間開放信息，并協同制訂有關管理細則，預防可能出現的小區治安隱患或協調錯時停車合作雙方之間的糾紛；負責路外占道停車的管理部門應與交通部門建立工作聯動機制，堅決取消車位利用率低的路外停車場周邊的占道停車，確保既有的停車設施得以有效利用；負責用地審批的國土部門應與規劃部門協同配合，共同做好停車場用地的規劃控制，嚴禁隨意挪用、占用停車場規劃用地的情況等等。

三、結論

1.停車作為交通出行的初始和末端環節，是交通運行全過程的重要組成，靜態交通是否高效運轉還會對動態交通造成極大影響。有關部委應結合國家經濟發展戰略規劃及相關政策，對機動車發展制定戰略性指導意見，用以指導各地包括靜態交通在內的交通規劃、建設和管理工作。地方政府需根據各地實際，按動靜交通相結合的原則，制定出臺切合本地實際的停車行業發展政策。

2.地方規劃部門應創新工作方法，優化規劃技術管理工作。宏觀層面應按照以道路通行能力決定機動車發展規模的原則來確定停車設施總量需求并提前做好規劃布局；中觀層面要高度重視大型賣場、城市綜合體、學校、醫院、交通樞紐、大型公建場所的交通需求綜合分析，充分發揮交通影響評價工作的作用，根據建設項目的使用性質和交通生成量，并結合周邊公共交通資源條件，進一步細化停車設施配建指標的分類及標準設定；微觀層面要開展住宅區臨街商鋪停車需求的分析研究，按照項目業主必須具備消化全部停車需求能力的原則核發規劃設計條件，逐步改善商業、娛樂集中區域大量占用中小街道停車的情況。

3.按照公交優先發展的思路，建立與小汽車出行方式的定位相一致的價格管理機制，推動停車場的投資與收益相平衡的價格體系逐步成熟完善，充分發揮價格對供求關系的影響力和作用，運用市場機制調控停車供需矛盾逐步趨于緩和。在地方財力有限的條件下，政府可通過適度的行政干預，在供地、規劃、建設、稅收等環節出臺優惠政策，鼓勵和吸引社會力量加大停車設施的供給。

4.重視現代科技對靜態交通管理與服務的重要作用，積極推廣停車行業智能化、信息化技術應用，加快停車場運行信息的聯網建設和數據共享，將停車場的運行狀況納入計算機系統，逐步實現車位的戶籍化管理。鼓勵專業運營商加強停車信息誘導，開展車位的查詢和預定業務，拓展公眾信息服務范圍。充分發揮行業協會的作用，加強行業自律，提高從業人員的業務素質和服務意識，推行行業資質認證和服務質量考評制度，推動停車行業發展向高水平邁進。

5.地方政府應鼓勵和提倡單位與個人開展錯時停車合作，并制定具體管理辦法，保證錯時合作停車模式得到具體落實，并實現規范管理。引導社會團體與個人開展網上握手協議等中介服務，充分挖掘現有停車資源，緩解城市停車的結構性矛盾。

6.完善并健全停車行業政府管理的體制機制，在充分發揮部門各自的職能優勢的基礎上，進一步加強協作與工作聯動，切實做好停車場規劃用地的控制，嚴格不得改變停車場使用性質的規劃管理規定。整合有限的行政資源和執法力量對非法經營的停車場、未經審批的占道停車等違規、違法行為加大管理力度，逐步規范停車市場，切實保障停車人和守法經營者的權益，促進停車行業健康和可持續發展。

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第6篇：指導意見和管理辦法的區別范文

1.1環境監理的發展歷程

世行貸款項目———黃河小浪底水利樞紐工程的申獲成為我國引入“現代意義”上的環境監理工作模式的開端。從此，我國的環境監理工作經歷了從無到有，從應付檢查到真抓實干的發展變化[1]。1995-2001年，開始階段：實現了被動管理向主動管理、事后管理向過程管理、由單一環保行政監管向行政監管向與建設單位內部監管相結合的重要轉換。2002~2011年，探索階段：國家環保總局、鐵道部、交通部、水利部等六部聯合發出了《關于在重點建設項目中開展工程環境監理試點的通知》(環發[2002]141號)，初步形成了“四省、兩行業、一經濟特區”的發展雛形[2]。2012年至今，試點及全面發展階段：環境保護部辦公廳下發了《關于進一步推進建設項目環境監理試點工作的通知》(環辦[2012]5號)，要求進一步提高認識，提升環境監理工作質量。

1.2工程監理的發展歷程

20世紀80年代以后，我國進入了改革開放的新時期，當時建筑市場混亂，出現了無證設計、無圖施工、盲目蠻干的現象。1984年9月國務院頒發的《關于改革建筑業和基本建設管理體制若干問題的暫行規定》，明確提出建立有權威的工程質量監督機構，標志著我國的工程建設監督由企業自檢自評向第三方認證和企業內部保證相結合轉變。1992年開始，國家有關部門頒發了《關于工程建設監理費有關規定的通知》(l992年9月8日）、《工程建設監理單位資質管理試行辦法》(1992年1月18日)、《監理工程師資格考試和冊試行辦法》(1992年6月4日)等規定，保證了建設監理制的推行和健全。1995年底，《以黨的十四屆五中全會精神為指針全面推進工程建設監理制》的講話，表明我國的建設監理轉入全面推行階段。1996年以后，監理行業內部對工程監理的基本概念、監理地位和作用形成一種共識。1997年11月1日《中華人民共和國建筑法》從法律上確定了我國試行建設監理制度。2000年1月30日，中華人民共和國國務院《建設工程質量管理條例》，明確了工程監理單位的質量責任和義務。2000年國家技術監督局和建設部聯合了國家標準《建設工程監理規范》(GB50319一2000)。2001年1月17日，建設部第86號令《建設工程監理范圍和規模標準規定》。2001年8月23日，建設部通過《工程監理企業資質管理規定》，并于8月29日施行。2002年3月起，由中國監理協會、建設部信息中心、《建設監理》等五家雜志社共同組織開展工程監理事業發展專題討論活動。2002年7月17日，建設部下發建市[2002]189號文件《房屋建設工程施工旁站管理辦法(試行)》標志著我國的建設監理正從推廣階段逐步進入制度化、規范化、科學化運行階段。2003年2月13日，建設部[2003]第30號文件《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》出臺，鼓勵參加國際競爭。2004年11月16日建設部頒布了《建設工程項目管理試行辦法》，為全面推行建設工程項目管理鋪平了道路。

2工作重點不同

第7篇：指導意見和管理辦法的區別范文

關鍵詞：監理；企業轉型；項目管理；

中圖分類號：U415.1 文獻標識碼：A 文章編號：

引言

工程建設監理作為我國近十幾年來發展起來的新興行業，因其在保證工程項目質量、保護國家利益和社會公共利益以及業主合法權益等方面發揮的重要作用，已得到了社會的普遍認可。但和先進國家工程監理水平相比較，我國的建設監理體制仍然處在初期階段，監理行業還存在著一些困難和問題有待探索與解決。大多數監理企業由于自身發展的缺陷還不能將工程建設監理高智能技術服務的作用完全發揮出來，在工程建設中的地位也得不到充分肯定。在經濟全球化的新形勢下，監理企業將如何發展？還需要我們共同努力探索。

一、工程監理企業向項目管理企業轉型，應了解建設監理與項目管理的區別

1、管理性質不同。建設監理是承建單位之外的獨立第三方，是服務型的監督管理，即以公司的名義，按照國家建設標準和規范，為業主提供服務，國家法律有明確規定。而工程項目管理是承建單位組織的內部活動，項目管理公司作為業主的延伸，站在業主一方，代表業主管理項目的各個方面，從施工前的設計、招標再到施工階段，屬組織型的控制管理，國家法律沒有強制性規定。

2、工作內容不同。建設監理是接受業主的委托，協助業主實現建設工程的總目標，即對工程施工階段的質量、進度、投資、安全，通常以工程質量進行監督。監理比較注重項目的微觀事項，如檢測現場質量是否合格，施工程序是否符合規范，國家相關規范、標準是否執行等。而工程項目管理的主要內容是對一個建設項目全過程的組織管理。項目管理公司的核心目標是幫助業主通過管理工期、成本、安全和質量等項目的各個方面而實現交付成功。項目管理相對于監理而言比較宏觀，它更注重項目的規劃、管理和控制方法等。

3、風險責任不同。建設監理是按國家建設強制性條文和質量標準、驗收規范提供服務，監理只對建設業主和國家的政策法規承擔連帶的風險責任。而工程項目管理不僅要對投資方負責，還要對國家的政策法規承擔直接的風險，而且還要對整個過程承擔管理責任。

二、工程監理企業向項目管理企業轉型，需要良好的市場環境

隨著我國市場經濟的發展與完善，建設投資主體多元化趨勢越來越明顯，政府執政能力和宏觀經濟調控能力不斷提升，消費者的理性消費意識也在不斷增強。日趨激烈的市場競爭使投資者的投資風險在不斷加大，迫使投資人更加關注投資效益，這就意味著工程項目管理在我國工程建設中也將有著越來越重要的地位。從目前市場形勢來看，投資者的需求屬隱性需求，加上專業化的工程項目管理在我國剛剛起步，其需求會逐步擴大。準備轉型的監理企業應調整心態，結合企業自身特點，注重自身資源、能力、品牌的提升，逐步培育目標客戶。在培育、發展客戶群的過程中，沒有必要一開始就追求全方位全過程的項目管理服務，而應針對客戶的真實需求并根據企業目前的能力提供不同組合的服務，通過所提供的服務讓客戶切實感覺到專業化的工程項目管理的價值所在。而筆者認為，作為一個準備向項目管理轉型的監理企業，良好的市場環境應體現在以下幾個方面：

1、國家應盡快出臺工程項目管理和總承包的法律、法規和相關政策。建設部《關于培育發展工程承包工程項目管理企業的指導意見》、《建設工程項目管理實行辦法》的下發，為監理企業向項目管理發展提供了政策導向，但不能替代開展工程項目管理的法律和法規，因此國家應該加速建立健全法律、法規體系。

2、地方政府應在建設部《指導意見》和《試行辦法》的指導下，制定相關的管理措施，積極推動工程項目管理或承包管理模式的發展。

3、應積極推行體制改革，改革財政投資項目的管理辦法，嚴格執行招投標管理辦法，嚴格工程投資審核，制止工程項目管理過程中的腐敗行為。采取招投標的方式，將工程項目交給具有能力的工程項目管理企業去做。

4、嚴格工程項目資質管理，應制訂工程項目管理資質管理辦法，編制工程項目管理合同書，出臺工程項目管理收費標準指導價，為具備工程項目管理能力的企業提供管理依據。

三、工程監理企業向項目管理企業轉型，應強調企業自身建設

工程項目管理是一項系統工程，從而要求企業必須建立完善的項目管理體系。在項目管理工作中，項目管理班子要避免隨機、隨意、無序和盲目的現象，做到有策劃、有計劃、有規律、有程序、有控制等要求，人才隊伍建設將是關鍵。工程咨詢管理行業是高智力的知識密集行業，人才的知識結構和充裕度將決定企業的興衰。工程建設涉及的學科很多，從事項目管理咨詢工作的人員不僅要具備工程技術、工程經濟方面的專業知識，履行監督管理職責，還要有較強的組織協調能力，能夠組織、協調工程建設有關各方共同完成工程建設任務。

加強企業自身建設是一漸進的過程，應避免好高騖遠、急于求成、不切實際等傾向。項目管理公司必須具備以下三個方面的能力：一是人力資源充足的能力。項目管理的核心是管理人員，監理企業向工程項目管理企業轉型，必須有幾個管理技術全面的核心人物，如工程的、經濟的、財務的等，在項目管理策劃時起到核心指導和組織作用，才能把各專業技能串起來，達到專業配合默契，機構運行暢通。二是組織管理能力。建筑工程是龐大的系統工程，既要有核心人物，又要有嚴謹科學的管理手段，必須科學計劃、嚴密組織、嚴格管理、相互協調、步調一致，否則工程進度、投資、質量、安全都不能得到有效控制，企業就會自然退出市場競爭。三是抗風險的能力。工程項目管理具有一定的風險，決策上的失誤，管理上的漏洞，施工人員的素質，季節氣候的影響等綜合因素，都可能給工程投資、質量、安全造成經濟損失，因此，作為管理企業應千方百計避免損失，同時也必須具備抗風險的能力。

四、工程監理企業向項目管理企業轉型，必須貼近本企業實際情況

監理企業向項目管理企業轉型，應針對企業自身的實際情況，走出一條有利于自身發展的成功之路,筆者認為可從以下3個方面考慮:

1、對于規模較大、實力雄厚的監理企業：由于企業本身具備相當的資質和人力、物力、財力條件,可通過收購其他小型企業,吸納其他相關人才如建筑師、結構工程師、造價工程師、招標專業人員以及法律人才等,在保留原公司的基礎上成立新的項目管理公司,進一步擴大企業規模和資質范圍,使得監理企業有實力從事工程項目管理全方位工作。

2、對于中等規模、實力一般的監理企業：可以考慮與設計咨詢企業、造價咨詢企業、招標企業等工程咨詢中介機構合并,通過資金參股、控股等方式,建立股份制的工程項目管理公司,使合并的各企業成為緊密的利益結合體,進行優勢互補、資源共享,提高綜合咨詢水平和管理能力,將業務拓展到項目全過程的工程監理咨詢市場,提高企業的規模實力。

3、對于規模較小、實力較弱的監理企業:由于企業的競爭力較弱,可通過與其它企業合并或融入到其它企業的方式來維持自身的生存.或者朝專業性監理企業發展,就項目某一階段或某一方面為業主提供非常專業的項目管理服務。

第8篇：指導意見和管理辦法的區別范文

（一）內部控制鑒證與內部控制審計政策變遷

中國相關政策變遷中國內部控制審計鑒證政策變遷與美國較為相似，由最初的財務報表審計中的內部控制評價發展到財務報告內部控制審核，再發展到財務報告內部控制審計。具體如表3所示。從表3可以看出，財政部等部委制定的內部控制規范主要針對主板上市公司，目前并沒有強制要求中小板和創業板遵循，而是擇機實施。但是深交所的《中小板指引》和《創業板指引》則對中小板和創業板內部控制審計鑒證作出了強制要求，三個板塊《運作指引》的具體要求如表4。

（二）文獻回顧

以SOX法案的頒布實施為分界點，美國內部控制相關研究可以分為2002年之前和2002年之后兩個階段。2002年之前，相關文獻主要集中于財務報表審計中內部控制評價和財務報告內部控制審核的研究，只有少數研究關注內部控制審計，主要研究結論認為內部控制審計將提高審計的成本卻無助于財務報告可靠性的提高（Hermanson,2000）；2002年以后，隨著SOX法案的實施，更多的研究開始關注內部控制審計，出現了大量的實證研究，其研究內容主要基于內部控制缺陷，具體包括內部控制缺陷發現和報告（Ashbaugh等,2007;Rice和David,2012）、內部控制缺陷對審計成本的影響（Raghunandan和Rama，2006）及對信息質量的影響等（AshBaugh-Skaifeetal.，2008）。中國內部控制的研究則可以分為2006年之前和2006年之后兩個階段。2006年以前，由于中國監管部門對內部控制審計鑒證尚無強制性規定，大量研究集中于內部控制信息披露，專門研究內部控制審計鑒證報告的文獻較少，但是很多文獻都提出上市公司內部控制審計或審核的必要性（陳關亭和張少華，2003；張立民等，2003）。2006年以后，隨著上交所和深交所《上市公司內部控制指引》的頒布，尤其是2008年《基本規范》的頒布，大量研究開始關注內部控制審計報告，且均發現上市公司內部控制審計報告存在較多的問題，如審計意見表述方式不一致、審核依據不統一等（袁敏，2008；何芹，2012）。與國外研究相似，實證研究方面主要關注內部控制缺陷對審計成本及其信息質量的影響等（張宜霞，2011；田高良等，2011）。同時較多的研究開始關注內部控制鑒證的理論問題，內容包括鑒證目標、鑒證范圍、鑒證標準等諸多方面（劉明輝，2010；李明輝和張艷，2010）。但是這些研究都是將內部控制鑒證報告與內部控制審計報告同等看待，并沒有考慮二者之間存在的差異，未就內部控制審計與內部控制鑒證實施情況進行實證分析。

（三）比較分析

由此可見，美中內部控制審計鑒證政策的發展具有較強的相似性，都經歷了內部控制評價、審核和審計等不同階段，但是在具體執行過程中，又存在較多的差異，美國僅要求大型公司和中型公司實施內部控制審計，而對小型公司則沒有內部控制審計的要求，也沒有要求實施內部控制鑒證或評價。然而，中國對主板和中小板上市公司的要求是實施內部控制審計，而對創業板的要求則是內部控制鑒證。那么，內部控制審計與內部控制鑒證的差異是什么？內部控制審計與內部控制鑒證執行情況又是如何呢？這些問題還有待進一步探討。同時，通過國內外文獻回顧可以發現，雖然大量研究關注內部控制審計及其鑒證，但是均將內部控制鑒證報告與內部控制審計報告同等看待，二者之間的差異還有待進一步考察，且有關內部控制鑒證與內部控制審計實施現狀的研究較少。因此，本文將在比較內部控制鑒證與內部控制審計政策要求差異的基礎上，對內部控制審計與內部控制鑒證的實施現狀進行實證分析。

二、內部控制鑒證與內部控制審計政策要求之比較分析

（一）內部控制鑒證與內部控制

審計概念范疇的比較根據《中國注冊會計師鑒證業務基本準則》中的規定，鑒證業務是指注冊會計師對鑒證對象信息提出結論，以增強除責任方之外的預期使用者對鑒證對象信息信任程度的業務。鑒證業務包括審計業務、審閱業務和其他鑒證業務。具體到內部控制審計與內部控制鑒證業務，根據中國《企業內部控制審計指引》的規定，內部控制審計是指會計師事務所接受委托，對截至特定日期企業內部控制的有效性進行審計，并發表審計意見。因此，內部控制審計屬于審計業務的范疇。然而，根據《中國注冊會計師其他鑒證業務準則第3101號——歷史財務信息審計或審閱以外的鑒證業務》（下文簡稱《其他鑒證業務準則》），注冊會計師執行歷史財務信息審計或審閱以外的鑒證業務屬于其它鑒證業務，因此，內部控制鑒證屬于其他鑒證業務范疇。具體關系可以通過圖1予以說明。

（二）內部控制鑒證與內部控制

審計所適用行為規范的比較從所適用的行為規范來看，內部控制鑒證和內部控制審計應該遵循的行為規范既有相同之處，也存在差異。從圖1可以看出，內部控制鑒證和內部控制審計都屬于鑒證業務，因此二者都應當遵循《中國注冊會計師鑒證業務基本準則》。同時，注冊會計師在執行鑒證業務時，還應當遵守中國注冊會計師職業道德規范和會計師事務所質量控制準則，因此，內部控制審計和內部控制鑒證應當共同遵循的準則是《中國注冊會計師鑒證業務基本準則》、《中國注冊會計師職業道德規范》和《質量控制準則第5101號——會計師事務所對執行財務報表審計和審閱、其他鑒證和相關服務業務實施的質量控制》（下文簡稱《質量控制準則》）。但是，與內部控制鑒證業務不同的是，內部控制審計業務還必須遵循《企業內部控制審計指引》（下文簡稱《審計指引》）的規定，而內部控制鑒證業務則遵循《其他鑒證業務準則》的規定，并參照《指導意見》的規定執行，同時根據《基本規范》和《配套指引》的要求，可以選擇性遵循《審計指引》的要求執行。內部控制審計與內部控制鑒證所適用的行為規范如表5所示。

（三）內部控制鑒證與內部控制

審計主體及對象的比較首先，從內部控制鑒證與內部控制審計主體上看，二者主體相同。與《配套指引》鼓勵上市公司實施財務報表與內部控制整合審計的要求相一致，三個板塊《運作指引》中也均要求上市公司聘請會計師事務所在進行年度審計的同時，要求會計師事務所對上市公司內部控制實施審計或者鑒證，并出具內部控制審計報告或鑒證報告。可以看出，無論是內部控制審計還是內部控制鑒證，均鼓勵上市公司聘請與財務報表審計相同的會計師事務所實施內部控制鑒證與審計。然而，從內部控制鑒證與內部控制審計對象上看，二者存在差異。根據《中國注冊會計師鑒證業務基本準則》的規定，鑒證業務分為基于責任方認定的業務和直接報告業務。在基于責任方認定的業務中，責任方對鑒證對象進行評價或計量，鑒證對象信息以責任方認定的形式為預期使用者獲取。在直接報告業務中，注冊會計師直接對鑒證對象進行評價或計量，或者從責任方獲取對鑒證對象評價或計量的認定，而該認定無法為預期使用者獲取，預期使用者只能通過閱讀鑒證報告獲取鑒證對象信息。具體到內部控制鑒證和內部控制審計業務中，從理論上來說，內部控制鑒證和內部控制審計可以是基于責任方認定的鑒證或審計業務，也可以是直接報告業務。在實務中，內部控制鑒證業務按照《其他鑒證業務準則》執行的同時，參照《指導意見》的規定執行。根據《指導意見》的規定，在內部控制鑒證業務中，注冊會計師應當就企業管理當局對特定日期與會計報表相關的內部控制有效性的認定進行審核，并發表審核意見。因此，從政策要求及注冊會計師實務來看，內部控制鑒證是對管理層有關內部控制有效性的認定發表意見，而內部控制審計是直接對內部控制設計和運行的有效性進行審計并發表意見。但是從最終目的上看，都是對內部控制的有效性發表意見。同時，與《配套指引》一致，《主板指引》和《中小板指引》均要求注冊會計師對財務報告內部控制有效性發表審計意見，并披露注意到的非財務報告內部控制重大缺陷，但是《創業板指引》只要求注冊會計師對財務報告內部控制有效性發表鑒證意見，并沒有提及對非財務報告內部控制的關注。內部控制鑒證與內部控制審計主體及對象的比較如表6所示。

（四）內部控制鑒證與內部控制審計保證程度和風險的比較

鑒證業務的保證程度分為合理保證和有限保證。合理保證鑒證業務的目標是注冊會計師將鑒證業務風險降至該業務環境下可接受的低水平，以此作為以積極方式提出結論的基礎。有限保證鑒證業務的目標是注冊會計師將鑒證業務風險降至該業務環境下可接受的水平，以此作為以消極方式提出結論的基礎。根據《審計指引》的規定，內部控制審計業務屬于合理保證的鑒證業務，要求注冊會計師將審計風險降至可接受的低水平，對內部控制提供高水平保證，在審計報告中對內部控制采用積極方式提出結論。根據《其他鑒證業務準則》的規定，內部控制鑒證業務的保證程度根據具體情況確定，可能是有限保證也可能是合理保證。在有限保證的內部控制鑒證業務中，要求注冊會計師將鑒證風險降至該業務環境下可接受的水平，對鑒證后的內部控制提供低于高水平的保證，在鑒證報告中對內部控制采用消極方式提出結論。而進一步根據《指導意見》第四條的規定“注冊會計師應當保持應有的職業謹慎，關注內部控制的固有限制，獲取充分、適當的證據，將審核風險降低至可接受的水平”，從這里看，內部控制鑒證要求提供有限保證，業務風險較低。內部控制審計與內部控制鑒證保證程度及風險的比較如表7所示。

（五）內部控制鑒證與內部控制

審計實施頻率和報告的比較首先，從內部控制鑒證與內部控制審計目前政策規定的實施頻率上看，《主板指引》對上市公司的要求與配套指引一致，上市公司每年都要聘請會計師事務所對內部控制有效性實施審計；《中小板指引》的規定是上市公司至少每兩年要求會計師事務所對內部控制有效性進行一次審計；《創業板指引》的規定是上市公司至少每兩年要求會計師事務所對內部控制有效性進行一次鑒證。其次，從內部控制鑒證與內部控制審計報告的內容上看，其差異主要體現在以下幾個方面：首先，報告標題不同。根據《審計指引》的要求，內部控制審計報告的標題是“內部控制審計報告”，根據《指導意見》的要求，審核報告的標題應當統一規范為“內部控制審核報告”，而再根據《創業板指引》的要求，內部控制鑒證報告的標題是“內部控制鑒證報告”。其次，報告意見存在差異。從意見類型上看，《審計指引》指出內部控制審計意見包括無保留意見、帶強調事項段意見、否定意見和無法表示意見；《指導意見》則指出內部控制鑒證意見包括無保留意見、保留意見、否定意見和無法表示意見。同時，報告段落不同。在內部控制審計業務中，如果審計師在審計過程中注意到被審計單位非財務報告內部控制重大缺陷，還需要對其注意到的非財務報告內部控制重大缺陷進行說明；而內部控制鑒證業務則無此要求。內部控制鑒證與內部控制審計實施頻率與報告的比較如表8所示。

（六）其他方面的比較

由于內部控制鑒證與內部控制審計概念范疇、適用行為規范等方面的差異，尤其是因為內部控制鑒證保證程度與風險低于內部控制審計風險，內部控制鑒證與內部控制審計還存在其他方面的差異：（1）證據收集程序要求不同。由于鑒證業務對業務風險降低的要求比審計業務低，因此，與審計業務相比，鑒證業務在證據收集程序的性質、時間、范圍等方面是有意識地加以限制的。（2）證據數量要求不同。審計業務所需證據的數量較多，鑒證業務所需證據的數量較少。（3）審計師的責任不同。內部控制審計業務中，審計師所需承擔的責任也更高。（4）業務收費不同。根據《會計師事務所服務收費管理辦法》（2010）的規定，會計師事務所主要是根據業務性質、風險大小、繁簡程度等確定服務收費高低，因此審計業務收費比鑒證業務收費更高。

三、內部控制鑒證與內部控制審計的實施現狀

（一）主板上市公司強制內部控制審計具體分析

1.2012年和2013年內部控制審計報告的披露狀況2012年主板上市公司中911家披露了內部控制審計報告，披露比例為64.38%；2013年主板上市公司中1090家披露了內部控制審計報告，披露比例為75.91%。2013年主板公司內部控制審計的比例明顯高于2012年。如表9所示。可以看出，大部分公司能夠滿足一年出具一次內部控制審計報告的要求，且2013年相比2012年有較大幅度的提高，但是仍然有一定比例的公司難以滿足“每年都要聘請會計師事務所對內部控制有效性實施審計”的規定。2.內部控制審計報告規范性分析2006年以后，有關內部控制審計報告規范性的研究大量涌現，并且發現內部控制審計報告規范性存在的問題包括審計依據不統一、審計報告名稱不一致、業務類型有差別等方面（袁敏，2008）；隨著《基本規范》和《配套指引》的實施和完善，上市公司內部控制報告也在不斷規范（何芹，2012）。我們對2012年至2013年度內部控制審計報告進行分析發現，這兩年的內部控制審計報告規范性較好，但是仍然有個別公司內部控制審計報告規范性存在問題，包括報告名稱、審核依據及語言表述等，如表10所示。

（二）創業板上市公司內部控制

鑒證具體分析1.2012年至2013年內部控制鑒證概況根據《創業板指引》的要求，創業板上市公司應當至少兩年實施一次內部控制鑒證，至2012年12月31日，上市的創業板公司共355家，82家公司2012年和2013年連續兩年披露內部控制鑒證報告，占比23.10%；328家公司能滿足兩年披露1次內部控制審計報告的要求，占比92.39%；27家公司連續兩年均未披露內部控制鑒證報告，占比7.61%。可以看出，創業板公司披露內部控制鑒證報告大多數能夠為了滿足兩年實施一次內部控制鑒證的監管需要，但是自愿每年實施內部控制鑒證的公司并不多，而且即使在監管層要求內部控制鑒證的背景下，仍有少數公司不能按照要求披露甚至不披露內部控制鑒證報告。2012年與2013年創業板公司內部控制鑒證概況如表11所示。2.內部控制鑒證報告信息規范性與主板公司相比較，創業板公司內部控制鑒證報告信息規范性較差，還存在較多的問題，具體如下：（1）鑒證依據。與內部控制審計歸屬審計業務不同，內部控制鑒證業務屬于其它鑒證業務，其鑒證依據是《其他鑒證業務準則》，在實務中同時參照《指導意見》的規定執行。但是從創業板內部控制鑒證報告看，鑒證依據卻存在非常大的差異，除了《其他鑒證業務準則》以外，還主要有：《企業內部控制鑒證指引》、《企業內部控制審計指引》、《中國注冊會計師審計準則》。（2）鑒證報告名稱。根據《其他鑒證業務準則》及《創業板指引》的要求，創業板上市公司內部控制鑒證報告的名稱應統一為“內部控制鑒證報告”，但是從2009年至2013年創業板公司披露的內部控制鑒證報告看，大多數公司都符合規范的要求，但也存在其他的一些報告名稱，具體有：內部控制審計報告、內部控制審核報告、內部控制專項報告、內部控制專項鑒證報告、內部控制制度報告。（3）鑒證業務類型。根據《其他鑒證業務準則》和《指導意見》的規定，內部控制鑒證業務是基于責任方認定的業務，但從實際情況看，創業板內部控制鑒證報告的引言段中既有將內部控制鑒證業務作為直接報告業務，又有將其作為基于責任方認定的業務；但是鑒證報告意見段又主要是針對內部控制發表鑒證意見，即將內部控制鑒證業務作為直接報告業務對待，但是具體范圍卻存在不同的界定，既有針對所有內部控制發表意見，又有僅針對財務報告內部控制發表意見。（4）鑒證保證程度。根據《指導意見》的規定，內部控制鑒證業務合理保證的要求并未明確，但是從實際情況看，創業板內部控制鑒證則主要提供的是合理保證。內部控制鑒證報告信息披露規范性歸納如表12所示。

（三）進一步分析

通過對主板公司內部控制審計和創業板公司內部控制鑒證實施現狀的比較，我們可以發現，從內部控制審計與內部控制鑒證的實施意愿上看，大部分主板公司能夠滿足一年出具一次內部控制審計報告的要求，但是仍然有一定比例的公司難以滿足每年審計一次內部控制的規定；雖然大部分創業板公司能夠滿足兩年出具一次內部控制鑒證報告的要求，但是總體來說內部控制鑒證的意愿相對較低。同時，從內部控制審計報告和內部控制鑒證報告的規范性來看，內部控制審計報告較為規范，個別公司內部控制審計報告規范性存在問題；而內部控制鑒證報告存在的問題則明顯較多，具體體現在鑒證依據、鑒證報告名稱、鑒證業務類型及鑒證保證程度等方面。

四、研究結論與對策建議

第9篇：指導意見和管理辦法的區別范文

一、內控制度建設中存在的問題

(一)制度建設缺乏整體性。一是基層央行從上到下都只要求職能部門開展內控制度建設,從內控制度的體系角度看是不完整的。一個單位的內控制度應由全行性、部門性內部控制制度兩部分組成。全行性內部控制制度對全行各項管理活動進行規范、結束,部門性內部控制制度對部門各項業務活動進行規范、結束,但其區別僅在于約束范圍的不同,即全行性內部控制制度是所有部門、所有員工必須遵守的行為準則,部門性內部控制制度是該部門員工必須遵守的行為準則。二是人民銀行系統尚未正式出臺權威性較高的內控標準體系,也沒有提出對內控制度的完整性、合理性及有效性評價的具體辦法。基層央行根據自身的特點和業務發展的需要,不斷加強內控制度建設,出臺了一系列的制度辦法,但對內控制度的整體性建設重視不夠,不利于相關部門對內控制度的執行情況進行監督檢查。

(二)監督和制約乏力。一是執行業務操作管理制度流于形式。自人總行對金融機構內控的指導意見和原則后,央行內控制度日趨完善和嚴密,但實際操作中,卻在重要業務處理的關鍵環節上缺乏必要的監控和牽制。例如:會計業務流程操作過程不夠嚴密,存在一手清現象,相互監督、交叉復核的規定得不到真正落實,印、押、證分管沒有嚴格制約。二是對管理者缺乏有效的監督制約。任何嚴密的規章下都隱含著這樣一個前提:管理崗位上的人員是可靠的、盡責的。但實踐證明:由于存在信息不對稱,內部組織結構及分工不合理,管理者也并不總是可靠的,也就是說,權力必須受到一定的監督和制約,否則再好的規章制度也會因為管理者的疏忽大意而無法發揮作用。

二、內控制度落實中存在的問題

制度執行缺乏可操作性。制度剛性規定與基層實際情況相悖,導致客觀執行制度不現實。例如:由于基層央行多年沒有進人,人員總數在萎縮,而且員工平均年齡大,各部門的人手普遍感到緊張,人員安排難以符合制度的剛性規定。按《中國人民銀行崗位風險防范指南》要求,僅國庫會計發行綜合業務部就需25個崗位,即使考慮合理兼崗的因素,至少需12人才能符合內控管理的要求,但實際上基層央行這一綜合業務部一般只有9人,這種實際工作中一人多崗現象的存在,客觀上導致了各項業務流程的監控流于形式。實際工作中,一些部門重業務輕管理,不能將“環環相扣、相互制約、相互平衡”的內控作用貫穿于每一項具體業務中,使崗位之間的監督制約機制不能發揮其應有的監督制約作用,為業務的正常運行埋下了風險隱患。

三、加強和完善基層央行內控制度建設的建議

健全有效的內控機制是防范金融風險的第一道屏障,對于查遺補漏、加強管理、提高監管水平和服務質量可以起到十分重要的作用。因此,建立和完善以科學性、安全性、合理性、有效性為特征的人民銀行內控制度,是高效履行人民銀行職能、強化人民銀行風險監管的基礎和關鍵。針對基層行內部控制建設中存在的不足與差距,應從以下幾方面努力。

(一)加強內控制度體系有效性建設

1、健全和完善內部控制制度。一是在制度建設和執行的過程中,既要保持制度的相對穩定,又要與時俱進,充分體現制度的權威性、嚴肅性和及時性。要樹立和強化“風險首位”、“內控先行”的思想觀念,所有操作人員,在制度的執行和落實過程中,都要從小處著眼,不放過任何一個細小的環節,發現問題及時總結并形成報告制度,逐步建立起“查找漏洞、完善制度、堵塞漏洞、邊整邊改”的制度保障體系。二是對原有的管理辦法和規章制度進行整理歸集。根據業務發展的情況進行補充完善,特別是人民銀行新職能部門要根據工作職責要求盡快制定內部控制制度,從根本上保證各項業務做到有章可循。或者,修改和廢除一些不適合業務發展的管理辦法和規章制度,以確保現行管理辦法和規章制度的有效性。

2、建立崗位內部制約機制。一是在加強對專業崗位培訓和職業道德教育的同時,針對不同崗位的實際情況和可能存在的操作風險,進一步完善相關制度的實施細則,建立嚴密的崗位分工和明確的工作職責,實行定崗、定責,各司其職,各負其責,確保既相互協調又相互制約。在崗位職責的編制時,要重點關注工作流程細節的設計和優化,保證每項崗位和各個操作環節的程序化、標準化和責任化,切實做到對技術風險的可發現、可預警、可控制,從而避免制度或崗位的“真空”。二是根據基層央行業務特點和風險控制需要,嚴格崗位分工,切實根據業務運行的實際要求,因事設崗、因崗定人,明確各崗位在業務操作中的責權劃分,進一步理順A、B角崗位之間的關系。要注重制度的可操作性和時效性。通過自下而上和自上而下相結合的方法,較好地解決內控制度規范性問題。三是針對新業務、新情況及時建章立制,采取有效的內控措施,進一步加強各項業務工作的規范化管理和操作程序化。因為各項改革的不斷深入,部分法規已不盡適應或相對滯后。因此各部門應隨著業務的變化、中心工作的更替、重點的轉移、時間的變遷等緊跟形勢,把握政策及時調整、修訂、補充和完善相關的內控制度,使內控建設緊跟形勢和業務發展的需要。

(二)強化監管,提高制度執行力

1、加強對制度落實情況的檢查和監督。一是對于制度落實不到位,形成風險的人員要堅決實行責任追究,從而形成內在約束的良好氛圍。只有強化制度約束,嚴格考核機制,做到有章必循,違章必究,令行禁止,才能把內控制度落實到位。二是實行嚴格的崗位制約,發揮基層央行制度優勢,促使各崗位人員各負其職,使印、押、證分管制度落到實處,杜絕一手清現象的發生。加大對享有人、財、物審批管理權的重要崗位和容易產生風險的重要環節進行管理和控制。