土地節約集約利用調研報告精選(九篇)

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第1篇：土地節約集約利用調研報告范文

關鍵詞：三舊改造；佛山；土地利益格局；運作機制

Abstract：While the Bottom-up development mode in Pearl River Delta has achieved great success， the accompanied low-efficiency in land configuration has come into public attention. In order to crack the land predicament， Guang Dong Province has promoted the reconstruction of Old Towns， Old Factories， and Old Villages （San-jiu）， which is a creative government action in local government level of great importance. The essence in “San-jiu” Reconstruction is reconfiguration of land interest pattern. Based on the spot research in Foshan， a pilot city of “San-jiu” Reconstruction， this paper analyzes the connotation of related policy， summarize the experiences in Foshan， and finally interpret the operating mechanism of Foshan Mode in “San-jiu” Reconstruction.

Key words：“San-jiu” Reconstruction， Foshan， Land Interest Pattern， Operating Mechanism

中圖分類號：C912.81 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2013）-01-33-（8）

經歷了改革開放以來30多年的“自下而上”式的發展，珠三角以資本、勞動力和資源等生產要素的高強度投入為特征的發展方式，在取得很大成就的同時也已經逐漸顯示出其弊端；其中，土地資源配置的低效問題尤為突出。城鄉建設用地年均增速快、建設用地占土地總面積比例高和單位建設用地面積的地區生產總值低是珠三角地區土地配置的重要特征，許多城市即將面臨無地可用的局面（楊廉、袁奇峰，2010）。與珠三角其他地區一樣，佛山市的發展也面臨土地資源緊缺、土地利用低效、產業亟待轉型、城市形象亟待提升的問題①，在轉型發展的背景下，舊城鎮、舊廠房、舊村莊②的改造（以下稱“三舊”改造）已成為存量土地開發的重要途徑，引起了各級政府的重視。

為了破解土地供需矛盾、促進產業結構調整升級、優化城鄉人居環境，2007年6月，佛山市政府在總結各區舊城改造經驗的基礎上，出臺了《關于加快推進舊城鎮、舊廠房、舊村居改造的決定》及相關配套文件，指導全市推進“三舊”改造工作，成為一項具有重要的里程碑意義的“創新行政”。此后，佛山經驗受到國土資源部和廣東省的重視，并進而在全省范圍內推廣試驗。佛山則成為了廣東省“三舊”改造的試點示范市，承載了國家、省、市三個層面的政策預期，具有較強的代表性。本文基于對佛山市“三舊”改造工作的實地調研，試從“三舊”改造的佛山經驗入手，討論珠三角“三舊”改造中的土地利益格局重構及其在現實框架下的具體實踐和運作機制。

1 “三舊”改造相關政策內涵解讀

從相關政策頒布及實施的歷史進程來看，自2007年佛山市進行“三舊”改造試點開始，到粵府〔2009〕78號文的出臺以前，是佛山市“三舊”改造先行先試階段。其間的2008年底，《國土資源部和廣東省人民政府共同建設節約集約用地試點示范省合作協議》簽訂，“三舊”改造政策正式成為了面向全省范圍的政策。次年2月，建設工作方案獲國務院同意并下發實施，明確要求“制定扶持政策，積極推進舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造”。同年8月，省政府出臺《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》，要求探索通過“三舊”改造推進節約集約用地試點示范省建設。自此，廣東全省各地正式進入施行“三舊”改造的階段。根據有關文件，這項工作約期為三年。

在國家層面，《國土資源部、廣東省人民政府共同建設節約集約用地試點示范省合作協議》是一項綱領性文件，申明了政策探索的要點，即：支持廣東省耕地總量動態平衡和占補平衡；利用行政手段，開展土地用途管制制度、征地制度、集體土地流轉制度等在內的土地管理制度改革；利用市場手段促進土地合理利用的激勵機制探索；利用技術手段開展各類土地標準體系建設，并在土地聯合執法機制等方面完善監管手段。而在廣東省層面，《廣東省建設節約集約用地試點示范省工作方案》提出要進行土地清查，對閑置地、廢棄地、低效土地進行“三舊”改造；要探索改革現行一次性征收國有土地使用權出讓收入方式，深化征地制度改革和農村集體建設用地使用制度改革；鼓勵和扶持“三舊”改造，重點是用地指標和完善用地手續的扶持。《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》則主要是在補辦土地征收手續，補辦供地手續，補辦農轉用手續，土地出讓收益激勵，農村集體建設用地轉變為國有土地，邊角地、夾心地和插花地處理等六個方面，較以往政策有所突破。可見，國家和廣東省層面的“三舊”改造相關政策，是試圖用“政策創新”的方式來探索如何完善現行土地制度框架下的土地產權制度、土地供應方式、土地流轉方式、土地確權方式以及土地收益分配等具體制度，其核心目標是“提高土地節約集約利用水平”。

在我國的現實中，土地產權的制度架構是由法律和政策相結合形成的。制度決定了政策制定的基點，政策既代表了土地制度變革的可能方向，也是對制度的有效補充和完善；并且，在政策的制定和落實過程中也更可能融入地方的訴求?；蚴钦f，在既有的土地產權、市場交易、管制等土地制度框架不變的情況下，用“政策文件”的形式鼓勵地方政府進行創新工作（雷誠，2010）。實際上，包括佛山市在內的廣東省各市的“三舊”改造工作中提出了許多在現行土地制度框架下的政策創新，且主要以土地政策，尤其是集體建設用地政策為核心。具體來說，以2009年佛府261號文為開端，佛山市隨后出臺的“三舊”改造相關政策貫徹了國家和廣東省層面關于“三舊”改造工作的政策精神，并從政策目標、行政架構、項目認定、規劃管理、土地管理、建設管理、財政扶持、監督管理等方面提出了具體的指導性政策。其中，土地管理方面的政策處于“核心地位”，佛山市對歷史用地手續的完善、土地整理和歸宗、土地出讓機制和出讓金管理等進行了試點探索，提出了“三舊”改造中產權確認、土地整理和歸宗、土地出讓金收取和優惠政策、土地管理等方面的具體操作辦法。顯然，這一方式符合當前“轉型發展”的主題和我國一貫的漸進式改革邏輯。

在實際調研中發現，國家和廣東省層面的政策目標“提高土地節約集約利用水平”，是一個明確、但又相對抽象的目標；地方政府（如佛山、廣州、東莞等）在具體執行中還需統籌考慮產業升級、城市結構提升、人居環境品質提升、歷史保護等多元目標。在實際操作中會碰到諸如土地制度與政策交織、利益主體行為超越、土地管制體系失控等多方面的問題?！坝捎谔厥獾臍v史背景和政策訴求，‘三舊’改造工作已經不再是一個土地用途和強度提升的技術問題.而是利益重新分配的難題?！保盍?、袁奇峰，2010）因此，在地方政府層面，能否實現“三舊”改造的政策目標，其關鍵在于能否在各項具體改造項目的“土地資源重新配置”中，處理好各參與方在新的“土地利益格局”中的關系。

2 “三舊”改造的佛山經驗簡述

2.1 “三舊”改造的概況

總體而言，大量的“三舊”改造項目極大地提升了佛山市存量土地資源的集約節約利用水平，有力地促進了城市由外延式發展向內涵式發展的轉變。以禪城區為例，已啟動改造的項目改造前的平均容積率約為0.7，改造后的平均容積率將超過2.0，土地利用效率提升顯著。此外，“三舊”改造淘汰了一批規模小、能耗大的企業，實現了土地整合；騰出土地引進優質大項目，促進產業結構向低能耗、低污染、高附加值的方向轉變，推動產業集聚高效發展，有力推動了城市產業結構的升級。同時，“三舊”改造工作有計劃地與城鄉公共設施、公共綠地等的建設相結合，提升了城市人居環境品質（圖1）。在近四年的政策實踐歷程中，諸如祖廟東華里、廣佛國際商貿城、鳳池村舊物業改造、中國家居博覽城等項目迅速獲得了較高的知名度；涌現出一批舊城鎮、舊廠房、舊村莊改造的案例，構成了對現行土地制度框架下的土地利益格局重構的最新實踐或創新，是具有豐富的啟示意義的“研究標本”③；一些媒體還提出了“三舊”改造的“佛山模式”、“南海模式”等新概念。下文試對“三舊”改造的“佛山模式”進行簡要總結。

2.2 政府的作為

在“三舊”改造中，佛山市、區兩級政府力圖有所作為?！罢鲗А⑦B片開發”是片區級大型“三舊”改造項目普遍采用的改造模式。依據土地整理方式，還可以細分為“征地”和“統租”兩種形式。在佛山市轄五區中，禪城區、南海區、高明區和三水區主要采用政府主導的模式，通過集中力量、重點突破，改造形成了一批個性鮮明的典型案例。

采用“征地型的政府主導、連片開發”模式的案例包括禪城區的祖廟東華里片區、南海的“城市更新十大示范項目”和“十三大產業提升項目”，以及高明的六大片區改造項目等。這一模式的基本思路是“政府主導、統一規劃、市場運作、凈地出讓”，開發規模較大。以禪城祖廟-東華里片區為例，祖廟東華里片區是我國南方少有的保存得較為完整的古城街區，項目改造以前為“舊城鎮”，改造規模達到0.639km2。該項目將原本破舊的舊城改造成集文化、商業、辦公、居住、休閑、旅游等功能于一體的城市綜合體——嶺南天地。其改造是在區委區政府的推動下，于2007年通過土地“招拍掛”方式引入開發商，政府主導拆遷和土地整合工作，以凈地方式交付，開發商主導開發運營。拆遷過程中切實保護被拆遷戶利益，補償標準高，補償形式靈活（圖2） 。

“統租型的政府主導、連片開發”模式有一定的特殊性，以南海區的“廣佛國際商貿城”和金融D區為代表。以前者為例，項目改造以前為“舊廠房”，原有土地是大瀝鎮聯窖地區廢舊塑料市場，處于高污染低效益狀態。規劃區內用地情況復雜，涉及五個村委會土地的置換問題。改造開始后，由大瀝鎮政府成立項目公司，向村集體進行“統租”及征用村委會部分土地，并由項目公司統一開發區內的土地，自行承擔開發利益和風險。其中，政府只征用村里的200畝土地，其余土地是以出租的形式提供給項目開發公司，租期40年。以此為基礎，再引入社會資本，以實現“騰籠換鳥”（圖3）。

2.3 村集體的作為

村集體與“三舊”改造的關系也極為密切。村集體“以地引資”的模式一般針對單個“三舊”改造項目，在土地整理類型上分為“征地”和“集體土地統租或流轉”兩類，在村集體利益分享機制上分為“以地引資、以租抵建”和“以地引資、到期接收”兩種形式。典型案例有三種。

第一種以“禪城區石頭村濱海御庭”項目為代表，項目改造前是“舊村莊”，土地性質和權屬全為集體用地和村民宅基地。改造開始后，對村下轄八個經濟社的土地進行整合，并轉為國有土地、一步到位進入市場掛牌上市。村集體以土地入股，與開發商共同組建開發公司聯合進行商品房開發。對拆除舊物業，村民住宅按面積補償，廠房按市價補償。村集體以股權享受分紅，村民就地回遷，并享有部分底層商鋪的產權和經營權（圖4）。

第二種以“南海區鳳池村舊物業改造”項目為代表，項目改造前是“舊廠房”，為木材加工市場。為了提升集體土地的開發檔次和價值，鳳池村引入社會資金，啟動鳳池二期裝飾材料市場改造。改造啟動后，以“集體土地統租”為基礎，采取“以地引資、以租抵建”的BOT模式，由開發商墊資建設，建成后開發商擁有一定年限租賃經營權。具體實施中，由村集體提供項目用地，拆遷由開發商負責，新市場所有物業由開發商依據雙方議定的設計標準墊資建設。在收益分配方面，市場2至3層鋪位一定年限內無償提供給開發商經營，鳳池村原則上只收取市場首層租金；當市場基建完成時，鳳池村將該部分應收的租金用于沖抵開發商墊交的建筑費，不足部分由村集體補齊。到一定年限后，全部物業及經營權將移交給鳳池村（圖5）。

第三種以“禪城區中國家居博覽城項目”為代表，項目改造以前為“舊廠房”，土地利用效率低，環境較差，土地市場價值難以充分實現。改造開始后，以“集體土地流轉”為基礎，采取“以地引資、到期接收”的方式。項目涉及的土地由街道負責整合并以出租方式提供；其中所有涉及到的村集體土地均簽訂租賃合同，對國有土地則以街道下屬建設公司的名義加以整合，包括對公共綠地、瀾石一馬路進行置換。開發商每年向村集體支付租金，租期40年，到期后全部物業及經營權歸村集體所有（圖6）。

3 “佛山模式”的運作機制解析

3.1 土地整理中地方政府的信譽擔保和高度介入性

佛山“三舊”改造模式的首要特征是土地整理中地方政府的信譽擔保和高度介入性，不論是政府主導，還是市場推進，現有的“經典”案例幾乎都是在政府的大力支持和高度介入下才得以順利推行。呈現出兩方面的特征：一是大量的行政資源投入，如佛山市一些區既有“三舊”改造辦公室，具體項目還有改造指揮部，必要的時候甚至要動用上百人去進行土地征拆談判；二是“高層關注”是項目成功的重要條件，往往只有成為“典型”才能形成各個部門“通力合作”的局面。

實際上，上述特征與“三舊”改造項目的復雜性和高風險性有關。這種高風險性首先體現在政策風險。在全國層面，有效的房地產市場調控政策目前還比較依賴“行政干預”，市場對未來房價走勢的預期仍與“限購令”的具體執行高度相關。在廣東省層面，國土資源部與廣東省簽訂了共同建設節約集約用地試點示范省的合作協議僅約期三年，三年后如何操作尚沒有定論。盡管國家和省層面將“三舊”改造的核心目標確定為“提高土地節約集約利用”，但在地方層面，“三舊”改造所承擔的使命卻要復雜得多，諸如節約集約用地、轉型升級產業、優化城市結構、提升城市品質、保護歷史文脈等都是城市政府的任務，其中任何一項工作的政策變動都可能影響到“三舊”改造進程。如佛山市政府出于保證制造業發展、抑制房地產投機的考慮，于2011年發文規定，經認定的“舊廠房”改造項目中，改造后必須有一定比例的土地仍用于發展工業④。該政策的初衷是好的，是希望為佛山市的產業升級留下更多的空間，但因宏觀經濟環境的變化而顯得應對不足。鑒于此，佛山市政府及時微調了政策，出臺了《關于加快推進“三舊”改造 促進城市升級工作的意見》，一是對“產業”的內涵做了延伸，“產業”不僅僅是指制造業，還包括了更具活力的服務業；二是對以商品房為主導的改造項目提出了更嚴格的約束條件。

其次，“三舊”改造項目涉及的業主通常數量大、關系復雜，同一項目的改造范圍內往往是國有土地、集體建設用地、農用地等混雜，這使得土地整理的難度很大、成本極高。對于國有土地上的業主自然需要逐戶談判，確定補償方式和標準；而對于集體土地上的業主，盡管現行土地制度和政策規定“在辦理征地、國有土地與集體土地置換等手續時，必須取得原土地權屬人2/3村民代表簽名通過”，但實際上，為了規避行政風險，地方政府在執行時通常要保證90%以上，或甚至100%的村民的同意。在實際運作中，一旦涉及土地置換問題，村民代表甚至需要對具置的征地和置換在同一份資料上簽名表決，而不是分開表決。這樣的操作難度極高，難免造成項目推進緩慢。

第三是具體操作過程中的風險，“三舊”改造涉及國土、規劃、經貿等多個部門，存在著國家、省、市、區、街鎮多個層面的組織和協調；該過程中的一些具體操作辦法實際上超越了現有土地制度框架，而“三舊”改造相關政策還在試點階段，不可能面面俱到，因而各級政府的支持顯得尤其重要。在佛山市及五區，其“三舊”辦大多沒有實際的行政審批權限（需協調六部門聯審）。以完善歷史用地手續為例，廣東省、佛山市要求完善歷史用地手續須符合三規（土地利用總體規劃、城市規劃、“三舊”專項規劃），涉及到集體土地轉國有，國有用地征收需要報廣東省有關部門審批。在辦事程序上，在“鎮街-區-市”各層面都需要六部門聯審，手續相對繁瑣。而在省政府層面，盡管“三舊”改造工作是新事物，各職能部門對“三舊”改造項目完善歷史用地手續的審批仍是基本因循常規程序，因而具體項目的審批困難重重。此外，由于會涉及到農用地轉用、集體建設用地置換等諸多問題，若缺少地方政府的支持和鼓勵，在具體操作中必定是步履維艱。

因此，“政府主導、連片開發”成為了佛山經驗的重要組成部分。實際上，如此的政府主導模式雖然可以降低社會資金投入的風險，從而短時間內快速推動地區開發，但也將對政府財政和融資形成較大壓力。另外，“統租”的形式可分為“合同統租”和“流轉統租”，而前者在現行土地制度框架下不是常規操作方式，存在一定的風險⑤。

3.2 城市規劃的作用方式及實際應對

理論上，城市規劃的“統籌兼顧”職能是應對“三舊”改造項目目標的綜合性和復雜性的關鍵工具，可以通過“自上而下”的作用方式進行有效控制和引導。在規劃編制層面，“三舊”改造相關政策對規劃控制和引導方面的要求是比較明確的，即要強化“三舊”改造專項規劃和年度計劃的統籌指導作用。然而，實際規劃編制中，面對實際情況迥異的成百上千的“三舊”項目，規劃師要深入了解各個項目的背景條件，并提出符合各項政策的可操作方案，其難度極高；更何況受“三年政策優惠期”的時間限制，留給規劃編制和調研的時間非常有限。最后，“三舊”改造專項規劃最重要的職能僅限于完成“標圖建庫”。而具體項目的改造規劃還需具體對待和重新認定。因此，“三舊”改造專項規劃的指導性和權威性難免會顯得不足，這也就在全市“三舊”改造工作的全盤考慮方面留下了缺憾。

針對單個的具體項目，“三舊”改造的政策文件要求對“列入改造范圍的‘三舊’用地，必須編制控制性詳細規劃和改造方案”。在實際操作中，“三舊”改造所涉及的部門各有其工作準則，其中的國土部門收得很緊，基本沒有變通或綠色通道；而經濟部門雖然審核產業方向，但真正考核壓力卻在區政府。由此，規劃部門便成為了矛盾的焦點，成為了“變通”的“最后希望”，導致規劃部門的壓力很大，經常遭到質疑。如在控規覆蓋的地區，控規甚至被認為阻礙了“三舊”改造；沒有控規覆蓋的地區，則存在用地功能、容積率等各項關鍵指標的擬定缺乏依據的問題。由此出現了“有控規的地方改造難，沒控規的地方自由裁量權太大”的兩難局面。

傳統的城市規劃編制多將規劃實施假設發生在交易成本為零的世界（趙燕菁，2005），而對土地資源配置背后的各級政府、業主、市民、企業之間的復雜的利益格局重構則缺乏必要的經驗和手段。這一點在“三舊”改造政策的實踐中顯得尤為突出。盡管傳統的“自上而下”的城市規劃作用方式被寄予厚望，但事實上，“向下控制”與“個案變通”兩種力量的互動博弈主導了整個“三舊”改造的進程。實際上，幾乎所有“三舊”改造案例中都可以看到博弈的痕跡。盡管現實世界中存在著種種悖論，但規劃一直在發揮作用，規劃機制決不可或缺。

3.3 提高農村集體用地績效優化是制度創新的聚焦點

我國土地使用制度的核心之一是地方政府對土地一級市場實行壟斷，集體土地不允許直接入市流轉；只有在被國家征用變為國有土地后，集體土地才能以出讓土地使用權的形式提供給土地需求者使用。廣佛地區是典型的二元土地市場格局，是正規城市建設用地市場和隱性農村土地市場并存的地區（雷誠，2010）。在城鄉二元的土地制度背景下，村鎮地區基于“土地”的發展活力和利益訴求強勁，形成隱性農村土地市場，但針對這一市場的規劃管理和監控體制尚不健全，土地市場價值不能完全顯現，土地利用效率低下等問題嚴重。

調研中發現，佛山市“三舊”改造實踐的主要制度創新聚焦于如何提高農村集體土地的利用績效。實際上，佛山市“三舊”改造的許多案例采取了農村集體建設用地“統租”或“流轉”的方式，在保留農村集體土地的所有權不變的基礎上，將使用權“出租”給開發商或政府的開發公司。在這一過程中，對農村集體建設用地的產權制度建設進行了探索，涉及到供應方式、流轉方式、確權方式以及收益分配方式等方面。其中，對于農民集體土地所有權的行使機制，以及在此過程中如何保護農民合法權益的政策創新等，對現行土地制度的變革具有啟示意義。

在上述村集體“以地引資”而引入社會資本的案例中，可以發現其優點在于在不改變農村集體用地所有權性質的基礎上，通過“統租”或“流轉”的方式轉移集體建設用地的使用權，提高了土地利用績效，同時政府部門也可免于承擔過重的財政壓力。但若加以普遍推廣，則有可能使得村集體從靠辦企業、經營企業賺取利潤，演化到純粹依靠土地生存的狀態，從而形成龐大而穩定的依賴于土地的農村“食利階層”。

3.4 政治市場邏輯主導地方政府行為

由于“三舊”改造實踐具有改善城市環境品質、提升城市公共服務供給水平等公益性目標，因而可以看作是提供“公共物品”。發展經濟學認為，地方政治從組織公共品（在這里即“三舊”改造項目）的實施中得到的回報是從中獲得經濟利益的人對他支持的增加（速水佑次郎等，2005）。因此，地方政府組織這一行動的底線是得到民眾支持的預期超過成本，并需同時衡量“政策創新”的行政風險。因此，如下幾項政策的具體執行中，體現了明顯的政治市場邏輯主導地方政府行為的規律。

首先，地方政府回避省政府層面頒布的高風險的政策創新。典型案例如協議出讓政策，2002年5月，國土資源部了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，明確指出，自2002年7月1 日起，全國各地區的商業、旅游、娛樂寫字樓和商品住宅等各類經營性用地，必須招標、拍賣、掛牌出讓。由于土地不能協議出讓（雖有政策，但目前各區沒有操作），即使審批下來，也可能面臨權屬無法回到實際業權人手中的窘況。而開發商也面對承擔極高成本的土地整理后仍無法確保獲得該地塊的開發權的風險。盡管廣東省和佛山市的政策已明文允許協議出讓，但在缺乏協議出讓詳細操作辦法的情況下，各區均未實際采用協議出讓方式。

其次，地方政府回避操作難度高、實際收益不明顯的政策。典型案例如城鄉建設用地“增減掛鉤”試點政策。“三舊”改造中涉及的“拆舊騰挪”的合法用地，確能實現復耕的，可根據國土資源部的相關規定，納入城鄉建設用地增減掛鉤試點，由省級國土資源部門根據各市（縣）的情況安排周轉指標。周轉指標的使用和管理按照國家和省有關規定辦理。盡管該項政策在土地整理中具有重要作用，但實地調研中發現，各區對這一政策的執行積極性不高。

第三，地方政府在“三舊”改造政策的具體執行中體現出極為重視“成本—效益”原則。根據《廣東省建設節約集約用地試點示范省工作方案》，為鼓勵“三舊”改造，規定對開展“三舊”改造需要新增建設用地和占用農用地的，按照“增量不增規?！钡脑瓌t，創立國家專項的“周轉指標”安排解決。這意味著經認定的“三舊”改造項目范圍內涉及新增建設用地指標，將不占用廣東省年度指標，這在“寸土寸金”的廣東是前所未有的“政策優惠”。而佛山市各區根據自身情況，對政策的響應則是通過不同的執行路徑。如南海區集體建設用地占比較大，地方政府為利用好“三年政策優惠期”，設立“城市更新十大示范項目”和“十三大產業提升項目”，以求“又快又多”推進“三舊”改造項目的實施；而順德區盡管土地整理工作也十分迫切，但是由于集體土地流轉分散程度高，面對大量的復雜的業主利益關系協調任務，政府不得不采取“保守”策略，對“三舊”改造工作的推動以“業主自主申請”為前提而擇優推進。

3.5 在土地資源配置和利益格局重構中結成地方發展聯盟

調研中發現，市、區縣、鎮村各級土地主體相互競爭的現象顯著。在發展的作用因素上，基層土地利用主體對于整體土地流轉和配置的作用較為明顯。其中，土地使用占有者對拆遷安置補償政策的關注顯然超過了“三舊”改造政策的社會目標，這與相關研究的結論是一致的⑥。地方政府遵循政治市場邏輯和“成本—收益”原則，在“塑造典型”、保障公共利益和謀求政府收益之間尋求平衡；而開發商則以資本收益最大化為原則。

因此，在佛山市“三舊”改造實踐中，地方政府——市政府與區級政府、甚至街鎮、村級管理主體之間，社會資金持有者與土地使用占有者（市民、農民）之間，對于土地利益的博弈競爭無處不在，左右著各個主體的行為方式。從而，每個“三舊”項目得以順利實現改造的前提是結成地方發展聯盟，使得各級地方政府及村級主體、土地權益擁有者、社會投資人等都能獲得“合理”的回報。實際上，現有成功的“三舊”改造案例都在土地資源配置和土地利益格局重構中找到了平衡點——即結成了地方發展聯盟。

4 結語

改革開放30多年來，“自下而上”的發展模式在珠三角的崛起中留下了深深的烙印，在現行土地制度框架下的各主體行為及其互動博弈，已經造就了某種穩定的經濟格局。在這一過程中，一方面，以土地為基礎的地方發展權逐漸分散，甚至導致了存量建設用地中很多沒有合法的用地手續。即使未來的土地制度框架保持不變，珠三角地區未來的土地開發仍可能要采用類似日本在土地私有制基礎上的“國土整理”方式；另一方面，城鄉二元的土地制度導致的巨大城鄉土地收益差距，過度市場化的房地產市場對土地市場的沖擊，以及全國性的土地增量供應收緊等現實條件，意味著在現行的土地制度框架下，珠三角已經錯過了進行土地資源重新配置和利益格局重構的最佳時機，珠三角轉型發展的土地要素供給將更為任重而道遠。

“十二五”轉型發展已經拉開序幕，從珠三角地區的本身發展來看，增量發展的方式已難以為繼；在率先進入再城市化發展階段的背景下，面對大量的用地需求，走內涵式挖潛的模式、節約集約用地是珠三角轉型發展的必由之路。珠三角“三舊”改造的主題可以看作是土地資源重新配置和土地利益格局重構的過程。從“三舊”改造的佛山經驗來看，“摸著石頭過河”的改革路徑在創造輝煌的同時，也導致了低效率的土地經濟和權利結構，未來的轉型發展還需要系統性的制度創新和實踐，并要著眼于長遠的頂層制度設計，尤其是要在現行土地制度和政策框架上獲得突破。

（鳴謝：佛山市及各區、街鎮有關領導和工作人員對本課題調研的支持；廣州市城市規劃勘測設計研究院、同濟大學聯合課題組的賴壽華、吳軍、周敏、李劭華、郝晉偉等成員的協助及觀點啟發）

注釋：

① 建設用地增長迅速，建設用地占用大量耕地，導致耕地數量銳減，土地供求矛盾日益突出。

② 舊城鎮方面存在建筑質量差、爛尾樓、缺乏公共開放空間、綠地和游憩場所，市政設施落后等問題；舊廠房建筑簡陋陳舊，建筑密度大且低矮，占地多，缺少相關的配套設施等；舊村居包括城中村、園中村、遠郊村、空心村等。具體“三舊”改造范圍的定義見佛府辦〔2009〕261號文）《貫徹省政府推進“三舊”改造促進節約集約用地若干意見的實施意見》

③ 這里主要對特色鮮明的改造模式進行描述，對于針對單個項目的“政府扶持、企業主導、市場化運營”的常規案例不再贅述。

④ 這個比例在中心城區，即禪城區為60%，而的順德、南海、高明、三水四區為40%。

⑤ 曾發生類似案例，村集體在土地改造升值后，在合同尚未到期的情況下，要求重新修改“統租”合同，從而容易引起社會事件。

⑥ 如趙書山以廣東省東莞市“三舊”改造相關業主的問卷調查為基礎，發現改造相關業主（無論是本地人口還是外地人口）均對拆遷安置補償政策及安置方案最為關心，其次是具體制訂三舊改造及拆遷工作程序，而對整體改造規劃和拆遷相關的政策的關注較低。

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第2篇：土地節約集約利用調研報告范文

深圳市“農地轉國有”試驗以“特例”獲得北京默許付諸實施，國土資源部調查報告認為此舉“不宜模仿”，“下不為例”

中國目前正處于急劇城市化的進程中。此間，土地作為最稀缺的生產要素居于中心地位，成為諸多公開或潛在沖突之源，引起了方方面面的關注。城市化中的土地問題，特別是農業用地和農民宅基地的非農化，因此成為《財經》已經和即將持續報道的重大話題。2006年2月，《財經》曾刊載封面報道“土地解密”，對中國土地問題進行宏觀、實證的理論解析，亦曾引起各界深入討論。

從本期始，《財經》將陸續刊發記者的基層實地調查，從微觀層面展現農地非農化過程中形形、光怪陸離的畫面。

我們深信，妥善地處理農地問題，關乎中國經濟之轉型，關乎建設和諧社會之成敗。任何一個國家的城市化進程，都包含兩個最為核心的內容：一是農村人口的城市化，一是農民土地的非農化。中國自農村改革以來，經過20多年的努力，城鄉二元分割的樊籬正在打破，農民的就業和社會身份正一步步得到政策和城里人的認同?？墒牵诖诉^程中，農民土地的非農化卻朝著“政府壟斷土地一級市場”和“土地國有化”方向強化，演繹著一出出現代城市拔地而起與農民失地、失權、失業相織相匯的悲喜劇。

中國已經走到土地制度改革的十字路口。是朝著市場化的方向前進，承認農民的土地權益、逐步放開土地一級市場，還是在現有的行政性軌道上強行推進？進一步說，在城市化的過程中，究竟應當以什么原則、什么方式，兼顧國家、集體和農民的多方利益？現在已經到了必須正視這一問題的關鍵時刻。

――編者

沒有過多的媒體報道和坊間渲染，深圳市已靜靜完成了一場在中國獨一無二的農地國有化“改革”。

過去兩年間，深圳市以推動“城市化”為起步，成功地將轄區內全部農村集體土地一次性轉為國有土地，史無前例地消滅了“農村土地集體所有制”；當地政府亦成為全國惟一的壟斷轄區內所有土地的副省級政府，成為中國最富有的“地主”。

在2004年深圳啟動“轉地”之前，深圳市的土地制度與全國一樣，城市的土地屬于國家所有，農村土地屬于農民集體所有。這也是1982年以來中國土地制度的基本框架，農村集體土地要變為國家所有，只能經過政府征用，農民只有農用地的耕種權和農村宅基地的使用權。

深圳“轉地”，惟一的法律依據是1998年新修訂的《土地管理法實施條例》。其中第二條第五項規定，“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”。為了解決城市擴張的土地缺口，深圳于2004年決定，把寶安、龍崗兩區內的27萬農村人口一次性轉為城市居民，從而依據上述“條例”，一舉將兩區956平方公里土地轉為國有（參見《財經》2004年第18期“深圳農地轉國有之惑”）。

深圳此舉，于法理、于實踐都曾廣受爭議?！敦斀洝酚浾攉@知，國土資源部最初持反對意見，并在2004年下半年派小組赴深圳專項調查。最終，深圳市“農地轉國有”試驗以“特例”獲得北京默許，付諸實施。國土資源部的調查報告認為，此舉“不宜模仿”，“下不為例”。

時至今日，深圳市已基本完成相應的“轉地補償”。在今年8月1日正式實施的《深圳市土地儲備管理辦法》中，寶安、龍崗兩區的農村土地已統一納入國有土地儲備。在去年以來深圳房地產價格飆升、“地荒”傳聞不絕如縷的大背景下，握有巨量土地儲備的深圳政府顯得游刃有余，看來已掌握了城市發展的主動權。

隨著中央日趨收緊農用地轉用和土地征收的權力，深圳獨特而不可復制的“農地國有化”試驗，更凸顯了中國土地“城鄉分割，同地不同權”的制度困局，也展現出中央與地方圍繞土地復雜博弈的成敗得失。

兩年“轉地”

今年6月22日，深圳召開全市土地管理工作會議，并了《關于進一步加強土地管理推進節約集約用地的意見》、《深圳市土地儲備管理辦法》等七項土地政策，表明未來將“實施最嚴格的土地管理制度，推進節約集約利用土地”。

這次會議的背景之一，便是“敏感的”深圳所轄寶安、龍崗兩區轉地工作已基本完成。

“轉地”始于2003年10月，深圳出臺《關于加快寶安龍崗兩區城市化進程的意見》（下稱《意見》）。地處特區外的寶安、龍崗兩區城市化工作正式啟動，至次年4月全面鋪開。

首先，兩區的行政、經濟和社會管理體制進行徹底調整，以求與特區內的城市管理接軌。原鎮、村兩級的行政建制變更為城市的街道、居委建制；原村民陸續轉為城市居民，并相應獲得城市社保待遇；原鎮、村兩級集體經濟組織隨之改制為股份合作公司。但是，最為核心與敏感的問題，仍是農村集體土地一次性轉為國有。

迄今為止，深圳為配合兩區城市化出臺的各類文件達26份，其中以2004年6月頒布的《深圳市寶安龍崗兩區城市化土地管理辦法》（下稱《管理辦法》）為核心，并直接與“轉地”相關。

在近三年來的城市化操作中，深圳將寶安、龍崗兩區集體土地轉為國有，并非簡單地貼上權屬標簽，而至少經由三種不同方式逐步達成。其中大多數土地分兩種方式完成，而政府都無需付出任何代價。

其一，是對權屬不明的土地施行“自然轉地”。在現行城鄉分割的土地所有制下，土地或是國有，或是集體所有，現實中卻存在“灰色地帶”。其中最為突出的，即是未曾承包到戶的農村山林地。針對這部分土地，由深圳市農林漁業局負責確認范圍。據介紹，在轉地之初，這部分山林地約有360多平方公里。深圳市國土資源局一位人士表示，除非是明確分給農民的自留山林，法律上對“山林地”并無明確的權屬界定。

在深圳此次轉地過程中，上述“灰色地帶”的山林地，實施了“默認國有”的原則。360余平方公里山林地被自然地轉為國家所有。由于這部分土地幾乎未作任何開發，對其“自然轉地”也未激起農民與政府的明顯沖突。

其二，對農民歷史上自主開發建設的土地實行“合法化”，把農民集體所有的土地變為“國家所有”。這便是對寶安、龍崗兩區300平方公里城市“已建成區”土地的處置方式。對于早已“洗腳上田”的深圳農民而言，“已建成區”才是他們最重要的利益所在。

根據《土地管理法》，農村土地屬于集體所有，除了農民宅基地、農村公共建設用地、村組企業用地等，其余土地的使用權僅限于農業生產，而非工商開發。但在寶安、龍崗，由于處于市場經濟的最前沿，企業用地需求旺盛。從1990年開始，深圳農村所有的承包土地幾乎全部用于非農業開發，或被直接租賃給外商，或由村集體自行開發于工商用途，此即為“已建成區”。

很長時間以來，絕大多數深圳農民的生活已完全依賴于土地出讓、私房出租以及從集體土地開發中所獲得的紅利。這些面積巨大的“已建成區”雖有違《土地管理法》，卻已成既定事實，深圳市政府不得不認真面對。

伴隨著“農地國有化”，深圳政府在2004年6月出臺的《管理辦法》，再次確認了此前對于“已建成區”的處置辦法。即政府承認農民對“已建成區”的土地使用權，也不追究違規責任；但同時必須把上述兩區“已建成區”土地的權屬統一轉為國有，并不再對農地征用作出任何補償。

在這一模式下，農民雖可“免交地價”，繼續享有“已建成區”的“國有土地使用權”收益，但因這些土地從性質上已轉為國有，農民必須補簽國有土地使用權出讓合同。而依照法律，國有土地使用權出讓的期限最長為70年，最短為40年。換言之，這些農民通過政府的復雜操作，獲得了有期限的國有土地使用權，但永遠喪失了本屬自己的農村集體土地所有權。

在此次“農地國有化”中，政府真正需要付出代價的，是上述兩類土地之外的234平方公里土地。這就是深圳市政府需要作出“適當補償”、目前依然為農業用途的農村集體土地。

“適當補償”

通過“適當補償”將原屬農村集體所有的“純農業用地”轉為國有，是深圳市采取的第三種轉地方式。

這些需要適當補償的234平方公里集體土地，包括寶安、龍崗兩區的耕地、林地、山嶺、果園、荒地、水面等。其中也包括約70多平方公里已納入城市規劃范圍，但尚未完成征地程序和農地轉用審批手續的“純農業用地”。

所謂“適當補償”，包括土地補償費、青苗補償費和地上附著物補償費，標準與歷年征地標準大體相當。根據最終確認的數字，深圳市一度計劃拿出近200億元完成“一次性轉地”。其資金來源包括深圳市及上述兩區的土地基金、財政預算安排的專項資金，以及由深圳市財政局統一從銀行獲得的貸款。

不過，按照深圳市政府的最新測算，最終所需資金并沒有那么多，目前已支付近120億元補償，支付結束大約需150億元－160億元人民幣。以150億元的支出計算，征用這234平方公里土地，平均每畝總補償額為4.3萬元左右，平均每個農民補償5.6萬元左右。

除此之外，深圳市亦一次性將原27萬農村人口中所有符合參加社保條件的人員納入社會保障體系，并規定每年從寶安、龍崗兩區國土基金總收入中劃撥3％－5％進入基本養老保險基金，用于彌補這些農民社會養老保險基金的不足。即使此前從未參加保險計劃但達到退休年齡的村民，亦可按照深圳市城鎮職工參保標準，每月領取養老金。此舉亦被當地政府視為優于征地的補償“配套措施”。

借由“一次性轉地，一次性付款”的轉地方式，至2005年底，寶安、龍崗兩區數百平方公里的農村集體土地“國有化”已基本完成，比之地方政府按項目分批次“征地”，其規模之大，速度之快，簡直不可同日而語。

不過，相對于層層審批的征地，“轉地”依然要受到國家的土地用途管制，并不能在轉變性質的同時立即變更用途。目前，深圳每年能得到的“農用地轉用”指標只有1平方公里。鑒于國家對農用地轉用實行嚴格的總量控制，深圳在短期內，并不可能把這234平方公里的“農用地”納入城市建設土地儲備。

目前，寶安、龍崗兩區經“適當補償”而轉為國有的234平方公里土地，已根據不同功能，委托移交給不同的政府部門管理。如農業和林業用地移交農林漁業部門管理，并實施承包經營有償使用，一般承包經營年限為三年到五年，承包方不得改變用途、不得改變原農業生產狀態。政府需要更改農地用途時，則仍需按照正常的報批程序。

盡管如此，一次性“轉地”仍將使深圳市政府在未來的土地使用上獲得主動權。今年8月1日，《深圳市土地儲備管理辦法》正式實施，欲將全市的可建設用地統一收購、統一儲備，統一出讓、統一管理。

“如果不實行一次性轉地，深圳在未來征地的代價和阻力將更為巨大，恐怕一畝地給農民補償30萬元都無法實現?！鄙钲谑袊辆忠晃蝗耸空f，“因為在深圳，地比錢更值錢?！?/p>

“下不為例”

在深圳市看來，將城鄉土地全部國有化，消滅“農地集體所有制”，關乎整個城市的長期發展。

深圳市城市規劃設計研究院院長王富海表示，深圳在建制之初，狹長的行政區劃便限制了未來的城市拓展空間；且經過20多年的高速、粗放的開發，土地消耗極為嚴重，土地資源趨于枯竭，人口規模和土地總量的矛盾更為尖銳，更甚于其他城市。

截至2004年底，深圳市剩余可建設用地總量為257平方公里。據統計，1997年－2004年深圳市新增建設用地232平方公里，年均增加約32平方公里；以此速度，不到十年，深圳市將無地可供。

而深圳“農地國有化”的重要背景，正是在土地日漸枯竭的局面下，政府與農民互相“爭地”。在可用土地銳減、農民自主開發土地的既成事實面前，政府要在與農民的土地博弈中取得控制權，通過傳統的征地方式，事實上已經難以為繼。

據記者了解，在2003年深圳提出城市化方案并一次性實現“農地國有化”之初，即得到廣東省政府的支持，并迅速展開。

但是，在上報國土資源部時，這一計劃遭遇堅決反對。國土資源部認為，從保護耕地和農民利益的原則出發，城市化并不意味著必然與農業發展相抵觸，而深圳以城市化方案繞過征地審批，變更農村集體土地的權屬，將損害依附耕地進行農業生產的農民利益。并且，當時全國有不少地方亦出現以城市化名義剝奪農村集體土地的傾向，國土資源部更不希望此口一開，引發各地效法。

為此，國土資源部2004年下半年在深圳進行了實地調查，并形成了上報國務院的調研報告。最終報告內容并未公開，《財經》記者獲悉，其結論為“深圳做法，下不為例”。

2005年3月4日，經國務院批準，國務院法制辦公室、國土資源部又以“國法函[2005]36號”文件對深圳市政府進行“轉地”的法律依據，即《土地管理法實施條例》第二條第（五）項，作出專項的“解釋意見”。該“解釋意見”明確指出：《土地管理法實施條例》第二條第（五）規定是指農村集體經濟組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已經全部轉為城鎮居民，該農村集體經濟組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國家所有。

顯然，該解釋強調，只有在農民集體所有的土地逐漸被依法征收，并全部轉為城市居民后，才能對農民集體剩余的少量土地轉為國有。這其實是對深圳的“轉地”法律依據的否定。

不過，由于該解釋意見自2005年3月4日實施，并不溯及以往，而“深圳轉地”發生在2004年，由此“深圳轉地”成為中國現有土地制度和法律框架下名副其實的“特例”。

如今，在位于深圳市振興路3號建藝大廈11層的深圳市土地儲備中心，掛牌兩年的“深圳市寶安龍崗兩區轉地辦公室”很可能在今年底摘牌，這代表著深圳“轉地”的徹底完成。

第3篇：土地節約集約利用調研報告范文

 

農村經濟發展狀況調研報告1

 

我們花莊村是俞垛鎮的一個偏遠村落，距離鎮里大約12公里，我村地處三縣市交界處，全村共有農業人口2358人，非農業人口104人，耕地面積4000多畝，河溝面積3000畝以上，村集體收入18萬元，三產總產值一億元，人均純收入6480元，村所在轄區私營企業6加，加油站，奶牛場各一家，主要以加工毛絨玩具、石油機械、鍛仲、家俱制造、特種養殖為主導產業。就自己近期的調查來看，有許多的因數制約我村現代農業的發展。

 

一、我村發展現代農業存在的突出問題

 

(一)農業基礎設施薄弱，難以強化現代農業發展的基礎。

 

我村的農業生產受物質技術裝備水平低、產業化進程慢等因素的制約，其生產仍然沒有跳出小規模、低水平、傳統粗放經營的怪圈。農業機械化作業水平低，實際機播、機電灌溉率不高。

 

有這樣有句話“要想富，造公路”，現在興泰公路全線通車了，但是我們村的村級公路還很不發達，村西面跟南面的許多地方現在還是磚頭路，有些地方甚至還有危橋，沒有好的交通，就沒有人來投資創業，農副產品就沒有市場競爭力。

 

(二)農民素質低、適應性差，難以承擔起發展現代農業的重任。

 

目前，我村平均受教育年限7.9年，不足初中文化水平。而在農村勞動力非農化流動過程中，出現的農民人力資本的“逆向選擇”現象：流出就業非農行業的基本是年富力強、受過較多教育的農村“精英”，留下從事農業生產的主要是人力資本含量和勞動技能較低的兒童、婦女和老人，進一步從總體上降低了從事農業生產的留守農民素質。無疑，農民作為發展現代農業的主力軍其素質偏低，難以承擔起發展現代農業的重任。

 

(三)落后的思想觀念仍是農戶走入市場的最大障礙。

 

我村的農民仍然沿續過去計劃經濟體制下的習慣，思想觀念保守，在尋求項目和資金投入上多希望政府給以扶助，“等、靠、要”思想往往相當的嚴重。相當的一部分村民固守以農為本的生存觀念和溫飽型目標，小富即安，脫貧致富的心理預期不高。受固有觀念的制約，資源開發利用和經營模式停留在初級水平。

 

(四)經濟發展中“短視心理”造成集體實力日漸削弱，對戶營經濟的扶持存在誤區。這里的“短視心理”是指部分村干部群眾中存在的重短期利益，輕長遠利益，重個人利益，輕群眾利益，享樂主義，擺官架子的不利傾向。由于村集體經濟底子薄，加之片面地看待戶營經濟的發展，多數村干部對集體經濟發展抱的期望不大，導致近年我村集體經濟實力處于緩慢的發展趨勢。

 

由此看來，由于經濟基礎和自然條件因素的存在，要加快我村新農村建設的步伐，縮小鄉村致富的差距，就應該通過合理的規劃，采取有效措施解決遏制我村農民致富緩慢的勢頭。

 

二、多管齊下全面推進

 

發展現代農業，繁濟榮農村經，促進農民增收，是建設新農村的首要任務，是整個經濟社會現代化不可或缺的重要部分。為此，必須以創新農業發展理念為前提，以提升農業裝備水平為基礎，以提高農民素質為根本，以推廣科學技術為支撐，以增加投入為保障，全面推進現代農業發展，加快我村新農村建設步伐。

 

(一)用先進理念引領農業。

 

發展現代農業，首先要樹立新理念。要樹立用現代工業推動農業發展的理念。要用辦工業的方法辦農業，打破城鄉二元結構，統籌城鄉經濟社會發展，實行集約化經營、企業化管理、區域化布局、市場化運作，逐步實現農村工業化、農民工人化、農業現代化。要樹立按比較原則參與新一輪市場分工和合作的理念。要通過不斷比較、調整、改進、提高，著力打造具有競爭力的名牌產品，培養具有競爭力的支柱產業，做強做大農業龍頭企業，逐步形成農民跟著產業走、產業跟著“龍頭”走、“龍頭”跟著市場走的良性發展軌道。要樹立抓農業就是引導農民走向市場的理念。要通過解決農民待遇不公、信息不靈、市場把握不準等問題，引導農民進入市場，改變農民身份，促使農民從產品生產者轉變為商品生產者。

 

(二)用現代裝備帶動農業。

 

改善農業設施裝備，是發展現代農業的重要內容。明年我村公路交通條件會得到改善，我村已經得到上級部門的支持，進行土地整改，修建鄉村公路和橋梁，國家明年對經過我村的國家v級航道魯汀河進行休整。

 

我村要著力推進農田水利建設，要實施沃土工程，以鼓勵農民發展綠肥、秸稈還田和施用農家肥為突破口，加快農業綜合開發步伐，切實提高耕地質量，前段時間我鎮的秸稈還田現場會在我村召開，這不僅是對于我村前段時間秸稈禁燒工作的肯定，也是對我們下一階段工作提出了更高的要求。要以“一池三改”為突破口，全面推進“六通、六有、六化”基礎設施建設，不斷改善農民生存環境，帶動現代農業發展。

 

(三)根據村的實際，因地制宜，發展特色的農業，實現農業的現代化，科技興農，這樣才能強村富民。

 

我村是俞垛鎮注水養殖大村，應該發揮自己的產業特色，將養殖業做大做強，聯合各養殖戶進行規模化生產銷售，成立農村經濟合作社，降低市場風險，創建品牌，提高產品市場競爭力。加強招商引資，今年我村已經引進了四個項目，其中有一項就是蘑菇大棚種植，在今后的生產過程中要擴大規模，創建食用菌生產基地，創建加工廠，生產、加工、銷售一條龍服務，品牌化經營，包裝出口，爭強產品的市場競爭力。

 

全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化，必須加快現代農業的發展，更多地關注農村，關心農民，支持農業，把農業、農村、農民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力開創農業和農村工作的新局面。我相信，在不久的將來，我們花莊村的農村經濟一定能夠走上一個新的臺階——奔小康。

 

農村經濟發展狀況調研報告2

 

xx市位于關中平原東部，總人口565萬人，其中農業人口342.4萬人，耕地面積782.2萬畝，是典型的農業大市。近年來，xx轄區內國有商業銀行、農發行、城鄉信用社及其分支機構、郵政儲蓄銀行等主要農村金融機構，充分發揮各自職能，立足xx市情，按照“信貸支農、支付助農、信用惠農”的思路，積極貫徹落實中省“三農”政策和貨幣信貸政策，不斷實現金融服務科學化、創新化、規范化，促進了農業增產、農民增收和農村經濟發展。

 

一、現狀與成效

 

(一)突出窗口指導，提高“三農”信貸政策執行力。人行xx中心支行、xx銀監分局，積極貫徹落實中省有關“三農”政策和貨幣信貸政策，先后制定出臺了《金融支持地方經濟發展規劃》、《關于推進全市農村信用社小額信用貸款工作的實施意見》、《加快推進xx市農村金融產品和服務方式創新的意見》、《金融支持農村消費市場發展指導意見》、《加大金融支持城鄉統籌發展夯實農業農村發展基礎的意見》等一系列專項規劃和指導意見。并結合xx“三農”工作重點，有針對性地出臺了農民專業合作社、設施農業發展、農村青年創業小額貸款等支持措施。同時，人行xx中心支行作為管理機構，積極探索信貸政策窗口指導的有效途徑，以35個信貸政策監測基點為平臺，將涉農信貸投放納入信貸政策導向評估考核體系，對金融機構“獎優罰劣”，引導轄區內涉農金融機構增加涉農信貸投放。XX年12月末，涉農貸款余額為306.78億元，占各項貸款比重49.18%，當年新增14.68億元，占各項新增貸款比重18.47%，有效地落實了中省各項惠農政策，有力地促進了全市農村經濟發展。

 

(二)提升服務水平，改善農村金融基礎設施。xx各級金融機構以改善農村支付服務環境為突破口，持續加強農村金融基礎設施建設。

 

一是建機制。人行xx市中心支行成立了專門的工作領導小組，建立了“一項工作、一名領導、一隊人馬、一套措施、一抓到底”“五個一”工作機制，出臺了《關于推廣銀行卡助農取款服務工作的實施意見》，召開了全市銀行卡助農取款推進會。通過應用非現金支付工具落實中央和地方政府關于農業生產補貼、農民消費促進、農村社會保障等方面的政策，既減少了國家補貼資金發放環節，又擴大了農民非現金支付工具的使用，還防范了補貼資金被擠占、截留等風險，銀行卡助農取款服務逐步成為全市農民獲取金融基礎服務的有效補充。

 

二是強宣傳。以金融機構為主體，在廟會、集會上通過發放年畫、宣傳折頁、宣傳紀念品、有獎問答、現場解答、懸掛宣傳條幅等方式，使農民群眾對銀行卡有了基本的了解。同時，中支與金融機構攜手，組成志愿者隊伍，開展“面對面”宣傳，提高參與度。316名團員青年組成央行青年志愿者隊伍，定期進村入戶，宣講使用銀行卡的方便，并通過現場發卡等形式，提高農民群眾對銀行卡的持有率。五年來，中支通過從點到面、由淺入深的一系列宣傳方式，累計組織開展了“央行支付、中流砥柱”、“暢刷銀聯卡，享受好生活”、“刷新生活，卡動五月”等主題宣傳活動105次，發放資料13萬份，惠及50多萬人次，使銀行卡知識走進千家萬戶，延伸到農村地區及打工地的“神經末稍”，增強了農民群眾使用現代化非現金支付結算工具的意識。

 

三是創建示范縣(村)。XX年，確定了xx縣為農村支付服務環境建設示范縣，流曲村為示范村。人行xx中心支行指導xx支行指定縣域金融機構在全縣布放atm機35臺、pos機290臺，實現了自助設備在鄉鎮布放的全覆蓋，暢通了“三農”資金流轉渠道。截至目前，xx縣人均持卡量1.1張，持卡消費額占社會零售商品總額的24.29%，受理銀行卡的商戶增長3.3倍，國家30多種補貼資金通過銀行卡發放，xx縣被人民銀行西安分行評為“陜西省改善農村支付環境建設優秀示范縣”。

 

(三)創新金融產品，加大支農力度。xx各級金融機構加快改革創新步伐，依托自身職能，不斷改善服務方式，拓寬服務范圍，創新服務產品，提升“三農”金融服務水平。

 

一是突出特色服務，開展綜合試點。人行xx中心支行在全市10個縣(市)支行開展了“一行一特色”綜合試點工作，先后推出了林權抵押貸款、宅基地抵押貸款、土地承包權抵押貸款、果庫庫存擔保貸款等新的抵押擔保貸款產品，涌現出了“銀行+擔保公司+農戶+公司”、“一折通”抵押擔保貸款等信貸模式，為下一步農村金融改革創新提供了經驗和借鑒。各縣(市)支行也根據當地實際，紛紛開發新的金融產品。蒲城支行設立了鄉長金融助理;華縣支行推行了“點單式”金融服務新模式;韓城支行落實“綠色信貸”政策支持循環經濟發展;xx支行以農業產業化示范園區為依托，創建的中小企業信用體系試驗區被納入總行國家級中小企業信用體系建設試驗區的備選庫。多樣化金融產品解決了部分農戶和涉農企業融資問題。

 

二是以縣域產業集群和工業園區為切入點，支持中小微企業發展。農行xx分行以農業產業化龍頭企業、農民專業合作社等新型農業經營主體為服務對象，持續加大對“菜籃子”、“米袋子”、農產品物流、農業科技等方面的金融支持，探索出了“大荔農戶貸款”、“xx農業產業化”等服務“三農”新模式。近年來，累計發放金穗惠農卡33.4萬張，占到全市總農戶數的32%;累計投放農戶小額貸款10.6億元，受益農戶達2.9萬余戶，建立惠農金融服務站近4000家，全市鄉鎮達到100%全覆蓋，先后為200多戶中小微企業發放約19.8億元貸款，做到了“惠農天下，益農萬家”，先后榮獲了支持地方經濟發展先進單位、群眾滿意十佳單位等多項殊榮。

 

三是以“一村一品”為載體，創建“信貸專業村”。郵政儲蓄銀行xx市分行充分發揮其營業網點90%以上分布在縣及縣以下地方的優勢，以創建“規?；B殖專業村”、“新農村建設示范村”和“農產品收購專業村”為突破口，大膽嘗試“信貸專業村”服務新模式，受到陜西銀監局的肯定并在全省范圍推廣“xx模式”。其具體做法是：針對種養殖大戶、個體農產品收購戶及微小企業主缺乏標準化、規范化財務信息的狀況，信貸人員通過走村入戶深入調研，科學制定信貸支持方案，并聘請村干部為信息聯絡員，配合做好信息溝通工作，貸款的申請、審批、發放都在當地，具有隨時隨地、方便快捷的優點，符合個體農戶和中小企業主需求特點。已累計為全市百余個專業市場、專業村提供資金扶持，放款戶數達4000多戶，為支持地方特色產業發展提供了強有力的資金扶持。

 

四是推行“陽光信貸”，促進群眾致富。陜西省農村信用社xx辦事處積極實施“金融服務進村入社區”、“陽光信貸”和“富民惠農金融創新”三大工程，制定了《金融服務進村入社區五年發展規劃》，成立了公司、農戶、個人三大貸款營銷中心，推行全員深入農戶，開展專業化信貸營銷服務。各聯社在全市網點設置“陽光信貸”公示牌，實行“信貸服務五公開”，向客戶公開貸款種類、對象、條件、利率、審批程序等，提高了辦貸透明度。累計向42.72萬農戶發放貸款207.44億元，向976個農民專合組織發放貸款2.61億元，發放新農村建設示范園貸款24.65億元。同時，在轄區內10家縣(市、區)聯社設立了惠農資金兌付中心，代付涉農資金20余項，累計代付資金總額60余億元。10家聯社還設立了專門的創業促就業貸款服務中心，累計發放創業促就業貸款5.14億元，支持1480名返鄉農民工就業，走上致富道路，XX年被授予“金融支持地方經濟發展功勛單位”榮譽稱號。

 

(四)推進農村信用體系建設，創建良好的金融生態環境。出臺了《xx市金融生態環境建設三年規劃(XX-XX)》，召開全市各級金融生態環境評價座談會，把加強農村信用體系建設，改善區域金融生態環境提升到一個新的高度。利用征信知識宣傳周、3.15消費者保護日、12.4法制宣傳日等活動，宣傳征信知識誠信意識。人民銀行xx中心支行從信用信息服務入手，為配合并推動小額信貸業務的開展，在農村地區持續推進信用戶、信用村、信用鄉鎮建設。指導農村信用社累計為97.4萬農戶家庭建立了經濟檔案，建檔面達82.56%;評定信用戶43萬戶，評級面達44.1%;創建信用鄉鎮25個，信用村732個，為信用戶發放無需抵押的小額信用貸款12.26億元。中支團委組織開展了農村青年信用示范戶評定工作，按程序選樹了55名農業產業化代表、大學生創業典范、青年創業帶頭人等農村優秀青年為第一批信用示范戶，已向示范戶發放貸款上百萬元，支持青年創業發展。通過信用示范戶帶動，誠實守信的文明風尚逐漸形成，也促進了農村經濟與金融良性互動發展。

 

二、困難與問題

 

近年來，隨著國家一系列強農惠農富農政策的持續實施，農村經濟日益活躍，對銀行信貸需求也日趨強烈，但是現有的農村金融服務水平與較為完善的城市金融服務相比，與農村經濟社會發展的需要相比，還有較大差距。主要表現在以下幾方面：

 

(一)農村金融服務供給與需求在量上差距較大。隨著農業產業化、市場化程度提高，農村經濟對金融服務的要求趨向多樣化。傳統農戶主要用于購買種子、農藥、化肥等農業生產資料性貸款比例大幅下降，個體、私營企業貸款劇增。但目前除農戶小額信用貸款外，無論是農行、農發行還是農村信用社，對農戶和企業都設定了較高的信貸準入門檻，小額貸款對種養大戶及農村個體加工運輸戶，3萬元以下的授信額度則遠遠不夠，資金供求矛盾較為突出，影響農業產業化經營。另一方面隨著城鎮化進程加快，部分農村金融機構的經營地域范圍向外拓延，可以同時經營農村地區和城鎮地區金融服務業務。由于農村金融服務受限于自然條件，貸款風險大，成本較高，利潤較低，為實現盈虧平衡，部分農村金融機構在主觀上希望進一步拓展城鎮金融服務。當前對農村金融機構吸收的農村存款如何確保返投農村，仍然缺乏明確的政策規定，因而縣域信貸資金向城市集中，縣域金融機構存貸比低于城市地區，由此造成農村金融服務“失血”較為嚴重，加劇了農業資金的供求矛盾。

 

(二)農村金融服務網絡不夠健全。隨著金融體制改革，主要商業銀行在農村基層的網點撤銷，現有機構貸款權限上收，基本上不再辦理農戶貸款和一般性農業生產貸款。農發行作為唯一的農業政策性銀行，主要發放糧棉收購資金貸款。農村信用社作為農村金融服務的主要金融機構，主要發放小額信用貸款和部分涉農企業貸款，但受資金限制，并不能滿足農產品深加工產業發展的需求。郵政儲蓄銀行雖發放部分消費貸款，但尚處在起步階段，涉農信貸業務發展緩慢。同時，較高的金融市場進入門檻，阻礙了村鎮銀行及小額貸款公司的發展，難以形成完善的面向農村的投資體系，最終導致市場競爭不足，使得金融機構缺乏足夠的動力提高農村金融服務水平。

 

(三)金融服務品種有待進一步豐富。一是金融產品單一。目前，大多數農村金融機構仍沿用傳統金融服務手段，金融業務以傳統的存、貸、匯為主，農村金融服務仍以現金為主，信貸產品創新不足。尤其是近年來隨著農村金融服務需求日益多樣化，農村資金需求已經從單一的農業生產擴展到生產、消費、教育等，缺少金融服務創新，不能完全滿足農村經濟發展的需要。二是支農貸款對象范圍狹窄。目前農村信用社貸款對象局限于農戶和農副產品加工個體戶，涉農貸款過度分散，向農業優勢產業帶、產業區域和“一村一品”示范村適度集中不夠，向與主導產業關聯度大的涉農企業、農民專業合作社傾斜不夠，拉動農村產業發展的效應還沒有充分發揮出來。三是農村金融市場細分不夠?；鶎愚r村金融機構對多層次的“三農”金融需求主體很少進行細分，對不同客戶往往采取相同的服務和管理策略，忽略了市場及客戶的多樣性與差異性。涉農貸款投放的時段分布與農業生產的需求銜接不緊、相對滯后、存在錯位。據農戶反映，設施農業在一季度的資金需求旺盛，而金融機構的資金投放往往按季度平均，甚或在一季度不能及時投放農業生產資金，這對現代農業的發展無疑是不利的。

 

(四)農業信貸風險保障機制滯后。當前，xx尚未建立有效的農業保障救助機制。農業生產經營方式仍以家庭基本生產單位為主導，其特點是生產規模小、產業化程度低、抗風險能力弱，一旦市場發生變化或遭受天災人禍，農戶就束手無策，難以規避風險。加之，農民自身擁有的房產、土地使用權、種養物等難以作為有效抵押物，金融機構既難找到適合條件的擔保人，又缺少相應的專門擔保中介機構，并受農業生產高風險、長周期、低收益等因素的影響，從資金出路和經營效益角度出發，雖有貸款愿望，但考慮到農業抗風險能力較弱和農戶償貸能力有限，又存在“畏貸”心理，對支持“三農”信心不足。同時，農業保險因技術復雜賠付率高，一些商業保險公司考慮其經濟效益目標不愿涉足，尚不能滿足農業發展的需要。

 

三、建議與對策

 

農村金融在農村經濟發展中處于核心地位，其服務水平的高低在很大程度上影響著農村經濟發展的水平。要在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，迫切需要積極探索金融服務“三農”的新思路，深入研究“三農”工作發展的新特點和對農村金融服務的新要求。針對當前xx金融機構在支持農村經濟發展中存在的突出問題，提出以下幾點建議：

 

(一)加大農村金融的有效供給。資本的逐利性與農業的弱質性決定了農村金融不能完全靠市場自發調整，這就要求政府引導農村金融機構調整投資方向及投資方式。建議地方政府通過制定法規，公平、公正地界定農村金融機構的業務范圍和服務職責，對于連續完成一定比例投放當地的金融機構給予更多的優惠政策，鼓勵農村資金回流到農村，實現金融資源在城鄉間的合理配置。地方財政對支農貸款、再貸款給予貼息，進一步落實涉農貸款稅收優惠、定向費用補貼、增量獎勵等政策，激發金融機構對農業投入的積極性，引導資金進入農村。另一方面，人行作為管理機構，需進一步提升支農再貸款在引導縣域法人金融機構增加涉農信貸投放方面的導向作用。擴大支農再貸款的支持對象，由農村信用社擴大到農村商業銀行、農村合作銀行以及村鎮銀行等設立在縣域的所有存款類金融機構法人，借鑒福州等地經驗，探索支農再貸款授信管理新模式，對內控好、涉農貸款比例高、支農再貸款資金需求季節性波動明顯的縣域法人金融機構試行支農再貸款“核定額度、隨借隨還、循環使用”的授信管理模式，為其增加涉農信貸投放提供更穩定的央行資金支持，防止因存款波動對農村合作金融機構經營的影響。

 

(二)健全農村金融服務體系。繼續完善現有的農村金融體系，深化農村信用社改革，進一步理順管理體制，明晰產權關系，完善法人治理，提高經營管理水平，把農村信用社發展培育成真正的農民合作金融組織。完善農業政策性銀行管理體制，擴大政策性業務范圍，增加支持農業和農村發展的中長期貸款等開發性金融業務。建立郵政儲蓄與當地其他金融機構的資金互通制度，使郵政儲蓄吸收的農村資金，能及時回流、運用到農村、農業和農民。與此同時，在加強監管、防范風險的前提下，適度放寬市場準入，大力發展村鎮銀行、小額信貸組織、農村資金合作社等新型農村金融機構。從而構建多種所有制并存，布局合理、競爭有序、相互補充的農村金融組織體系，提升對“三農”的服務效率和質量。

 

(三)創新金融產品及服務方式。一是推廣金融超市“一站式”服務和農貸信貸員包村服務。利用移動通信和互聯網技術，在農村地區開辦手機銀行和網上銀行，在農民主要聚居地設立atm機和自助銀行，提高金融服務便利度。對少數地域面積大、居住人口少、生產季節性強的村鎮，提供或流動上門服務。推行涉農金融業務產品的流程、價格、貸款公開制度，實施“陽光放貸”，提高農民獲得公平貸款權的機會。此外，要健全登記、托管、交易和清算制度，加快農村金融現代化清算系統建設，為農村提供方便、快捷、持續的金融服務。二是拓寬信貸范圍。將城市成熟的金融產品推廣到農村，探索開展農村教育貸款、生活消費貸款、農村住房貸款等消費性信貸業務。創新中長期貸款方式，支持涉農中小企業發展，開展貸款、貼現和票據承兌業服務，對優質農業產業化項目可采取社團貸款、聯合貸款等形式，以滿足農村多元化金融服務需求。三是適時調整。由當地政府部門牽頭建立起縣鄉兩級農村經濟項目信息庫，實施重點涉農項目進展通報機制、涉農政策出臺前溝通磋商機制，加強貨幣信貸政策與財政政策、產業政策、金融監管政策等相關政策的有效銜接。金融機構據此針對不同地區、不同環節和不同主體金融服務需求特點，有組織、有計劃地提供差別產品、差別營銷和差別服務，提高農村金融服務的針對性和有效性。

 

(四)建立和完善農業風險補償和保障機制。一是創新擔保方式。建議金融機構與地方政府聯合，探索組建農業專業擔保機構、農民自發組織形成的互助擔保機構、財政資金支持的擔?；鸬?，盡可能滿足農村經濟發展對信用擔保的合理需求。二是積極開展政策性農業保險試點。我市可根據本地農業發展實際需要及財力狀況，在全省17種政策性農業保險試點品種之外，對能體現地方特色的項目適時納入基本保險范圍，并不斷提高覆蓋面和保障程度，減少自然災害對農戶經營的沖擊。三是加強宣傳。通過地方碎戲等百姓喜聞樂見的形式來介紹、宣傳農業保險的重要性。也可嘗試通過微博、微信等新興軟件以達到傳播效果，提高農民對農業保險的認知水平，改變“靠天吃飯”的傳統生產模式，提高風險防范意識，自愿參保投保。與此同時，加大地方性“三農”保險產品創新力度，探索開發“信貸+保險”金融服務新產品，發展具有地方特色的農產品保險品種，實現金融機構、保險機構、農戶的“多贏”。

 

農村經濟發展狀況調研報告3

 

為深入貫徹落實科學發展觀，統籌推進災后恢復重建與經濟社會發展推動XX鎮農村經濟繼續健康發展，進行了一些研究和探討。

 

一、XX鎮農村經濟發展狀況

 

XX鎮位于中江縣南端，距鎮城約40公里，屬丘陵地區。全鎮幅員面積70平方公里，轄22個村，2個居委會，278個村民小組，總人口43000余人，其中：農業人口近40000人，非農業人口3000余人。我鎮農村經濟受農業基礎設施薄弱、農民整體素質不高、產業結構調整力度不夠等因素制約，新時期XX鎮所面臨的農村工作任務仍然十分艱巨。

 

(一)農業基礎薄弱，農村生產、生活條件相對較差。由農村基礎設施設施數量少、配套不夠完善，水利設施損毀嚴重，部分地區人畜飲水和農業灌溉用水未徹底解決。

 

(二)農村人口總體素質低下，發展意識不強。受地理條件、文化水平的限制，“小富則安”、“小進則滿”、“等、靠、要”的惰性心態依然存在，缺乏開拓創新能力和敢闖、敢冒的精神，創新發展意識不強。接受科技能力差，農產品的科技含量極低，基本上維持著傳統農業的耕作和管理模式。農村實用人才缺乏，科技示范戶和專業大戶培育少，農民科技意識淡薄，接受新技術、新品種的能力弱。

 

(三)農村社會事業發展緩慢，統籌城鄉協調發展難。農村教育水平已不能滿足農民對優質教育資源的需求，突出表現在農村缺乏優質教育資源和優秀教師，教師資源配置嚴重失衡。農村醫療衛生建設遲緩。農村公共衛生體系建設滯后，農村疾病預防控制、婦幼保健、衛生服務、突發公共衛生事件應急體系尚不完善。農村社會保障制度有待于進一步完善。

 

(四)農村缺乏活力和動力，農民增收渠道不多。為積極拓寬農民增收渠道，XX鎮不斷探索產業結構調整、助農增收的新方式、新舉措、新思路，先后引導農民搞基地建設、科技示范、反季節蔬菜、特色水果、勞務開發等，也取得一定成效。

 

二、對加快XX鎮農村經濟發展對策建議

 

(一)明確新形勢下農村經濟發展的指導思想和目標任務。黨的十七屆三中全會和省委九屆六次全會確立的深化農村改革的方針政策為農村帶來新的發展機遇，，我鎮提出了“保穩定、抓重建、強三農、壯支柱、促發展、創輝煌”的總體工作思路，以科學發展觀統攬“三農”工作，在“抓重建”和“強三農”上狠下功夫，緊緊圍繞農業增產、增效和農民增收目標，抓住地震災后恢復重建、國家富民安康工程、扶貧開發和社會主義新農村建設等機遇。使農村經濟體制更加健全，綜合效益明顯提高，農村基層組織建設進一步加強，社會事業更加完備，可持續發展能力不斷增強。

 

(二)以深化農村改革為契機，加強農村發展基本制度建設。一是穩定和完善農村基本經營制度。堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，賦予農民更加充分而有保障的土地。努力推進農業經營體制機制創新，加快農業經營方式轉變。積極發展新型集體經濟，大力培育新型合作組織，建立健全農業社會化服務體系，著力提高組織化程度，推動統一經營向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變。二是建立健全農村土地管理制度。按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地。三是建立和完善農業支持保護制度。加大對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，加大對農村公益性建設項目的投入。拓寬農業投入來源渠道，整合投資項目和支農資金，加強資金使用、監管，提高資金使用效益。

 

(三)以強化帶動為助力，走現代化特色農業發展道路。按照“特色高產、優質高效、生態安全”的要求，加快轉變農業發展方式，構建現代農業產業體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產力以及農畜產品商品化率，推進傳統農業向現代農業跨越。一是大力發展特色效益農業。二是加快發展二、三產業。三是建立和完善新型農業社會化服務體系，不斷提高農業生產的組織化和市場化程度。

 

(四)以恢復重建為紐帶，加大和改善農村基礎設施建設。突出抓好特別是汶川地震損毀基礎設施恢復重建，進一步加大 投入力度，發動群眾搞好農業生產設施重建，盡早恢復農業生產和農村經濟，不斷改善生產條件，提高人民群眾的生活水平。一是加強農田水利基本建設。。二是加快農村交通通訊恢復重建。三是提高農村災害預報、處置和自救能力。

 

(五)以推進農村公共事業建設為重點，促進農村社會和諧發展。堅持把統籌城鄉社會事業發展放在更加突出的位置，逐步擴大公共財政覆蓋農村范圍，加大投入，創新機制，努力推進城鄉公共服務均等化，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。

 

一是發展農村教育事業。完善和落實農村義務教育經費保障機制，改善農村義務教育辦學條件，提高農村義務教育質量，促進城鄉義務教育均衡發展。

 

二是加強農村醫療衛生事業。抓緊災后醫療衛生機構重建，重點加快鄉鎮衛生院、村衛生室等基礎設施的恢復重建和配套設施建設工作。逐步建立健全農村三級醫療衛生服務體系。健全農村公共衛生監督管理機制，實現農村公共衛生安全，鞏固新型農村合作醫療成果。

 

三是推進農村文化建設。深入實施“文化惠民”工程，進一步加大農村文化產業的扶持力度。四是構建農村社會保障體系。加快建立健全農村社會保障體系，建立新型農村社會養老保險制度。進一步完善農村最低生活保障制度，做到應保盡保，逐步提高保障標準。

 

四是完善農村五保戶、“三孤”人員供養救助制度，推進集中供養，不斷提高供養水平。落實好軍烈屬和傷殘病退軍人的優撫政策，積極做好農村老齡、殘疾人事業。