河道生態修復項目方案精選(九篇)

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第1篇：河道生態修復項目方案范文

[關鍵詞]水利事權；權力清單；水務一體化

[中圖分類號]D631 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2015）04-0037-05

事權主要是指政府處理公共事務的職權和責任。據此定義，水利事權即處理水利事務的職權和責任。在現實工作中，由于支出易于量化，一般傾向于用支出責任反映和衡量事權。[1]由于水利部門職能的轉變，水利事權也在不斷發生著變化。當前，隨著行政體制改革的深入推進，水利事權的“錯位”、“缺位”和“越位”現象逐漸顯現，一定程度上反映出各級水利部門職能履行的偏差與不足。如何轉變政府職能，合理劃分涉及水利的中央事權、中央和地方共同事權和地方事權，充分發揮中央和地方兩個積極性，實現水行政管理整體效能最大化，是當前理論與實務界需要共同研究解決的重大課題。鑒此，我們在梳理國內外相關理論文獻的基礎上，在廣東省內開展實地調查研究，通過對廣東省水利廳、廣東省發改委、廣東省財政廳、廣州市水務局、梅州市水務局及發展改革局、財政局，蕉嶺縣水務局和梅縣水務局等單位的深入調研，提出了我們的一些思考，為中央與地方水利事權劃分的改革提供參考和依據。

一、目前中央與地方水利事權劃分的現狀及實際運行情況

1.中央與地方水利部門事權劃分情況

在行政審批事項中，中央與廣東省一級的行政審批事項是33：14。經統計，廣東省一級的行政審批事權中，78.5%是由中央延伸的，如水工程建設規劃同意書審核、水利基建項目初步設計文件審批、建設項目水資源論證報告書審批、取水許可、排污口審核、河道管理范圍內建設項目工程建設方案審批等11項（不包括1子項），其實施依據主要是《水法》等國家法律法規；其他3項行政審批事權，如省管權限的水利工程管理和保護范圍內新建、擴建、改建的工程建設項目方案審批等，全是關于河道管理或水利工程建設與管理的，它們的實施依據主要是源于《廣東省水利工程管理條例》等地方性法規。

調研發現，目前廣東省和下轄的一些市、縣制定或公布了權力清單，省、市、縣三級的水利事權劃分相對明晰，這得益于廣東省這幾年一直在進行的規范行政權力公開運行及行政審批制度的改革。經統計，廣東省水利廳、廣州市水務局、惠州市水務局、惠州市博羅縣水務局行政職能情況如表1所示：

表1 行政職能表 單位：項

資料來源：廣東省水利廳權責清單、廣州市規范行政權力公開運行網、惠州市規范行政權力公開運行網、博羅縣規范行政權力公開運行網

在各項行政職能中，地方政府水利部門最多的是行政處罰職能，例如，廣東省水利廳行政處罰項占所有行政職能總項的比例約為49.4%，廣州市的比例是78.5%，惠州市的比例是71.2%，惠州市博羅縣的比例是62.9%：在廣東省水利廳和廣州市、惠州市、惠州博羅縣水務局各項行政職能中，省水利廳主要是水利方面的行政職能，而廣州市、惠州市、惠州博羅縣水務局則屬于大水務的部門，行政職能不僅僅局限于傳統水利領域，還包括城鄉防洪、水系治理、水源保護，以及取水、供水、排水、污水處理及回用等工作領域都統一由水務部門管理。因此，省與市縣水利部門在行政職能數量上因統計口徑不完全一致而存在差異。

2.中央與地方水利事權劃分實際運行情況與評價

水利事權主要分為防汛抗旱、水利建設、社會管理和水生態保護四大塊內容。

（1）防汛抗旱事權劃分目前暫無明確的法規或政策界定，因而中央與地方事權劃分不夠明確，地方事權基本上是中央事權的延伸或細化。為防治水旱災害，中央設立國家防汛抗旱總指揮部；七個流域機構中，長江、珠江流域等均設立防汛抗旱總指揮部，各省、地（市）和有防洪任務的縣均設立防汛抗旱指揮部。在防汛抗旱經費上，包括水毀水利工程修復、汛前應急度汛工程、抗旱工程等，基本屬于地方事權，中央視情況給予適當補助；縣級山洪災害防治非工程措施建設、各類三防指揮系統開發的項目支出主要來自中央、省補助資金和地方配套。有關項目的審批由省一級負責，總體是順暢的。

（2）水利建設事權方面，1997年國務院出臺的《水利產業政策》，首次把水利建設項目劃分為兩類，即甲類（以社會效益為主、公益性較強的項目）、乙類（以經濟效益為主、兼有一定社會效益的項目），并分為中央項目和地方項目兩類。2003年水利部印發了《水利基本建設投資計劃管理暫行辦法》，把水利基本建設項目分為公益性、準公益性和經營性三類；按事權歸屬，分為中央項目與地方項目兩類。其中中央項目擴大到對國民經濟全局、社會穩定和生態與環境有重大影響的項目，或中央認為負有直接建設責任的項目。[2]從水利建設事權演變規律來看，隨著社會經濟的發展，中央政府承擔了更多的水利工程建設與管理責任，尤其是投入責任。但在具體運行中，還存在監管過度、權責不一致等問題亟待解決。

（3）水利社會管理主要包括水資源管理、河湖管理等。就水資源管理而言，在縱向上，水利部對地方各級水利機關實行業務指導，而地方各級水利機關隸屬于本級政府，財權與人事任免權屬于地方政府。在橫向上，政府的水資源保護職能分散在環保、水利、國土、農業、林業、海洋等部門。在河湖管理事權方面，地方有相應的法規和規章制度，然而，由于中央與地方在實施管理的范圍上出現重疊，往往會造成河道建設項目審批和監管的混亂，不利于社會管理工作的正常開展。水資源管理的職權過度分割，法律沒有對中央政府和地方政府各自的水管理職責范圍做出明確規定，導致職能“缺位”、“錯位”等問題比較突出，嚴重削弱了中央宏觀調控能力，也遏制了地方作用和積極性的發揮。

（4）水生態保護主要包括水資源保護工作和水土保持工作等方面。根據現行有關法律規定，環保部門對水環境保護工作實施統一監督管理，水利、城建、交通、市政等部門分工負責，但并未明確環保部門統一監督管理權和其他有關分管部門管理權之間的關系，這使得部門職能和利益交叉，不利于集中統一執法，也不利于對節水、治污及污水再生利用等非常規水源開發利用工作的監管。水土保持和水土流失治理方面，目前是國家與省、市、縣職責共擔，未明確哪些類型的項目由哪一級負責治理，這就出現了國家方面的工程項目水土保持事權未有明確劃定，職責不清的情形。

二、中央與地方水利事權劃分存在的主要問題

1.事權定位問題

一是水利事權頂層設計缺失。中央與地方水利事權劃分，主要是中央與地方水利部門之間的事權劃分，但追本溯源，多為中央層面的事權劃分，即水利部與其他涉水部委的事權劃分。實際上，大氣降水、地下水、污水等水體是一個有機聯系的整體，當前簡單地以水體存在方式或利用途徑人為地將其進行各部門的分權管理，難以合理開發利用水資源。

二是重建設輕管理。不少水利工程項目在興建時耗費大量資源，但在工程后期維護的過程中卻疏于管理。目前突出的問題是，中央與地方水利建設在管理與監督方面有些“頭重腳輕”，中央直接插手地方的項目過多、稽查機構龐大，尤其表現在一些水利工程的前期工作中，審批環節多、核查督察多、程序要求嚴。例如一個投資十幾萬元的水庫，從安全鑒定到開工，再到驗收，光是審批就有五六次之多，管理成本太高。另一方面，地方對“全鏈條”監管工作缺乏機構和人員，通常疲于應付而缺少積極性。

2.事權劃定問題

一是事權法定模糊，隨意性大?，F有的一些處理中央與地方水利事權關系的法律，如《水法》、《防洪法》、《水土保持法》等，基本都是指導性原則，內容上過于籠統模糊。事權劃分缺乏明確的法律依據，意味著一些事權劃分及公共事務承擔上的偶然性和隨意性。例如安全監督考核權，不僅水利部通過部門規章《水利工程建設安全生產管理規定》賦予自身安全監督考核權，省級部門如廣東省安委會也賦予自身安全監督考核權，兩者都對廣東省水利廳進行安全監督考核。重復考核不僅造成不必要的資源浪費，也顯示出事權設置的隨意性。

二是縱向事權同構，層級劃分不清晰?？v向事權同構問題主要表現三個方面：一是事權劃分不明確。編制部門對水利部和地方水利部門職責范圍作出了規定，但大都沒有明確劃分，造成“上下對口、職責同構”，尤其是管理權與監督權同構問題突出，使下級水務部門擁有的事權幾乎全是上級水務部門的事權翻版，出現實際上“事”在下而“權”在上，支出責任和支出命令相脫節的情況。二是事權分配不合理。中央與地方水利事權存在著一定程度的“上下不清”的“錯位”問題，對一些水利項目的公益性和準公益性界定不明確，含糊不清的支出大多被分配給下級單位，像農村水利這些最基本的公共服務職能往往由供給能力比較低的基層單位承擔。三是事權運行機制不協調。中央與地方的水利事權在新增支出責任劃分上缺乏規范的協調機制。

三是橫向事權交叉，權責劃分不清晰。目前水利部門與林業、農業、電力等相關部門的職責劃分還是比較明確，但與國土資源、城建、海洋、環保等部門之間的關系要復雜一些。在職能分工上，建設部門和水利部門存在各自為政的現象。在事務管理上，環保部門和水利部門共同管理水質，很容易導致沖突。另外，隨著簡政放權改革的不斷推進，劃屬地方水利部門承接的事權與日俱增，特別是基層水務部門，肩負著較大的責任與壓力。目前，越是下一級水務部門，其機構和人員就越薄弱，難以滿足日益增長的水利建設管理需求。

3.事權與財權匹配問題

一方面，事權與財權不對稱。財權是指政府在取得和管理財政收入方面的權限。1994年我國實行了分稅制改革，明確劃分了中央稅與地方稅。在水利方面，中央財政收入及比例逐年提高，地方財政所占比例卻在減少。中央與地方對水利支出比例與其財政收入分配的比例，顯然是不相符的，而地方財政比較困難，不堪支出的重負。尤其是作為農業基礎設施的農村水利工程，雖然近年來中央財政加大了投入，但因地方投入有限或資金配套率不到位，問題仍十分突出。

另一方面，支出責任不對等。分稅制改革后，地方財權縮小、事權擴大現象已較嚴重，當前地方財政收入占全國財政總收入的比例由最高時的約88%下降為目前的45%左右，而地方承擔的事務卻從40%上升至75%左右。[3]中央財政資金對水利的投資，主要用于方體骨干水利工程、橋涵閘工程、節水灌溉、安全飲水、水源地的保護、水土保持項目。而許多水利工程，中央按照“誰受益，誰負擔”的原則由地方負責投資，但由于一些地區財政收入較低，遠不能滿足水利建設民管理的支出需求，造成一些本應該由地方政府承擔支出責任的事項而無財力區開展。

4.事權履行問題

事權履行雖然不屬于事權劃分的范疇，但與事權劃分一脈相承，直接影響到事權劃分的效果。

一是地方需求與中央投資方向不一致。水利項目投資所遵循的是中央自上而下的控制邏輯。在分級治理框架內，控制與反控制更多表現為對立又互補、競爭又合作的關系而不是沖突的關系。[4]由于各地需求不同，一些迫切需要實施的項目如果不能切合中央的投資方向，就無法得到中央的支持，但地方由于財政薄弱而無力承擔支出責任，因此造成此類項目難以實施。二是中央項目審批及資金使用程序繁瑣。根據國家現行大中型基本建設項目審批程序的有關規定，一個大、中型水利工程從提出“項目建議書”到被批準立項直至開工，要經過反復多次的審批程序，通常需2―3年甚至更長。同時，中央對地方的監控過度的情況也比較明顯，不僅地方向中央申請資金困難重重，如需要前期工程完成、可研報告完整等要求，而且使用過程限制過多，如不能用于主體工程、不能用于征拆等，大大削弱了地方水利部門的積極性。三是配套方式不合理。目前，國家要求地方資金必須與中央一比一匹配。國家過于強調配套，對于一些經濟欠發達的地區而言，會帶來一些較大的后患。對那些財力無法進行匹配、又為了拿到更多中央投資的地方政府來說，甚至采用造假的極端方式爭取中央投資。四是跨際協調與生態補償機制缺失。當前省際輸入性污染問題嚴重，由于我國水資源治理體現的是行政區主導的特點，在治理水污染問題上，行政區只考慮本地區利益，造成水污染的負的“外部效應”情況屢見不鮮。另一方面，由于沒有統一權威的領導機構，跨界水污染的治理缺乏長足性，各項政策也難以得到有效執行。

三、完善中央與地方水利事權劃分的建議

水利部門根據職能來確定事權，財政支出的劃分應以事權的劃分為基礎，合理劃分中央與各級水利部門的財權，使財權與事權相匹配，這是處理好中央與地方水利事權關系的關鍵。正因如此，黨的十八屆三中全會《決定》明確指出，要“建立事權和支出責任相適應的制度”。

1.合理定位事權劃分，建管并重

要解決“多龍治水”的格局，重點是中央將各部門分權管理為主的管理模式，向資源統管的模式轉變。在縱向上，由中央組織進行跨省流域水量分配管理，突出公益用水領域優先原則和競爭用水領域的公平原則。在橫向上，主要的改革重點是水利與環保、城建、國土資源等部門之間，通過修訂《水污染防治法》、《水法》和其他相關法律的規定，處理好水利、環保、城建和國土資源等涉水部門之間各種職能的交叉重復等問題。

要改變水利領域重建輕管的現象，重點是使工程管理規范化。一方面，改進監管方式。中央要退出具體項目的監督和管理，而把重點放在宏觀調控職責上。地方水利部門要建立起封閉的監管鏈條，從前期工作、項目法人組建、招標投標、質量安全管理到竣工驗收形成一個封閉的鏈條。與此同時，可以將一些水利管理的職能外包給企業或社會組織，或者發揮社會組織參與社會管理的功能，增強社會組織的服務能力，從制度上更好地發揮社會組織在水利事務管理中的作用。

2.事權法定，制定水利權力清單

對于關于中央與地方水利事權已有的法律、法規、規章、規范性文件，要進行系統梳理。由于“大量的行政法規范之間并未體現出良好的內在一致性和邏輯關聯性，反而常常由于彼此間的不一致，甚至沖突造成實際適用過程中甄別與選擇的困擾”[5]，有些事權劃分規定已經不適應當前需要，成為優化管理服務的障礙，需要盡快清理。對于現有法律、法規、規章、規范性文件沒有明確規定的事權，要盡快建立健全相關法律法規予以規定，實現從行政分權向法治分權的轉變。水利事權法定的重點是建立權力清單制度，明確各級各部門的權力事項，公開權力運行流程。當前中央層面已公布了水行政審批領域的權力清單，廣東省及其下轄一些市縣則走的更遠，不僅制定了行政審批事項權力清單，而且還包括行政處罰、行政強制、行政檢查、行政征收等在內的權力清單。中央可研究制定并全面詳細的水行政權力清單，盡可能列舉水利部的全部事權，并且明確各級水利部門應承擔的比例，并予以公布，切實打造有限、有為、有效的法治政府。

在權力清單的制定過程中，一方面要處理好縱向事權同構問題，明確劃分并詳細列舉中央與地方的水利事權，逐步做到誰決策、誰負責。另一方面，要處理好橫向事權交叉問題，建立部門協調機制。尤其是水污染防治領域，我國的水污染防治的權力配置比較分散，亟待解決的是權力配置的矛盾和沖突。另外，要加強地方水利人才建設。中央應該在深入調查研究的基礎上，根據面積、人口、河道長度等因素，制定水行政主管部門人員編制標準，促進水利系統機構定編定員的科學化，從人力資源配備方面促進水利系統自身建設，保證各級水行政主管部門依法行政。

3.明確責任主體，以事權調財權

一是明確事權責任。中央與地方水利事權的劃分，不僅要明確某項事權的整體歸屬及其在各級水利部門之間的責任分擔，還涉及該項事權的決策、管理與執行、支出和監督等具體職責分工。從中央和地方的職能分工來說，涉及事權決策與監督的職能應該適當向中央或者省級傾斜，支出責任應該適當上移，具體管理或執行要由低級別水利部門（市、縣）負責。從中央和地方的關系看，省級水利部門接受來自中央的轉移支付，并將其中很大部分予以下發，承擔了履行部分中央職能的作用。

二是規范轉移支付制度。要實現以事權調整財權，均衡地區間財力差異，必須針對現行專項轉移支付制度存在的缺陷，按照“減少財政專項轉移支付，擴大一般轉移支付規模”的基本思路進行完善。在專項轉移支付的配套要求方面，盡量按照“一省一策”的原則，采取有針對性的支持政策。適當減少市、縣兩級事權和支出責任，可將地方配套部分由省級財政“兜底”：同時，輔以專項轉移支付績效評價體系，對績效良好的地區適當加大專項轉移支付投入力度。

三是完善對欠發達地區的財政保障機制。中央投資方向要兼顧地方實際，對于列入中央規劃的工程項目，中央和省級投資比例要適當提高。在彌補落后地區市、縣級政府財力不足方面，中央和省級單位要承擔更多責任。要明確在中央和省對市、縣的轉移支付中一般性轉移支付所占的比重和規模，優先保證縣級一般性轉移支付的資金需求，建立財力困難縣的財政保底機制。

4.改革管理體制，以利事權履行

首先，放松水利工程管制。放松市場準入管制，引導其他投資主體進入水利市場，是解決水利公共產品供給不足的重要途徑。[6]可以分門別類地對待公益性、準公益性和經營性水利工程。公益性水利工程允許私人資本參與投資，準公益性水利工程有必要對其放松管制，經營性水利工程則完全可以依靠市場機制來提供。

其次，從國家層面統一推動水務一體化改革。水務一體化改革是水利事權橫向劃分的突破口與目標所在。從國際經驗看，對水資源進行統一管理已成為理論與實務界共識。如英國、法國、新加坡等國家都比較承視水務的一體化管理。按照國內廣州、深圳等城市的成功經驗，通過統一水務管理機構和職能、統一水務建設、統一各類涉水工程建設部門、統一行業監管等“四個統一”，實現防洪、水利、排水和供水的統一管理，結束多龍治水的局面。

最后，設立高層次涉水協調機構。結合水資源保護和水土流失的現實及特點，逐步建成國家、流域、地方上下協調，綜合、專業、專項相互配套的水土保持規劃體系，為加強水資源保護和防治水土流失提供科學依據。要加快建立水土保持和水生態保護補償機制，落實水土保持補償費制度并盡快制定、出臺優惠政策，引導和鼓勵企業和個人以各種方式參與水土流失治理，共同保護水生態環境。通過建立水生態文明建設的跨部門協調機構，從更高層面協調國務院各部委的涉水工作，協商解決中央與地方、部門與部門在流域管理中的規劃、標準和政策制定中的重大問題。

（本文的資料及思路得到廣東省水利廳王建成副廳長、耿華衛副處長、廣東行政管理學會李平教授、余貞備副主任大力幫助，在此表示感謝。）

[參考文獻]

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[2]柳長順.關于完善水利工程事權財權劃分的思考[J].水利發展研究，2008（9）.

[3]張輝. 中國式抗旱困局[J].磐，2011（6、7合刊）.

[4]折曉葉，陳嬰嬰. 項目制的分級運作機制和治理邏輯[J].中國社會科學，2011（4）.

[5]鄭毅. 行政法規范沖突及其解決機制――以內部沖突為例[J].行政論壇，2013（3）.

[6]毛益勇.中國水利工程管制研究[D].華南農業大學博士學位論文，2007.

Research on the Division of Water Conservancy Administrative Powers Between Central and Local Governments in China

――Based on the Study of Guangdong Province

Jiang Guobing Liang Tingjun

[Abstract]There are no definite regulations or policies on the Division of Water Conservancy Administrative Powers Between the Central and Local Governments in China. Local administrative powers are basically the Central's. extension or renneInent. On the one hand， the Central government supervised and steped in too much specific projects， and affected the work enthusiasm of the Local； On the other hand. since the Reform of Tax System in 1994， the phenomenon that the financial authority is reduced but the administrative powers are expanded is gradually serious， especially the grass - roots Water Departments， who are borne too much responsibilities and pressures and often struggle to cope with the overload. Through the investigation of Guangdong province and under the jurisdiction of the Water Conservancy Department， the Department of Finance， and the Developent and Reform Department， the goal of this Paper is to give a full play to the Central and Local initiatives， to achieve the overall max efficiency of Water Administration， and reasonably to divide the water conservancy administrative powers into the Central Governance， the Central and Local Governance， and the Local Governments， so as to provide enough reference and basis for the further improvement of Central and Local division of water conservancy administrative powers.