司法體制改革的背景精選(九篇)

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第1篇：司法體制改革的背景范文

伴隨著世界性的司法改革浪潮，我國的司法體制改革也在如火如荼地進行中。而在司法體制改革中，法院體制改革更是當今時代的強勢話題。本文擬從適當延長法官退休年齡的角度，討論我國司法體制的改革。

關鍵詞:

司法體制;延長;退休

一、當下司法體制改革中關于法官的突出問題

司法體制改革是我國當前的重要任務之一。改革的進程中，暴露出了一些亟待解決的問題。比如，法院作為我國的審判機關，依法行使著獨立的審判權。然而法院實行的卻是政府行政部門的人事管理制度。法官也如同政府公務員一樣，實行著“職位制和品位制相結合，以職位制為主”的職級制度和工資制度，這樣不利于法官的管理。身處司法一線的法官是最為忙碌的。但是待遇與其他崗位的公務員并無二樣，這一做法有些不妥。不少專家學者呼吁保障和改善法官制度，提出將法官獨立于普通的公務員管理，單獨設立法院的法官管理制度;加強法官的后勤財政管理體制，增加法官的福利待遇和薪金收入等等。筆者認為，從退休的制度上作出改變更為合適。

目前，我國在退休年齡上，將法官與公務員等同，男60歲、女55歲統統退休。但我們知道法官并非普通公務員。首先，法官需要豐富的經驗和淵博的學識。在英美等國家，不少白發(fā)蒼蒼的法官，仍然活躍于司法一線，有的甚至還需要吸氧才能維持生命，但是這些都并不影響他們的審判。法官在年齡上有最低限制的，要想擔任英國最高法院的法官，需有十年以上出庭律師的資歷，且年齡在50歲以上。其次，法官的任期也有所不同。世界上的法官任職主要分為三種模式，終身制、任期制與二者兼采制。終身制或常任制為多數國家所采用，即使這樣，這些國家仍舊規(guī)定有退休制度。法官除法律規(guī)定的情形外，不得被免職。終身任職的法官達到了退休的年齡就理應退休。采用任期制的國家較少。如朝鮮憲法規(guī)定:中央法院審判員由最高人民會議常設會議選舉，道(直轄市)法院、人民法院的審判員由本級人民會議選舉;審判員的任期與本級人民會議任期相同;最高人民會議、道(直轄市)人民會議每屆任期為4年，市(區(qū))人民會議每屆任期為2年。兼采終身制與委任制的，如美國。美國聯邦系統法院和少數州法院的法官由任命產生，實行終身制;多數州法院的法官由選舉產生，實行任期制，一般任期4年至15年，多數為6年至8年，如內華達州法官任期為6年。

二、法官在司法體制改革中的重要性

清末著名的法學家沈家本有云“夫法之善也者為此，乃在用法之人，茍非其人，徒法而已”。法官是裁斷是非的職業(yè)，法官審理的案件涉及人的生命、繼承、動產、不動產等等，僅僅憑借自然的理性是無法完全處理好的，必須還要有法官的個人理性加入其中。因為法官的判決是向當事人以及廣泛的社會所做的一個解釋的文本，它的說服力不僅源自于判決書說理的透徹嚴謹，還源于這個文本的發(fā)出者在接受者心中的地位、形象等許多微妙的因素，法官透過判決向我們傳達一種法律的權威和理性，我們透過判決感悟到司法的公開與公正。當前，我國社會正處于轉型期，法官仍然是調和矛盾、定紛止爭的第一人。面對紛繁復雜的案件，長期的經驗積累使得法官能夠在面對問題時準確地作出正確的判斷，而這也正是我們所追求的目標———實現社會糾紛的合理解決，維護法律的公平正義。從這一角度而言，法官也是起著重要的作用的。

三、適當延長法官退休年齡的建議

正是因為法官在司法體制改革中有著重要的作用，很多人認為對法官應予以制度上的保障。許多學者已經提出自己對于法官保障的想法，諸如改革法院體制，貫徹法官獨立，增加法官薪酬等等。筆者認為，應該采取適當延長法官退休年齡的方式來實現制度上的保障。原因有三:

第一，有國外的先例為證。英美等國家的白發(fā)法官是法庭上最為常見的法官，相較于年輕人而言，老法官德高望重、使人信服、精通法律，從外表上就給人一種權威、信任的感覺。我國引入西方的白發(fā)法官制度，適當地延遲法官的退休年齡，可以達到增強裁判文書說服力、促進當事人雙方達成協議、加快糾紛矛盾的化解的功效。

第二，老法官余熱的發(fā)揮。柏拉圖曾說，法官不應是年輕的，他應該學會知道什么是罪惡。但這不是由他的心靈學到，而是對他人所犯罪惡作長久的觀察而得到的。長期的審判活動中，法官積累了大量的工作經驗。曾有人將50歲稱為法官的黃金年齡，因為在這個階段，無論是專業(yè)水平上，還是實踐處理上，都可謂是達到了爐火純青的佳境。適當地延長法官的退休年齡，讓法官能夠更好地發(fā)揮余熱，不實現資源的有效合理利用，緩解法官青黃不接的困境。

第2篇：司法體制改革的背景范文

關鍵詞 司法警察 警察管理 后勤保障

作者簡介：張華月，江蘇省句容市人民檢察院。

一、當前檢察機關司法警察隊伍現狀

但是我們仍應當清楚的認識到，我國檢察機關現有的司法警察隊伍整體狀況與全面深化司法體制改革、全面實現依法治國的目標還有較大距離，檢察院司法警察隊伍現代化目標仍未實現。

二、我國檢察機關司法警察隊伍存在的主要問題

（一）職權定位不明確

司法警察是指隸屬于司法機關，依照法律規(guī)定使用特殊強制手段維護司法場所安全與司法活動秩序的執(zhí)法人員，包括人民法院的司法警察和人民檢察院的司法警察兩大類。

司法警察是人民警察的一個獨立警種，檢察機關司法警察則是司法警察的一個重要分支，其職能由人民警察職能派生而來，故不能簡單的將檢察院司法警察與人民警察割裂。但縱觀我國現行《人民警察法》14條內容，其中有13條之多是對公安機關警察職權的規(guī)定，對司法警察則僅有“分別依照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定履行職權”這一原則性規(guī)定，并沒能體現出司法警察在司法活動中的作用和地位。我國目前涉及司法警察制度內容規(guī)定的僅有最高法和最高檢聯合出臺的司法警察暫行條例和高檢院修訂的《人民檢察院司法警察執(zhí)行職務規(guī)則（試行）》，該條例和規(guī)則作為部門規(guī)定，法律位階相對較低與規(guī)范對象的廣泛性不對等，導致實踐中司法警察行使職權的強制性和約束力不足，不能有效地推進我國司法警察制度向規(guī)范化運行。

司法警察的職權定位不清，直接導致檢察院司法警察工作職能不明。實踐中，檢察院司法警察更像萬金油，尤其是在基層檢察院，為緩解辦案壓力，通常會將司法警察抽調至反貪、公訴、偵監(jiān)等一線辦案部門工作，有的甚至讓司法警察承擔了保安、收發(fā)、司機等工作，大大降低了檢察機關司法警察工作的積極性。同時，也間接導致檢察機關司法警察專業(yè)性喪失，影響其法律形象。

（二）司法警察警務保障邊緣化

由于我國缺乏明確的司法警察組織管理規(guī)定，且人員流動性強，不易管理，這些都導致司法警察專項經費保障標準和保障內容困難重重，司法警察專項經費成為檢察機關內部可有可無、隨意性較大的經費，部分檢察院甚至出現了以司法警察名義申報財政預算，然后再將預算款項挪作他用的現象；雖然檢察系統已經出臺了專門的司法警察警用裝備配備標準，但實踐中執(zhí)行推廣不利，各地檢察院警用車輛以及警用裝備分散于各其他部門，非警務人員駕駛警車進行警務或非警務活動的現象時有發(fā)生。

此外，職業(yè)保障不到位引起的警力不足問題，也成為制約司法警察制度長足發(fā)展的重要原因。實踐中，司法警察的人員配備與其應承擔的職責不相匹配，事多人少，很多法警都是超負荷進行工作，以筆者所在基層院為例，該院共有5名在編司法警察，平均年齡在45周歲以上，其中2名40歲以下法警分別在反貪局和政治處工作，平時基本不參與日常法警工作。另有4名干警均為48歲以上老同志，基本承擔了該院全部的司法警察保衛(wèi)、協助辦案等工作。青奧會期間，該院要求法警全天候值班，該4名干警在完成協助反貪辦案、維護安保等日常工作外，還需輪流完成每周7天的值班任務，每人每周平均值班1.75天，壓力之大可想而知。職業(yè)保障不到位，警務人員缺失，嚴重影響了司法警察職能作用發(fā)揮。

（三）司法警察隊伍管理體制還未理順

根據兩高的司法警察條例，司法警察隊伍實行“雙重領導、編隊管理”的原則，這一體制對于上下級司法機關的警力形成合力，上下聯動，提高法警戰(zhàn)斗力具有非常重要的意義。但實踐中這一制度的實施卻令人堪憂。根據條例，兩高都應設置司法警察局，但現實是最高檢只是在政治部內設警務保障部來管理全國檢察機關司法警察工作，這種設置導致司法警察管理主體、管理程序缺乏獨立性，實踐中檢察院司法警察管理體制不順，不利于司法警察職權行使。 檢察機關司法警察管理過程中，基層檢察院通常會根據本院工作的需要將司法警察隊伍中的精干力量抽調分配到業(yè)務部門工作，有的甚至到了諸如政工部門、辦公室等綜合部門工作，淡化了檢察院司法警察自身的固有性質。檢察院司法警察職責的分散，管理的多元，削弱了司法警察的整體力量，面對突出狀況時，檢察院司法警察不能及時發(fā)揮應有的保障作用，正常職能無法充分展開。

（四）聘任制司法警察身份問題亟待解決

當前，全國各地檢察機關或多或少都存在警力不足問題，為了適應繁重的工作需求，基本上都時采用聘用方法解決該問題。2013年，筆者所在江蘇省檢察機關共增加司法警察56人，錄用警務輔助人員84人，聘任制司法警察招錄數量遠高于在編司法警察數量。聘任制司法警察的不斷擴充，一定程度上壯大了檢察機關司法警察隊伍，緩解了司法辦案中警力不足問題，對推進檢察院各項工作有序穩(wěn)定開展具有一定的積極作用。然而由于聘任制司法警察不屬于《人民警察法》、《公務員法》和《人民警察警銜條例》所規(guī)定的“警察”。其身份及能否依身份行使相應的司法警察權利、能否著司法警察支付等問題仍值得商榷。目前，不少采用聘用制司法警察的檢察院都以內部規(guī)章形式對其權利、職能等進行了明確規(guī)定，但是由于其在工作中履行與在編普通司法警察基本相同的職責，所以這種規(guī)章限制并不能從根本上解決聘任制司法警察的司法主體資格問題，反而會使司法警察編隊管理更加混亂。

三、完善的意見建議

（一）以立法明確檢察機關司法警察職能

現行的檢察院司法警察制度是以高檢院部門規(guī)定作為依據的，規(guī)定位階較低，強制約束力和執(zhí)行力不足，造成實踐中檢察院司法警察職責混亂，不利于法律統一，也導致制度實踐中出現種種問題。檢察機關司法警察體制改革必須建立在合法的“司法警察體制”上， 故建議有關部門聯合推動《司法警察法》制定出臺，并逐步健全完善司法警察規(guī)范化管理制度，實現司法警察管理系統化、相對獨立化，使司法警察成為真正意義上的打擊犯罪和維護社會公平正義的強有力的國家機器。

《司法警察法》應作為司法警察管理的基本法，明確規(guī)定檢察院司法警察是承擔檢察機關司法保障職責的警察，具有“維護司法秩序，保障司法安全，輔助司法活動，協助配合檢察官工作”的職能。并應對司法警察的任職資格、選任及晉升機制以及與其他警種的互動交流，司法警察的職權范圍、運行制度、職業(yè)保障等方面內容。詳細明確檢察院司法警察警務活動的內容、流程和規(guī)范，對司法警察各項工作職能等也要進行統一規(guī)范，使檢察院司法警察熟練掌握工作程序和方法，知道做什么、怎么做、怎么做規(guī)范。

（二）健全完善專門的職業(yè)保障機制

司法警察職業(yè)保障包括司法警察的人員經費和裝備配置。檢察院司法警察是參與司法活動的警察，在全國統籌政法經費改革中，應嚴格落實檢察院司法警察應享受的崗位津貼、警銜津貼、傷亡保險津貼、撫恤金和特殊專項補貼等，依法保障司法警察應享有的各項權利，切實把國家規(guī)定的各種津貼、補貼、撫恤以及保險等福利待遇落到實處，改善司法警察的工作和生活條件。關心司法警察身心健康，落實帶薪休假、健康檢查等制度。加大司法警察合法權益保障力度，完善司法警察申訴控告和履行職務受到侵害保障救濟制度。

同時，認真貫徹科技強檢戰(zhàn)略，以全國檢察機關統一業(yè)務應用軟件為平臺，建立管理規(guī)范、運行高效、適應發(fā)展的警務信息網絡體系。加快警用裝備升級換代步伐，完善警用裝備管理使用制度，確保警用裝備發(fā)揮最大效能，為司法警察履行職能、發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的條件。

（三）定位完善司法警察單獨管理制度

檢察機關司法警察實行“雙重領導，編隊管理”的原則，但實際運行中，由于司法警察、助理檢察員、書記員、其他司法行政人員職責不清，管理混亂，一定程度降低了司法警察的司法能力，隊伍原則也難以真正落實。故當前司法警察體制改革，首先應當遵循司法機關行政事務服務司法工作的總體思路，在改革中統籌檢察院各類司法行政人員的綜合分工，區(qū)分各類司法輔助人員的工作職責，實現分工明確，協作充分，切實提升司法警察隊伍整體能力。嚴格推行分類制改革，明確檢察院司法警察的職責范圍，有效提高司法警察警務保障能力，為全面推行司法改革提供堅實的保障。

按照兩高頒布的司法警察條例，應當盡快在高檢院設立“司法警察總局”，更專業(yè)、規(guī)范地管理全國檢察機關司法警察事務。在不違背“雙重領導、編隊管理”原則的前提下，建立從上到下的垂直管理體制，形成“ 最高檢―省檢院―市檢院―基層院”的警力網狀格局。堅持下級警隊的人事編制管理、辦公經費、警用裝備等直接隸屬于上級警隊，真正做到上下步調一致，著力從源頭上解決司法警察隊伍管理不暢問題。

（四）完善司法警察選任及培養(yǎng)機制

第3篇：司法體制改革的背景范文

從時間維度說，就中國當代司法制度的發(fā)展歷程來看，通過編纂判例的方式形成或確認用于裁判的規(guī)則并指導司法實踐也多少具有一定的傳統。作為中國當代司法實踐發(fā)端之一的陜甘寧邊區(qū)的司法就曾以編纂判例的方式來指導司法實踐。根據有關研究的介紹，在邊區(qū)法律文獻及實踐中，“判例”主要指處置妥當的典型案例，那時的判例編制主要由具有權威性的機構邊區(qū)高等法院和具有權威性的人員進行，編制出的判例以典型案例為主要內容，并具有多重的功能，其中以判例對法律疏漏的彌補和指導司法實踐為主要定位，具有普遍的適用性。在中國當代司法制度定型與確立之后，通過編制案例的形式以供司法裁判參考的﹙非正式﹚制度實踐可以追溯到上世紀80年代審判體制改革的初期，最高人民法院公報曾專欄設置了判決書選登，這種做法“被認為是最高法院公開指導性案例的早期嘗試。”根據當時《公報》中的聲明，被刊登的案例“是最高人民法院指導地方各級人民法院審判工作的重要工具”，“可供各級人民法院借鑒”，當然，由于這些案例并不屬于司法解釋，也不能被引用，它們對各級法院的司法裁判影響非常有限。由此來看，生成和發(fā)展具有一定效力作用的規(guī)則是判例的實體性特征，如果我們在此使用廣義上的規(guī)則創(chuàng)制概念，我國法院的指導性案例自然也不例外。從這一方面看，我們至少應該肯定中國法院的指導性案例編纂屬于通過司法來生成和發(fā)展法律規(guī)范的一種活動。就當下的案例指導制度而言，通過指導性案例編纂實現司法規(guī)則的發(fā)展并進而指導法律的統一適用逐漸成為人們的一種認識。從已經的指導性案例的結構體例上看，每個指導性案例均具有裁判要點、基本案情、裁判結果及其裁判理由，而作為指導性案例主旨的裁判要點更是以規(guī)則闡述的形式得以表達。作為指導性案例之核心和精華的裁判要點，就是“指導案例要點的概要表述，是人民法院在裁判具體案件過程中，通過解釋和適用法律，對法律適用規(guī)則、裁判方法、司法理念等方面的問題，作出的創(chuàng)新性判斷及其解決方案。”進一步分析來說，裁判要點的結構也明顯地展現了作為一種類似抽象性法律解釋形態(tài)所具備的要素，具有發(fā)展具體司法規(guī)則的明顯特性。裁判要點“作為對相關法律條文的解釋適用，都具有作為一般行為規(guī)則的形態(tài)和含義，其中所包含的規(guī)則適用條件、具體行為模式和相關法律后果等規(guī)范邏輯要素，很容易被識別?！?/p>

二、指導性案例的編纂與司法的統一誠然

在肯定指導性案例編纂在從事法律解釋并發(fā)展司法規(guī)則的同時，也應該看到的是，較之于普通法系中各級法院的判決都有可能成為被后續(xù)案件裁判予以適用的特性，我國當前的案例指導制度變?yōu)橹怀姓J最高法院對指導性案例的選拔和編纂，就是與大陸法系國家大多由具有權威性的機構編纂判例的模式相比，這種壟斷指導性案例編纂的做法也顯具特色。具體言之，按照目前的指導性案例編纂規(guī)范和實踐，一方面，只有最高人民法院才有權編纂并指導性案例，地方各級法院都不得編纂和以指導性案例為名稱的判決案例；另一方面，由最高人民法院編纂和的指導性案例并非就是來自最高法院的司法裁—08—判，而是來自于各級人民法院的既定生效裁判，這意味著任何一級的法院生效判決經過推薦、選拔、審核和編纂也都有可能被為指導性案例，被編纂為指導性案例的案例具有了在一般生效判決基礎上另外的效力，將對全國各級法院的司法裁判具有參照適用效力。根據以上兩個方面的認識而斷，雖然我國案例指導制度是對世界司法判例制度的某些形式的借鑒，但是我國當前的案例指導制度可謂打破了人們關于判例編纂的一般性認識。且不說在普通法制度下任何一個層級的法院都可以假借對案件的審判形成新的裁判規(guī)則，法院的任何判例根據判例法制度的固有機制而有可能成為被后續(xù)審判特別是下級法院的審判所遵循的先例，就是大陸法系司法制度下的判決在其被做出之后也就能因自身的權威和“魅力”而成為有影響力的判例，而我國的指導性案例只有最高法院按照一定程序和條件才能組織選拔、編纂并。這樣，一個法院對某個案件的判決被做出并公布以后，并不能憑借某種固有機制或自身權威而就具有案例的效力，它僅僅只對案件當事人發(fā)生作用，只有當該案例被層層遴選，報經最高人民法院編輯，并經審判委員會討論決定并予以之后，才能成為具有效力的指導性案例。另外，在這種工作思路的統合下，可以說，被編纂為指導性案例的判決也并不是最高法院“正向”利用自然汰選的結果，而是案例編撰機構和工作人員通過一定套路在全國各級法院已生效判決中尋找出的“遺珠”。這種借助最高司法權威和文本壟斷的方式所進行的指導性案例編纂，很顯然是為了在既有的司法制度框架內實現對法律適用所應有的司法統一的尋求，這種司法統一既包括司法裁判的統一，當然也暗含著司法權威與司法組織結構的統一。就司法權威而言，由于最高人民法院在我國法院體系中的最高權威地位，由最高人民法院壟斷性地進行指導性案例的選拔編纂，有利于形成一元的司法判例體系，基于我國司法審級體系由最高人民法院統一領導進行指導性案例的遴選和編纂事宜自然是最具現實合理性的一種選擇。分析我國現行的司法審級體系，從形式主義的角度看，最高人民法院與地方各級人民法院構成了一種等級化的裁判體系，作為這種體系最頂端的最高人民法院無疑是承擔司法統一最有權威性的機構。就司法結構而言，我國當代法院的體系需要著重致力于在組織樣態(tài)和聯系機制上確立在國家范圍內的一元化的整體系統，這種一元化的系統不僅要求各級法院在司法裁判中堅持裁判依據的統一和裁判結果的統一，而且要求司法系統在整體上形成一元化的對外格局。就此而言，除了我國案例指導制度本身所具有的志在實現統一法律適用，和需要積極借鑒世界范圍內司法判例制度以促進我國司法發(fā)展等緣由之外，這或許正是我國目前致力于建構一元化的案例指導制度的一定正當性所在。通過由最高法院壟斷指導性案例編纂和的體制安排雖然在對司法統一的尋求方面有其不可被忽視的正當性，但是在實現司法統一的道路上是否就意味著必然能夠到達呢？對此，已有研究做了深刻而細致的回答，根據該研究的論述可知，現行的指導性案例編纂制度使得各級法院所做出的生效判決都不當然具備案例的效力但都具有成為指導性案例的資格，但又即使是最高法院自己裁判的案例也不能自動成為指導性案例而必須經過推薦程序，這樣，由最高法院統一編纂并指導性案例，表面上看似形成了一元的案例指導制度，但是這種表面的一元也因現行審級制度而實質上趨于破裂，因為最高法院并不能運用其終審權力來確保各級法院統一參照指導性案例。倘若對此種原因進行進一步的追問，我們所要做的是必須考察判例制度建構的實質性原理，并從實質上檢視我國法院體系職能設置的現實?？梢园l(fā)現，如果沿著指導性案例所具有的為法律適用提供和發(fā)展司法規(guī)則的作用尋找，那么以維護司法統一為目標的指導性案例編纂需要具有更為深層內容的制度設置的貫穿，而這種具有更為深層內容的制度設置恰是司法體系中應該具有的某種不統一，這種不統一的表現就是司法在不同級別的法院之間實行職能分層。

三、我國指導性案例編纂的行政程序性質

1.如果從指導性案例的編纂程序與具體步驟出發(fā)審視，我國現行的指導性案例編纂體制在案例的推薦、選拔、審核、編輯再到公布的一系列環(huán)節(jié)，比較鮮明地體現了行政操作式樣的運作機理。這種遴選與編纂指導性案例的方式和體制無疑不同于判例法制度下的判例產生和運行機制，因為判例法固有的機制讓法院的判決可以自動成為對之后案件裁判具有約束力的判例，每個生效的判決作為先例也會因為司法在之后遇到的案件與其相同或類似而被自動地遵循適用，由此也可以說一定的判例匯編對于先前判決是否能成為判例并沒有意義。與此不同的是，在對案例的編纂方面，我國行政化的指導性案例編纂機制與大陸法系多國的判例編纂機制有著較為相似的家族特性，即案例的編纂是生效判決成為有約束力的判例的必要環(huán)節(jié)和程序，行政式的案例編撰程序是一般案例成為真正判例的前提，也是案例對后續(xù)司法裁判產生一定效力的真正源泉。展開來談，雖然在全球化等時代形勢和現實背景下，大陸法系和英美法系一直在加速著互相吸收甚至融合的趨勢，但是，與英美法系的判例生成和發(fā)生約束力的機制不同，在大陸法系司法體制下，案例如要能夠成為應當被適用的判例就需要經過一種類似行政式程序的編纂和確認。所以，在大陸法系中“沒有判例編纂就沒有判例法”，判例的創(chuàng)制需要獲得國家權力的統一認可，這如同制定成文法的立法程序一樣，由具備最高權威的司法機關創(chuàng)制并予以公布，只有這樣發(fā)表的判決才是具有法律效力的判例。就此而言，與英美法系的判例制度相比，大陸法系的判例就增加了一種專門的統一確認、編纂乃至的程序，而這種程序的設置就是為了專門使一些案例獲得具有權威性的一定效力或約束力。然而，還可以看到的是，我國指導性案例的編纂和在發(fā)展司法規(guī)則和催生案例的效力方面于整體上符合大陸法系判例編纂活動的基本要義，但是在一定方面和程度上又有自身的不同之處。在我國當前的案例指導制度下，指導性案例是由作為我國最高司法審判機關的最高人民法院專門設立的機構﹙即案例指導工作辦公室﹚從全國各級法院中選的案例，而且指導性案例的效力也是通過最高人民法院審判委員會的審查予以賦予和確認的。同時，在從一般性案例到指導性案例所經歷的漫長的行政性的篩選和確認程序中，雖然指導性案例最終是由最高人民法院予以編纂和的，但是，如上所述，大部分指導性案例并不是由最高人民法院自己裁判的［。這一系列的做法基本上是通過運用最高人民法院司法審判職能之外的權力而得以完成的，至于各級人民法院的司法審判職能對于指導性案例的產生和效力的賦予也沒有發(fā)揮其自然而然的功能和意義。另外，最高人民法院審判委員會對指導性案例中裁判要點的審查和確認“也基本上類似于司法解釋的出臺過程，而不僅僅是幫助法官或法律工作者理解、查閱、檢索案例?！辈粌H如此，更為特別的要點在于，我國法院指導性案例的這種具有行政性質的遴選和編纂程序沒有與司法的審級制度相切合，其除了在最高人民法院這一層次上體現出了一點對法院審級制度的關照之外，在事關指導性案例的最初生成和產生原始約束力的機制方面就不再進行識別和區(qū)分。這種看似全體法院都可以參與并受其約束的指導性案例形成機制，其實把各級法院的審判職能和法院審級構造中的司法連接制度﹙如上訴制度﹚排斥在外了，所以，由這種行政性質的操作占據著主要方面和主導的案例指導制度，在何種程度和范圍上能夠實現統一法律適用的目標也就讓人生疑了。這正如有研究所分析指出的，如果依據我國現行的法院體系和兩審終審的司法體制構建案例指導制度，盡管由最高人民法院統一編纂和指導性案例，但是每個地方法院為了免于判決過多地受到上級法院的發(fā)回重審或改判，只會有動力去接受自身所屬的那個上級法院的相關判決和案例的約束，因為我國上訴制度所承擔的法院系統內部的監(jiān)督大多發(fā)生在具有上下級關系的兩層法院之間，這樣，在全國范圍內追求法律統一適用的制度夢想就有可能破滅了。

2.既然如此，我國的案例指導制度應當如何來彌補上述可能出現的問題，且應當基于怎樣的制度原理認識和促進法院指導性案例編纂體制的合理化呢？同時，值得我們進一步思考的是，在與中國司法模式具有一定相似性并同樣存在以類似行政性質的程序推動判例編纂并賦予案例約束力的大陸法系國家，他們是如何契合司法審級制度并因循法院層級體系來設計判例的生成機制和編纂程序的呢？對這些問題的思考與回答可以讓我們再一次認識到，在司法判例的編纂乃至整個運行制度中應該具有更為深層內容的制度安排和技術性操作。通過進一步考察發(fā)達國家判例制度的運作機制，并思考司法判例制度與法院體系和審級制度的關系，可以看出，完善和優(yōu)位的司法判例制度是只有通過依賴作為審判職能承載主體并符合現代司法結構原理的法院體系，及其相應的合理技術規(guī)范或要素才可以獲得建構的。就此而言，在不同級別法院之間的司法職能分層，正是那種能夠保障司法判例制度合理建構的更具深層次內容的制度安排和技術設置?，F代法院司法職能分層設計的基本原理一般來說，現代法院的司法職能主要就是審判職能，這種職能就是針對訴諸于司法的各類案件糾紛進行審理判決。在現代法院的權力配置中，司法權也主要就是行使審判權的法院和法官就爭訟的案件事實進行調查和認定，并通過解釋、適用法律對案件作出裁判結論的權力。所以，現代法院通過司法權的行使所承擔的主要任務就是通過審判活動來解決社會糾紛。與此同時，司法對案件糾紛的審理既然是通過解釋和適用法律的手段進行的，通過對案件的審理和判決，現代法院也要以此來為社會公眾提供關于什么是法律的回答，并借由案件的審判活動維護整體的法律秩序和法治價值。就這個層面而言，作為司法制度載體和承擔者的一國各級法院具有相同的職能，即通過審判案件以解決社會糾紛，代表國家對爭訟就我國當前案例指導制度的構建而言，指導性案例的編纂和事宜由最高人民法院統一組織和掌管，從最高人民法院在我國法院體系中的最高權威性及其司法職權范圍上看具有較強的合理性﹙前文已述﹚，這也與許多成文法國家司法判例制度的安排較為一致。隨著我國司法制度改革的深入推行，特別是隨著完善司法體制和跨行政區(qū)劃設置法院等具體改革措施的落實，包括指導性案例編纂在內的案例指導制度之建構可以在更大的空間中獲得發(fā)展。完善我國的案例指導制度需要司法體制改革的支撐并建立相應的配套制度，指導性案例編纂體制的合理化和科學化，也需要以整體的司法制度改革在相應司法組織構造方面的更大變革作為期待。例如，從既定的審判制度和訴訟體制上看，我國現行的司法審級體系在不同層級的法院之間并不存在司法具體職能的劃分，上下級法院之間的職責區(qū)別更多地體現為一種對案件審判管轄的分工?？梢哉f，除了在案件管轄權方面確立了各級法院的不同受案范圍，每一級法院在案件實質審理的范圍上都具有基本相同的司法裁判職能，其主要表現就是訴訟的二審程序和一審程序幾乎重復相同的任務和程式，二審審理往往變成了一種二次審理，以事實問題和法律問題為依據的體制技術要素在規(guī)范各級法院之間的關系方面存在缺失?；谶@種認識，我國案例指導制度的建構就不再只是案例編纂等范圍的事宜，改變我國訴訟體制中在上下級法院之間缺失司法職能區(qū)分的狀況，并配之以確立得當的終審審級制度，也成為下一步的司法制度改革值得面對和亟需解決的重要問題。所以，就目前情況來看，合理的法院組織體系和司法審級制度的建構將是我國案例指導制度完善和發(fā)展的更大依賴。連接本文的主題來說，在指導性案例編纂致力于實現維護司法統一的目標之語境和背景下，相應的法院結構體系和司法職能分層是值得主張的制度設計和改革安排。于此而言，綜上所論，對于構想中的具有合理性的指導性案例編纂體制和案例指導制度，可以認為，一方面，應當以當前的深化司法體制改革為契機，在上下級法院之間實行司法職能劃分，在法院管轄分工的基礎上建立以事實審理與法律審理為技術要素的具體審判職能分層，并以推動確立合理的訴訟終審審級制度為目標和支撐；另一方面，應當積極推進最高人民法院對司法審判職能的合理履行和完善，改變那種超越具體個案而作出司法解釋的通常做法，代之以由最高人民法院通過對具體個案的法律審來作出具有司法解釋性質的裁判，且在全國范圍內具有普遍的約束力。這可能正是值得我們關注和把握的關于中國司法判例制度未來發(fā)展的應然規(guī)律。

四、結語

第4篇：司法體制改革的背景范文

關鍵詞：統管模式；檢察財務管理制度；改革；完善

財務管理制度是檢務保障當中最為重要的環(huán)節(jié)之一，不但對檢察事業(yè)的發(fā)展進步有著很大的作用，對于檢察機關的職能發(fā)揮，也有著至關重要的影響。在司法體制當中，檢察機關是一個十分重要的組成部分，為了確保法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，進行了司法體制的深入改革。在統管模式下，檢察財務管理制度也需要進行相應的改革與完善，才能夠滿足新時期檢察機關職能的充分發(fā)揮。

一、檢察財務管理制度的特點

(一)公共管理性質

在檢察機關中，財務管理制度主要是對公共財力進行內部控制，確保合理的分配公共財力。而檢察財務管理制度能夠對國家財力、公共權力的濫用進行有效的制約[1]。作為國家公共安全管理當中的一個重要部分，檢察財務管理制度在社會公共安全管理宏觀調控體系當中，也占據著十分重要的位置，能夠實現社會管理職能的進一步優(yōu)化。檢察財務管理制度除了能夠對檢察權的平衡、協調加以確保，還能夠對社會公共安全管理職能進行推動和調節(jié)。通過檢察財務管理制度，對治理能力進行提升，對物質保障進行強化，因而對于現代公共管理意義重大，公共管理性質也十分明顯。

(二)檢察業(yè)務工作特色

在檢察財務管理制度當中，財務規(guī)范與檢察業(yè)務具有最為密切的聯系。例如，涉案財物管理制度，在檢察財務管理制度當中，就具有明顯的檢察業(yè)務工作特色。其指的是公安機關將案件移送檢察機關，對于其所附帶的涉案款物進行管理；或是在貪污受賄案件中，關于涉案款物的扣押和處理的制度規(guī)范[2]。此外，檢察機關在履行其法律監(jiān)督職能的時候，對于瀆職案件辦理的費用支出、人民監(jiān)察員經費、政法轉移支付裝備辦案費用、辦案偵查裝備費用、協助辦案費用、常規(guī)辦案費用等，都體現了明顯的檢察業(yè)務工作特色。

(三)國家財政法律制度運行規(guī)則體系

在國民收入分配、宏觀調控等過程中，財政法律制度是最為重要的政策和依據。對于檢察財務管理制度來說，其目的也在于基于復合財政法律制度的財務活動下，合理的對檢察工作進行指出，從而確保在國民收入分配參與中，對檢查公共需求進行確保。在宏觀國民收入分配中，國家財政的地位不容置疑，其直接和間接的影響著國民收入分配。而在宏觀財政調控當中，檢察財務管理制度則是一個十分重要的部分。而檢察財務管理制度在實際運行中，其運行機構為檢察機關，運行規(guī)則就是財政法律制度。

二、統管模式下檢察財務管理制度的問題

(一)法律范圍分散

關于檢察財務管理制度的內容，在很多法律規(guī)范，諸如規(guī)范性文件、部門規(guī)章、行政法規(guī)、法律當中都有所涉及。例如，在《會計法》、《預算法》、《政府采購法》、《預算法實施條例》、《政府采購法實施條例》、《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》、《行政單位財務規(guī)則》、《行政單位財務制度》，以及一些相關的通知、意見、決定、規(guī)劃、標準、綱要和檢察機關內部財務管理規(guī)定當中，都涉及到了檢察財務管理制度。由于法律范圍分散，缺乏統一規(guī)范，因而在實際執(zhí)行中效果不佳。

(二)地方化與司法獨立的矛盾

在檢察財務管理制度地方化、檢察司法獨立之間，存在著較為突出的矛盾。對于檢察機關的預算經費，要想得到增加，檢察機關領導需要與地方財政部門領導多番交涉，因而檢察機關的工作經費時常面臨不足的情況，使得很多案子難以進行有效的辦理，檢察機關的法律監(jiān)督職能也難以得到充分的發(fā)揮[3]。在檢查財務管理當中，需要協同地方黨委、政府、財政部門，而檢察機關作為被管理者，其檢察司法獨立性自然難以得到有效的確保。

(三)財務管理制度實踐當中存在的問題

在當前的檢察機關當中，由于實行了統管模式，因而其法律監(jiān)督職能獨立性得到了進一步的提高。但是在統管模式下，檢察財務管理制度并沒有與法律監(jiān)督職能有效契合，在實踐當中，仍然存在著很多問題。例如，會計核算科目經濟評價、檢查工作職能特點之間，不能很好的融合，當前一些檢察財務管理制度，與檢察業(yè)務工作性質也不相符。同時資金管理制度、資產管理制度等不夠完善和健全[4]。檢察機關的財務管理在監(jiān)督制度、內控制度等方面，也較為薄弱。此外，在賬務處理方式、財務管理方式、制度執(zhí)行方式中，也較為落后。

三、統管模式下檢察財務管理制度改革的完善

(一)統一財務管理制度

在統管模式下，為了對檢察財務管理制度進行完善，應當對財務管理制度進行統一?？梢砸勒諜z察機關的法律監(jiān)督職能特點，對相應的財務管理法律規(guī)范文件內容進行歸集和整理，由國家財政部、最高人民檢察院根據檢察機關司法體制改革的具體情況，共同制定出一種程序規(guī)范、可操作性強的統一的檢察財務管理制度，從而使檢察機關在開展財務管理工作的過程中，能夠擁有更加明確的規(guī)范和標準，取得更好的財務管理效果。

(二)去地方化并加強司法獨立性

對于檢察機關的經費來源，應當盡力擺脫地方財政的控制，轉而由省一級財政進行分配，這樣才能夠實現檢察財務管理的去地方化，檢察司法獨立性才能夠得到更為有效的確保[5]。在檢察財務管理中，雖然具有行政治理的性質，不過，檢查機關作為法律監(jiān)督部門，法律監(jiān)督權顯然更為重要。隨著我國法治水平的不斷提升，檢察機關也得到了較大的發(fā)展。國家財政部門應當針對檢察經費，設置專門的保障機制，確保檢察機關擁有充足的資金，更好的發(fā)揮法律監(jiān)督職能。在檢察財務管理制度的改革與完善當中，大的方向必然是去地方化和加強司法獨立性。在統管模式下，檢察機關的經費由省一級財政打足打實，對于檢察機關的獨立性確保有著至關重要的意義。

(三)財務管理制度完善的具體措施

在統管模式下，檢察財務管理制度要想實現真正的完善，應當確保建立的財務管理制度與程序，能夠很好的匹配檢察機關的權力模式。將特定目標設定為檢察權力模式，充分確保檢查機關法律職能，通過財務管理形成完善的財務治理、管理控制、內部控制制度和體系[6]。在實際執(zhí)行中，應當對支出會計科目核算進行改進與完善，對原有財務管理制度中，與檢察業(yè)務工作不相符的規(guī)范和制度進行改革。同時對資金管理制度進行完善，基于統管模式下，對國有資產管理方式，也應進行健全。在檢察財務管理制度中，對于監(jiān)督制約制度、內控制度等，應當進行不斷的強化。此外，應監(jiān)理信息化的財務管理機制，提升財務管理的效率和質量。培養(yǎng)和吸收同時掌握檢察業(yè)務、法律知識、財會業(yè)務的人才，確保檢察財務管理制度能夠發(fā)揮出更好的作用。

四、結論

第5篇：司法體制改革的背景范文

（1．浙江財經大學法學院，浙江杭州310018；2.柏林洪堡大學法學院，德國柏林10099）

摘 要：生成和發(fā)展具有一定效力的裁判規(guī)則是判例的實體性特征。通過指導性案例編纂實現司法規(guī)則發(fā)展，并指導法律的統一適用是我國案例指導制度的應有功能。在不同級別法院之間實行司法職能分層，是完善指導性案例編纂更具深層次內容的制度安排和技術設置。隨著我國司法體制改革的深入推行，包括指導性案例編纂在內的案例指導制度建構可以在更大的空間中獲得發(fā)展。

關鍵詞 ：司法判例；案例指導；案例編纂；司法統一；法院職能分層

中圖分類號：DF8

文獻標識碼：A

文章編號：1002-3933(2015)07-0077-11

收稿日期：2015 -03 -16 該文已由“中國知網”( cnki．net) 2015年5月25日數字出版，全球發(fā)行

基金項目：司法部2013年度國家法治與法學理論研究項目《指導性案例的編著方法研究》( 13SFB5006)

作者簡介：楊知文（1982-），男，山東棗莊人，浙江財經大學法學院講師，柏林洪堡大學法學院訪問學者，法學博士，研究方向：司法理論、法律方法；朱泓睿（1988-），女，四川瀘州人，柏林洪堡大學法學院博士候選人，研究方向：民商法學。

案例指導制度的有效運行需要以指導性案例的編纂為基礎，而指導性案例的編纂事宜在一定意義上又體現著我國司法制度的組織構造及其改革訴求。從最高人民法院頒布的關于案例指導制度的重要文件《關于案例指導工作的規(guī)定》來看，指導性案例的編纂也是目前建構案例指導制度最具主題性的內容，其展現著指導性案例編纂的主體、遴選條件、工作機構、選拔和程序等①。分析來說，我國指導性案例編纂體制充分保障了最高法院的擔綱者和權威主體地位，而同時又明確肯定了各級法院和社會各界人士對指導性案例的推薦權。這種體制安排以我國當下司法現實為基礎進行設置，對案例指導制度所要實現的統一法律適用之目標無疑具有重要的作用。然而，這種案例的編纂體制雖然因循了我國法院審級結構的體系，但避繁就簡的風格也在很大程度上表現出了行政體制式的運作機理。出于這種意識，本文以司法制度的建構原理為視角，以構建優(yōu)位的指導性案例編纂體制為線索，對案例指導制度建構中指導性案例編纂所內含的司法統一訴求和司法職能分層問題進行探討。

一、判例、案例編纂與司法規(guī)則的發(fā)展

如果基于對我國以制定法為傳統和規(guī)則淵源的現實制度考量來看，通過編纂指導性案例并以之為基礎運行案例指導制度的做法，顯然是一種巨大的改革和創(chuàng)新。指導性案例的編纂直接以統一司法適用為目標，案例由最高法院按照一定條件和程序在全國各級法院的已生效判決中選取編發(fā)，特別是要求各級法院在之后的裁判中對指導性案例“應當參照”，這不僅發(fā)展了我國一直以來的以制定法規(guī)范為基礎的法律適用方式，就是較之于域內外已有的判例制度和實踐，其在價值功能、作用機制和裁判效力等方面也具有鮮明的特色‘¨。盡管目前關于案例指導制度的性質仍然存在一定的爭議，但從其已然具有的功能和作用來看，同世界上大多數國家的司法判例制度一樣，指導性案例的編纂與在對法律進行闡明解釋，并發(fā)展可據適用的司法規(guī)則方面的作用已毋庸置疑。對此，可以確信的是，“隨著指導性案例的頒布，一種司法規(guī)則形成的機制得以產生，并將對我國法制規(guī)則體系的發(fā)展完善帶來重大而深刻的影響?！?/p>

當然，通過指導性案例的編纂所帶來的司法規(guī)則創(chuàng)制是從結構功能和價值作用的意義上來說的，這并不意味著就把我國的指導性案例編纂等同于普通法系語境中的法官造法或司法立法活動。就我國既有的制度傳統和體制架構而言，指導性案例主要是在明確、細化和彌補法律條文方面發(fā)揮作用，其仍然是一種解釋法律的形式．“指導性案例最基本的價值功能應該定位于適用法律，而非創(chuàng)制法律”，“指導性案例是法官釋法而不是法官造法，是總結法律經驗法則而不是創(chuàng)制法律經驗法則”。盡管如此，值得注意的是，在把指導性案例的價值功能定位于適用法律的同時，也應該承認這種案例在解釋和適用法律意義上的規(guī)則生成之意義。尤其是從結構功能主義的角度看，無論是英美法系的判例法制度下的判例，還是大陸法系的成文法制度下的判例，之所以被作為判例并能夠在后續(xù)的案件裁判中發(fā)揮提供一定意義上的法源之作用，都可以被歸為廣義的司法判例。就此而言，我國的法院指導性案例顯然也可以被納入其中，它們的共同特點也在于能夠形成對案件裁判具有一定約束力的司法規(guī)則。也正是從這種意義上可以說，源自于法院司法的個案判決的案例都有可能成為所謂的判例。所以，從理論上解析，司法判例的初始含義就是既定判決，“既定判決作為類型化裁判活動的結果必然成為與后續(xù)裁判相聯系的相關性判決，而這種相關性又自然會生成為既定判決對后續(xù)裁判的影響力?！彼痉ㄅ欣簿褪恰疤N含了法律規(guī)則的法院判決”，“承認判例法的國家當然有司法判例制度，不承認判例法的國家也可以有司法判例制度?！?/p>

以英國為例，在以判例法為主要法律淵源的制度中，法官對案件的處斷“必須”遵循司法先例，“遵循先例”的原則要求，下級法院在遇到與上級法院的先前判決相同或類似的案件時，無論是否贊成該判決，都必須予以遵守并適用，正是在這個層面上人們認為，所謂判例法就是指通過司法判例所創(chuàng)立和發(fā)展起來的法律。在判例法和制定法都業(yè)已成為英國法的淵源之背景下，作為與由議會通過立法程序所創(chuàng)造的成文法(Statute Law)相互對應的名稱，普通法也直接被理解為整個由司法判決所確立的法律規(guī)則系統，這些規(guī)則源自于法官在對其接手的案件進行裁判時所作的闡述①。再如，在立法造法傳統強大的法國，盡管法典化已經高度發(fā)達，在業(yè)已承認法官自由裁量權的背景下，也逐漸允許法官根據新的社會情況通過對立法條文解釋的形式來適用法典，“從而承認了判例作為制定法補充的功能”，特別是在私法的大部分領域內，“規(guī)則是地道的法官創(chuàng)造物”，在裁判實踐中，“法官的職能不是也不可能是機械地適用那些眾所周知的和已經確定的規(guī)則。”

以上事例表明，普通法系的判例是司法造法的典型，生成并創(chuàng)制具有規(guī)范性的裁判規(guī)則自不待言，即便是在以成文法體系為主的大陸法系國家，由司法裁判帶來的判例也承擔著發(fā)展法律，并為案件裁判提供具有一定效力的裁判規(guī)則的任務。在后者這一點上，我們甚至可以樹立以下一種理念，即一般在成文法國家，判例的主要作用就是抽取出一定的司法規(guī)則或是一般性的裁判理由。就內在特質而言，司法判決是對法律解釋及其論證方法的集中展示，由判例提供的司法規(guī)則或一般性裁判理由，其實就是法院在對案件審理裁斷中就一定事實情況所作出的對法律的闡述解釋和論證，而且由于這種對法律的具體解釋和闡明是在具有案件事實的語境中完成并得出結論的，顯然可被稱為是對制定法規(guī)范最好的解釋。因此，無論是何種判例，只要能夠作為先例對后續(xù)的法律適用和案件裁判產生作用力，作為發(fā)展司法規(guī)則和約束或指導后續(xù)司法的功能就必然得到實現。據此也可以認為，司法裁判對判例的適用在實質上就是在運用作為先例的判決所確立和提供的對制定法規(guī)范的解釋，而這種解釋恰是較好的一種關于制定法的解釋。

從時間維度說，就中國當代司法制度的發(fā)展歷程來看，通過編纂判例的方式形成或確認用于裁判的規(guī)則并指導司法實踐也多少具有一定的傳統。作為中國當代司法實踐發(fā)端之一的陜甘寧邊區(qū)的司法就曾以編纂判例的方式來指導司法實踐。根據有關研究的介紹，在邊區(qū)法律文獻及實踐中，“判例”主要指處置妥當的典型案例，那時的判例編制主要由具有權威性的機構邊區(qū)高等法院和具有權威性的人員進行，編制出的判例以典型案例為主要內容，并具有多重的功能，其中以判例對法律疏漏的彌補和指導司法實踐為主要定位，具有普遍的適用性。在中國當代司法制度定型與確立之后，通過編制案例的形式以供司法裁判參考的（非正式）制度實踐可以追溯到上世紀80年代審判體制改革的初期，最高人民法院公報曾專欄設置了判決書選登，這種做法“被認為是最高法院公開指導性案例的早期嘗試?！备鶕敃r《公報》中的聲明，被刊登的案例“是最高人民法院指導地方各級人民法院審判工作的重要工具”，“可供各級人民法院借鑒”，當然，由于這些案例并不屬于司法解釋，也不能被引用，它們對各級法院的司法裁判影響非常有限。

由此來看，生成和發(fā)展具有一定效力作用的規(guī)則是判例的實體性特征，如果我們在此使用廣義上的規(guī)則創(chuàng)制概念，我國法院的指導性案例自然也不例外。從這一方面看，我們至少應該肯定中國法院的指導性案例編纂屬于通過司法來生成和發(fā)展法律規(guī)范的一種活動。就當下的案例指導制度而言，通過指導性案例編纂實現司法規(guī)則的發(fā)展并進而指導法律的統一適用逐漸成為人們的一種認識。從已經的指導性案例的結構體例上看，每個指導性案例均具有裁判要點、基本案情、裁判結果及其裁判理由，而作為指導性案例主旨的裁判要點更是以規(guī)則闡述的形式得以表達。作為指導性案例之核心和精華的裁判要點，就是“指導案例要點的概要表述，是人民法院在裁判具體案件過程中，通過解釋和適用法律，對法律適用規(guī)則、裁判方法、司法理念等方面的問題，作出的創(chuàng)新性判斷及其解決方案?！边M一步分析來說，裁判要點的結構也明顯地展現了作為一種類似抽象性法律解釋形態(tài)所具備的要素，具有發(fā)展具體司法規(guī)則的明顯特性。裁判要點“作為對相關法律條文的解釋適用，都具有作為一般行為規(guī)則的形態(tài)和含義，其中所包含的規(guī)則適用條件、具體行為模式和相關法律后果等規(guī)范邏輯要素，很容易被識別?！?/p>

二、指導性案例的編纂與司法的統一

誠然，在肯定指導性案例編纂在從事法律解釋并發(fā)展司法規(guī)則的同時，也應該看到的是，較之于普通法系中各級法院的判決都有可能成為被后續(xù)案件裁判予以適用的特性，我國當前的案例指導制度變?yōu)橹怀姓J最高法院對指導性案例的選拔和編纂，就是與大陸法系國家大多由具有權威性的機構編纂判例的模式相比，這種壟斷指導性案例編纂的做法也顯具特色。具體言之，按照目前的指導性案例編纂規(guī)范和實踐，一方面，只有最高人民法院才有權編纂并指導性案例，地方各級法院都不得編纂和以指導性案例為名稱的判決案例；另一方面，由最高人民法院編纂和的指導性案例并非就是來自最高法院的司法裁判，而是來自于各級人民法院的既定生效裁判，這意味著任何一級的法院生效判決經過推薦、選拔、審核和編纂也都有可能被為指導性案例，被編纂為指導性案例的案例具有了在一般生效判決基礎上另外的效力，將對全國各級法院的司法裁判具有參照適用效力。

根據以上兩個方面的認識而斷，雖然我國案例指導制度是對世界司法判例制度的某些形式的借鑒，但是我國當前的案例指導制度可謂打破了人們關于判例編纂的一般性認識。且不說在普通法制度下任何一個層級的法院都可以假借對案件的審判形成新的裁判規(guī)則，法院的任何判例根據判例法制度的固有機制而有可能成為被后續(xù)審判特別是下級法院的審判所遵循的先例，就是大陸法系司法制度下的判決在其被做出之后也就能因自身的權威和“魅力”而成為有影響力的判例，而我國的指導性案例只有最高法院按照一定程序和條件才能組織選拔、編纂并。這樣，一個法院對某個案件的判決被做出并公希以后，并不能憑借某種固有機制或自身權威而就具有案例的效力，它僅僅只對案件當事人發(fā)生作用，只有當該案例被層層遴選，報經最高人民法院編輯，并經審判委員會討論決定并予以之后，才能成為具有效力的指導性案例。另外，在這種工作思路的統合下，可以說，被編纂為指導性案例的判決也并不是最高法院“正向”利用自然汰選的結果，而是案例編撰機構和工作人員通過一定套路在全國各級法院已生效判決中尋找出的“遺珠”。

這種借助最高司法權威和文本壟斷的方式所進行的指導性案例編纂，很顯然是為了在既有的司法制度框架內實現對法律適用所應有的司法統一的尋求，這種司法統一既包括司法裁判的統一，當然也暗含著司法權威與司法組織結構的統一。就司法權威而言，由于最高人民法院在我國法院體系中的最高權威地位，由最高人民法院壟斷性地進行指導性案例的選拔編纂，有利于形成一元的司法判例體系，基于我國司法審級體系由最高人民法院統一領導進行指導性案例的遴選和編纂事宜自然是最具現實合理性的一種選擇。分析我國現行的司法審級體系，從形式主義的角度看，最高人民法院與地方各級人民法院構成了一種等級化的裁判體系，作為這種體系最頂端的最高人民法院無疑是承擔司法統一最有權威性的機構。就司法結構而言，我國當代法院的體系需要著重致力于在組織樣態(tài)和聯系機制上確立在國家主權范圍內的一元化的整體系統，這種一元化的系統不僅要求各級法院在司法裁判中堅持裁判依據的統一和裁判結果的統一，而且要求司法系統在整體上形成一元化的對外格局。就此而言，除了我國案例指導制度本身所具有的志在實現統一法律適用，和需要積極借鑒世界范圍內司法判例制度以促進我國司法發(fā)展等緣由之外，這或許正是我國目前致力于建構一元化的案例指導制度的一定正當性所在。

通過由最高法院壟斷指導性案例編纂和的體制安排雖然在對司法統一的尋求方面有其不可被忽視的正當性，但是在實現司法統一的道路上是否就意味著必然能夠到達呢？對此，已有研究做了深刻而細致的回答，根據該研究的論述可知，現行的指導性案例編纂制度使得各級法院所做出的生效判決都不當然具備案例的效力但都具有成為指導性案例的資格，但又即使是最高法院自己裁判的案例也不能自動成為指導性案例而必須經過推薦程序，這樣，由最高法院統一編纂并指導性案例，表面上看似形成了一元的案例指導制度，但是這種表面的一元也因現行審級制度而實質上趨于破裂，因為最高法院并不能運用其終審權力來確保各級法院統一參照指導性案例。倘若對此種原因進行進一步的追問，我們所要做的是必須考察判例制度建構的實質性原理，并從實質上檢視我國法院體系職能設置的現實?？梢园l(fā)現，如果沿著指導性案例所具有的為法律適用提供和發(fā)展司法規(guī)則的作用尋找，那么以維護司法統一為目標的指導性案例編纂需要具有更為深層內容的制度設置的貫穿，而這種具有更為深層內容的制度設置恰是司法體系中應該具有的某種不統一，這種不統一的表現就是司法在不同級別的法院之間實行職能分層。

三、我國指導性案例編纂的行政程序性質

如果從指導性案例的編纂程序與具體步驟出發(fā)審視，我國現行的指導性案例編纂體制在案例的推薦、選拔、審核、編輯再到公布的一系列環(huán)節(jié)，比較鮮明地體現了行政操作式樣的運作機理。這種遴選與編纂指導性案例的方式和體制無疑不同于判例法制度下的判例產生和運行機制，因為判例法固有的機制讓法院的判決可以自動成為對之后案件裁判具有約束力的判例，每個生效的判決作為先例也會因為司法在之后遇到的案件與其相同或類似而被自動地遵循適用，由此也可以說一定的判例匯編對于先前判決是否能成為判例并沒有意義。與此不同的是，在對案例的編纂方面，我國行政化的指導性案例編纂機制與大陸法系多國的判例編纂機制有著較為相似的家族特性，即案例的編纂是生效判決成為有約束力的判例的必要環(huán)節(jié)和程序，行政式的案例編撰程序是一般案例成為真正判例的前提，也是案例對后續(xù)司法裁判產生一定效力的真正源泉。

展開來談，雖然在全球化等時代形勢和現實背景下，大陸法系和英美法系一直在加速著互相吸收甚至融合的趨勢，但是，與英美法系的判例生成和發(fā)生約束力的機制不同，在大陸法系司法體制下，案例如要能夠成為應當被適用的判例就需要經過一種類似行政式程序的編纂和確認。所以，在大陸法系中“沒有判例編纂就沒有判例法”，判例的創(chuàng)制需要獲得國家權力的統一認可，這如同制定成文法的立法程序一樣，由具備最高權威的司法機關創(chuàng)制并予以公布，只有這樣發(fā)表的判決才是具有法律效力的判例。就此而言，與英美法系的判例制度相比，大陸法系的判例就增加了一種專門的統一確認、編纂乃至的程序，而這種程序的設置就是為了專門使一些案例獲得具有權威性的一定效力或約束力。

然而，還可以看到的是，我國指導性案例的編纂和在發(fā)展司法規(guī)則和催生案例的效力方面于整體上符合大陸法系判例編纂活動的基本要義，但是在一定方面和程度上又有自身的不同之處。在我國當前的案例指導制度下，指導性案例是由作為我國最高司法審判機關的最高人民法院專門設立的機構（即案例指導工作辦公室）從全國各級法院中選的案例，而且指導性案例的效力也是通過最高人民法院審判委員會的審查予以賦予和確認的。同時，在從一般性案例到指導性案例所經歷的漫長的行政性的篩選和確認程序中，雖然指導性案例最終是由最高人民法院予以編纂和的，但是，如上所述，大部分指導性案例并不是由最高人民法院自己裁判的。這一系列的做法基本上是通過運用最高人民法院司法審判職能之外的權力而得以完成的，至于各級人民法院的司法審判職能對于指導性案例的產生和效力的賦予也沒有發(fā)揮其自然而然的功能和意義。另外，最高人民法院審判委員會對指導性案例中裁判要點的審查和確認“也基本上類似于司法解釋的出臺過程，而不僅僅是幫助法官或法律工作者理解、查閱、檢索案例?！?/p>

不僅如此，更為特別的要點在于，我國法院指導性案例的這種具有行政性質的遴選和編纂程序沒有與司法的審級制度相切合，其除了在最高人民法院這一層次上體現出了一點對法院審級制度的關照之外，在事關指導性案例的最初生成和產生原始約束力的機制方面就不再進行識別和區(qū)分。這種看似全體法院都可以參與并受其約束的指導性案例形成機制，其實把各級法院的審判職能和法院審級構造中的司法連接制度（如上訴制度）排斥在外了，所以，由這種行政性質的操作占據著主要方面和主導的案例指導制度，在何種程度和范圍上能夠實現統一法律適用的目標也就讓人生疑了。這正如有研究所分析指出的，如果依據我國現行的法院體系和兩審終審的司法體制構建案例指導制度，盡管由最高人民法院統一編纂和指導性案例，但是每個地方法院為了免于判決過多地受到上級法院的發(fā)回重審或改判，只會有動力去接受自身所屬的那個上級法院的相關判決和案例的約束，因為我國上訴制度所承擔的法院系統內部的監(jiān)督大多發(fā)生在具有上下級關系的兩層法院之間，這樣，在全國范圍內追求法律統一適用的制度夢想就有可能破滅了。

既然如此，我國的案例指導制度應當如何來彌補上述可能出現的問題，且應當基于怎樣的制度原理認識和促進法院指導性案例編纂體制的合理化呢？同時，值得我們進一步思考的是，在與中國司法模式具有一定相似性并同樣存在以類似行政性質的程序推動判例編纂并賦予案例約束力的大陸法系國家，他們是如何契合司法審級制度并因循法院層級體系來設計判例的生成機制和編纂程序的呢？對這些問題的思考與回答可以讓我們再一次認識到，在司法判例的編纂乃至整個運行制度中應該具有更為深層內容的制度安排和技術性操作。通過進一步考察發(fā)達國家判例制度的運作機制，并思考司法判例制度與法院體系和審級制度的關系，可以看出，完善和優(yōu)位的司法判例制度是只有通過依賴作為審判職能承載主體并符合現代司法結構原理的法院體系，及其相應的合理技術規(guī)范或要素才可以獲得建構的。就此而言，在不同級別法院之間的司法職能分層，正是那種能夠保障司法判例制度合理建構的更具深層次內容的制度安排和技術設置。

四、現代法院司法職能分層設計的基本原理

一般來說，現代法院的司法職能主要就是審判職能，這種職能就是針對訴諸于司法的各類案件糾紛進行審理判決。在現代法院的權力配置中，司法權也主要就是行使審判權的法院和法官就爭訟的案件事實進行調查和認定，并通過解釋、適用法律對案件作出裁判結論的權力。所以，現代法院通過司法權的行使所承擔的主要任務就是通過審判活動來解決社會糾紛。與此同時，司法對案件糾紛的審理既然是通過解釋和適用法律的手段進行的，通過對案件的審理和判決，現代法院也要以此來為社會公眾提供關于什么是法律的回答，并借由案件的審判活動維護整體的法律秩序和法治價值。就這個層面而言，作為司法制度載體和承擔者的一國各級法院具有相同的職能，即通過審判案件以解決社會糾紛，代表國家對爭訟的案件給出法律上的解決答案，并以此維護法律秩序所應有的安定性。然而，整體的司法職能并不意味著必須由同一法院承擔所有的職責和任務，特別是隨著現代社會法律專業(yè)發(fā)展的精細化以及司法職能構造的分化，選擇在不同的法院之間進行司法職能上的區(qū)分成為現代司法制度發(fā)展的必要趨勢，這一點在縱向維度上的表現就是，司法職能在不同級別的法院之間進行再次界分，把厘定出的不同類型的司法職能分別交由相應的審級的法院履行和完成。

在不同層級的法院之間實行司法職能的劃分，一般是根據不同層級的法院裁判之主要功能目標和價值追求的重心差別來確定的，具體是以司法活動主要是為直接解決具體糾紛、服務于個案當事人，還是服務于為解決一般性糾紛而澄清法律、維護社會公共法律秩序作為理論基礎的。以民事訴訟的司法裁判為例，民事程序制度具有解決糾紛和維護法律秩序的雙重目的，審級制度在配置上訴程序具體功能時必須在服務于個案當事人的私人目的和服務于社會公共目的二者之間權衡和妥協。當然，以此為理論依據和目標訴求的司法職能劃分需要借由進一步的技術性規(guī)則來落實和展現。從現代各國通行的具有代表性的做法上看，在不同層級法院之間實行職能劃分的司法審級體系都強調性地區(qū)分初審法院、上訴法院與最高法院，其中掌握初次管轄權的初審法院負責對案件的初審，上訴法院負責對初審法院做出的判決進行復查，最高法院是一國的最高司法機關。在此之內，與區(qū)分初審法院、上訴法院與最高法院的目標定位相適應，更進一步的實質設計還在于，在不同層級的法院之間以對案件審理中的事實問題與法律問題的甄別為依據，分別安排出不同內容的司法具體職能：初審法院需要兼顧對案件事實問題和法律問題的雙重審理，上訴法院在對事實問題的審理方面有所限制，只保留有限的事實審理而主要司職對法律問題的審理，最高法院因其主要致力于規(guī)則和政策的統一與創(chuàng)制而僅限于法律審理。當然，相對于此處所論述的司法職能分層的一般理念，不同國家的制度在具體編排和設置上有所差異。

以美國的民事司法制度為例，其上訴制度設計中存在著關于上訴審查的總體原則，這些原則比較技術性地體現了上訴審理與初次審理在司法具體職能上的區(qū)分。其中，作為一項獨立訴訟，上訴審理的目的在于審查初審法院訴訟的正規(guī)性并受到三項總體原則的指導：第一，上訴法院通常不對一審法院業(yè)已決定的事實問題予以重新考慮；第二，上訴法院擁有對初審法院所決定的法律問題予以重新考慮的絕對權力，這種權力既涉及實體法律問題，也涉及程序法律問題；第三，上訴法院的職責在于判斷下級法院的判決是否明顯有誤，而不問其是否完全正確或結果是否公正。由此可見，在一審法院與上訴審法院之間的職能分層是一種具有原則性的制度要求，上訴法院與初審法院之間實現了涇渭分明的職能劃分。與美國式的司法職能分工不同，在德國實行的三級法院終審制中，在一審法院的全面審查之后，上訴法院進行被稱為“Berufung”的初次審查，初審法院的全部記錄幾乎都要被上交給進行審查的上訴法院，這種審查也是全面審查，而在被稱為“Revision”的二次審查中則完全基于低一級法院的審判記錄，而且僅限于具體的法律問題。據此可知，德國普通法院的一審程序側重于通過審判解決個案糾紛，二審程序作為第一次審判的繼續(xù)以保障事實認定和法律適用的正確，而三審法院則承擔著統一法律解釋和發(fā)展的職能。

五、法院的司法職能分層與指導性案例的編纂

從以上論述就可以知道，在不同層級的法院之間實行司法職能上的劃分是現代國家審判制度建構的一般做法，其也可被看作是現代司法審級體系建設的基本構成要素和重要技術規(guī)范。簡單地講，司法的職能分層就是在一國統一的法院體系和司法框架下，根據法院層級的不同而實行不同的司法具體職能的分工與區(qū)隔，并以此建構相應的司法審級體制和裁判終審制度。司法判例的編纂乃至整個判例制度的建構其實與司法的職能分層有著甚為密切的關系。如果說維護司法的統一與追求形式正義是各種類型的司法判例編纂制度都努力趨之的主旨目標和核心價值，那么以法院的司法職能分層為貫穿的法院審級體系則是司法判例生成并有效發(fā)揮效力作用的實質性支撐。

如上所論，盡管世界上并沒有完全相同的司法制度和法院系統，但是，按照現代法院司法職能分層設計的基本原理，在一國統一的司法框架內，由所有層級的法院所組成的司法審級結構體系一般呈現為金字塔或梯形的模型式樣。在這種具有等級性的內部組織結構中，越靠近底層的司法機構越傾向于致力于對具體案件糾紛的直接處理和解決，這種法院在服務于私人目的的功能方面較強，這種法院特別是最基層的法院也分布廣泛，且一般都具有較大的規(guī)模，它們對案件的審判也多采用全面審理的原則，既要對事實問題做出認定，也要對法律問題給出答案；與之相反，越靠近高層的司法機構越傾向于對法律統一的維護，這種法院在通過政策制定、法律解釋甚至規(guī)則創(chuàng)制的方式服務于社會公共目的和整個國家法律秩序的功能方面較強，這種法院數量較少且一般也具有較小的規(guī)模，它們在司法職能上表現為隨著級別的升高而逐漸遞減的特征，在案件裁判方面多采用有限審理的原則，一般是只進行法律審理和有限的事實審理。特別是到了處于最頂層的最高法院，從現實來看，各國最高法院都只限于審查“法律事項”，排除對事實問題的考慮，且終審法院都保持較小規(guī)模并實行集體主義決策機制。

因此，由處于司法體系較高層的法院職掌判例的編纂是一種具有優(yōu)越性的制度安排，畢竟越接近高層的司法機構越有條件在發(fā)展司法規(guī)則、規(guī)范裁判依據和統一法律適用等方面發(fā)揮積極作用，但同時也應當充分有效地發(fā)揮各級法院在司法職能劃分方面所各自承擔的具體功能。職是之故，判例制度作為一項關于法律適用的司法制度，其實際上是與各級法院發(fā)展法律的職能是相對應的，據此，“發(fā)展法律職能強的法院才應成為判例法院，而發(fā)展法律職能弱的法院則不應成為判例法院?！边@正如任何組織系統內部都需要以一種理性而有秩序的方式在各要素之間進行具體的職能分工一樣，這對整個組織系統目標的實現至關重要，因為當組織服務于一個明確程度或高或低的目標時，其成員以此為導向從事不同的活動，這一目標應該以理性的方式實現，尤其要借助于一個一般化的和形式化的內部秩序，而基于組織的目標，為每一位成員分派著界限分明、描述清晰的職能。以此方面來看，就作為一國司法制度整體或具體制度（如司法判例制度）運作載體的法院組織系統而言，其誠然也不會有何種程度的例外。

就我國當前案例指導制度的構建而言，指導性案例的編纂和事宜由最高人民法院統一組織和掌管，從最高人民法院在我國法院體系中的最高權威性及其司法職權范圍上看具有較強的合理性（前文已述），這也與許多成文法國家司法判例制度的安排較為一致。隨著我國司法制度改革的深入推行，特別是隨著完善司法體制和跨行政區(qū)劃設置法院等具體改革措施的落實，包括指導性案例編纂在內的案例指導制度之建構可以在更大的空間中獲得發(fā)展。完善我國的案例指導制度需要司法體制改革的支撐并建立相應的配套制度，指導性案例編纂體制的合理化和科學化，也需要以整體的司法制度改革在相應司法組織構造方面的更大變革作為期待。例如，從既定的審判制度和訴訟體制上看，我國現行的司法審級體系在不同層級的法院之間并不存在司法具體職能的劃分，上下級法院之間的職責區(qū)別更多地體現為一種對案件審判管轄的分工?？梢哉f，除了在案件管轄權方面確立了各級法院的不同受案范圍，每一級法院在案件實質審理的范圍上都具有基本相同的司法裁判職能，其主要表現就是訴訟的二審程序和一審程序幾乎重復相同的任務和程式，二審審理往往變成了一種二次審理，以事實問題和法律問題為依據的體制技術要素在規(guī)范各級法院之間的關系方面存在缺失?；谶@種認識，我國案例指導制度的建構就不再只是案例編纂等范圍的事宜，改變我國訴訟體制中在上下級法院之間缺失司法職能區(qū)分的狀況，并配之以確立得當的終審審級制度，也成為下一步的司法制度改革值得面對和亟需解決的重要問題。

所以，就目前情況來看，合理的法院組織體系和司法審級制度的建構將是我國案例指導制度完善和發(fā)展的更大依賴。連接本文的主題來說，在指導性案例編纂致力于實現維護司法統一的目標之語境和背景下，相應的法院結構體系和司法職能分層是值得主張的制度設計和改革安排。于此而言，綜上所論，對于構想中的具有合理性的指導性案例編纂體制和案例指導制度，可以認為，一方面，應當以當前的深化司法體制改革為契機，在上下級法院之間實行司法職能劃分，在法院管轄分工的基礎上建立以事實審理與法律審理為技術要素的具體審判職能分層，并以推動確立合理的訴訟終審審級制度為目標和支撐；另一方面，應當積極推進最高人民法院對司法審判職能的合理履行和完善，改變那種超越具體個案而作出司法解釋的通常做法，代之以由最高人民法院通過對具體個案的法律審來作出具有司法解釋性質的裁判，且在全國范圍內具有普遍的約束力。這可能正是值得我們關注和把握的關于中國司法判例制度未來發(fā)展的應然規(guī)律。

結語

第6篇：司法體制改革的背景范文

關鍵詞：行政壟斷 反壟斷法 規(guī)制

走出行政壟斷界定的誤區(qū)

壟斷的本義是把持和獨占，其被廣泛使用肇始于經濟學。同樣地，對于壟斷的分類，法學界通常也是借鑒經濟學研究成果，將其分為經濟壟斷、行政壟斷和自然壟斷三種形式。筆者認為，機械地將經濟學的概念引入法學領域難免會將法學研究引入誤區(qū)。經濟壟斷、政治壟斷和自然壟斷三者并不是并列的概念，自然壟斷與前兩者并不具有同質性和可比性。一個行業(yè)的自然壟斷屬性主要是行業(yè)成本具有弱可加性的經濟屬性。但是這只能說明該行業(yè)壟斷經營更佳，并不意味著其必然是壟斷經營。因為一個行業(yè)的自然壟斷屬性并非一成不變，而是可能隨著時空條件的變化而發(fā)生變化（同一行業(yè)在不同國家或者在同一國家的不同歷史時期可能會有壟斷性經營和競爭性經營的不同表現）。而且其壟斷地位的獲得可能來自社會的選擇，也可能來自國家的直接操控，而后者就屬于行政壟斷。所以在同一層面只存在經濟壟斷與政治壟斷的并列，并不存在自然壟斷與行政壟斷的并列。厘清自然壟斷與行政壟斷的關系，對于辨別某些行業(yè)的壟斷本質，加深對我國行政壟斷現象的認識是極為必要的。

基于上述認識，不難發(fā)現，電力、電信、郵政、民航、鐵路等以前直接從國家部委分離出來壟斷行業(yè)，和教育、醫(yī)藥、出版、旅游等公用事業(yè)部門及其中介機構的壟斷行為，表面看來是合法的國家壟斷或者自然壟斷，但其諸多所行卻是行政壟斷之實。行政主體憑借其行政權力干預或影響市場競爭、謀取自身利益的情形比比皆是，極大地危害了市場經濟的健康發(fā)展，已然成為破壞市場競爭秩序的最大根源，而其背后則隱藏著巨大的部門利益。

對《反壟斷法》的反思

（一）決策高層規(guī)制意愿不強

決策高層對于行政壟斷的規(guī)則并沒有表現出強烈的意愿：其原因可能是對競爭與市場運行機制的重要性認識不夠（這種可能很小），也可能是出于對競爭政策與產業(yè)政策重要性的權衡，還有更大的可能是因受制于現實政治經濟體制的無奈，當然還有一種可能是出于對政權以及高層決策者自身利益的考量。其突出表現在對于壟斷規(guī)制至為重要的執(zhí)法機構沒有在《反壟斷法》中做出足夠清晰明確的規(guī)定。一個機構擁有的權力對相對方的影響越大，其權力的設定越應嚴肅對待。反壟斷執(zhí)法機構肩負著維護基本的市場運行機制-競爭機制的主要責任，無疑應當屬于擁有這種權力的機構。筆者認為，這完全是應該由法律層面的立法需要做的事情，但是《反壟斷法》卻將其留在日后交給行政部門或者行政立法解決。實在有失立法的嚴肅性。

（二）壟斷執(zhí)法機構位階太低

即便我們假設，行政壟斷的規(guī)制能夠在行政權力系統內部得到解決，從其目前的反壟斷執(zhí)法機構也主要是對一些不涉及行政公權因素的經濟壟斷以及一些級別較低的行政壟斷行為進行執(zhí)法，卻不足以對更高層級內的行政壟斷行為進行有效的規(guī)制。目前，國務院確定的反壟斷執(zhí)法機構為國家發(fā)改委、商務部和工商總局三個機關。相對于同為部級單位的壟斷主體而言，這樣的反壟斷執(zhí)法機構在執(zhí)法方面的權威性、獨立性和有效性是非常值得懷疑的。

（三）反壟斷執(zhí)法機構職權存在交叉

壟斷執(zhí)法“三家共掌”的局面實際是多頭執(zhí)法。從執(zhí)法機構設置的指導思想角度來看，多頭執(zhí)法并非出于對執(zhí)法權的合理分配，也不是基于對相互之間權力制約的考慮，而是基于部門利益為攫取更大范圍的執(zhí)法權。這一格局看似井然有序，實踐中卻因執(zhí)法分工的不同而存在嚴重的職能交叉現象。作為反壟斷的執(zhí)行機構，其基本要求是要有權威性、獨立性。從這個意義上來說，反壟斷執(zhí)法“權分三家”格局的弊端，不僅僅是多頭執(zhí)法帶來的行政執(zhí)法成本的耗費和行政效能的降低，更重要的執(zhí)法權威性的弱化和執(zhí)法獨立性的喪失。在執(zhí)法機構的獨立性上，把同一個有內在聯系的反壟斷職能人為地劃分成三塊，必然導致執(zhí)法主體在執(zhí)法實踐中的爭執(zhí)與摩擦，最后只會導致有利益的時候爭相執(zhí)法，沒有利益的時候爭相推諉。如此執(zhí)法，損害的是法律的統一性與公正性（司龍，2008）。

（四）行政壟斷規(guī)制執(zhí)法手段缺失

反壟斷法沒有把行政壟斷的管轄權交給反壟斷執(zhí)法機構。根據該法第51條，濫用行政權力實施排除、限制競爭行為的，由其上級機關責令改正。這就使反壟斷法面對行政壟斷像一只沒有牙齒的老虎。反對行政壟斷的任務不能僅依靠政府的上級機關：第一，行政性限制競爭實際上都是歧視行為，其本質都是保護地方企業(yè)或者個別國有企業(yè)的利益。這就使政府上級機關在其下級機關與非國有企業(yè)或者與來自其他地區(qū)的企業(yè)之間的爭議中，很難保持中立態(tài)度。第二，這里的上級機關不是專門的機關，也不是特定的機關，這些機關的工作人員一般沒有反壟斷意識，不可能對其下級機關的限制競爭行為進行有效的監(jiān)督和檢查。因此，在這個方面，應當借鑒其他國家或者地區(qū)反壟斷的經驗，把監(jiān)督和檢查政府壟斷行為的任務交給反壟斷行政執(zhí)法機構。當然，反壟斷執(zhí)法機構能否承擔這個任務，取決于它是否是一個統一、獨立和有權威的機構。不可否認，反行政壟斷在任何國家都是一項艱難的任務，因為這是在限制政府的權力。反對行政壟斷在我國尤其是一項艱難任務，因為這不僅需要深化經濟體制改革，而且需要政治體制改革。但是，無論如何，行政壟斷的普遍存在對反壟斷執(zhí)法是一個嚴峻的挑戰(zhàn)。因為在企業(yè)普遍尋求政府保護或者通過政府“尋租”的社會環(huán)境下，反壟斷法很難得到有效的執(zhí)行。

（五）對壟斷執(zhí)法與行業(yè)監(jiān)管的關系缺乏關注

在我國，具有自然壟斷經濟屬性的公用事業(yè)均脫胎于計劃經濟體制下的國營經濟，即便其在一定程度上參與進了市場運行機制。但就其根本而言，仍然是基于行政公權的行政壟斷。有如電信、郵政、鐵路、電力、銀行等領域的大型國有壟斷企業(yè)的壟斷行為理應納入行政壟斷規(guī)制的視野。然而，因為這些國有大企業(yè)一般都有一個行業(yè)監(jiān)管機構，反壟斷執(zhí)法機構能否對這些被監(jiān)管的行業(yè)有管轄權就是一個敏感的話題。很多市場經濟國家的經驗已經表明，監(jiān)管機構在處理被監(jiān)管企業(yè)與其他企業(yè)或者與消費者的爭議中，往往站在被監(jiān)管企業(yè)的立場上，這即是經濟學家們提出的“監(jiān)管者被俘獲”的理論。在我國被監(jiān)管企業(yè)大多為國有壟斷企業(yè)的情況下，行業(yè)監(jiān)管機構運用行政權力維護在位壟斷企業(yè)利益的現象更是普遍。另一方面，行業(yè)監(jiān)管機構的權力配置一般不是以反壟斷和保護競爭為宗旨，這些機構一般沒有反壟斷意識，不能適應執(zhí)行反壟斷的要求。還有一個問題是，在國計民生比較重要的行業(yè)都設立了主管部門或者監(jiān)管機構的情況下，如果這些機構各自適用部門法處理限制競爭案件，這不僅導致政出多門，降低反壟斷執(zhí)法效率，而且也難以建立全國統一的市場競爭秩序。

整體主義視角下行政壟斷規(guī)制的若干思考

（一）規(guī)制行政壟斷的根本在于行政體制改革

行政壟斷產生的原因，主要是由轉型時期中央與地方的財政分權改革、政府職能轉換和法律規(guī)制的不到位這三大基本成因造成的。從財政分權來看，改革的不配套導致縱向財政權分散化與行政權集中化出現矛盾，橫向財政權集中化與行政權集中化出現矛盾；從地方政府履行經濟職能來看，存在一個培育市場與替代市場、制度供給與制度約束、增長政績與發(fā)展政績的矛盾；從法制建設來看，則是法律規(guī)制跟不上現實的變化。而這些矛盾的背后，是政治體制改革大大落后于經濟體制改革所致。一方面，經濟體制改革已邁出了很大步伐，傳統的行政直接支配經濟的模式在經濟領域得到了較大改善，市場主體要求擺脫行政權力的直接束縛的呼聲日益高漲；另一方面，政治體制改革的延緩事實上又強化了權力直接管理經濟的狀況，導致權力與經濟密切結合，從而使得行政壟斷還廣泛存在。

（二）行政壟斷規(guī)制可以成為引入司法審查制度的切入口

司法審查不僅是司法改革的問題，已然涉及整個公共權力的內部重新配置。所以，全面引入司法審查在當前難以期待。但是換一個角度來看，我國的行政壟斷有些是通過直接的行政指令方式形成的，還有相當一部分行政壟斷（這些壟斷往往是規(guī)模更大危害更甚的行政壟斷）是通過抽象的政府規(guī)章或者行業(yè)政策形成的?；谛姓艛嗟纳鲜鎏匦?，反壟斷領域或許恰恰可以成為我國引入司法審查的一個很好的切入點和試驗田。通過在上述領域引入司法審查進行試點，從而檢視回答一系列相關的問題，比如我國能否引入司法審查制度？有無必要引入司法審查制度？如何結合中國國情具體引入司法審查制度？對他國司法審查制度需要做出哪些借鑒，又需要做出哪些改進？

（三）做好反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管法之間的協調

反壟斷法與行業(yè)監(jiān)管法的關系，實質上也是競爭政策與產業(yè)政策之間的關系，而競爭政策與產業(yè)政策之間的關系問題是一個復雜的問題。當前世界各國的共識是：競爭政策和產業(yè)政策發(fā)生沖突時，應該是競爭政策優(yōu)先。比如在原來的歐共體，競爭政策較其他政策有優(yōu)先適用的地位。但在我國，由于國情不同，不宜簡單地賦予競爭政策優(yōu)先于產業(yè)政策的地位（席月民，2008）。從長遠看，處理競爭政策和產業(yè)政策的關系絕不能機械化、絕對化。當然，我國地域廣闊，各地經濟發(fā)展不均衡，產業(yè)規(guī)模和產業(yè)結構相差較大。要全面實行競爭政策優(yōu)先可能不現實，但是我們也不能一概而論地堅持產業(yè)政策優(yōu)先于競爭政策。

反壟斷法對競爭政策與產業(yè)政策的協調主要體現為劃定競爭的合理范圍，規(guī)定某些產業(yè)部門和行為適用競爭政策的例外，或者允許二者適度兼容。反壟斷法體現產業(yè)政策的要求，可以在定義某一行為或結構的合法范圍時，間接地照顧到產業(yè)政策的需要。在關于企業(yè)兼并的內容方面，需要注意相關市場的問題。市場定義的越寬，一起給定的兼并被批準的可能性就越大。反之，被批準的可能性就越小。

（四）完善聽證制度并通過加強消費群體的力量約束公用事業(yè)行政壟斷

具有行政壟斷背景的公用事業(yè)對普通民眾有著極大的影響，普通民眾對其最為關心的就是價格。在普通民眾層面，對價格調整進行限制的最為通常也是最為有力的就是聽證會。其實，我國《價格法》第23條規(guī)定了價格聽證制度。可是，歷年來的公用事業(yè)漲價的聽證會都是無一例外的漲價，因此，立法者以及有關部門進一步完善聽證法律制度及具體執(zhí)行辦法和實施細則，保障社會的知情權和參與權。對于申請漲價的部門和單位，要進行嚴格的評估，委托有信譽、有資質的審計機構對商品上浮的原因、申請單位的財務分析、成本核算、申請單位的管理情況、經營現狀等方面，進行綜合評價并提出評估報告。參加聽證會代表和專家學者的選擇，要有嚴格的程序和辦法，以體現出代表的廣泛性和社會公平。此外，聽證制度的適用并不單純是局限于價格上調，同時，也應該包括價格的下調。

參考文獻：

1.章彥英，蔣力勇.我國反壟斷執(zhí)法機構設置問題研究[J].國家行政學院學報，2008（2）

2.魏瓊.反行政性壟斷執(zhí)法模式的現實與理想.法學，2009（9）

3.席月民.我國銀行業(yè)反壟斷執(zhí)法問題及其化解.上海財經大學學報，2008（2）

4.唐作斌.我國行政性壟斷問題的若干思考.經濟與社會發(fā)展，2011（9）

第7篇：司法體制改革的背景范文

關鍵詞:司法公開;司法改革;思考

一、引言

我國從黨的十七大以來，就逐漸開展了司法體制和工作機制的改革，并在數年的發(fā)展過程中取得了非常明顯的成就。司法公開指的是六個方面的公開:立案公開、庭審公開、執(zhí)行公開、聽證公開、文書公開和審務公開。而司法改革是對司法系統的一系列改革措施，目的在于保障社會和諧、提升司法能力、保證司法公正等。尤其是司法公正，這是司法工作的最終目的。

二、司法公開的必要性和重要性

(一)維持司法的公正性

司法的公正性是司法工作的重點工作之一，因此只有進行司法公開，才能將各種糾紛和問題最有效解決，讓當事人能夠依照實際情況進行闡述，而法官才能辨別是非，從而將真實情況公布于公眾面前。盡管在現階段的社會背景下，各種矛盾和糾紛是不可避免的，但是通過司法公開卻能夠通過多種方式，通過國家的司法舞臺來解決問題，保證司法的權威性，使之更好地為公眾所服務。

(二)取得公眾的信任

司法工作的要點在于對當事人負責，所以公正性和客觀性成為了處理案件的原則。而要實現這一目標就需要當事人能對司法機構信服，并給予足夠的認可［1］。對于任何矛盾和糾紛來說，利益沖突都是擺在首位的，而判決必然會使得一方的利益甚至雙方利益受損，因此司法公開成為了最好的解決方案。通過將案件審理的過程進行公開，讓雙方都能了解到判決的原因和依據，就能讓判決有理有據，使人信服。

(三)維護司法機關的審判權

我國憲法明確說明，審判獨立是司法機關的特有權力，也是我國一直以來所實施的“依法治國”的理論依據。換而言之，就是其他機構是沒有審判獨立的權力的，這與司法公開看似有沖突的地方，因為一旦司法公開可能會使得審判獨立性受到影響。但是實際情況并不如此，司法機關的審判都是以法律作為基礎的，都是以各項制度作為理論依據的。一旦有違法行為的出現，司法機構就可以通過司法公開的過程將這些細節(jié)公布在公眾面前，讓這項工作真正落到實處，從而與社會現狀相適應［2］。

(四)樹立司法機關的權威性

司法機關是服務于公眾的，所以司法機關要具備權威性。換而言之，就是要有公信力。而這一目的是通過公眾的認可。公眾的信任和支持是離不開司法機關的公信力的。只有當公眾了解司法機關的辦事方式和途徑，才能有認可的可能，才能將司法機關的公信力樹立在公眾面前。同時，司法公開也是司法民主性的保證。

三、司法公開的原則

(一)全面性

這一原則是將司法公開的內容全面公開，也就是將法律規(guī)定外的其它信息全部公布于眾。公開的內容除了判決，還需要包括所有庭審筆錄，或是影響案件判定的條件和線索等，這些都需要被公布。

(二)廣泛性

廣泛性指的是司法公開的群體不僅僅是當事人，更應該是全部公眾。換而言之，就是司法公開的內容要面向全社會，這也是司法機關公信力的一種體現。

(三)即時性

即時性指的是司法公開的信息必須要具備時效性［3］。司法信息對于當事人來說具有重要的租用，是及時了解事件進展情況和影響判決的最重要因素。而對于公眾來說，這也是及時了解案件情況的渠道，特別是社會關注度非常高的案件，司法公開信息的即時性會對這個社會的現狀和社會情緒產生重要的作用?，F階段很多司法機關都因為社會輿論的壓力或波動而將信息延遲公布，然而這種做法反而會讓公眾對信息的真實性產生懷疑。所以即時性也是司法公開的公正性的體現，對于事件的解決也具有積極的促進作用。

四、借助司法公開深化司法改革的方案

(一)具體方式

司法信息公開，必然會有如何具體操作的問題，也就是具體的形式。在現階段的事件中，一般情況下除了當事人在場以外，并沒有多余的旁聽者，所以此時如果要進行信息公開，直接安排當庭旁聽即可，不需要時候再將信息公布于網絡或媒體之中，更不需要安排事后的新聞會等。如果是社會輿論廣泛關注或是容易產生重大社會影響的案件，在這些案件中的信息公開就成為了關鍵的因素。除了本身在場的人群以外，則需要召開類似新聞會的，將法庭上的全部細節(jié)進行公開。而司法公開的基礎也要基于司法公正的原則。公開的信息除去法律允許內的信息以外，甚至于一些審判的細節(jié)等也需要進行公開。換而言之，就是這項制度需要多部門多項工作進行配合。但是在現階段的實際情況下，并沒有司法機構能真正將所有的信息都進行公布，原因有兩個方面。首先是信息的公布需要將信息進行分類、整合等，這需要大量的時間和人力，而這些條件顯然是有限的。另一方面，如果信息公布過多，也會導致信息堵塞，對于公眾的影響程度會更大。所以司法信息公開需要結合事件的實際情況，并考慮到可能產生的社會影響，從而將信息進行分類，以不同的途徑和方式，選擇公開范圍。

(二)遵循原則

司法公開盡管是將全部細節(jié)進行公開，但是涉及到私人信息或是容易產生安全問題的信息，也需要進行必要的處理方式，例如將信息部分隱藏等。然而這一過程是非常復雜的過程，需要司法機關在信息公布與保護之間作出權衡，加大人力的投入，將信息進行優(yōu)先的分類和整理，而不僅僅只是將信息單純的公布出去，保證信息的合理性和有效性。但是需要注意的一點是，司法公開盡管是司法改革的一項重要途徑，但是卻不是唯一的一項途徑，且面臨著很大的挑戰(zhàn)。要進行司法公開，作為辦案法官也必定會承受更大的壓力，不僅有內部工作的壓力，更有社會輿論的壓力，會直接影響到最終的辦案結果。另一方面，有些司法機關盡管將信息公布出去了，但是并沒有從真正意義上提升司法水平，沒有得到實際的提升。而這種情況產生的原因是因為司法公開并沒有和其它改革措施相配合。而將司法公開單純地理解為判決信息的公開也是現階段我國司法機關存在的主要問題，也是司法改革的關鍵問題。因此，司法公開制度要更加深層次地進行改革，并要與其他改革措施相配合，形成有效的管理模式，對于司法機關內部的管理模式和整體結構都將產生重要的促進作用。

五、結語

綜上所述，不難看出司法公開是一種全新的改革模式，在未來的司法機關中必然得到廣泛的使用，也是司法改革的一項重要途徑。而這項措施是與司法機關的日常工作分不開的。所以，改革的重點仍然是體制上的創(chuàng)新和管理模式上的變化，使司法公開能夠體現其公正性，在公眾之間的公信力也會隨之提升。

［參考文獻］

［1］朱江．關于全面深化司法公開工作的思考［J］．前線，2014，01(31):20－22+26．

［2］王晨光．借助司法公開深化司法改革［J］．法律適用，2014，03(08):51－56．

第8篇：司法體制改革的背景范文

關鍵詞:會計委派制;會計人員;管理體制

會計人員是信息的直接生成者,因此,成為“貓和鼠”游戲雙方爭奪的焦點對象。在高度集權的計劃經濟體制下,游戲的制定者———國家(貓)憑借特權直接控制會計人員,并授予他們許多耀眼的桂冠和美麗的花環(huán)。游戲參與者———企業(yè)(鼠)始終處于嚴密監(jiān)控下,雖然解決了信息真實問題,但整個社會運行機制的懶惰、浪費、效率低下等社會垢弊也難免。成熟的市場經濟體制中,游戲的制定者根據有效制度,制定游戲規(guī)則。游戲規(guī)則對任何參與者均平等有效,不存在歧視和不公。游戲參與者在游戲規(guī)則范圍內可以自由發(fā)揮。即政府僅限于確認會計人員從業(yè)資格,并不爭奪會計人員直接管理權。會計人員的待遇、職業(yè)道德等屬于微觀組織運行機制的內容,由企業(yè)自行確認。真實可靠的會計信息是國家進行宏觀調控和市場經濟健康運行的基礎。我國經濟運行機制正處于“轉軌變型”特殊時期,“貓和鼠”游戲中,“貓”是只小貓,“鼠”卻成精。在鼠精們的操縱下,導致了當前我國會計信息嚴重失真,并影響到國家宏觀調控和市場經濟的健康運行。會計信息失真嚴重,會計人員難辭其咎,改革會計人員管理體制亦是必然。目前關于會計人員管理體制改革的主流觀點是“會計委派制論”和“回歸企業(yè)論”。本文以管理學原理為指導,以社會主義市場經濟體制和現代企業(yè)制度為背景,在對會計委派制理性評價的基礎上,探討我國會計人員管理體制改革的價值取向。

1會計委派制述評

會計委派制并沒有進行嚴格的學術定義,一般是指由政府有關部門,包括財政部門、國有資產管理部門和經貿委等部門,向社會公開招聘會計主管、財會機制負責人和一般會計人員,經考核錄用后,派到需要進行監(jiān)控的單位從事財務會計工作。這一制度時下正在不少地區(qū)積極試行,如湖北、四川、江蘇、重慶等地,并在全國范圍內推廣。從我國社會主義市場經濟發(fā)展和建立現代企業(yè)制度的長遠戰(zhàn)略來看,“會計委派制”不是我國會計人員管理體制改革的主流價值取向,因為它存在以下缺陷:

1.1會計委派制違背了現代企業(yè)制度的基礎和根本要求[1]

建立現代企業(yè)制度是我國企業(yè)改革的價值取向,獨立的法人財產是建立現代企業(yè)制度的基礎和根本要求?，F代企業(yè)依靠獨立的法人財產具有了“獨立的人格”。這種“獨立的人格”使現代企業(yè)不服從行政權威,而服從于市場權威,使現代企業(yè)對行政命令產生了“抗逆機制”,以維護單位和投資者的合法權益,進而在現代企業(yè)內部形成了一套客觀、有效的約束機制和激勵機制?，F代企業(yè)制度最根本的要求是現代企業(yè)必須是自主經營、自負盈虧、自我約束和自我發(fā)展的法人實體。因此,不能將產生于企業(yè)內部管理需要,服務于企業(yè)管理,企業(yè)有機組成部分之一的職能機構———企業(yè)會計與會計機構獨立出去。會計委派制割裂了會計與企業(yè)之間天然的血緣關系,與現代企業(yè)制度水火不相容,是會計委派制最根本的缺陷。

1.2會計委派制違背了現代企業(yè)制度責任與權利的統一關系,將會計人員置于“兩難”的尷尬的境地

衡量一種企業(yè)制度是否是現代企業(yè)制度,是否符合市場經濟體制的要求,關鍵的一點是看這種企業(yè)制度是否體現了現代市場經濟體制責任與權利相統一的本質要求?，F代企業(yè)管理的一般原則認為:一個人或組織不能接受來自于兩個以上的命令來源。因此,會計委派制能夠實現的前提條件必須是國家與企業(yè)的雙重領導機制能夠協調一致,形成事實上的一個命令源。會計委派制一方面意味著權力結構在很大程度上的外傾化,另一方面意味著動力結構基本內傾化。權力結構和動力結構的脫節(jié),導致了企業(yè)會計人員責任與權利的脫節(jié),在現代企業(yè)制度下,企業(yè)與國家在利益分配、目標、管理等諸多方面存在矛盾,當國家與企業(yè)存在矛盾時,委派的會計人員怎么辦?傾向國家就可能被“炒魷魚”或“穿小鞋”,偏向企業(yè)又與會計委派制的初衷相悖,會計人員必將處于兩難境地。

1.3會計委派制與《會計法》立法宗旨相悖,是對會計監(jiān)督的誤解

提出會計委派制的一個重要原因是會計監(jiān)督乏力導致會計信息失真嚴重。根據《會計法》,企業(yè)內部會計監(jiān)督作為一種經濟監(jiān)督形式,主要是衡量和評價企業(yè)內部其它管理控制行為的有效性。企業(yè)內部會計監(jiān)督的成敗并不取決于會計本身,而取決于決策機構對會計的認識程度、利用程度和信任程度,取決于決策機構對會計合理化建議的采用率。根據《會計法》,我國會計監(jiān)督體系是由司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內部會計監(jiān)督四部分組成。司法監(jiān)督主要通過司法機關對違法會計案件的判決來維護法律的尊嚴,保證會計行為依法進行。如對“瓊民源”聘用的會計班文紹提供虛假財務會計報告罪的司法判定。[2]行政監(jiān)督主要是政府有關機構通過服務和支持等方式約束規(guī)范會計行為,這主要體現在對注冊會計師的管理監(jiān)督上。社會監(jiān)督主要是會計職業(yè)人員和自律性組織通過業(yè)務活動來矯正會計行為,從而起到維護會計秩序的作用。社會監(jiān)督的主體是注冊會計師和會計師事務所。單位內部會計監(jiān)督主要是指會計機構和會計工作在單位“管理層”的授權下,對單位的財務經濟活動進行監(jiān)督控制,對授權“管理層”負責?！稌嫹ā吠怀隽藘炔靠刂频囊?體現了單位負責人對法律負責、單位其他人員對單位負責人負責的立法基本精神。形成我國目前會計監(jiān)督不力的根源在于企業(yè)內部監(jiān)督承擔了部分行政監(jiān)督和社會監(jiān)督職責,這是一種“錯位監(jiān)督”,這種“錯位監(jiān)督”是使會計人員處于兩難境地的根源。為強化會計監(jiān)督力度進行會計委派是對《會計法》會計監(jiān)督體系的誤解,沒有抓住問題的關鍵和本質。只是一種權宜之計,而非定國安邦的長久戰(zhàn)略之策。

1.4會計委派制實際操作問題

1.4.1企業(yè)會計人員的身份問題

會計委派制意味著會計機構中的負責人、主管會計和會計人員不再屬于企業(yè),而是屬于政府或者其職能部門的委派人員。企業(yè)財會人員就由企業(yè)的“內當家”變成了企業(yè)的“外管家”,其工作范疇屬企業(yè)財務,身份卻變成了準國家干部或委派的監(jiān)督人員。實際工作中,企業(yè)的高層管理人員(諸如董事、監(jiān)事、經理)必然對委派人員懷有戒備之心,要么違背委派初衷,與企業(yè)管理人員“同流合污”,要么被架空,認認真真做假賬。

1.4.2委派人員的工資福利等待遇問題

企業(yè)經濟效益有好壞之分,則其所屬的會計人員待遇也應有差異。如果委派人員按原標準執(zhí)行,則工作相同,待遇不同,不合理;如果按折衷標準進行,則原經濟效益好的會計人員不愿接受委派;若委派人員的開支納入國家預算,統一收取,勢必倒退回到以財政代替財務的尷尬境地。若要以行政手段強制“均貧富”,按統一的標準執(zhí)行,則委派會計人員勢必吃“大鍋飯”,無法體現“效率優(yōu)先,兼顧公平”的市場分配原則。

1.4.3機構設置龐大的問題

會計委派制后,財政部門對會計工作管理變?yōu)橹苯庸芾?會計人員的考核、提拔、培訓、交流、資格認證等都需要有專門的班子和人員負責,原財政部門下屬的會計管理機構設置必然增加,不符合政府是“守夜人”的經濟學理念。

1.4.4委派會計人員業(yè)績考核和考評問題

委派會計人員是由委派單位提供證明,寫出鑒定,還是由會計局直接考核;考核和考評采取什么樣的措施和方法,考核和考評成績優(yōu)秀或不合格的會計人員如何獎懲等問題,很難確定科學的方法與措施。

1.5會計委派制忽略了以注冊會計師為主體的社會監(jiān)督體系的作用

現代企業(yè)制度在客觀上要求建立以注冊會計師為主體的社會會計監(jiān)控服務體系。注冊會計師作為市場經濟條件下不拿薪水的“經濟警察”發(fā)揮著越來越重要的作用,受到各國政府的重視和支持。為進一步提高我國國有企業(yè)會計報表質量,加強注冊會計師的作用,財政部制定了《國有企業(yè)年度會計報表注冊會計師審計暫行辦法》,企業(yè)1998年的年度會計報表不再實行財政審批制度,實行注冊會計師審計制度。[3]

1.6會計委派制與轉變政府職能相矛盾

在市場經濟條件下,政府對經濟的管理由直接管理轉變?yōu)殚g接管理。為實現財政監(jiān)督方式的轉變,國務院決定取消在全國范圍內連續(xù)開展13年的財稅物價大檢查這種直接監(jiān)督形式。正如財政部紀檢組長金蓮淑指出“取消大檢查,不是取消或弱化財政監(jiān)督,而是調整財政監(jiān)督的方式,更好地履行財政監(jiān)督職能?！盵4]有些人認為強化政府管理職能就應對會計人員進行委派是錯誤認識。市場經濟條件下,政府對會計的管理已經轉變?yōu)殚g接管理(主要是通過制定會計法規(guī),頒布會計準則;通過對注冊會計師獨立審計的支持與約束;對會計案件的審判等手段來完成。)

1.7“會計委派制”存在的其它問題

1)割裂了會計核算和會計監(jiān)督兩項基本職能的內在關系:會計的核算與控制職能是相輔相成、不可分割的。沒有核算,控制就失去了依據;反之,沒有控制,核算就沒有真實性。

2)為加強會計監(jiān)督對會計人員進行委派,那么,為加強統計監(jiān)督是否需要對統計人員進行委派呢?為加強國有資產管理與監(jiān)督是否需要對廠長、經理們進行委派呢?

3)會計委派制缺乏法律依據,與《公司法》等法律矛盾。

4)與國際慣例不協調,其他國家政府沒有介入對企業(yè)會計人員的管理,會計人員的聘用、職務、待遇、升遷等由企業(yè)自行確定。[5]

誠如劉玉延副司長指出的那樣,“會計人員委派制”既是理論問題,又是實踐問題。它的提出和實踐是受一定環(huán)境因素制約,不能全盤否定,更不能認為它是靈丹妙藥,適合于所有的企業(yè)、事業(yè)單位。我們認為,“會計人員委派制”僅適合于行政事業(yè)單位、中小型國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村級單位和企業(yè)集團對下屬企業(yè),不適用于現代企業(yè)制度的代表———股份有限公司和有限責任公司以及私營企業(yè)、外商投資企業(yè)。

值得指出的是:向國有企業(yè)委派財務總監(jiān),根據《公司法》等相應法律法規(guī)應屬于投資者委派監(jiān)事,屬于公司治理結構中的監(jiān)事會范疇,不應屬于委派會計人員范疇,有不少同志將兩者混為一談。[6]有關委派財務總監(jiān)的問題將在審計運行機制中進行研究。

綜上所述,會計委派制是高風險的改革方案,不符合我國經濟體制改革目標,與建立現代企業(yè)制度背道而馳,不應成為會計人員管理體制改革的主流目標,我國會計人員管理體制必須從我國國情出發(fā),根據《會計法》的立法宗旨,建立有中國特色并與我國經濟體制改革相適應的“立法主導型”會計人員管理體制。

2“立法主導型”會計人員管理體制運行機制新模式

“立法主導型”會計人員管理體制主要包括以下幾個方面的內容:

2.1宏觀措施國務院財政部門與其它部門運用立法手段,通過頒布實施統一會計制度和會計準則體系,認定會計人員從業(yè)資格等,政府部門與會計職業(yè)團體相結合的宏觀會計運行機制?！?/p>

會計法》第七條規(guī)定:“國務院財政部門主管全國的會計工作。”明確了全國會計工作的主管部門是國務院財政部門。財政部門主管會計工作的手段在社會主義市場經濟條件下,應是以間接管理為主的“立法主導型”模式。在這種模式下,國務院財政部會計司的主要職責是:

1)負責制訂、完善國家統一的會計制度和會計準則體系,為社會主義市場經濟體制下會計系統的協調運行創(chuàng)造條件?！稌嫹ā返诎藯l規(guī)定:“國家實行統一的會計制度。”實行統一會計制度有利于提高會計信息的可比性,而且按統一會計制度進行企業(yè)會計核算,相對比較容易,簡單,主要適用于非上市企業(yè);會計準則體系是按會計要素、分經濟事項制定,對某個會計要素或經濟業(yè)務所涉及的定義、特征、確認、計量和披露等進行闡述,主要適用于會計事項復雜,經營規(guī)模較大,股票上市交易的股份有限公司?！八茟紤]上市公司采用會計準則形式,中小企業(yè)采用會計制度形式;”[7]

2)積極與立法部門合作,完善會計法律、法規(guī)體系。社會主義市場經濟本質上是一種法治經濟,為此必須加快會計法律、法規(guī)的制定和完善。國務院財政部門應為會計法律、法規(guī)以及相關法律法規(guī)(如《稅法》、《公司法》、《證券交易法》、《商法》、《會計法實施細則》等)涉及會計內容的制訂和修改提出建議。通過法律手段對會計工作和會計信息披露加以制約和規(guī)范,強化對會計工作的宏觀指導,依法懲處違法行為,為會計行業(yè)的發(fā)展提供服務;

3)負責我國會計發(fā)展的戰(zhàn)略性研究,預測我國會計發(fā)展的前景和趨勢,及時、合理地制訂、完善統一會計制度和會計準則體系,盡快解決我國會計研究中理論與實踐脫節(jié)的矛盾問題;

4)負責國際會計發(fā)展趨勢及對策研究,將我國會計與國際會計的發(fā)展有機地結合起來,協調好我國會計的本國化與國際化,為加入“WTO”后,我國企業(yè)和會計行業(yè)參與世界分工與合作創(chuàng)造條件。

社會主義市場經濟體系客觀上要求建立司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內部會計監(jiān)督相結合的監(jiān)督管理體系。以注冊會計師和會計師事務所為主體的社會監(jiān)督體系,依據《注冊會計師法》和獨立審計準則,接受客戶委托,獨立、客觀、公正地執(zhí)行查帳、審計和咨詢服務業(yè)務;財政、審計、稅務、人民銀行、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管等部門應當依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責,對有關單位的會計資料實施監(jiān)督檢查(《會計法》第三十三條);各單位應當建立、健全本單位內部會計監(jiān)督制度(《會計法》第二十七條)。3種監(jiān)督管理體系相互結合,形成強有力的監(jiān)督機制。同時,建立司法監(jiān)督體系,加大對會計違法案件的懲處力度,推動會計工作規(guī)范化水平的不斷提高。

在社會主義市場經濟體制條件下,應大力發(fā)揮會計職業(yè)團體的作用。國務院及地方財政部門對會計工作的管理不可能過細、過多,應大力發(fā)揮會計職業(yè)團體的積極作用。我國會計職業(yè)團體(如中國會計學會、中國注冊會計師協會等)應是非營利組織,其主要作用是負責會計管理日常工作。諸如組織注冊會計師資格考試和評定工作;組織會計專業(yè)技術資格考試;組織實施會計專業(yè)繼續(xù)教育;制訂頒布實施會計人員職業(yè)道德標準;對違反職業(yè)道德標準的會員進行處理(觸犯刑律的,依法懲處);協調會計行業(yè)、會員之間的矛盾等。與國外發(fā)達國家的會計職業(yè)團體相比,我國的會計職業(yè)團體數量比較少、規(guī)模比較小,應大力發(fā)展諸如高級會計師協會、管理會計師協會等民間會計職業(yè)團體。

2.2微觀上:會計人員和會計機構是企業(yè)管理人員和職能部門

會計人員須取得相應會計資格認證后,由企業(yè)根據客觀需要聘請?！皢挝粡氖聲嫻ぷ鞯娜藛T,必須取得會計從業(yè)資格,持有會計從業(yè)資格證書?！盵8]被聘請的會計人員依法為單位服務,向單位相應經理層負責。被聘請會計人員的工資關系、人事關系以及組織關系等屬單位權限范疇。會計人員在國家統一會計制度、會計準則體系的約束下,遵守會計職業(yè)道德規(guī)范,在不違反國家法律、法規(guī)的前提條件下,有權根據單位相關利益者的偏好,進行資金、財產、成本、費用和利潤等的會計核算,有權根據單位內部和外部信息使用者的需求編制各種會計報表。單位對外編制的財務報告經注冊會計師審計后,應作為單位納稅、貸款等的依據。會計責任應分為兩類:有意過失責任和無意過失責任。前者指會計人員及單位負責人由于獲利動機驅使,有意違反會計法律、法規(guī)的規(guī)定造成的會計責任。根據《會計法》,單位負責人是會計行為的第一責任主體。后者是指由于會計人員個人原因(如會計業(yè)務不熟、自身貪污受賄等)形成的會計責任,此類責任會計人員為第一責任主體。若分不清責任主體,單位負責人是會計行為的第一責任主體。

“立法主導型”會計管理體制框架以社會主義市場經濟體制為背景,基于如下考慮:

1)體現市場經濟體制宏觀調控和微觀搞活的基本指導思想。這種管理體制既有利于政府對全國會計事務的宏觀調控,又有利于單位會計工作為單位經營管理服務,實現政府職能轉變,為建立現代企業(yè)制度服務;

2)理順企業(yè)會計與國家財政的關系。建立“立法主導型”會計管理體制有利于財政部門集中精力,從國家宏觀調控的角度出發(fā),運用財政杠桿和財政政策,優(yōu)化資源配置,提高資源使用的經濟效益和社會效益,更有利于企業(yè)會計在國家的宏觀調控下實現自我管理和自我發(fā)展,更好的為企業(yè)生產經營管理服務;

3)與國際慣例協調。大多數國家對會計事務的管理,也采用“立法主導型”管理模式;

4)有利于“抓大放小”;[9]

5)建立“立法主導型”會計管理體制運行機制與實行會計人員委派制運行機制相比,其改革成本、風險都較小,而且與我國社會主義市場經濟發(fā)展和建立現代企業(yè)制度大方向一致,是現實和理性的必然選擇。

需要指出的是:此運行模式將游戲規(guī)則制定權賦予宏觀會計運行機制,而將具體從事會計工作,從屬于企業(yè)的會計人員的管理權限賦予微觀會計運行機制,使企業(yè)會計人員回歸企業(yè),使會計機構和財務機構等一樣,成為企業(yè)管理中的一個職能部門,體現企業(yè)行為,維護企業(yè)利益,這符合現代企業(yè)制度運行機制中的游戲規(guī)則。

參考文獻:[1]中國會計學會會計理論與會計準則研究組會計準則問題專集[M]北京:中國財政經濟出版社,1991,10

[2]中華人民共和國財政部企業(yè)會計準則———收入[S]北京:中國財政經濟出版社,1998,11

[3]中華人民共和國財政部股份有限公司會計制度———會計科目和會計制度[S]北京:中國財政經濟出版社,1998,4

[4](美)羅伯特C·希金斯,沈藝峰等譯財務管理分析[M]北京:北京大學出版社,科文(香港)出版有限公司,2000

[5]MBA必修核心課程編譯組理財:資金籌措與適用[M]北京:中國國際廣播出版社,1997

[6]梁漢星資本委托管理制度〔M〕廣東:廣東經濟出版社,2000

[7]郭復初財務專論[M]上海:立信會計出版社,1998

第9篇：司法體制改革的背景范文

1會計委派制述評

會計委派制并沒有進行嚴格的學術定義,一般是指由政府有關部門,包括財政部門、國有資產管理部門和經貿委等部門,向社會公開招聘會計主管、財會機制負責人和一般會計人員,經考核錄用后,派到需要進行監(jiān)控的單位從事財務會計工作。這一制度時下正在不少地區(qū)積極試行,如湖北、四川、江蘇、重慶等地,并在全國范圍內推廣。從我國社會主義市場經濟發(fā)展和建立現代企業(yè)制度的長遠戰(zhàn)略來看,“會計委派制”不是我國會計人員管理體制改革的主流價值取向,因為它存在以下缺陷:

1.1會計委派制違背了現代企業(yè)制度的基礎和根本要求[1]

建立現代企業(yè)制度是我國企業(yè)改革的價值取向,獨立的法人財產是建立現代企業(yè)制度的基礎和根本要求?，F代企業(yè)依靠獨立的法人財產具有了“獨立的人格”。這種“獨立的人格”使現代企業(yè)不服從行政權威,而服從于市場權威,使現代企業(yè)對行政命令產生了“抗逆機制”,以維護單位和投資者的合法權益,進而在現代企業(yè)內部形成了一套客觀、有效的約束機制和激勵機制?，F代企業(yè)制度最根本的要求是現代企業(yè)必須是自主經營、自負盈虧、自我約束和自我發(fā)展的法人實體。因此,不能將產生于企業(yè)內部管理需要,服務于企業(yè)管理,企業(yè)有機組成部分之一的職能機構———企業(yè)會計與會計機構獨立出去。會計委派制割裂了會計與企業(yè)之間天然的血緣關系,與現代企業(yè)制度水火不相容,是會計委派制最根本的缺陷。

1.2會計委派制違背了現代企業(yè)制度責任與權利的統一關系,將會計人員置于“兩難”的尷尬的境地

衡量一種企業(yè)制度是否是現代企業(yè)制度,是否符合市場經濟體制的要求,關鍵的一點是看這種企業(yè)制度是否體現了現代市場經濟體制責任與權利相統一的本質要求。現代企業(yè)管理的一般原則認為:一個人或組織不能接受來自于兩個以上的命令來源。因此,會計委派制能夠實現的前提條件必須是國家與企業(yè)的雙重領導機制能夠協調一致,形成事實上的一個命令源。會計委派制一方面意味著權力結構在很大程度上的外傾化,另一方面意味著動力結構基本內傾化。權力結構和動力結構的脫節(jié),導致了企業(yè)會計人員責任與權利的脫節(jié),在現代企業(yè)制度下,企業(yè)與國家在利益分配、目標、管理等諸多方面存在矛盾,當國家與企業(yè)存在矛盾時,委派的會計人員怎么辦?傾向國家就可能被“炒魷魚”或“穿小鞋”,偏向企業(yè)又與會計委派制的初衷相悖,會計人員必將處于兩難境地。

1.3會計委派制與《會計法》立法宗旨相悖,是對會計監(jiān)督的誤解

提出會計委派制的一個重要原因是會計監(jiān)督乏力導致會計信息失真嚴重。根據《會計法》,企業(yè)內部會計監(jiān)督作為一種經濟監(jiān)督形式,主要是衡量和評價企業(yè)內部其它管理控制行為的有效性。企業(yè)內部會計監(jiān)督的成敗并不取決于會計本身,而取決于決策機構對會計的認識程度、利用程度和信任程度,取決于決策機構對會計合理化建議的采用率。根據《會計法》,我國會計監(jiān)督體系是由司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內部會計監(jiān)督四部分組成。司法監(jiān)督主要通過司法機關對違法會計案件的判決來維護法律的尊嚴,保證會計行為依法進行。如對“瓊民源”聘用的會計班文紹提供虛假財務會計報告罪的司法判定。[2]行政監(jiān)督主要是政府有關機構通過服務和支持等方式約束規(guī)范會計行為,這主要體現在對注冊會計師的管理監(jiān)督上。社會監(jiān)督主要是會計職業(yè)人員和自律性組織通過業(yè)務活動來矯正會計行為,從而起到維護會計秩序的作用。社會監(jiān)督的主體是注冊會計師和會計師事務所。單位內部會計監(jiān)督主要是指會計機構和會計工作在單位“管理層”的授權下,對單位的財務經濟活動進行監(jiān)督控制,對授權“管理層”負責?！稌嫹ā吠怀隽藘炔靠刂频囊?體現了單位負責人對法律負責、單位其他人員對單位負責人負責的立法基本精神。形成我國目前會計監(jiān)督不力的根源在于企業(yè)內部監(jiān)督承擔了部分行政監(jiān)督和社會監(jiān)督職責,這是一種“錯位監(jiān)督”,這種“錯位監(jiān)督”是使會計人員處于兩難境地的根源。為強化會計監(jiān)督力度進行會計委派是對《會計法》會計監(jiān)督體系的誤解,沒有抓住問題的關鍵和本質。只是一種權宜之計,而非定國安邦的長久戰(zhàn)略之策。

1.4會計委派制實際操作問題

1.4.1企業(yè)會計人員的身份問題

會計委派制意味著會計機構中的負責人、主管會計和會計人員不再屬于企業(yè),而是屬于政府或者其職能部門的委派人員。企業(yè)財會人員就由企業(yè)的“內當家”變成了企業(yè)的“外管家”,其工作范疇屬企業(yè)財務,身份卻變成了準國家干部或委派的監(jiān)督人員。實際工作中,企業(yè)的高層管理人員(諸如董事、監(jiān)事、經理)必然對委派人員懷有戒備之心,要么違背委派初衷,與企業(yè)管理人員“同流合污”,要么被架空,認認真真做假賬。

1.4.2委派人員的工資福利等待遇問題

企業(yè)經濟效益有好壞之分,則其所屬的會計人員待遇也應有差異。如果委派人員按原標準執(zhí)行,則工作相同,待遇不同,不合理;如果按折衷標準進行,則原經濟效益好的會計人員不愿接受委派;若委派人員的開支納入國家預算,統一收取,勢必倒退回到以財政代替財務的尷尬境地。若要以行政手段強制“均貧富”,按統一的標準執(zhí)行,則委派會計人員勢必吃“大鍋飯”,無法體現“效率優(yōu)先,兼顧公平”的市場分配原則。

1.4.3機構設置龐大的問題

會計委派制后,財政部門對會計工作管理變?yōu)橹苯庸芾?會計人員的考核、提拔、培訓、交流、資格認證等都需要有專門的班子和人員負責,原財政部門下屬的會計管理機構設置必然增加,不符合政府是“守夜人”的經濟學理念。

1.4.4委派會計人員業(yè)績考核和考評問題

委派會計人員是由委派單位提供證明,寫出鑒定,還是由會計局直接考核;考核和考評采取什么樣的措施和方法,考核和考評成績優(yōu)秀或不合格的會計人員如何獎懲等問題,很難確定科學的方法與措施。

1.5會計委派制忽略了以注冊會計師為主體的社會監(jiān)督體系的作用

現代企業(yè)制度在客觀上要求建立以注冊會計師為主體的社會會計監(jiān)控服務體系。注冊會計師作為市場經濟條件下不拿薪水的“經濟警察”發(fā)揮著越來越重要的作用,受到各國政府的重視和支持。為進一步提高我國國有企業(yè)會計報表質量,加強注冊會計師的作用,財政部制定了《國有企業(yè)年度會計報表注冊會計師審計暫行辦法》,企業(yè)1998年的年度會計報表不再實行財政審批制度,實行注冊會計師審計制度。[3]

1.6會計委派制與轉變政府職能相矛盾

在市場經濟條件下,政府對經濟的管理由直接管理轉變?yōu)殚g接管理。為實現財政監(jiān)督方式的轉變,國務院決定取消在全國范圍內連續(xù)開展13年的財稅物價大檢查這種直接監(jiān)督形式。正如財政部紀檢組長金蓮淑指出“取消大檢查,不是取消或弱化財政監(jiān)督,而是調整財政監(jiān)督的方式,更好地履行財政監(jiān)督職能。”[4]有些人認為強化政府管理職能就應對會計人員進行委派是錯誤認識。市場經濟條件下,政府對會計的管理已經轉變?yōu)殚g接管理(主要是通過制定會計法規(guī),頒布會計準則;通過對注冊會計師獨立審計的支持與約束;對會計案件的審判等手段來完成。)

1.7“會計委派制”存在的其它問題

1)割裂了會計核算和會計監(jiān)督兩項基本職能的內在關系:會計的核算與控制職能是相輔相成、不可分割的。沒有核算,控制就失去了依據;反之,沒有控制,核算就沒有真實性。

2)為加強會計監(jiān)督對會計人員進行委派,那么,為加強統計監(jiān)督是否需要對統計人員進行委派呢?為加強國有資產管理與監(jiān)督是否需要對廠長、經理們進行委派呢?

3)會計委派制缺乏法律依據,與《公司法》等法律矛盾。

4)與國際慣例不協調,其他國家政府沒有介入對企業(yè)會計人員的管理,會計人員的聘用、職務、待遇、升遷等由企業(yè)自行確定。[5]

誠如劉玉延副司長指出的那樣,“會計人員委派制”既是理論問題,又是實踐問題。它的提出和實踐是受一定環(huán)境因素制約,不能全盤否定,更不能認為它是靈丹妙藥,適合于所有的企業(yè)、事業(yè)單位。我們認為,“會計人員委派制”僅適合于行政事業(yè)單位、中小型國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村級單位和企業(yè)集團對下屬企業(yè),不適用于現代企業(yè)制度的代表———股份有限公司和有限責任公司以及私營企業(yè)、外商投資企業(yè)。

值得指出的是:向國有企業(yè)委派財務總監(jiān),根據《公司法》等相應法律法規(guī)應屬于投資者委派監(jiān)事,屬于公司治理結構中的監(jiān)事會范疇,不應屬于委派會計人員范疇,有不少同志將兩者混為一談。[6]有關委派財務總監(jiān)的問題將在審計運行機制中進行研究。

綜上所述,會計委派制是高風險的改革方案,不符合我國經濟體制改革目標,與建立現代企業(yè)制度背道而馳,不應成為會計人員管理體制改革的主流目標,我國會計人員管理體制必須從我國國情出發(fā),根據《會計法》的立法宗旨,建立有中國特色并與我國經濟體制改革相適應的“立法主導型”會計人員管理體制。

2“立法主導型”會計人員管理體制運行機制新模式

“立法主導型”會計人員管理體制主要包括以下幾個方面的內容:

2.1宏觀措施國務院財政部門與其它部門運用立法手段,通過頒布實施統一會計制度和會計準則體系,認定會計人員從業(yè)資格等,政府部門與會計職業(yè)團體相結合的宏觀會計運行機制?！?/p>

會計法》第七條規(guī)定:“國務院財政部門主管全國的會計工作?！泵鞔_了全國會計工作的主管部門是國務院財政部門。財政部門主管會計工作的手段在社會主義市場經濟條件下,應是以間接管理為主的“立法主導型”模式。在這種模式下,國務院財政部會計司的主要職責是:

1)負責制訂、完善國家統一的會計制度和會計準則體系,為社會主義市場經濟體制下會計系統的協調運行創(chuàng)造條件?！稌嫹ā返诎藯l規(guī)定:“國家實行統一的會計制度?！睂嵭薪y一會計制度有利于提高會計信息的可比性,而且按統一會計制度進行企業(yè)會計核算,相對比較容易,簡單,主要適用于非上市企業(yè);會計準則體系是按會計要素、分經濟事項制定,對某個會計要素或經濟業(yè)務所涉及的定義、特征、確認、計量和披露等進行闡述,主要適用于會計事項復雜,經營規(guī)模較大,股票上市交易的股份有限公司?！八茟紤]上市公司采用會計準則形式,中小企業(yè)采用會計制度形式;”[7]

2)積極與立法部門合作,完善會計法律、法規(guī)體系。社會主義市場經濟本質上是一種法治經濟,為此必須加快會計法律、法規(guī)的制定和完善。國務院財政部門應為會計法律、法規(guī)以及相關法律法規(guī)(如《稅法》、《公司法》、《證券交易法》、《商法》、《會計法實施細則》等)涉及會計內容的制訂和修改提出建議。通過法律手段對會計工作和會計信息披露加以制約和規(guī)范,強化對會計工作的宏觀指導,依法懲處違法行為,為會計行業(yè)的發(fā)展提供服務;

3)負責我國會計發(fā)展的戰(zhàn)略性研究,預測我國會計發(fā)展的前景和趨勢,及時、合理地制訂、完善統一會計制度和會計準則體系,盡快解決我國會計研究中理論與實踐脫節(jié)的矛盾問題;

4)負責國際會計發(fā)展趨勢及對策研究,將我國會計與國際會計的發(fā)展有機地結合起來,協調好我國會計的本國化與國際化,為加入“WTO”后,我國企業(yè)和會計行業(yè)參與世界分工與合作創(chuàng)造條件。

社會主義市場經濟體系客觀上要求建立司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內部會計監(jiān)督相結合的監(jiān)督管理體系。以注冊會計師和會計師事務所為主體的社會監(jiān)督體系,依據《注冊會計師法》和獨立審計準則,接受客戶委托,獨立、客觀、公正地執(zhí)行查帳、審計和咨詢服務業(yè)務;財政、審計、稅務、人民銀行、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管等部門應當依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責,對有關單位的會計資料實施監(jiān)督檢查(《會計法》第三十三條);各單位應當建立、健全本單位內部會計監(jiān)督制度(《會計法》第二十七條)。3種監(jiān)督管理體系相互結合,形成強有力的監(jiān)督機制。同時,建立司法監(jiān)督體系,加大對會計違法案件的懲處力度,推動會計工作規(guī)范化水平的不斷提高。

在社會主義市場經濟體制條件下,應大力發(fā)揮會計職業(yè)團體的作用。國務院及地方財政部門對會計工作的管理不可能過細、過多,應大力發(fā)揮會計職業(yè)團體的積極作用。我國會計職業(yè)團體(如中國會計學會、中國注冊會計師協會等)應是非營利組織,其主要作用是負責會計管理日常工作。諸如組織注冊會計師資格考試和評定工作;組織會計專業(yè)技術資格考試;組織實施會計專業(yè)繼續(xù)教育;制訂頒布實施會計人員職業(yè)道德標準;對違反職業(yè)道德標準的會員進行處理(觸犯刑律的,依法懲處);協調會計行業(yè)、會員之間的矛盾等。與國外發(fā)達國家的會計職業(yè)團體相比,我國的會計職業(yè)團體數量比較少、規(guī)模比較小,應大力發(fā)展諸如高級會計師協會、管理會計師協會等民間會計職業(yè)團體。

2.2微觀上:會計人員和會計機構是企業(yè)管理人員和職能部門

會計人員須取得相應會計資格認證后,由企業(yè)根據客觀需要聘請。“單位從事會計工作的人員,必須取得會計從業(yè)資格,持有會計從業(yè)資格證書?！盵8]被聘請的會計人員依法為單位服務,向單位相應經理層負責。被聘請會計人員的工資關系、人事關系以及組織關系等屬單位權限范疇。會計人員在國家統一會計制度、會計準則體系的約束下,遵守會計職業(yè)道德規(guī)范,在不違反國家法律、法規(guī)的前提條件下,有權根據單位相關利益者的偏好,進行資金、財產、成本、費用和利潤等的會計核算,有權根據單位內部和外部信息使用者的需求編制各種會計報表。單位對外編制的財務報告經注冊會計師審計后,應作為單位納稅、貸款等的依據。會計責任應分為兩類:有意過失責任和無意過失責任。前者指會計人員及單位負責人由于獲利動機驅使,有意違反會計法律、法規(guī)的規(guī)定造成的會計責任。根據《會計法》,單位負責人是會計行為的第一責任主體。后者是指由于會計人員個人原因(如會計業(yè)務不熟、自身貪污受賄等)形成的會計責任,此類責任會計人員為第一責任主體。若分不清責任主體,單位負責人是會計行為的第一責任主體。

“立法主導型”會計管理體制框架以社會主義市場經濟體制為背景,基于如下考慮:

1)體現市場經濟體制宏觀調控和微觀搞活的基本指導思想。這種管理體制既有利于政府對全國會計事務的宏觀調控,又有利于單位會計工作為單位經營管理服務,實現政府職能轉變,為建立現代企業(yè)制度服務;

2)理順企業(yè)會計與國家財政的關系。建立“立法主導型”會計管理體制有利于財政部門集中精力,從國家宏觀調控的角度出發(fā),運用財政杠桿和財政政策,優(yōu)化資源配置,提高資源使用的經濟效益和社會效益,更有利于企業(yè)會計在國家的宏觀調控下實現自我管理和自我發(fā)展,更好的為企業(yè)生產經營管理服務;

3)與國際慣例協調。大多數國家對會計事務的管理,也采用“立法主導型”管理模式;

4)有利于“抓大放小”;[9]

5)建立“立法主導型”會計管理體制運行機制與實行會計人員委派制運行機制相比,其改革成本、風險都較小,而且與我國社會主義市場經濟發(fā)展和建立現代企業(yè)制度大方向一致,是現實和理性的必然選擇。

需要指出的是:此運行模式將游戲規(guī)則制定權賦予宏觀會計運行機制,而將具體從事會計工作,從屬于企業(yè)的會計人員的管理權限賦予微觀會計運行機制,使企業(yè)會計人員回歸企業(yè),使會計機構和財務機構等一樣,成為企業(yè)管理中的一個職能部門,體現企業(yè)行為,維護企業(yè)利益,這符合現代企業(yè)制度運行機制中的游戲規(guī)則。

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