生態保護修復制度精選(九篇)
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第1篇：生態保護修復制度范文
大沽河流域覆蓋青島市一半的市域面積，是青島市重要的水源地。其中大沽河膠州段長41．5km，河道平均寬度660m。大沽河濕地類型主要有河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地、人工濕地4種，濕地資源非常豐富。大沽河下游膠州段靠近膠州灣入海口，河道開闊，濕地資源尤為豐富。但經濟活動的蓬勃開展和沿岸人口的快速增長都對大沽河流域的生態環境，特別是濕地環境造成了很多負面影響。近幾十年來，大沽河中下游段采挖河砂對河道內濕地破壞十分嚴重，當地農民在河灘濕地耕種農作物，造成水土流失，農業面源污染，濕地面積縮小，綜合環境質量下降，而排污總量又伴隨經濟活動的加快發展而快速增加，直接導致地表水甚至地下水資源被污染。大沽河流域地表水主要污染物為COD、氨氮，大沽河上游的COD、氨氮主要由農田徑流污染引起，大沽河下游的COD、氨氮主要由城鎮生活、工業企業引起。
隨著社會經濟發展，地下水開采量增加，農業施用化肥農藥越來越多，沿岸工業的快速發展，大沽河流域地下水質量不斷變差，主要超標項目有硝酸鹽氮、總硬度和溶解性總固體，地下水達到三類標準的只占所有監測井的20％，水質為四、五類的水井達到80％左右，地下水水源需展開保護。這些問題不僅影響到大沽河沿岸，甚至影響膠州灣海域和整個青島地區的生態環境。因而對大沽河流域的保護和空間利用進行合理的規劃，規范人們的經濟行為，保護既有的濕地等自然資源是十分必要的。3大沽河流域（膠州段）規劃2012年7月，《青島大沽河流域（膠州段）保護與空間利用規劃》，該規劃將大沽河流域定位為：青島市的生態綠軸；確保青島市生態安全的屏障；青島市重要的水源地；統籌沿岸城鄉協調發展的重要紐帶。根據規劃，大沽河流域（膠州段）分為生態保護區、生態保育區、城鄉建設區三類。生態保護區為生態特別敏感或關系生態區域安全的地區，嚴格限制開發。大沽河膠州段主要包括堤壩內用地，大沽河入海口、棘洪灘水庫（部分），約占濱河規劃總用地的7％。生態保育區不宜進行大規模開發，保護生態環境，保障本地和下游的用水安全。主要包括濱河沿線現代生態農業及生態旅游發展地區約占膠州段濱河規劃區總用地的65％。城市建設區可集中進行旅游接待設施及其他公共設施的建設，約占濱河規劃區總用地的28％。按照這個分區來看，大沽河膠州段的濕地大部分位于生態保護區和生態保育區內，對濕地的保護和生態恢復可以說有了政策依據和法律保障，它將有利于改進膠州市沿河兩岸的居民生活環境和生態環境，促進膠州市的經濟發展，更有利于改進整個膠州灣的大環境，使大沽河流域濕地成為青島名副其實的生態環境緩沖區。
2大沽河流域（膠州段）濕地規劃保護的效果分析
根據《青島大沽河流域（膠州段）保護與空間利用規劃》，近年來青島和膠州兩級政府對大沽河兩岸已經實施和即將實施大規模的生態修復工程，對流域內濕地進行了必要的整治和修復，帶來了初步的社會效益和經濟效益。
2.1水岸帶濕地修復工程水岸濕地修復帶主要栽植蘆葦、蒲草、千屈菜、荷花、睡蓮等水生植物，其中蘆葦種植面積為水生植物總面積的80％以上。水生植物主要功能為降解攔水壩內河流污染物，對降低COD含量具有重要作用，同時豐富了沿河景觀，為鳥類提供了棲息地。根據2014年8月筆者的現場調研和觀測，已初現草茂水清的繁榮景色。
2.2生態島建設工程大沽河流域膠州段生態島大小總數為13個，總面積約1．27km2。最近幾年，結合了采砂殘留的沙丘，經過人工整合建設生態島，島上種植水生植物為主，點綴旱柳、垂柳等耐濕喬木樹種，生態島周邊種植蘆葦、蒲草等水生植物。2014年8月現場調研時，生態島綠意融融，河水水質優良。優美的環境有助于當地旅游的開發，勢必會極好的帶動當地經濟的發展。
2.3灘地濕地修復工程大沽河流域膠州段濱河規劃區灘地面積1319．1hm2，規劃退耕還濕面積923．4hm2約占70％，目前該項工程正在實施中。據2014年8月的現場觀察，大沽河支流覆蓋區域的灘地保護尚未系統開展，部分區域還處于原始狀態。
2.4護岸修復工程大沽河前期治理多采用傳統護岸方式，河岸采用漿砌石或混凝土襯砌，硬化之后不利于生態系統的修復，造成生態系統的破壞。現在的護岸設計遵循自然、生態、人水和諧的理念，采用生態護岸，把河水河灘河岸植被連為一體，構成一個完整的生態系統。河堤公路上安有太陽能光板，既合理利用自然資源，又避免了大規模鋪設電纜、管路時對濕地的破壞。按照規劃進行的綜合整治讓大沽河得以舊貌換新顏，青島市母親河獲得了新生，大沽河兩岸的綠化，特別是堤壩頂部道路綠化和河灘地綠化，岸邊各種喬灌木植物和河道濕地水草區塊的有機結合，寬敞通透的堤壩公路，勾畫出一幅詩畫般的田園風光帶，不僅開啟了沿岸居民的嶄新生活，也將帶來不可估量的社會效益和經濟效益。大沽河治理中實施的水岸帶濕地修復、生態島建設、河灘地濕地修復、河灘地退耕還濕等工程，不僅使岸變綠了，水變清了，而且降低了枯水期與平水期和豐水期的水流落差，極大保障了市民的飲水安全，對青島市乃至山東半島全域范圍內的生態優化將發揮巨大的作用，這是無法用數字或金錢能夠衡量的巨大成果。此外，經過綜合整治，大沽河的生態環境越來越好，豐茂的濕地成為候鳥天然的棲息地，以大沽河為綠色中軸，一條貫穿南北的生態長廊已初具規模。
3關于濕地資源保護的可持續發展建議
3.1加強宣傳教育，完善法律法規，強化保護對策加強宣傳教育，提高周圍居民的保護濕地、愛護家園的意識。大沽河膠州段下游沿岸已建成了多處宣傳教育基地，應該充分利用好。已經封頂的大沽河博物館要做好收尾工作，積極謀劃籌集后期的文物收集、整理展示、政策宣講等軟設施建設，建議結合現代先進的聲光電技術手段，用生動形象的音視頻、立體模型等方法進行宣傳教育。還可將大沽河流域的歷史變遷、地理資源，特別是濕地、水資源等相關內容添加到中小學校的校本課程中，并組織野外考察、郊游等活動，讓廣大中小學生從切身感觸到的實際環境中，從小接受濕地資源保護、愛護家鄉的教育。制定完善的法律法規，保護濕地資源。以地方性立法的手段嚴禁在生態保護區內進行人類生產經營活動，對生態保育區內的開發和經營活動進行必要的限制。另外對城鄉建設區的區域規劃理應離開主干河道和重要的支流100m之外，對建設開發內容也應列出適當的負面清單，嚴禁化工、制藥、食品加工等潛在危險行業建廠、經營。
3.2開發保護并舉，合理規劃和布局決策，減少人為干擾濕地保護和合理利用是我國生態環境建設和經濟可持續發展的重要組成部分，保護是為了更好地為人類造福，合理利用也是為人類、為社會創造價值。比如，少海國家濕地公園臨近膠州灣和大沽河入海口，據當地老人講當年是為了蓄水而將毗鄰膠州灣入海口的河流彎道處人工圍地圈造起來的湖區，后改造成濕地保護區，現為國家4A級濕地科普公園。濕地周邊的良好環境，促進了周邊的經濟發展，但也不可避免對周邊的環境帶來負面的影響，加上公園內水域全封閉、不流通、自我循環周期長的致命缺陷，易使公園湖區水質形成劣化趨勢，因此必須進行合理的規劃，減少人為負面干擾作用。
3.3加強基礎研究，保護既有生態系統要強化地域性的基礎科學開發和研究，借助國家級、地方性等不同層面的科研機構的基礎研究成果，宏觀和微觀相結合，根據當地濕地的自然條件和氣候條件，保護具有地域性、多樣性和自我演替能力的生態系統，要因地制宜，避免胡規劃、亂改造。比如借助當地原有水生植物，適當引進以證明安全成熟的外來植物，形成多樣性組合，營造濕地景觀。通過各種喬木、灌木、地被、水生植物、草地的不同組合、合理搭配，形成一個渡河、多層次、立體的群落結構。林地設計成具有多層結構的森林群落。主林層和次林層選擇陽性樹種，中下層選擇具有一定觀賞價值的耐陰的小喬木和花灌木。對于此前天然或人工培育已形成的林帶群落，除非明確為不適合當地環境和氣候的種群外，不宜徹底改造，以免因改而廢。應該因地制宜，以合適的樹種、草種補充填充為最佳，既節約工程造價，又有利于局地生態的延續和快速恢復。
3.4制定定期考察修復制度要建立科學的長效管理機制，根據各動植物的生長時間，制定相應的時間規劃表，定期對區域生態系統狀況進行考察，對生態系統進行修復，對不合理的地方及時整改或微調，保證大沽河濕地的可持續發展。
4結語
第2篇：生態保護修復制度范文
關鍵詞：水電開發；進化博弈；開發者；生態環境；環境惡化；生態環境修復；生態環境補償；水電開發管理；清潔能源
中圖分類號：F062.1；X24 文獻標志碼：A 文章編號：16748131（2013）05007207
一、引言
能源是社會、經濟發展所必需的物質資源。目前，我國的能源短缺日益明顯，2011年我國能源生產總量為317 987萬噸標準煤，而能源消費總量為348 002萬噸標準煤，供給缺口為30 015萬噸標準煤（數據來源：《中國統計年鑒2012》），表明未來社會、經濟的發展會受到能源短缺的制約。在能源短缺的同時，能源消費還會受到碳排放目標的影響。“十”明確提出建立環境友好型社會，支持節能低碳產業、可再生能源、新能源發展，確保國家能源安全，加大自然生態系統和環境保護力度，加強生態文明制度建設。大力開發水電這一清潔能源既可緩解能源供需矛盾，也順應了能源消費須降低碳排放與可持續發展這一時代要求。
在水電項目開發過程中，有可能引發流域沉淀物特性的改變、水質的惡化、下游環境用水量的缺乏以及水文特征的改變、魚類遷徙途徑受阻、威脅稀缺和瀕危物種、發電蓄水庫中有害物種增加、水土流失等生態環境惡化等問題，進而可能會給環境帶來破壞，懲罰子孫后代。這在水電項目中開發者與生態環境之間就形成了一種博弈關系，開發者總是希望獲得更多收益而不愿對生態環境給予較多的補償；而生態環境就根據水電項目對其的破壞性補償程度作出反應。當生態環境得到補償以后，就會發揮其正效應，這樣開發者與生態環境之間就會在某一個穩定點達到均衡，使社會、經濟和環境和諧發展。因此，謀求水電開發項目與生態環境之間的和諧發展有著非常重要的意義。
關于水電項目開發者與生態環境之間的博弈競爭分析，國內外研究文獻較少。李鏡等（2008）以政府、農民為主體建立“囚徒困境”博弈模型，分析岷江上游退耕還林生態補償問題；彭揚（2008）和徐健等（2009）以上、中下游為主體構建“囚徒困境”模型，探討對生態環境進行補償問題，認為雙方的理性選擇是考慮合作；（2009）針對華電集團、華能集團開發金沙江帶來生態環境問題而暫停開發，評述了水電項目與生態環境之間的博弈；王俊能等（2010）以流域中生態環境的受益者、實施者為主體進行了進化博弈分析；接玉梅等（2012）對水源地與下游生態環境之間進行了進化博弈分析。然而，也有不同的觀點，水博（2008）認為大力開發水電是當前能源短缺與經濟發展的需要，水電項目開發與河流生態環境之間不存在博弈之說。此外，劉建華（2013）在對國外公共品博弈實驗問題進行綜述后認為，在公共產品博弈問題上應非貨幣性懲罰與貨幣性懲罰相結合。
從已有研究文獻看，眾多研究者集中在上、中下游之間的生態環境補償博弈分析，而忽視了水電項目開發者與生態環境之間的博弈關系。雖然水博否認水電項目與流域環境之間的博弈，但水電開發給生態環境帶來的影響已是不爭的事實。本文擬對水電開放項目中開發者與生態環境之間進行進化博弈分析，探求開發者與生態環境之間的均衡穩定點，以期能為環境約束下的水電開發項目提供理論參考和實踐指導，進而實現社會、經濟、環境的和諧發展。
二、模型描述
水電項目能否成功開發，可以被假定是水電開發項目中開發者與生態環境之間博弈競爭的結果。由于信息的不完全與有限理性，在作出決策時水電開發者難以確認自身選擇是否會使自己利益最大化。為此，本文對有關經濟主體作如下假定：
第一，參與主體。本文研究的博弈主體為水電開發者和生態環境。水電開發者是指水電項目開發商或政府，它在博弈競爭中具有優勢地位。將生態環境作為博弈的另一方，是基于金緯亙（2008）提出的“與自然博弈”的概念，即“對弈的自然”金緯亙（2008）從生態倫理學角度認為，人們如果把自然當作主體看待，能更好地體現自然與人類和諧的核心倫理訴求，人們也由此可以規范自己的行為。 。生態環境雖然不具有主動意識，但它會對另一主體（水電開發者）的決策或行為以一種客觀現實發生的方式進行回應生態環境作出的影響可能會有一個時滯，但本研究暫不考慮時滯問題。 ，比如水文條件與氣候的改變、自然災害等，從而影響開發者的決策，迫使開發者作出相應的補償或采取相應的措施，否則會影響開發進程，甚至暫停開發。因此，完全可以把生態環境作為博弈主體來進行博弈分析。同時假定，作為博弈主體的生態環境的決策為懲罰和不懲罰兩種，其中懲罰表示生態環境惡化，不懲罰表示生態環境良好（不受影響或還有所改善）。
第二，主體行為。每個主體在博弈過程中都面臨著兩種不同策略的選擇，在本文博弈模型的策略選擇中，開發者可以選擇的策略是開發和不開放，生態環境可以采取的策略是懲罰和不懲罰。
第三，作為水電項目開發者，無論是實施開發還是放棄開發都要承擔調研成本。在進行水電資源開發前，都要進行前期調研分析工作，這種調研工作不但帶不來收益，而且會產生一定的調研分析成本。因此，本文對開發者進行假定：當開發者能從水電開發項目中獲得收益時，才會選擇開發，所獲得的收益越大，進行開發的動力也越大；如果開發者選擇放棄開發，其調研成本仍然存在。
根據以上假定，在借鑒相關文獻研究的基礎上，對水電開發項目中開發者與生態環境兩個博弈主體不同策略下的收益、成本作以下設定：
設開發者的調研工作成本為S（c），無論選擇開發還是不開發，S（c）都是存在的。當開發者選擇開發時，獲得的收益為ρ；同時，如果開發導致生態環境“惡化”時，將會對開發者產生負效應-μ該負效應包括生態環境惡化對人們所處環境的消極影響以及開發者遭受到的負面譴責等，它表示開發帶來環境惡化的負效用因素函數與獲得的正效用因素函數之差。 ；如果當生態環境表現“環境良好”時，則會產生一個額外的正效應δ（比如由水電資源開發產生的正社會效益）。如果在水電項目開發中，稀有瀕危物種適宜生存，人文景觀完好無損，森林植被良性循環，等等，則生態環境主體收益為θ。當開發者選擇不開發時，表明通過調研發現開發不會帶來正的效益，這樣開發者會節省時間成本投資于其它項目，產生的收益就相當于節省的時間價值r；此時若生態環境顯示“環境良好”，則有一個正的收益θ（包括生態環境帶給人們的一些積極影響或效應等），若生態環境顯示“環境惡化”，則會給社會帶來不良的影響，同時還會損失水電開發所帶來的正效應Δ（水電開發對生態環境給予的補償），最終會導致生態環境損失Δ。水電項目開發者與生態環境主體之間博弈的支付收益矩陣如表1所示（吳祥佑，2010；靳景玉 等，2012）。
表1 水電項目開發者與生態環境主體之間
博弈的支付收益矩陣
博弈主體 生態環境
不懲罰 懲罰
開發者 開發
不開發
三、模型分析
對水電項目中開發者與生態環境主體之間的博弈模型，進行適應度與穩定性分析。
1.博弈模型的適應度分析
在雙方博弈過程中，我們假定開發者選擇“開發”策略的概率為x，選擇“不開放”策略的概率為（1-x）；生態環境主體表現為“環境良好”的概率為y，出現“環境惡化”的概率為（1-y）。
由以上可得開發者選擇“開發”策略的適應度為：
（1）
開發者選擇“不開發”策略的適應度為：
（2）
則開發者的期望適應度為：
（3）
由此可以得到開發者選取策略的復制動態微分方程：
（4）
同理，生態環境表現“環境良好”策略的適應度為：
Ψ1=x（θ+δ）+（1-x）θ=xδ+θ
（5）
生態環境顯示“環境惡化”策略的適應度為：
（6）
則生態環境的期望適應度為：
（7）
可得到生態環境采用策略的復制動態微分方程：
（8）
根據復制動態微分方程（4），令F（x）=Φ′t=0，則可得到三個可能的平衡點：x=0，x=1和y*=（μ+r-ρ）/μ。但這三個點并非都是進化穩定策略（ESS）。在進化博弈中，進化穩定策略（ESS）是指必須具有抗擾動功能的一個穩定狀態。換言之，y*作為進化穩定策略點，除了自身必須處于穩定均衡狀態以外，如果y偏離了y*，復制動態仍然會使y回復到y*。其數學含義就是，當y0；當y>y*時，dx（t）dt
由F′（x）=（1-2x）（yμ+ρ-μ-r），可以分析開發者的進化穩定策略（ESS）。
如果y*=（μ+r-ρ）/μ，F′（x）=0，這表明所有x軸上的點都是穩定狀態。
如果y*≠（μ+r-ρ）/μ，得到二個可能的平衡點，即x=0和x=1，此時有兩種情況：
y>y*時，F′（0）>0，F′（1）
y0，則x=0是進化穩定策略（ESS）。
同理，根據復制動態微分方程（8），令F（y）=Ψ′t=0，則可得到三個可能的平衡點：y=0，y=1及x*=（Δ+θ）/（μ+δ-2Δ）。
由F′（y）=（1-2y）[x（μ+δ-2Δ）+θ+Δ]，可以分析生態環境的進化穩定策略（ESS）。
如果x*=（Δ+θ）/（μ+δ-2Δ），F′（y）=0，這表明所有y軸上的點都是穩定狀態。
如果x*≠（Δ+θ）/（μ+δ-2Δ），得到兩個可能的平衡點，即y=0和y=1，此時有兩種情況：
x*>（Δ+θ）/（μ+δ-2Δ）時，F′（0）>0，F′（1）
x*
通過以上分析可知，開發者與生態環境兩博弈主體的博弈策略情形是對等的，用相位圖（圖1～圖3）可以表示二者的復制動態：
圖1 當y*=（μ+r-ρ）/μ 或 x*=（Δ+θ）/（μ+δ-2Δ）時的復制動態相位圖
圖2 當y*>（μ+r-ρ）/μ 或 x*>（Δ+θ）/（μ+δ-2Δ）時的復制動態相位圖
圖3 當y*
2.博弈模型的穩定性分析
由雅克比行列式局部穩定性分析可得到系統均衡點的穩定性。水電開發項目中開發者與生態環境主體之間博弈演化過程的復制動態微分方程如（9）式。 Φ′t=x（1-x）
（10）
矩陣J的跡為：
（11）
基于水電開發項目中開發者本位利益界定的假定，我們由此可以引申出雙方博弈存在的四種博弈情形，下面就四種博弈情形下開發者的策略行為取向與穩定點進行討論。
（1） 水電項目開發中開發者低成本與生態環境修復低成本的情形
由（9）式可知，當ρ>μ+r且Δ
表2 水電項目開發中開發者低成本與生態環境修復低成本的情形
由表2可知，水電項目開發中開發者低成本與生態環境修復低成本情形的穩定點為（1，1），即開發中選擇開發，生態環境表現為“環境良好”。其現實含義在于：開發者通過調研分析，發現這片區域的水電資源開發成本較低，同時考慮對生態環境的影響或破壞力度，如果對生態環境帶來的影響或破壞程度較低，修復或補償的費用也在可接受的范圍，并且可通過對生態環境的修復而使其顯示“環境良好”，開發者就選擇“開發”這一進化穩定策略（ESS）。如果一旦對生態環境破壞比較嚴重，項目就會受到相關政府部門的干涉，以避免出現外部不經濟性。這種情形一般會出現在水電資源比較豐富，周圍植被較好的河流區域。
（2）水電項目開發中開發者高成本與生態環境修復高成本的情形
由（9）式可知，當ρμ+δ+θ時，微分復制動態方程有4個平衡點：（0，0）、（1，0）、（1，1）、（0，1）。其中（0，0）和（1，0）兩點行列式的值detJ0，跡trJ
（3）水電項目開發中開發者低成本與生態環境修復高成本的情形
由（9）式可知，當ρ>μ+r且Δ>μ+δ+θ時，微分復制動態方程有4個平衡點：（0，0）、（1，0）、（1，1）、（0，1），每個平衡點行列式的值與跡如表3所示。
鞍點
由表3可知，水電項目開發中開發者低成本與生態環境修復高成本情形的穩定點為（1，0），即開發者選擇開發，并不對生態環境進行修復。其現實含義在于：如果水電開發本身成本低，但生態環境修復成本很高時，開發者在選擇開發的同時會選擇對生態環境不修復；此時政府對開發者不修復行為會加以干預，導致開發項目的落空。這種情況一般會出現在水電資源比較豐富但水電開發對生態環境影響較大的河流區域。
（4）水電項目開發中開發者高成本與生態環境修復低成本的情形
由（9）式可知，當ρ0，跡trJ
從以上對水電開發項目中開發者與生態環境之間的進化博弈分析可知，雙方競爭博弈的穩定點或者最佳策略是開發者開發低成本與生態環境修復低成本，這樣才能促成水電項目的成功開發，但在實際水電開發項目中也可能有其它幾種情況存在。進行水電資源項目開發，對生態環境修復無論是低成本還是高成本，都應安排其相應的費用，維持生態環境的良好狀況，以謀求社會、經濟、環境的和諧與可持續發展。隨著經濟的快速發展、人們環保意識的增強，水電開發項目保護或維持、改進生態環境方面投入的費用呈現大幅上升趨勢，導致水電資源開發成本倍增已是公認的事實。因此，水電開發項目中開發者應事先做好生態環境影響評估，并在實施過程中對生態環境進行合理的補償或修復，以避免被中途叫停的事件發生。
四、結論
本文構建水電開發項目中開發者與生態環境之間的博弈支付矩陣，對博弈雙方進行了適應度與穩定性的進化博弈分析，得出可使水電項目成功開發的均衡穩定性策略，即開發者低成本與生態環境修復低成本。為此，本文提出以下對策建議。
第一，完善生態環境補償制度，實現清潔能源水電開發與生態環境的和諧發展。水電資源的開發對生態環境有或多或少的影響，在進行水電資源開發時，首先要做好對生態環境的補償或修復工作。環保、水利、地質、國土等作為社會公共利益代表的相關政府部門，應代為行使生態環境主體權利的職能，獲取對生態環境有利的補償或修復，進而促進水電資源的順利開發，謀求人與自然以及環境、社會、經濟的和諧發展。應建立動態生態環境補償機制和科學的生態補償評價體系，并實現生態補償法制化；實施“先補償后建設、后期不斷修復”的長期政策措施，把水電資源開發帶給生態環境的影響控制在可控之內，避免開工后停工以及的發生。
第二，拓寬水電資源開發項目資金融通渠道，加大政府扶持力度。按照“誰開發，誰受益，誰補償”的原則，水電資源開發項目中開發者應該承擔相應的水電項目建設資金和生態補償資金等，但是水電資源開發項目也應該有著公用事業的性質。因此，為了水電資源開發項目的順利實施，政府可以給予一定的政策和資金的支持，給予水電開發者更多資金融通渠道。比如減稅、提供低息貸款、發行企業債券以及提供一定的環保資金和地質災害防治資金等措施。
第三，加強水電開發管理，推進水電項目有序開發。水電是可再生能源，具有發電成本低、清潔、電網輸送靈活等優點。而我國水能資源豐富，未來水電開發還具有很大的潛力。根據開發者與生態環境之間的進化博弈穩定點，我們可以在水能資源豐富、水電開發對生態環境影響較小的區域進行大力開發，而在一些生態比較脆弱的地區慎重開發。換言之，在大力提倡水電開發的同時，必須加強對水電開發項目的管理，避免無序開發，進而避免因水電資源開發所帶來的生態環境惡化、移民以及利益糾紛等問題。
針對水電資源開發項目，本文只考慮了開發者與生態環境之間的關系，其實影響水電開發項目的主體還包括政府（地方政府和中央政府）、政府機構、移民等，這有待下一步的深入研究。
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第3篇：生態保護修復制度范文
關鍵詞 生態服務功能;生態補償;人類中心主義;大地倫理
中圖分類號 X17.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2009)06-0017-06
工業化在世界范圍內的快速升級導致全球生態環境遭遇了前所未有的劇烈破壞,人類唯一的家園地球正在經歷著巨大的變遷。在人類切身利益的壓制下,環境保護也越來越受到國際社會的重視,人類經濟社會行為與自然環境和生態系統的關系也就成為世界各國政府、科研機構、專家學者長期以來共同關注的熱點。生態系統服務功能與生態補償一直是該熱點中的關鍵詞。目前,國內外在生態系統服務功能領域和生態補償領域的相關研究已經取得了較為豐碩的成果,但就二者關系而言,相關研究只是模糊的認同,并未見相關論著對二者關系在理論上進行明確的闡述。明確生態系統服務功能和生態補償的關系,對生態系統服務功能評價體系的完善、生態補償理論的完善,以及社會科學發展與生態系統可持續發展理論體系的構建均具有基礎性的理論意義。英國生態學家Tansley于1935年首先將生態系統(ecosystem)定義為在一定的空間內生物成分和非生物成分通過物質循環和能量流動相互作用、相互依存而構成的一個生態學功能單位。在太陽能的補償下,生態系統內部具有自我調節能力,維持著相對穩定性,并且隨著能量流動、物質循環實現了從簡單到復雜的發育過程。作為高度智慧的生物,人類生存在生態系統之中,最大程度地享受著生態系統的施予。生態系統服務功能即是基于此而提出:生態系統與生態過程所形成的、維持人類生存的自然環境條件及其效用[1]。可見,“人類”是生態系統服務功能的“核心”。生態系統經過人類不斷地開發、改造、利用之后,其穩定性、完整性,以及自我調節能力受到了干擾,必然地在負面或正面影響到了人類的生存,人類為了調整對生態系統服務功能的干擾,實施了生態補償,即從利用資源所得到的經濟收益中提取一部分資金,以物質和能量的方式歸還生態系統,以維持生態系統的物質、能量,輸入、輸出的動態平衡[2]。
1 博弈之源:人類中心主義與大地倫理說
生態服務系統和生態補償是一對矛盾,在不斷地博弈中發展,而這對矛盾的根源在于傳統的倫理學價值觀。
1.1 人類中心主義:對生態服務系統無休止的掠奪
自人類誕生以來,人類就以萬物之尊的地位自居,一種非科學的價值觀――人類中心主義充當著人類倫理觀念的基礎。人類中心主義認為,人類因擁有生命和理性而成為宇宙中具有最高價值的存在物,是整個世界的最終目的和事實中心,并據此確立起人類與自然之間權利和義務的基本關系[3]。人類中心主義分為經濟和非經濟人類中心主義。前者以市場行為和成本效益分析為特征,它認為雖然每個人將自己利益置于其他利益之上非常自私,但不存在其他的立場與大多數人真正的思考與行為方式相一致;同時,資源稀缺是人類生存的顯著特征,資源總是無法滿足人類有形和無形的欲望。成本效益分析傾向于選擇商品與服務貨幣價值最大化,為將富人的需求置于窮人的需求之上提供了倫理學依據;又將所有事物包括人的生命都置于融資條件下的貨幣價值計算中,使后代人的利益在經濟人類中心主義倫理的視域中沒有分量。相反,后者則以對人類幸福的專注為特色,拒斥經濟人類中心主義倫理,沖擊了社會的人權、平等、公正等價值準則。但在私有財產權是最重要的權力的政治體制和私人逐利最大化是最重要的動力機制的社會中,非經濟人類中心主義倫理在實踐中顯得疲軟乏力[4]。不能否認,人類中心主義曾在物質基礎上推動了人類歷史的快速發展,然而,它所起到的負面影響更為突出。正是它對人類主體性的張揚,使人類破壞自然的野心高漲,環境持續惡化。尤其是進入工業化時代以來,科學技術的進步給人類以更大的能力、興趣和勇氣去改造自然,最大程度地將人類自私的心態和征服自然的野心融合到一起,對生態服務系統進行無休止掠奪,造成了對自然環境的劇烈破壞,直到產生了生態危機,進而影響到了人類自身的生存。
1.2 大地倫理:生態補償的換位思考
人類自身的行為觸動了自身的利益,在對人類中心主義的反思中,美國環境倫理學大師奧爾多•利奧波德[5]于1920年代創立了大地倫理。大地倫理認為,人類倫理觀的發展具有三個層次,人與人之間的倫理、人與社會之間的倫理、人與大地共同體的倫理,把道德權利擴展到動物、植物、土壤、水域和其他自然界的實體即大地共同體。與人類一樣,大地共同體應該被看作活的生命,具有自然狀態中持續存在的權利。人在自然界的恰當地位,不是一個征服者,也不是一個根據個人利益或經濟利己主義作出有關環境決定的經濟企業主,而應當是大地共同體中的一個好公民。在人與生態系統的關系上,大地倫理以對生態系統的責任和感情替代了對生態系統的征服與掠奪。半個世紀以來,大地倫理已經從最初“理想主義”的“冠名”下,確立了一種新的文化價值理念,為可持續發展戰略提供了哲學理論基礎,也為法律的生態化提供了倫理學依據,使環境保護和生態補償理念與實踐得以在全世界普及。
2 生態系統服務功能與生態補償內涵解構
2.1 生態系統服務功能的解構
學者對生態系統服務功能的進行了多種定義,盡管表述不同,但實質內容主要是使人類本身及其社會經濟系統直接或間接從生態系統和生態過程中得到利益的服務功能。解構生態系統服務功能需要認識到是什么、為什么服務、如何服務、服務什么、服務多少的問題,第一,即生態系統服務功能主體、客體、服務依據、運行機制、服務形式和服務量。主體是生態系統,包括自然生態系統和經過人類改造的生態系統;第二,客體是人類社會及其生存發展所需的環境;第三,服務依據是生態系統資源總量下降,系統要素間及區域間結構性破壞,人類社會生存及發展的能量需求;第四,運行機制包括:①調節服務 (Regulation),主要包括氣體調節、氣候調節、干擾調節、水調節、水供應、土壤保持、土壤形成、營養物質循環、廢棄物處理、授粉與種子傳播、生物控制,這些直接或間接的平衡與調節功能使地球生命系統得以延續;②棲息服務 (Habitation),生態系統為植物、動物提供適宜的生存環境,保存生物和基因及進化過程,包括避難所功能和育種、保育功能[6];③生產服務 (Production),通過初級生產和次級生產為人類社會提供諸多產品資源,如食物、原材料、遺傳資源、藥用資源、觀賞資源等,其中不可再生資源的損失是生產功能不可挽回的損失;④信息服務 (Information),為人類提供認識世界的機會以及只有通過人類活動才能得以實現的功能,主要包括美學信息、娛樂與生態旅游信息、文化藝術靈感信息、科學教育信息等。第五,服務形式是人類生存環境及其調節功能,人類賴以生存的資源和信息。第六,服務量就是對生態系統的服務功能進行科學評價而得出的能值。
2.2 生態補償的解構
生態補償同樣需要明確是什么、為什么、如何補償、補償什么、補償多少的問題。第一,生態補償的主體是人類及生態系統的自身調節能力;第二,客體是生態系統及其內部的受害者和貢獻者;第三,補償依據是生態系統服務價值的降低、生態系統不斷被破壞以及其恢復成本的升高、生態保護成本的投入和發展機會成本的損失,以及人與人、區域與區域、階層與階層之間社會非公平問題[7]等;第四,運行機制包括:生態系統自身的調節補償和人類對生態系統的物質、能量補償[8] ,其中人類補償可以分為通過提高管理水平來補償、通過受益者到受害者的資金轉移來補償、通過對破壞者的限制和生態保護來補償、通過生態系統恢復來補償;第五,補償形式主要有環境要素補償,服務價值付費補償即對損害(或保護)生態系統的行為進行收費(或補償),或通過經濟手段將經濟效益的外部性內部化[9],以及保護性投入,包括政策補償、制度補償[10]、實物補償、資金補償、技術補償;第六,補償量。根據科學評價生態系統服務價值、生態受益者的獲利[11]、生態系統恢復成本、生態保護成本的投入和發展機會成本的損失量來決定補償多少。
3 生態系統服務功能與生態補償特征總結
生態系統服務價值化是確定生態補償標準的基礎和依據。生態系統服務功能與生態補償具有各自的屬性特征,特征之間相互影響,相互制約,相互促進,
建立了復雜的相關關系。
3.1 生態系統服務功能特征
3.1.1 服務過程的不可逆性
生態系統具有自我調節功能,不受劇烈破壞性影響下,其服務功能尤其是生物資源的服務功能可以視為可更新資源。但是,生態系統資源的總存量不會遞增,并且由于龐大的系統性和復雜性,自身調節速度緩慢。隨著人類對生態系統超強度持續地破壞性開發和利用,生態系統的自身調節速度遠遠滯后于人類的改造、破壞速度,生態系統的資源總存量出現不可逆轉性迅速下降,當下降到一定閾值時,將會導致生態系統資源的耗竭和物種的滅絕,最終導致對人類及生命系統服務功能的耗竭。所以,生態系統的服務功能具有不可逆性。
3.1.2 服務功能的不可替代
性首先,生態系統服務功能具有不可替代性。生態系統可以提供生態服務,生態服務功能是人類賴以生存和發展的基礎,人類活動可以影響但不能替代它。其次,生態系統結構具有不可復制性和不可替代性。生態系統在長期的發展過程中,形成了符合系統功能的結構,這種結構服從于自然力的作用,人類能破壞它但沒有能力對它進行復制和再生。即使將來能大量復制生物種,然而物種之間的關系以及由此而生的群體結構是不能還原的。另外,生態系統資源同樣具有不可替代性,這與礦產資源的可替代性具有本質的區別。
3.1.3 服務價值的外部性
不經過市場交易環節,某經濟主體活動受到其它經濟主體活動的影響,效益有利者稱為外部經濟。例如森林生態系統能給社會帶來多種服務,如涵養水源、保持水土、固定CO2、保護野生生物等,它提供的服務屬于典型的外部經濟效益[11]。相對于私人物品,生態系統服務明顯具有外部性,一是資源超強度開發導致生態系統破壞所形成的外部成本,二是生態系統保護所產生的外部效益。生態系統服務的價值主要表現在其作為生命支持系統的外部價值上,而不是表現在作為生產的內部經濟價值上。
3.1.4 服務行為的非市場性
公共商品是指不通過市場經濟機構即市場交換用以滿足公共需求的產品或服務,包括兩個特征,一是非涉它性,一個人消費該商品時不影響另一個人的消費;二是非排它性,沒有理由排除一些人消費這些商品。私有商品都可以在市場交換,并有市場價格和市場價值,但公共商品沒有市場交換,也沒有市場價格和市場價值。據此,生態系統服務是一種重要的公共商品,并沒有進入市場,不是一種市場行為,難以進行估價[11]。
3.1.5 服務資本社會性
經濟學中,社會資本是人際合作性互動中形成和積累起來,并能夠產生收入流的一類資源,與物質資本、金融資本、人力資本一樣,是經濟與社會發展不可或缺且可以增加收益的資源[12]。不同的是,社會資本具有社會性和外部性,作為公共物品不屬于個人所有。生態系統提供的服務具有社會性和外部性,有益于區域,甚至有益于全球全人類,決不是對于某個私人而言,是經濟與社會發展不可或缺的、可以增加收益的資源,如森林生態系統的固碳作用能抑制全球溫室效應。因此,生態系統可以被視為社會資本[13]。
3.1.6 服務空間的連續性和差異性
生態系統是一個連續的資源系統,空間上難以分割,表現出共有性質。所以,生態系統的服務功能同樣具有連續性。其權屬表現形式可以分為全球共有(太陽、大氣等)、多國共有、國家所有和地區所有4個層次。實現不同層次內生態系統服務的共有性質與私有制為基礎的傳統市場制度相背離,空間連續性帶來的產權不明晰是造成生態系統資源市場外部性的原因之一。另外,生態條件具有空間差異性,特定空間特征也影響著生態系統服務的發揮或實現。
3.2 生態補償特性
生態補償是維護生態系統正常運轉的根本保證。其根本特性如下:
3.2.1 補償要素的片面性
生態系統服務功能是系統導向性,具有復雜性和系統性特征,而生態補償為要素導向性,具有簡單性和單要素特征。生態補償要解決的問題是系統問題,解決方式卻是對生態要素進行補償。傳統的系統理論認為,生態系統是一個巨系統,系統整體的服務功能要遠遠大于各子系統服務功能之和[14],所以各生態子系統受到破壞而降低的生態服務功能之和并不能彌補生態系統降低的服務功能。目前實施的資金補償、政策補償、實物補償、智力補償等種種方式都是面向生態重點要素的補償,具有較大的片面性。
3.2.2 補償范圍的局限性
依據生態服務功能“全球共有、多國共有、國家所有和地區所有”的權屬表現形式,生態補償至少可以分為全球性補償、國家間補償、地區間補償和地區內補償。全球性補償、國家間補償目標的實現為期尚早,國內生態補償已經開始實施,但投資方式主要由國家投資,缺乏市場機制和多渠道融資途徑,補償資金來源單一;巨大的生態服務效益補償所需的巨額資金無法落實,補償數量和年限不足,補償物資得不到有效地分配和利用。這些問題都限制了生態補償的區域和要素范圍。
3.2.3 補償時序的滯后性
雖然有關專家提出生態補償除了對生態環境負面影響進行補償之外,也包括對環境正面效益的補償。但從人類社會對生態系統開發利用的發展歷程來看,目前的生態補償主體仍舊是對遭受破壞的生態環境進行補償,這種補償是在生態系統遭受破壞之后,為了彌補生態系統對人類及生命系統日趨下降的服務功能而實施的補償,即“先破壞,后補償”,具有顯著的問題性導向和滯后性。生態系統的修復本身具有時效性和邊際效用,這種補償所付出的代價和取得的效果值得商榷。
3.2.4 補償方式的表層性
生態系統的自身調節與修復功能會隨著系統破壞程度的增大而降低,當降低到系統所能承受的最低閾值時,生態系統的損害將會由表層的量變轉變為結構性的質變。生態系統服務功能具有不可替代性,人類活動可以影響但不能改變其結構。生態補償是一個系統工程,雖然多樣化的補償方式大大增強了補償的適應性、靈活性和彈性,進而增強補償的針對性和有效性,但是基于要素導向的政策補償、實物補償、資金補償、技術補償等補償方式只是流于表層,并不能觸及生態系統結構性修復[15]。比如修建醫院雖然能夠醫治癌癥病人,但并不能滅絕癌癥的道理。
3.2.5 補償效果的短期性生態系統破壞的系統性和長期性決定了生態補償持續性和長期性。首先,生態補償存在顯著的邊際效用。在生態系統破壞較為嚴重的狀態下,人類補償的欲望最大,因而增加一單位某生態要素的補償時生態系統得以修復的效果也最大。隨著補償的延續和增加,人類補償的欲望和生態補償所取得的效果會產生“負效用”。其次,相對于生態系統的系統性修復過程而言,生態補償的要素性補償過程同樣存在短期性。
4 生態系統服務功能與生態補償關系歸納
4.1 生態系統服務功能和生態補償是矛盾的統一
體從生態系統整體來看,生態系統服務功能發揮與生態補償過程可以看作生態系統自身的調節的過程,二者是生態系統的內部矛盾。在系統內部來看,人類社會受益于生態系統服務功能,又對生態系統實施生態補償。可見,生態系統服務功能和生態補償本質上互相促進,相互制約,是矛盾的統一體。
4.1.1 生態系統服務功能是生態補償的產生基礎
生態系統可以分為全球生態系統和區域生態系統。在全球生態系統角度,生態系統的服務功能與生態補償是一種因果關系。沒有經過人類改造的全球生態系統具有完整和穩定的整體結構,它本身具有足夠的調節能力去完成自身發展,和個體的生存、選擇和進化,太陽能是對其進行生態補償的唯一和穩定的途徑。經歷了人類改造之后,生態系統結構的完整和穩定性受到破壞,單靠定量太陽能補償已經不能維持生態系統正常的服務功能,所以人類必須進行生態補償。在區域生態系統角度,系統間物質和能量的流動性,以及對要素系統的破壞(如不可再生資源的枯竭)造成了個體間享受生態服務功能的不公平性,所以受益個體必須對非受益個體進行生態補償。
4.1.2 生態補償是生態系統服務功能完善的根本保證
生態補償的質和量制約著生態系統修復和完善的程度。首先,生態補償是保護和恢復生態系統服務功能的根本保證。受到破壞的生態系統得不到有效地生態補償,其自我調節能力會在系統內部抽取能量進行補償,生態系統總能量迅速下降的,最終導致對人類及生命系統服務功能的耗竭。其次,生態補償是保護和恢復生態系統服務功能的有效手段。生態補償方式、補償類型的多樣性和靈活性,以及補償群體的廣泛性可以有效地阻止生態系統服務功能的降低,使生態系統向良性方向發展。再次,科學合理的生態補償機制的建立和實施是解決當前復雜生態問題的良藥,可以規范和約束人類開發建設的行為,保障動態的正負經濟性平衡。
4.2 生態系統服務功能價值評估是生態補償根本依據
根據功能和利用狀況,生態系統服務價值可以分為直接利用價值、間接使用價值、選擇價值、存在價值[16]。其價值量決定著生態補償的投入量。生態系統服務功能的價值評估取決于2個方面。第一,生態系統資源、物種具有稀缺性、不可逆性、不可復制性、不可替代性,造就了個體價值;第二,生態系統造就首先是有價值存在的結構單元,結構性造就了整體性和穩定性,使系統整體價值遠大于個體價值之和;其次,還是有價值存在的性能單元,生態系統的性能對個體生命來說也至關重要。個體只對自己或同類生存與延續負責,而生態系統則護衛其中的個體并促進新的有機體的產生。由此看來,必須明確生態系統存在著顯著的整體價值。
4.3 生態系統服務功能的外部性導致了生態補償的低積極性
在經濟學角度,生態系統服務功能和生態補償是一種“投入和產出”或“理想費效比”的關系,即通過科學的生態補償的投入而獲得生態系統的優化,從而產生所需的生態效益。但是,生態系統服務功能的外部性,包括服務價值和生態價值的外部性、服務行為的非市場性和服務資本社會性等內容,使其在全球、國際、區際、區內等各個橫向層次,以及代內、代際等縱向層次間產生的作用具有同質性和空間連續性,與私有制為基礎的傳統市場制度相背離,造成生態系統資源的產權不明晰,無法進行有效的政府干預、市場管理和宏觀政策調控。這種利益驅動特性助長了人類對資源的掠奪性消費和對環境的無節制破壞,而很難提升政府、社會組織、團體對生態補償的興趣,造成了生態補償的低效性。當前階段二者應當建立一種強制性的、有約束力的合同或契約式的關系,才能在當前生態環保行為遠沒有達到自覺行為的狀況下實現生態系統服務功能的提高和生態補償的可持續進行。
4.4 生態系統服務功能的不可替代與不可逆性決定了生態補償的緊迫性
生態系統資源的總存量受到人類破壞之后出現減少的不可逆性,使得生態系統的服務功能降低趨勢不斷延續,并且同樣具有不可逆性。另外,生態系統服務功能、生態系統結構功能,以及生態系統資源的不可復制性和不可替代性,使它們成為人類賴以生存的稀缺性資源。人類社會對生態系統的破壞不斷加劇,已經削減了生態系統的服務功能和結構功能,并且永久性降低了它們作為稀缺性資源的效用,直接影響到人類乃至整個生命系統的生存環境。而生態補償是緩解這一問題的唯一手段和方式,所以,生態系統服務功能的不可替代與不可逆性決定了生態補償的緊迫性。
4.5 生態補償機制的完善影響著生態服務功能的可持續性
生態補償機制一詞出現在中國,是一種為改善、維護和恢復生態系統服務功能,調整相關利益者保護或破壞生態環境活動產生的環境利益及其經濟利益分配關系,以內化相關活動產生的外部成本為原則的,具有經濟激勵特征的制度[17]。這種制度從應對保護者和破壞者兩個方面發揮作用。其中,保護者為改善生態服務功能必須付出額外的保護與相關建設成本,以及會為此而犧牲發展機會成本,所以對這種保護行為的外部經濟性進行補償;破壞者對生態系統的破壞產生了恢復生態服務功能的成本,并造成的被補償者發展機會成本的損失,所以對破壞行為的外部不經濟性進行補償。從此角度來完善生態補償機制,直接影響到生態補償的有效性和可持續性,進而影響到生態服務功能的可持續發展。
5 結論與討論
通過對生態系統服務功能和生態補償的內涵解構和特性分析可以發現,生態系統的穩定性已經被人類對系統資源過度地開發和利用而破壞,既影響了人類本身的生存條件,又影響了子孫后代和整個生命系統的生存條件;生態補償需要一個漫長的過程,就目前的經濟社會發展速度、對資源的開發強度,以及本身擁有的技術水平來看,即使人類會為此付出巨大的代價,但仍然不可能愈合人類自身對生態系統留下的創傷。中國關于此課題的研究開始于20世紀90年代中后期,起步較晚,研究內容還流于表層。目前,在生態系統服務功能研究方面,多數研究內容只集中于對生態系統服務功能現象靜態的描述、價值的分類及評估,與生態環境系統的動態性和空間異質性相違背;在研究方法上,還缺乏評價和計算的生態經濟學邏輯框架體系,價值評價的理論和方法還不完善,對人類干擾下服務功能的變化與響應,以及我國各類生態系統服務功能特征的評估體系與方法探討深度不足。生態補償研究方面,生態補償基本理論基礎研究、生態補償總體框架設計、生態系統價值評估研究思路、方法創新、生態系統服務價值評估與生態補償的銜接、生態補償的基本原理與國家重要發展戰略的結合[18],RS、GIS技術在生態補償中的應用,以及生態補償試點示范工程等內容將是該領域研究的方向。
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第4篇：生態保護修復制度范文
實施嚴格的過程管理，是保護生態環境的必要手段，遵義市積極探索實施過程嚴管的體制機制，落實生態文明建設“保護優先”的方針，協調推進經濟發展與環境保護。
探索生態補償機制
建立生態補償機制，是協調推進區域經濟發展，提高地方政府保護生態環境積極性的有效措施。遵義市研究制定了《遵義市赤水河流域生態補償實施辦法（試行）》。（下稱“實施辦法”）
“實施辦法”確定了補償和受償主體，補償主體為從該流域受益的各級政府；在流域內開采資源和干、支流上取水的企業和單位；利用生態資源興辦旅游業直接獲利的企業和單位；向赤水河干、支流排污的工業企業及其它社會組織。受償主體為為保護赤水河流域生態環境發展受到限制或作出貢獻的縣（市）、鎮（鄉）政府；在赤水河流域內實施水源涵養林種植、管理及其他生態建設管理的企業和單位；公共環保設施建設投入的單位。
“實施辦法”提出補償資金來源渠道。主要來源為財政轉移支付、政府稅收收入、中央和省級專項補助資金、排污費收入、水資源使用費收入、生態及礦產資源使用費收入。
確定了補償范圍及方式。主要通過項目進行補償，對赤水河流域內飲用水水源保護、環境基礎設施建設、農業農村面源污染防治、重要生態功能區（水源涵養區）建設、新農村建設和鎮（村）綠色產業進行扶持。方式為：堅持量入為出，編制使用計劃，編報生態補償項目，通過考核后撥付。
“實施辦法”確定了補償標準。在試點階段，主要通過確定一定的資金分配比例進行補償。在工作中逐漸探索按區域人口、禁止和限制開發區面積、森林覆蓋率等因素，綜合按因素法進行補償。
第三方治理與責任保險
建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理，是拓寬污染治理渠道的可行途徑。遵義市在推行在線監控設施及污水處理設施第三方運營管理的基礎上，探索建立環境污染第三方治理機制，研究制定了《遵義市環境污染第三方治理工作試點方案》。
該方案確定實施范圍，把已建和在建城鎮污水處理廠、垃圾處理設施、工業園區廢水和廢氣治理設施、工業企業污染治理設施及配套的在線自動監控設施的建設和運行及污染物產生單位自行運行的污染治理設施達不到污染物排放標準要求的，納入第三方運營管理范圍，強制推行第三方治理。
確定的實施方式包括：運行和社會化運行兩種方式。工業企業（含城鎮污水處理廠、工業園區及工業污染連片治理）污染治理設施采取運行或者社會化運行方式；污染治理設施不能實現污染物穩定達標排放的企業，由當地政府強制推行第三方治理工作；在線監控設施強制推行第三方運行。
明確推進時間，2014年5月底，確定試點單位；2014年6月初到7月底，完成試點單位的招投標工作，確定環境污染第三方治理運行單位；2014年8初到12月底，第三方單位入場并辦理交接手續，實施運行管理；2015年1月初到2月底，涉及縣（市）人民政府對環境污染第三方治理運行工作進行總結，為在2015年推開做好充分準備。
明確各自職責，對工業企業職責、城鎮污水（垃圾）處理設施產權單位、第三方治理運行單位、工業園區管委會、環保部門和地方人民政府的職責進行了細分，建立互相制約，管理有效的管理機制。
建立保障制度，重點建立運行費用統一支付制度、保證金統一管理制度、污染治理運行單位準入制度、第三方運營單位考核評價機制、責任追究制度，為工作能夠順利推進提供保障。
為強化政府處理環境風險事件的調控手段，增強企業抗御環境風險的能力，保護污染受害者的合法權益，遵義市推行了環境污染強制責任保險制度，下發了《遵義市開展環境污染強制責任保險試點工作實施方案》、《關于全面推進涉重行業環境污染強制責任保險工作的通知》，在高環境風險企業、涉重金屬企業推進環境污染強制責任保險。
截至4月底，納入試點企業45家，已有20多家企業參加環境污染強制責任保險，保險金額達2000多萬元，進一步促進了企業環境風險意識的提高。
聯合執法與聯防聯治
為創新環境監管手段，加大環境執法力度，制定了《遵義市赤水河流域環境保護聯合監管實施方案》，建立了縱向聯合、橫向聯動的環境保護執法機制。
縱向聯合方面，聯合市、縣（市）兩級環保執法力量，定期對重點企業開展全面監察，重點檢查環保手續辦理、污染治理設施配套、治理設施運行、污染物達標排放、環境風險控制等情況。
橫向聯動方面，與四川省瀘州市簽訂聯動執法協議，建立聯席會商制度、信息通報制度、聯合監測預警制度、環境應急聯動制度、環保準入統一門檻制度等，每兩年分別對遵義市、瀘州市境內赤水河干流及其主要支流陸域1公里范圍內的排污企事業單位進行重點檢查。通過聯動執法，統一執法尺度、統一處罰標準，確保各項環境保護措施落實到位。
2013年以來，遵義市相繼印發了《赤水河流域（遵義段）環境綜合整治攻堅行動工作方案》、《烏江流域（遵義段）環境綜合整治攻堅行動工作方案》，整合環保、發改、公安、林業、國土、經貿、農業、水利、城管等部門的執法力量，通過建立聯席會議制度、信息通報制度、聯合整治制度、審批聯動制度等，對兩大流域遵義境內的項目違法建設、企業違法排污、亂排生活污水（垃圾）、違法取水、生態破壞、違法傾倒建筑垃圾等行為進行綜合整治，收到了良好的效果。
目前，兩大流域遵義境內的水質明顯改善，逐漸達到水功能區規定類別水質標準。為提前對接國家頒布的新環境空氣質量標準，持續改善城區環境空氣質量，不因新標準出臺而導致環境質量下降，遵義市研究出臺了《市人民政府關于持續改善市中心城區環境空氣質量的意見》（遵府發[2013]27號），建立部門協調聯動機制，從嚴格環境準入、優化工業布局、淘汰落后產能、推廣清潔能源、整治違法排污、控制建筑揚塵、強化油煙治理等入手，通過綜合整治，提高環境空氣質量；建立城區及周邊縣聯防聯控機制，從大范圍內控制污染源的產生，減少空氣外來污染源，穩定提高城區環境空氣質量。
在探索建立源頭嚴格控制的制度體系方面，遵義市進行了自然資源資產統一登記確權的方式、途徑、措施等探索，研究制定了《遵義市赤水河流域自然資源資產登記確權工作方案》，擬選擇赤水市作為統一登記確權的試點區域，在農村集體林權制度改革、農村集體土地確權登記已有成果的基礎上，對赤水市境內水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記。力爭通過一年的試點，探索建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度。
第5篇：生態保護修復制度范文
[關鍵詞] 黃河三角洲;未利用地;開發;保護
[中圖分類號]F301.24
[文獻標識碼]A
[文章編號] 1673-5595（2015）04-0038-05
黨的十八屆三中全會提出，要深化生態文明體制改革，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。未利用地作為自然資源的重要組成部分，其生態功能日益得到重視，生態價值日益顯現。黃河三角洲地區未利用地資源豐富，未利用地開發管理改革于2011年2月納入國土資源部與山東省政府簽署的《關于創新國土資源管理機制體制共同推進黃河三角洲高效生態經濟區發展及地質找礦合作協議》;2011年9月，山東省政府出臺《關于黃河三角洲高效生態經濟區未利用地開發利用的意見》，確定在東營和濱州兩市開展未利用地開發試點工作，經過三年試點現已初見成效。但是，黃河三角洲未利用地的開發，依然處于探索階段，必須不斷與發展的新要求相適應。當前，從生態角度審視黃河三角洲未利用地開發，正是貫徹黨的十八屆三中全會精神，推進黃藍經濟區建設的必然要求。本文從黃河三角洲未利用地的基本特征出發，分析開發試點的利與弊，論證未利用地的多元價值，旨在探索更加科學的開發模式，實現生態與高效的有機統一。
一、黃河三角洲未利用地的特征及價值
（一）黃河三角洲未利用地的概念
《土地管理法》規定：國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。2001年8月21日國土資源部印發試行的《土地分類》將未利用地分為未利用土地和其他土地，未利用土地又分為荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖石礫地和其他未利用土地。黃河三角洲未利用地主要是受黃河淤積、海水東退、地下水位上升等多方作用而形成的未利用地，主要包括：一是黃河淤積成陸較晚的草地和沼澤地，主要位于黃河入海口地區;二是黃河高懸帶動地下水位上升形成的鹽堿地，以及早期退海之地;三是泥質平緩海岸的淺海灘涂;四是因農業價值低而先墾后荒的撂荒地，主要是原勝利油田農墾點和原國營農場墾區。黃河三角洲現有未利用地總面積792萬畝，主要位于東營、濱州兩市，按土地權屬分，國有549萬畝，村集體所有243萬畝。按土地類型劃分，水域72萬畝，灘涂沼澤295萬畝，荒草地151萬畝，鹽堿地248萬畝，其他未利用地26萬畝。
（二）黃河三角洲未利用地的特征
從其形成與現狀來分析，黃河三角洲未利用地主要有以下特征：一是鹽堿化程度高。成方連片的未利用地主要集中在地勢低于25米的沿海地區，土壤含鹽量高，地下水礦化度高，特別是在近海的沼澤地和灘涂，土壤含鹽量大于2g/L。[1]二是地下水埋藏淺。地下水埋藏約為0～5米，濱海及河間洼地為地下水淺埋區。[2]淺層地下水以咸水為主，加之氣候變化呈干旱趨勢，蒸降比高達35∶1，土壤極易返鹽。三是草甸形成時間短。黃河三角洲未利用地植被與土地形成相伴而生，多則百余年，少則十幾年。自然植被多為耐鹽的草本植物和灌木，尤其是濱海鹽生或耐鹽生草甸植被占顯著地位，占天然植被的565%。受氣候和鹽堿影響，自然植被多為一年一生的草本植被，而檉柳等耐鹽灌木生長則極其緩慢。四是土壤沙性化嚴重。黃河三角洲未利用地由泥沙淤積而成，成陸時間短，土地仍以沙性為主，再受黃河水量減少、氣候干旱、過度開發等因素影響，荒漠化趨勢愈加明顯。
（三）黃河三角洲未利用地的價值
黃河三角洲未利用地的價值自建國初期就得以顯現，當時主要以墾荒興農為主，建設國營農牧場。作為國家“一五”計劃重點項目的打漁張引黃灌溉工程，其主要目的就是服務山東北部濱海荒地開墾，后來的開發也多以農業墾殖為主。而在當前建設生態文明的背景下，隨著黃河三角洲開發的不斷深入，未利用地的價值日益多元化。
一是經濟價值。這主要體現為未利用地向農用地和建設用地的轉換。采用“有機質含量、灌溉保證率、土壤酸堿度、地下水埋深”等四項主要因素并賦予相應權重進行綜合評價，適宜開發為農用地208萬畝（其中耕地145萬畝）;采用“交通通達度、供水能力、產業集聚度、地基承載力、距離自然保護區和基本農田的遠近”等五項主要因素并賦予相應權重進行綜合評價，適宜開發為建設用地274萬畝。
二是社會價值。這主要強調滿足人們生活需要的功能。黃河三角洲未利用地的多樣性和獨特性，是無法復制的得天獨厚的自然生態景觀資源，[3]既可以給人們以體驗和享受自然的樂趣，拓展人們的生活空間，是度假旅游、休閑觀光的最佳去處，同時也具有海陸演變、土質改良、治水治沙等研究價值。
中國石油大學學報（社會科學版）2015年8月
第31卷第4期種效博：生態視閾下的黃河三角洲未利用地開發與保護
三是文化價值。這主要指對文化的培育和承載能力。黃河三角洲不僅有長河落日、草原秋色、蘆花飛雪、天鵝起舞等獨有的自然景觀，更因黃河入海口的地域特性，象征著黃河文化的歸結，是海內外所有炎黃子孫的“家”、“祖”、“根”，承載著中華民族源遠流長的歷史和文明。
四是生態價值。黃河三角洲是新生的陸地，未利用地具有保持原生環境、維護生物多樣性的作用。位于黃河入海口兩側新淤地帶的自然保護區，是丹頂鶴、江豚和野大豆等眾多瀕危動植物的繁衍基地，是東北亞內陸和環西太平洋鳥類遷徙的重要中轉站、越冬棲息地。[4]黃河流路和海岸防護林是重要的生態用地，對防護河水泛濫和海潮侵擾等具有重要的生態功能;一些較大的濕地區域在洪水調蓄、保護水土資源、調節區域氣候方面具有巨大的作用。[5]
二、黃河三角洲未利用地開發的現狀與存在的問題
自山東省開展黃河三角洲未利用地開發管理試點工作以來，東營市啟動實施未利用地開發項目7個，總規模27萬畝，新增耕地103萬畝，改造提升耕地10萬畝，總投資15億元，項目區主要位于市現代畜牧業示范區、市農高區、河口區新戶鎮等轄區范圍內;濱州市啟動實施未利用地開發項目4個，總規模 2054萬畝，新增耕地364萬畝，改造提升耕地1758萬畝，總投資443億元，項目區主要位于無棣縣、沾化縣轄區范圍內。
（一）開發與保護的模式和經驗
東營和濱州兩市按照省部合作協議和省政府《關于黃河三角洲高效生態經濟區未利用地開發利用的意見》要求，堅持“先易后難、分期分批、穩步推進、高效開發未利用地”的原則，從實際出發，在探索中推進，在實踐中創新，確定了新的開發模式。一是政府主導。政府成立未利用地開發工作領導小組，全面負責未利用地開發的政策措施研究、綜合協調、督促檢查等工作，協調解決區域內未利用地開發的重大問題，明確責任，確保共同開發、互利共贏;專門成立土地綜合整治服務機構，具體負責開發計劃制訂、項目申報、指標交易等工作。二是市場運作。組建國有性質的未利用地開發有限公司，具體負責未利用地開發項目實施工作。嚴格按照先調研、后評估、再預算的程序確定開發項目，對確定的開發項目實行項目法人負責制、項目施工招標制、工程質量監理制、項目合同管理制、項目監督公告制、項目管護責任制，確保項目順利實施，確保實現預期效益。三是資源整合。按照“渠道不變、管理不亂、集中投入、各計其效”的原則，統籌安排各類涉農涉地資金用于未利用地開發，使用農田水利建設資金建設項目區的水源干渠及水庫，使用交通建設資金建設項目區部分高標準田間路，通過各項資金的有效整合，彌補投資范圍限制帶來的缺陷，確保項目資金效益最大化。四是綜合利用。按照未利用地的性質和分布情況，科學合理地確定開發、利用和保護措施，統籌發展農林牧草漁游等生態產業。對宜農開發用地，實行土地綜合整治，將未利用地開發為耕地，為占補平衡提供保障;劃定建設用地備用區，實行規劃指標“先行使用，年底核銷”，引導建設項目優先使用未利用地。五是服務全省。建立耕地占補平衡指標異地交易平臺，實行占補平衡指標省內市場化交易，突破用地指標制約，促進全省協調發展。2011年以來，東營和濱州兩市已向山東省東部沿海地區交易耕地指標323萬畝，總交易額103億元。
東營和濱州兩市在未利用地開發試點工作中，形成了具有一定借鑒價值的經驗和做法。一是規劃先行，為科學開發提供了保障。根據土地利用總體規劃、城市發展規劃和產業發展規劃，編制了《未利用地開發利用規劃》，對區域功能、產業布局進行了明確界定劃分，合理確定了用地規模和開發時序。在具體實施中，東營市還制定了《低丘緩坡荒灘等未利用地開發利用試點工作方案》，編制了《2011―2013年未利用地開發計劃》和《全市未利用地重點開發區域詳細規劃》，以保障未利用地開發科學有序地進行。二是科技支撐，奠定了高效開發的基礎。東營市歷時三年完成了“十一五”國家科技支撐計劃項目“黃河三角洲鹽堿地暗管改堿工程技術提升與示范”，開發方式由原來的簡單整理復墾轉變為暗管改堿與大型水利設施和灌排溝相配套。目前，東營市實施的未利用地開發項目全部采用暗管改堿技術，配套完善溝、渠、路、林、橋、涵、閘等農田水利設施，畝均投資都高于5000元。項目區內溝、渠、路、林、村標準化統籌開發，較傳統模式土壤脫鹽改良周期、節地率、節水率分別提高50%、12%和30%。三是利益統籌，凝聚了實施開發的合力。對農民，分類實行對外承包、地塊轉包、地塊互換、土地入股等模式，引導村民“離農務工”， 實現了土地有序流轉和規模化開發，促進了農業增效、農民增收;對項目責任單位，納入收益分配范圍，負責項目區遷占、地上附著物補償等工作，形成利益共同體;對引進企業，合理確定用地限期和價格，合理劃分水利設施養護責任，提前規劃配套設施，支持其規模化經營、產業化發展。四是機制創新，抓住了推進開發的關鍵。創新了經營管理機制，實行市場化運作、工程化管理，確保實現預期效益;創新了土地流轉機制，由村委會與村民先行簽訂土地承包經營權流轉委托書，然后由村委會與企業簽訂土地承包經營權流轉合同，最終將土地交付企業運營，既消除了村民顧慮，又化解了企業協調難度;建立了風險防范機制，實行市場準入制度和風險保障金制度，對經營主體的農業經營能力進行資格審查和資信評估，降低土地流轉風險;創建了未利用地統籌利用機制，通過跨區使用、差別管理、易地交易等，實現了省、市統籌和節約集約高效利用。
（二）開發與保護過程中存在的問題
從試點情況看，黃河三角洲未利用地開發主要是通過增加耕地和建設用地，緩解山東省用地供需矛盾。而從生態文明建設的角度來審視，未利用地開發已經暴露出一些突出問題和制約因素。
1.配套措施缺失，難免退化
黃河三角洲未利用地已開發的部分地塊地勢較低，屬地下水埋藏淺、土壤鹽漬化嚴重區塊，需要足量的黃河水澆灌才能保持土壤改良效果。但多數開發地塊處于引黃灌溉的最下端，黃河水供給缺乏制度性保障，土壤再鹽堿化難以根絕。鹽堿化濕地已成為黃河三角洲濕地退化面積最大、最具代表性同時也是最難恢復的濕地類型。[6]再者，配套的水利設施產權不清，難以避免流轉企業的短期行為，必然導致生產經營過程中重用輕管的現象，水利設施一旦破損，修復不及時，就難免造成土地退化。未利用地開發對黃河水的依賴性較強，項目區外缺乏淡水輸送、排澇、防潮等骨干水利工程的有力支撐，如果黃河水量出現異常，開發成果將難以保障。
2.新增耕地減少，效益降低
黃河三角洲未利用地已完成或正在開發的地塊多是成方連片，基礎條件好，開發難度小，新增耕地多;而隨著開發的不斷深入，難度將逐步增加，效益將逐步降低。如東營市已啟動實施的7個未利用地開發項目，畝均投資5760元，增地率為369%。而正在規劃的開發地塊，有的增地率僅為222%，呈逐步降低趨勢。開發未利用地發展園區經濟，不僅受建設用地指標限制，且基礎設施投資大，周期長，成本更高。如何保持未利用地的可持續開發利用，為實施“黃”“藍”國家戰略拓展空間，需要科學規劃、統籌安排。
3.土地流轉困難，制約經營
黃河三角洲先期開發的地塊以國有土地為主，多為原國有農場的閑置和撂荒地，權屬統一，便于流轉;而后期開發地塊，轉向農村集體土地，既有村與村之間的權屬爭議，又有村民承包地流轉的協調困難，面臨確權難、遷占難、流轉難等問題，增加了開發難度。未利用地開發必須以規模化經營保證水利設施的統一管理使用，而農民濃重的土地情結和失地后的生活擔憂，都會制約土地的順暢流轉，特別是年邁的農村老人是土地流轉的最大阻力，使規模化經營難以實現。有合作意向的農業龍頭企業也會因面臨錯綜復雜的利益關系望而卻步。
4.生態環境脆弱，風險增加
農業開墾會導致濕地生態系統的自然演化規律遭到破壞。[7]黃河三角洲未利用地多是臨河近海的鹽堿地、荒草地，本為脆弱的濕地生態系統，不適宜的開發一旦對區域環境和生態鏈造成破壞，在短時間內就難以恢復。未利用地開發逐步向近海推移，由撂荒地轉向鹽堿地甚至灘涂濕地，生態風險必將加大。如果開發后維護不力或未能達到預期效果，那么，生態恢復將異常困難。由黃河於積而成的沙性土地，一旦失去植被保護，表層，荒漠化趨勢就將難以遏制，會對生態環境造成極大破壞。
5.資源用途管制，約束強化
黨的十八屆三中全會提出，要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度;建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。黃河三角洲未利用地或因其較高的生態價值而嚴格保護，這必然對其開發利用形成剛性約束。在用途管制前提下的未利用地開發，必須重新確定其開發方向，由以利用為主轉向以保護為主，探索創建新的開發利用模式。
三、黃河三角洲未利用地開發與保護的應然路徑
黃河三角洲未利用地優勢將長期存在，且因黃河淤積新生土地而有不斷擴大之勢，但面對新形勢、新問題，其開發利用應當堅持開發與保護并重，把著眼點放在筑牢生態防線和奠定生態基礎上，探索創建生態高效、可持續的未利用地開發模式，更好地服務于黃藍經濟區建設。就當前而言，在生態環境持續惡化的情況下，未利用地開發應充分考量經濟、社會、文化、生態等各因素，把實現和增加生態價值貫穿于開發全過程，以開發促保護，使其價值功能得以充分體現。
（一）在價值評估的基礎上實行未利用地用途管制
黃河三角洲濕地是具有國際意義的重要河口濕地，兼受海洋、陸地和河流的多重影響，濕地類型多樣，生態環境特殊，具有重要的生態服務功能。[8]未利用地的開發必須符合用途管制，而用途管制的基礎應當是生態價值的評估。黃河三角洲定位為高效生態經濟區，未利用地的生態價值尤為重要。未利用地不僅僅可以通過開發轉化為農用地或建設用地，其“提供野生生物棲息地，維持生物多樣性”、“凈化水質，降解污染”的生態功能更不可忽視。未利用地必須在價值評估的基礎上，堅持生態優先的原則確定其用途，宜農則農，宜水則水，宜漁則漁，宜牧則牧，宜林則林，宜荒則荒，明確開發和保護方向，實現未利用地綜合效益最大化。在此基礎上，要按照海陸統籌、城鄉協調、水土平衡、對接重大設施的要求，整體規劃未利用地資源的開發與保護。
（二）把生態保護作為未利用地開發的主攻方向
要把黃河三角洲未利用地開發的著力點從滿足耕地占補平衡轉變為全方位的開發保護，從注重經濟效益轉變為生態效益、社會效益并重。因未利用地開發新增耕地異地交易獲得的利潤，應主要用于其他未利用地的生態保護，實現未利用地開發與保護的良性互補。開發宜農未利用地應把著力點從增加耕地轉到水土保持和防止退化上來，其他未利用地開發應在編制自然資源資產負債表的基礎上，以產業多元化、經營市場化、評估社會化提高綜合利用效益。從先期開發收益中按比例提取資金，設立未利用地開發保護專項基金，建立以政府投入為主的多元投入機制，[9]加大對重要水利設施管護、耕地退化修復、濕地修復等的投入，保障開發效益和生態安全。
（三）探索與城鎮化、農業現代化相結合的開發模式
黃河三角洲地區不僅有成方連片的未利用地，而且傳統農業區內零星的未利用地也較多，如東營市約有這類土地6萬公頃，占全市未利用地總面積的225%。這些未利用地因受土地流轉的制約實施開發難度較大，但由于多數可以直接開發為耕地，開發利用價值較高。破解土地流轉難題，就要把未利用地開發與城鎮化和農業現代化有機結合起來，調動起政府、村集體、合作社、農民等各方面的積極性。要把土地整理與配套農田水利設施結合起來，與土地規模經營結合起來，與維護農民土地承包經營權結合起來，政府要指標，農民得實惠。土地整理項目可以直接委托村集體或合作社實施，與專業化、產業化、現代化經營結合起來。要以未利用地的置換流轉促進村莊改造和城鎮化建設，引導農民向小城鎮集聚。要有條件、按比例地開發未利用地，適度控制，集約利用，為農村未來發展留下足夠空間。
（四）以制度機制創新推進未利用地開發和保護
要探索建立完善的制度體系和運行機制，保障未利用地的高效開發和科學保護。一要用活市場機制，推進監管和開發相分離。國土資源部門定規劃、管用途、列項目，通過招標方式確定開發主體，政府設立的未利用地開發有限公司應以獨立法人身份參與競標，委托社會中介評估驗收開發項目，形成制約監督機制，提高資金使用效益。二要完善耕地占補平衡交易制度。要建立交易平臺，在年度計劃內推行自主交易，鼓勵實行協議開發、合作開發等方式，解決開發后續資金不足等問題。三要建立涉農資金統籌使用制度。農業、交通、水利等部門所列涉農資金要由財政部門統籌，與未利用地開發專項資金配套使用，完善骨干水利設施和交通框架。四要創新土地流轉方式，探索以承包地入股、經營權轉讓、合作化生產等方式，引導土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，為未利用地開發創造條件。五要堅持權責利相統一，推進水利設施產權制度改革，強化養護責任，提高使用效益。
（五）以黃河水的高效利用保障開發成果
黃河水作為黃河三角洲地區主要的淡水來源，對未利用地開發和保護起著決定性作用，而黃河水量減少與用水量增長的矛盾將長期存在，必須把黃河水的開發利用與未利用地的開發利用統一起來，增強水資源的保障功能。要遵循黃河口淤積演變規律，適度保持黃河尾閭擺動的頻率和幅度，以多口或寬幅入海維持入海口的濕地生態。要在近海區域規劃建設農田灌溉、生態保障、淤海造地等各功能相統一的大型水利設施，增強蓄水能力，以應對黃河水量突變的風險。要適當增加黃河取水總量中生態環境取水的比重，并向黃河三角洲地區重點傾斜，保障濕地生態系統用水蓄水。要改變基本農田大灌大排的灌溉模式，把土壤改良與以灌壓堿有機結合起來，既要防止耕地退化，又要厲行節約用水。
總之，黃河三角洲未利用地開發必須以生態保護為主線，突出生態價值，嚴格用途管制，集約開發，重在保護，以強大的生態保障功能拓展黃河三角洲開發的空間，從而實現生態與高效的有機統一。
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The Development and Protection of the Unused Land in the
Yellow River Delta from the Ecological Perspective
CHONG Xiaobo
（Department of Management Teaching， the Party School of the CPC Dongying Municipal Committee，
Dongying， Shandong 257091， China）
Abstract： The pilot project of developing unused land in the Yellow River Delta began in 2011 which laid focus on increasing the arable land and guaranteeing the provincial balance of arable land. However， owing to the location， nature of the land and other factors， the development of unity failed to give full play to the function of the value of unused land. Based on the the requirements of the construction of efficient ecological economic zone in the case of the continued deterioration of the ecological environment， the development of the Yellow River Delta unused land should take full account of the economic， social， cultural， ecological and other factors and pay attention to ecological value realization throughout the whole process of development. So we should strengthen using control mechanism for promoting innovation， scientific use of the Yellow River water， advise farmers to take the local advantages of farming， water conservancy， fishing， animal husbandry， foresting， and even deserting waste land to achieve the maximum overall efficiency of the unused land.
第6篇：生態保護修復制度范文
[關鍵詞] 土地 保護 土地權 發展權 環境權
隨著對自身生存環境的日益關心和對人類與自然關系的不斷重新認識，也是出于對國家利益的考慮，地球上的大多數國家都把國土資源管理與保護作為一個重頭戲來鋪排。我國是一個幅員遼闊的國家，內陸土地總面積為960萬平方公里。我國又是一個資源相對短缺的國家，人多地少，耕地后備資源不足。據調查統計，全國耕地面積為19．51億畝，耕地資源的人均占有量僅為世界人均占有量的一半左右，而且土壤流失、沙漠化、土地污染與破壞、浪費等問題愈演愈烈，已經成為制約經濟社會持續發展的重要因素。所以，土地保護的立法問題也是我國土地法律體系建設的一個重點。
一、土地保護立法的基礎
（一）事實依據
法律是現實的社會、經濟、環境現實的反映。之所以要加強土地保護立法，就是因為在現實的土地利用中出現了人們所不愿看到的現象。長期以來，由于思想意識的落后，我國實行的是對國土資源的粗放型管理，采取的是落后的土地利用方式，它是以犧牲土地資源數量和綜合生產能力為代價，走的是以掠奪開發，粗放經營，低效浪費和生態破壞為特征的不可持續道路，至少造成了如下惡果“
1、土地供需矛盾尖銳，人均耕地面積不斷下降。由于土地資源緊缺，各類用地均不能滿足需要，建設與農業以及農林牧之間爭地矛盾突出。特別是“六五”期間，每年平均凈減耕地46.67萬公頃，同時每年凈增人口約1429萬人。耕地銳減和人口劇增使人均耕地占有量不斷下降。
2、土地利用尚不充分，生產力和利用率均較低。從耕地利用狀況看，中低產田占了2／3，產量較高地區也還有相當的增產潛力。林地利用率也低，全國有林地面積只占林地面積的62%，單位面積蓄積量和生長量只及世界平均水平的75%；已利用牧草地中，優質草地僅占27%，單位面積畜產品量只及美國的1／3；建設用地的利用率也不充分，如村莊占地，由于大部分是平房，人均占地要比城市高出一倍。國營工礦建設和生產造成的廢棄地約有200公頃，已復墾的不到2%。
3、土地退化和損毀嚴重，質量不斷下降。建國初期全國水土流失面積約150萬平方公里，五十年來初步治理了約50萬平方公里，但同時由于亂砍森林、草原過牧、盲目開墾等又造成新的水土流失。據遙感資料，目前流失面積約為179萬平方公里。我國沙漠化土地面積17.6萬平方公里，潛在沙化面積15.8萬平方公里，兩者合計已達33.4萬平方公里。目前約有1／5的耕地受到不同程度的環境污染。林地被侵占現象也很嚴重。另外全國每年因災害損毀的耕地約13.3萬公頃以上。不少地區由于投入不足，土壤肥力下降也影響了耕地質量。
4、亂占濫用耕地，浪費土地的問題不斷發生。由于長期以來對土地缺乏宏觀調控和計劃管理，微觀行為得不到有效約束，造成非農建設和農業內部結構調整過多占有耕地，使耕地面積急劇減少。有些單位受利益驅使，多征少用，早征遲用，甚至征而不用，造成土地浪費。近幾年來，各地盲目建立各種名目的開發區，大量占耕地成為浪費土地的新現象。
（二） 現實的法律依據
翻開任何一本有關土地資源管理的法律法規匯編，不難找到保護土地的主要法律依據。
首先當然是《憲法》。我國憲法與土地保護密切相關的規定包括：第26條：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治環境污染和其他公害。”第9條：“國家保障自然資源的合理利用，------。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”第10條第5款：“一切使用土地的組織和個人必須合理利用土地。”這些規定強調了對包括土地資源在內的自然資源的嚴格保護和合理利用。
其次是《土地管理法》。第一條規定了保護土地，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展是其重要立法目的。第三條規定，十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。第七條要求人民政府對在保護土地方面成績顯著的單位和個人給予獎勵。第四章專門就耕地保護進行了規定，主要包括占用耕地補償制度、耕地總量動態保有制度、基本農田特殊保護制度，以及土地生態質量保護、土地整理、土地復墾、水土保持等要求。
第三，《環境保護法》。該法第二條規定：“各人民政府應當加強對農業環境的保護，防治土壤污染、土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、沼澤化、地面沉降和防治植被破壞、水土流失、水源枯竭、種源滅絕以及其他生態失調現象的發和發展，推廣植物病蟲害的綜合防治，合理使用化肥、農藥及植物生長激素。”
第四，《農業法》。該法第五十四條規定：“發展農業必須合理利用資源，保護和改善生態環境。”第五十五條規定要求對基本農田實施特殊保護，合理使用化肥、農藥，防止土地的污染、破壞和地力衰退。第五十六條要求預防和治理水土流失、土地沙化，禁止開墾國家禁止開墾的陡坡地。
第五，《水土保持法》。該法的主要目的就是為了預防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源，減輕水、旱、風沙災害，改善生態環境。
第六，《防沙治沙法》。2000年頒布的《防沙治沙法》對防沙治沙規劃、預防措施、治理、保障措施以及法律責任等作了較為全面的規定。
此外，《森林法》、《草原法》等相關的資源環保法律也包含了許多土地保護的內容。
（三） 法理依據
1、所有權絕對向所有權社會化轉變——西方土地保護立的興起
在西方的法學歷史上，土地所有權有兩種原始型態——羅馬式土地所有權和日爾曼式土地所有權。前者出現于公元二世紀至五世紀之羅馬，承認土地所有權的行使有絕對自由，帶有強烈的個人主義色彩；后者出現于中世紀的日爾曼，帶有濃厚的封建色彩，及強烈的團體主義色彩。一般來說，私有財產制度遠在國家誕生之前就有發生，然而直到資產階級時期（18世紀末至19世紀初）才獲得法律上之保障。此時，個人主義思想盛行，提倡天賦自由與天賦人權。如洛克(Jone Locke)就提出“個人主義的自然法論”，認為在自然狀態下，人受自然法的支配，均享有完全的自由，享受毫不受限制的各種天賦權利。他主張生命、自由、財產，皆為與生俱來、神圣不可侵犯的自然權利。布萊克•斯通（Black Stone）也宣稱“人享有絕對不可侵犯的三項權利：生命、個人自由和財產”，并認為所謂財產自由，就是指享有自由使用與處分財產的自由，絲毫不受限制與任何傷害。這些思潮發展到法國1789年人權宣言中的“所有權神圣不可侵犯”達到普遍認同，并被確定為私法（1807年法國民法法典）三大原則之一——所有權絕對原則。這可謂羅馬型土地所有權的復興。由此，各國憲法都保護私有財產。于是引起資本主義突飛猛進與私人財富的激增，終于成就了17、18世紀以來的現代文明。然而，這種以個人利益為本位的所有權過分擴張，同時造成了財富為少數資本家所獨占，土地為少數富豪所壟斷，出現了貧富差距、勞資對立、環境污染等社會問題，使社會秩序陷于不安。于是，人們開始對個人注意所有權思想進行反思。
十九世紀以后，團體主義興起，提倡公共利益重于私人利益，團體重于個人，個人主義所有權思想逐漸衰退，代之而起的是“所有權社會化”。所有權社會化，主張財產權社會責任連帶說。換言之，法律之所以承認并保護財產權，無非是借所有者之使用、收益或處分等行為，促使社會財富增加，滿足社會需要。因此，財產所有者在行使其權利時，不得自由隨便使用、收益或處分，必須同時滿足維護“社會公益”之要求，履行一定的社會職責。凡違利益要求者，當受到法律限制。因此，為了社會公共利益，國家法律可以限制甚至剝奪財產權。這實際上是一種社會連帶主義思想。按此理論，所謂權利，并非與生俱來來，而是法律為保障在社會連帶關系中得以履行諸種行為而特別設定的權利。財產權不過是種種權利中的一種，即法律規定個人在社會連帶關系中履行經濟行為的社會性責任。至此，所有權絕對自由與神圣不可侵犯，蛻變為具有社會性責任的制度，是現代西方福利國家的共同特色。
在私有財產中，土地的占有、使用與人們的生產、生活活動均有直接而密切的關系。所以土地財產權的社會化傾向程度也最為顯著。西方國家無不通過土地規劃、分區等行政措施對土地權利的行使進行限制，制定多種法律對土地實行保護性開發利用。因此可以說西方的土地保護立法是一個私法公法化的過程，是通過對土地權的限制來實現其目的的。
2、公法私法化——中國土地保護立法的方向
與西方資本主義國家土地破壞問題主要是所有權無限擴張使用的結果不同，中國的土地濫用與破壞問題則主要是產權不明、管理不善造成的。盡管我們已經有了上述不少的土地保護法律，卻仍然未能從根本上解決問題。
在我國，土地資源實行的是公有制，即全民所有和集體所有，但在所有權行使時，由于實際上的主體不明，土地公有變味成了土地無主，好像土地是共有物，大家人人有份，人人可以低成本的任意使用，結果導致了普遍的“公地悲劇”：亂占濫用、水土流失、沙漠化、土地污染與土地破壞等處處可見。與此同時，我國長期實行的是社會主義計劃經濟，土地的供求與管理完全由國家行政職能來完成，這一方面無法調動土地的實際占用者的積極性，另一方面由于政府管理失靈，結果導致法律的低效能，保護土地的目的成了空中樓閣。
因此，中國的土地保護立法必須從兩個方面同時著手。一方面，通過公法私法化，建立健全土地權屬制度，通過明確土地產權，避免公地悲劇的蔓延。土地權利是一個權利束，包含有多項子權利，在理論上是可以對這些不同的權利進行明晰化的。因此，不要一提產權明晰就意為著私有化，完全可以在保有公有的最終處置權的情況下，將其他各項權利讓位給個人行使，不也是實現公有制的多種方式嗎？按土地的本性來說，它也是更適宜公有的，因為它不是任何人生而具有的，也是個人沒法真正絕對擁有的。有些西方學者認為，土地權利的實質不過是所有者享有占用某項權利標的的一段時間。照此理解，這段時間給誰又有多大關系呢？關鍵是要實現土地的最大價值。因此，有必要在土地權利問題上進一步解放思想，深入理解起實質。
另一方面，還是要發揮行政權力對土地使用的管制，防止外部效應的產生。但要對傳統的行政管理措施的低效能進行反思，改善行政管理模式，引入市場經濟調控手段，消滅政府尋租行為。所以，土地立法的公法私法化并不是要拋棄政府管制，完全由市場進行調節，而是要在明確產權的基礎上完善和進一步加強政府的管理。
二、土地保護立法的主要內容
土地保護在本文主要是從環境與資源保護的角度而言的，包括土地的數量與質量保護兩個方面的內容。
（一）土地數量保護的法律制度
我們知道，土地的數量是有限的，它是一種相對稀缺的資源。因此，一個國家的國土面積就是其最大的資源。整個中國近代史上，我們失去的國土資源不可勝數。如果把這樣失去的國土資源稱之為“外失”的話，那么還有一種“內失”同樣觸目驚心，那就是——對我們真正掌握在手心的國土資源予以蹂躪和污染，使之成為不適于人類生存之地！近年來，在我國內蒙古的阿拉善盟、甘肅的民勤等地，都產生了一定數量的“生態難民”，房屋完好無損，只是人去屋空，滿院子長著齊腰深的草。這些居民就是國土面積“內失”的直接受害者。這種“內失”包含著顯性與隱性的損失。前者包括土地沙化、采礦破壞及崩塌、滑坡等自然災害造成的可用土地的直接減少；后者包括亂占濫用、多占少用、閑置不用等間接的可用土地數量的減少。對此，可以考慮設立以下法律制度：
一是實行最少耕地保有量制度。這是現行的耕地總量動態平衡制度的延續，即要求各地的耕地數量最低限制，只能多，不能少。
二是繼續實行土地復墾制度。
三是繼續實行建設用地總量控制制度。這是與耕地數量的保有量控制相對應的制度，但這里卻是規定上限，各地在一定時間內建設用地總量不能突破這個上限。
四是建立土地開發、治理、恢復基金制度，為開發未利用地、治理沙化土地、恢復災害土地的生產力提供資金保障。
五是建立閑置土地消化利用制度。除了采取行政強制措施以外，也要考慮開采用經濟刺激手段，如加倍征稅、閑置收費等等。
六是繼續完善土地有償使用制度，防止亂占濫用、多占少用。除了提高土地獲得成本外，也要提高土地占有維持成本。還要考慮在必要時實行土地用量評估核定制度，在限額內的土地，按市場平均價位取得，超額的面積則按更高的標準繳費。
七是明確土地產權，建立健全土地市場，便利土地權利的流轉。
（二）土地質量保護的法律制度
保護土地質量，主要指通過土地整理、保持水土、防治污染等措施提高的質量，以便恢復、提高土地的自然生態功能與經濟生產能力。主要的法律制度可能包括：
一是實行土地利用規劃與合理布局制度。我國是幅員遼闊的大國，有進行土地利用空間合理布局的條件；社會經濟發展水平的不平衡，不同地區自然條件和土地性質的差異決定了進行土地利用空間合理布局的必要性。通過土地利用的空間合理布局，以達到最充分地利用各類土地資源，發揮土地的環境保護作用，減少土地利用對環境的負面影響。
二是土地整理制度。通過對山地、坡地、灘地、鹽堿地和沙地的整理，是未利用地的，可以轉為可用地；是農用地的，可以提高產量；是建設用地的，可以減少進一步投資開發的成本，提高土地價值。
三是實行水土保持制度。開展對大江大河及小流域的綜合治理工作，啟動各項防護林工程和綠化工程，最大程度的消除由于洪水、風暴和人為破壞帶來的各種水土流失對土地資源的危害。
四是土地污染防治制度。污染防治要貫徹以防為主，防治結合的原則，首先要堵塞土地污染和農業用水污染的源頭，杜絕城鄉工業“三廢”的超標準排放，取締污染嚴重而又難以改造的“四小”企業。其次，建立污染土地的修復制度，改善土地圈物質循環與環境質量。
五是建立敏感區域土地的保護性利用制度。環境敏感區域是指土地利用和管理不當容易導致污染并產生嚴重后果的區域。飲水源(包括地下和地面水源)的集水域即為一類環境敏感的區域。我國各級城市中已有相當數量的城市飲用水源受到了污染。必須加強對環境敏感區域土地的保護性利用和管理。
六是建立土地生態保護區制度。對具有重大生態價值的土地，建立保護區，嚴格限制位于期間的認為活動。
三、環境權、資源權與發展權的衡量與協調
土地是財富之母，也是人類多種權利的載體。上文已述，土地權利實際上是一束權利的集合體。如果我們將視線擴散的更大一些，從環境—資源—經濟—社會這一復合系統出發，人們還有基于土地的環境權、發展權與資源權。傳統的土地物權理論只包括了土地作為自然資源發揮其經濟價值的財產性權利。而個人有在良好適宜的土地上生活的權利——環境權，以及改變現有土地用途求得更大發展機會的權利——發展權 ，還沒有被普遍法定化。關于土地發展權，在英、美等一些國家已經納入到了物權法的范疇，并通過發展權之移轉，而實現環境保護與經濟發展之間的整合。至于土地上的環境權，由于有太多的不確定性，目前還很少見將其物權化的立法例，至多不過是一項憲法性基本人權。在我國土地立法中，目前還只有土地資源權，而且還不很完善。至于環境權及發展權，則還處于學者間的理論探討層次。
本文的立論在于土地保護或環境保護，而環境與資源、發展之間在可持續發展戰略思想指導下，已成為不可分割的一個整體。土地作為一個價值復合體，兼具環境價值、資源財產價值以及發展潛力，作為一個矛盾的統一體，為我們探索環境保護與經濟發展之間的協調提供了一個很好的范例。筆者無力對此做清楚的論述，故未敢將其作為本文的標題，只是放在最后，作為土地保護立法的一條思路提出來，以引起大家的關注。
前文已有論說，中國土地立法有兩個發展目標，一個是私法化，明確土地的資源性物權，建立土地市場，便利土地權利流轉，實現土地經濟效益最大化。另一個是加強土地的保護，尤其是耕地的保護，以保證我國的糧食安全與環境安全。環境保護與經濟發展之間是存在矛盾的，反映到土地利用上，就是同一宗地在作為環境保護用地和作為經濟資源用地之間的競爭性，或者是異宗間農用地與建設用地之間的競爭性。這就不可避免的要進行利益衡量，在互為競爭性的用途之間做出選擇與取舍。而這種取舍之所以很難，就在于它們都是我們所追求的目標，有些價值又遠非完全對等的可以衡量，有些時候還具有不確定性，使決策者處于兩難境地。現行的立法，無非是通過土地利用總體規劃、土地分區計劃、土地用途管制等純行政性手段強行推行，將基于土地的資源權、環境權、發展權完全隔離考量，或者根本就沒有考慮到環境權和發展權的問題，自然是法律的低效能和低效率，同時造成了不平等。
如果從法律上將環境權與發展權從傳統的土地資源物權中剝離出來，并將其物權化，同時引進權利流轉的市場機制，讓市場發揮資源配置的基礎性作用，輔以行政宏觀調控，或許可以解決上述的單純行政衡量的兩難困境。這樣，不僅解決了決策難題，同時還實現了保護土地與利用土地發展經濟的協調。下面以美國土地發展權移轉為例，初略地看一下這一過程是如何發生的。
美國的土地發展權是從土地所有權中分離出來的一種物權，它是指所有權人將自己擁有的土地變更現有用途而獲利的權利。但是在現有的土地分區控制制度之下，每一個地方的土地的用途都被法定下來，所有人不能隨便改變用途。這樣，在城市規劃區外的農用地、自然保護用地，以及城市規劃區內的環境保護用地就只能實現它的農業經濟價值或環境價值，而不能將這些土地用來建商品房、停車場或者是超市（可以獲取更多的經濟價值）。另一方面，城市規劃區內的發展商同樣受規劃的限制無法獲取進一步開發所需的土地面積（規劃限制了開發建設密度或高度等）。有了發展權移轉制度及交易市場，農用地或自然保護用地的所有者就可以將他們擁有的土地發展權出售給城市的發展商，這樣，發展商就可以在政府的許可下在規劃區內進行高密度的開發利用（例如增加建筑物的層數），獲利的同時也改善了社區面貌，被限制發展權的土地所有者也通過這種移轉間接地實現了自己的權益，社會也同時獲得了環境效益。環境、經濟與社會效益在這里獲得了協調統一。如果是國家征用土地，除了要支付給農用地的所有者傳統的土地所有權價格外，政府同時還要從農民手里購得土地發展權。
