雙減政策的現實困境精選(九篇)

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第1篇：雙減政策的現實困境范文

[關鍵詞]高職院校；家庭經濟困難；雙扶貧

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.142

[中圖分類號]G717 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）04-0-02

高職院校資助工作對校園經濟困難學生的幫助和引導作用，雖不同于社會工作者對受助對象的幫助、治療和預防，但社會工作“助人自助”的理念對高職院校資助工作的開展有許多啟發意義，其目標是在充分利用好國家各項關于高校資助政策的基礎上，將貧困生的經濟資助與貧困生心理教育緊密結合起來，幫助受助學生樹立正確的人生觀、世界觀和價值觀，從根本上幫助貧困學生解決經濟問題，保障學業的順利完成，也幫助貧困生做好心理建設，從而促進其全面、協調發展。

然而，目前的現實情況是，國家不斷加大高職院校資助政策的力度，大學生貧困人群也越來越多地受益于國家資助政策，但是國家資助政策的扶持對象范圍、資助周期有限，不能顧及所有需要資助的學生。因此，從某種意義上講，學校工作的范疇也應包括貧困生資助教育工作。因其本質都是為了促進人的成長與發展，促進人與環境、社會的和諧。

1 高職院校貧困生資助現狀

1.1 高職院校的資助體系：落差大

高校資助體系涵蓋了獎、助、貸、勤、減、免、補等資助政策。由于各高校對政策的解讀不一致，體系理論落實不統一，導致資助體系出現各高校自成一家，相對不完善，資助效果也不明顯。一方面，國家資助體系中的獎、助學金的資助面相對比較窄；另一方面，高校自身能夠提供的獎、助學金十分有限，這樣就造成了，體系看起來很“高大上”，但實際卻“空無一物”，無法落實，因此，“好鋼用在刀刃上”的訴求在高職院校資助中顯得異常強烈。高職院校資助體系的設計與實際操作之間有很大的落差，這些都需要克服。

1.2 家庭經濟困難學生的認定體系：不科學

全國省、市和高校相繼出臺了家庭經濟困難學生認定的辦法。一份家庭經濟情況調查表、一份貧困證明、一份家庭經濟困難認定申請表，三份材料齊全，基本可以認定為家庭經濟困難學生，再通過家庭經濟困難的程度，分為特別困難和一般困難。其中家庭情況調查表和家庭經濟困難證明都需要蓋學生家庭所在地的村委、街道或民政等相關部門的公章。但是大多數家庭情況調查表格或證明的填寫都是學生自己填寫，相關負責部門蓋章，而具體內容相關負責部門是否進行了核查，高職院校無從得知。因此，對這樣一份家庭經濟情況調查表和貧困證明的真實性，筆者持懷疑的態度。

1.3 家庭經濟困難學生的心理問題：嚴重忽視

經濟層面的差距，給家庭經濟困難的學生帶來了心理層面的負擔。其要么是一定程度的自卑，要么是一定程度的自傲，要么是一定程度的自尊感極強，要么是一定程度的神經敏感，帶來的后果就是在人際交往的過程中，極度偽裝自我，不敢流露心跡，交際圈窄，不愿意“拋頭露面”，情緒化嚴重等。而高職院校的資助工作，往往忽視了這類心理問題，大張旗鼓地進行資助，傷害部分貧困生的敏感心理，挫傷了一批家庭經濟困難學生的自尊心。進而導致有些學生即便得到了資助，仍然不懂得感恩學校和國家，反倒有一定的仇視心理，仇視周圍家庭經濟富裕的學生，從而帶來一系列的學生矛盾問題。

2 高職院校家庭經濟困難學生的“雙貧”

2.1 經濟貧困

高職院校學生家庭經濟困難的問題普遍存在。尤其是近幾年，隨著高校擴招步伐的加快，大學生總人數不斷增加，貧困生人數也不斷上漲，導致貧困問題日益突出。且農村的貧困大學生占據其中的大部分。究其原因，可以簡單歸結為以下幾點。

（1）低收入。造成學生家庭經濟困難的主要原因是家庭勞動力少，經濟來源單一，家庭總收入低，導致無法承擔學生基本的生活費、學費。這部分學生的家庭構成基本分為：單親家庭、多子女家庭、無謀生特長家庭、父母一方或雙方同時失去工作家庭、主要靠耕種為收入的農村家庭、突遭天災人禍或家長失去勞動能力的家庭、文化水平低的家庭、以打工為主的家庭等。總結來看，這些學生家庭的經濟來源單一、途徑十分有限；要么很不穩定；要么是收入來源脆弱。帶來的問題就是盡管已節衣縮食，但仍難以繳付高昂的學費。

（2）區域經濟發展不平衡帶來的經濟困難。東、中、西區域經濟發展的不平衡、城鄉之間的經濟發展不平衡，也帶來了部分學生家庭經濟困難的問題。有些學生生活在西部地區、革命老區等發展相對落后的地區，他們來到相對發達的東部沿海地區上學，導致無法承擔所在學校高昂的生活費用、學習費用，這也是在校生家庭經濟困難的原因之一。

2.2 心理貧困

高職院校大學生經濟困難是表象，深層次進行追究，發現心理貧瘠的主要表現有以下幾點。

2.2.1 失信現象

完善的高職院校的資助體系也是一把“雙刃劍”，一方面，為家庭經濟困難的學生緩解了資金的壓力，也擴大了受助大學生的覆蓋面；另一方面，無形中也造成了部分家庭經濟困難的學生不按時還款、不守信、欺騙等失信現象。大學生的思想政治教育工作也面臨著新的問題，尤其是新生入校后的健全人格和健康心理的教育面臨著極大的挑戰。

2.2.2 依賴心理

高職院校的資助體系是獎、貸、助、勤、補、減、緩等資助政策，但是其中卻分為兩個層次，一個是有償的，另一種是無償的，這就造成了很多大學生更加傾向于不勞而獲，傾向于無償的資助體系，對申請助學金、學費減免、醫療補助等政策熱情高漲，而對勤工儉學、助學貸款等望而卻步，甚至表現出排斥的心理。因為他們習慣了“搭免費便車”的依賴心理，不愿意用自己的勞動去換取經濟的改善，更不愿意花費過多的時間和精力去改變貧困，靠自我的能力去度^經濟的難關，這種依賴外界直接物質幫助的心理，對大學生而言百害而無一利。

2.2.3 自卑心理

經濟困難的大學生，在心理方面承受著比正常學生更大的壓力，一方面有學習的壓力，另一方面還有生活的經濟壓力，更有甚者，還承受著人際交往的壓力。這就造成了家庭經濟困難學生的自卑心理。無論是在公共場合，還是私下的人際交往，都表現出內向、不愿意與人交流，不敢積極主動發言等問題。因此，高職院校的資助體系僅僅解決了貧困生的經濟問題，更重要的心理問題并未涉及，需要更多的心理疏導來完善高校資助體系。

3 高職院校家庭經濟困難學生的“雙扶貧”

高職院校對家庭經濟困難學生要有完整的資助體系，對貧困學生的“雙扶貧”要從以下幾點進行。

3.1 經濟扶貧

3.1.1 家庭經濟困難學生的認定體系要科學

家庭經濟困難學生的認定工作是資助工作的開端，沒有一個好的開始，就無法達到最終資助的完善。而認定體系既需要一個基本的指標，作為判斷的依據，同時要根據各地區、各高校的實際情況進行因地制宜，不可直接死搬硬套。同時，家庭經濟困難學生的認定工作體系，既要有科學的標準，又要具備可操作性，這樣認定工作才能真正實現，并得到完善。

3.1.2 國家助學貸款制度要完善

高職院校的資助體系內容豐富，但國家助學貸款與一般資助形式卻不相同。國家助學貸款是一種有償的資助，它能提高大學生自力更生和獨立的經濟意識，也能強化大學生的誠信行為，增強其信用度。國外越來越多的成功經驗體現出，國家助學貸款對大學生的整體成長和成才有很多的督促作用。因此，我國應提高高職院校國家助學貸款的比例和額度，讓更多經濟困難的大學生依靠國家助學貸款完成學業，并依靠自己的能力成功還款。

3.2 心理扶貧

3.2.1 誠信教育，刻不容緩

加強大學生的誠信教育，非常有必要。目前，國家助學貸款是資助體系中非常重要的形式之一，其也有助于培養大學生自立自強的精神，但是由于大學生誠信意識較低，社會的信用監督體系也并不完善，導致部分大學生出現延遲還款、拖欠貸款等惡意行為，大大降低了銀行給大學生貸款的熱情與積極性。因此，國家有關部門應強化大學生的誠信教育，建立完善的信用體系。

3.2.2 心理疏導，勢在必行

家庭經濟困難學生的經濟問題好解決，但是產生的心理問題急需高職院校進行心理疏導。高職院校應對家庭經濟困難的學生實施跟蹤調查，一方面，了解其經濟狀況，另一方面，了解其心理狀況，深入進行思想政治教育，對他們給予更多的關心，緩解其心理壓力，提供更多的幫扶措施，做到真正的全面育人。

4 結 語

高職院校對家庭經濟困難學生的資助工作是學校各項工作中不可忽視的一項工作。其應利用助人自助的工作理念，更好地為家庭經濟困難的學生提供經濟扶貧和心理扶貧，讓更多的大學生順利完成學業，為社會提供更多的有用之才。

主要參考文獻

[1]張博，孔難難.高校家庭經濟困難學生認定工作研究綜述[J].思想理論教育，2013（12）.

第2篇：雙減政策的現實困境范文

一、新形勢下貿易摩擦的新特點

(一)被訴傾銷的產品范圍擴大

中國遭受反傾銷調查的產品品種、種類、范圍日益擴大,從輕工、化工、紡織、電器、五金、橡膠、機械、建材,到金屬制品、機電設備、數字產品;從大宗商品到日用消費品;從勞動密集型產品到資本密集產品;從低附加值的傳統產品到技術密集型的高科技產品。近年大屏幕液晶彩電、計算機及通訊設備、太陽能、風能等節能環保產品、汽車整車和另配件等科技含量較高的優勢強項產品也屢屢遭到調查。

(二)發起調查的國別范圍廣

從中國產品的被訴國別來看,國別分布越來越廣,幾乎覆蓋各大洲。從美國、歐盟、日本、澳大利亞、加拿大、韓國等發達國家,擴展到印度、巴西、阿根廷、墨西哥、南非、委內瑞拉、烏克蘭、土耳其、秘魯等國。在亞洲、南美等發展中國家的新興市場上,近期發起的反傾銷調查的數量明顯增長,今年起印度成為對我國反傾銷立案最多的國家,新興市場上的貿易摩擦范圍、規模和損害強度越來越大。

(三)案件增長快、涉訴企業多

今年以來反傾銷案件每天都有新發生,案件增速加快,每天商務部進出口公平貿易局公布的最新案件的消息都接近十項,這種情況往年并不多見。

(四)“雙反”調查成為摩擦的形式

反傾銷調查同時發起反補貼調查即“雙反”,已成為我國企業近年面臨貿易摩擦的新形式。反傾銷案件增速未減,反補貼案件數量又激增,目前全球70%的反補貼措施指向中國。且出現了對同一產品雙重征稅的怪現象,不能不說救濟措施的濫用,是典型的貿易保護主義做法。

2004年加拿大率先對我試探性發起反補貼調查,初試得手之后,2005年美國即修改國內立法,把反補貼法的適用范圍擴大到中國等非市場經濟國家,掃清了對中國實施反補貼措施的法律障礙。2006年,美國商務部對原產于中國的銅版紙進行反補貼立案調查,07年一個月就對中國產環狀彈指鋼管、特定輪胎產品、特定矩形管件、特定防止袋產品提起四起反補貼調查。到08年6月美國對我各類產品實施“雙反”調查累計13起,09年后又有無縫鋼管,緊固件,廚房用金屬架(筐),石油管材,帶織邊窄幅織帶,鎂碳磚鋼絲層板,預應力混凝土結構用鋼絞線等遭受反補貼調查或雙反調查。其他國家也紛紛效仿,積極修正反補貼法不適用于“非市場經濟國家”的規則,便于對華產品提起的“雙反”調查。相信反補貼調查趨勢已經形成并無法遏制,隨著更多國家承認我國是市場經濟國家,反補貼措施更會連綿不斷。

二、中小企業面臨的“雙反”困局與對策

從十幾年的出口業績看,我國中小企業是出口產品的主要提供者,中小企業提供的出口產品大約占出口總額的60%以上,中小企業是反傾銷案件中最廣泛的涉案主體,大約占到涉訴企業的80%。以2005年歐盟委員會對我國輸歐盟勞保鞋、皮鞋反傾銷調查為例,涉案企業多達1000多家,當屬單項調查中涉案企業最多的案例,但只有70家企業應訴。可以看出,中小企業在應對貿易摩擦時,常常表現力不能及,或者放棄,敗多勝少,存在諸多的障礙和掣肘,給企業造成困局。

(一)中小企業的“囚徒困境”

對華反傾銷的重災區一直是我國在國際上有比較優勢勞動密集和資本密集型的傳統的產品,輕工、化工、紡織、建材等產品的出口總量在很多國別的市場上占比很大,具有絕對競爭優勢,頻繁遭受反傾銷調查。為什么這些行業的長期貿易摩擦有增無減?排除國際上的外部因素,就國內環境來說,傳統的勞動密集型產業從一開始就是民營資本投資小型和輕型企業,生產低附加值的出口產品,行業進入的門檻低,投資少,各地一哄而上,產能過剩,很快達到國內市場飽和,只能尋找國際市場。傳統產品在國際市場上,具有人力成本的絕對優勢,其他國家無人能比,國際競爭很快就演變成中國企業間的惡性競爭,交易過程出現低價競銷局面。廣交會和網上電子商務的競賣方式更是加劇了競爭的激烈程度。低價出口實際上反映了企業面臨著“囚徒的困境”。由于企業大都從一己利益考慮,選擇采取低價格出口甚至企業間惡性競爭,結果導致大家都得到較低的利益。這使得在國際上有絕對競爭優勢的產品,要么退出國際市場,要么維持低價出口,面臨“雙反”調查。

優勢產業低價策略,從大的方面來說,不計環境成本,浪費了國家的資源,給國外市場消費者提供了福利;從小的方面說,企業利潤稀薄,實力長期得不到提升,企業發展缺乏后勁,不利于產品品牌建設和產品升級。再者,很多企業通過壓低職工收入,違反國家法律法規,例如沒有勞動安全保障措施、不投社會保險、克扣加班工資,偷逃稅款等,使一線職工和勞動者長期生活在貧困線上,生活水平無從改善。低價銷售是雙刃劍,在開拓市場初期有用,上升時期是自我損害的方式。

如何解決這些問題呢?筆者以為最好的辦法是用市場的手段來治理。企業要有全局意識,可以通過行業協會形成反低價聯盟,企業自主自愿的根據國際市場的行情確定統一合理的出口價格,通過聯盟的形式擴大中國產品的定價權;企業需要有更靈通的國際市場價格信息,可以借助于專業咨詢機構和國際商會組織提供的國別市場的價格咨詢;企業不能只看國內的供貨市場,還要研究商品最終去到的國別市場,觀察最終市場的售價,研究競爭對手,突破一般貿易方式,通過經銷代銷等方式,控制最終市場的售價;企業的產品在最終國別市場上的售價不應低于正常價值的5%,這是反傾銷協議規定的允許的競爭幅度,有5%的價格空間已經足夠體現競爭優勢了,我們企業無需讓出更多的利益。

政府有關部門除了采用有效措施,抑制部分出口產品的低價傾銷外,還需要針對不同產品采取有區別的政策。比如,出口退稅政策不能搞一刀切,退稅政策目的是保護處于國際競爭中的弱勢產品,幫助打入國際市場,退稅要體現其應有的價值。優勢出口產品不必要給予退稅補貼,效果可能會適得其反,普遍的出口退稅擴大了企業降價空間,個別公司把出口銷售價格可以一路壓低到成本價格,靠出口退稅過活,擾亂了出口市場的秩序,也為國外對華“雙反”留下了口實。出口退稅的政策有利也有弊,在幫助企業搶占和保住國際市場份額對抗全球經濟危機的特定環境下可以大力使用,但是也會直接導致我國的稅收損失,在經濟活力恢復正常之后,政府應適時取消,其長期性并不可期。

為了遏制低價競爭,在政策導向上也要做調整,不要單純使用多年來沿用的創匯額的統計,政府在出口業績的統計指標上要增加盈利額統計,避免養成企業片面追求數量,輕視盈利的愚蠢做法。

另外,政府在立法上加強了對勞動者的保護力度,加大了對環境的保護力度,今后國家提倡節能減排、低碳經濟,迫使企業將環境成本計入生產成本,也會給企業施加成本壓力,促使其企業放棄低價路線,回歸到正常發展、走上可持續發展的軌道。

(二)中小企業的“應對困局”

雖然反傾銷應訴中參與者很多,勝訴關鍵還在于應訴企業。廣東省的中小企業經常受到反傾銷立案調查,去年反傾銷案件22起、反補貼反傾銷合并調查8起、基本覆蓋了鋼鐵、輕工、機電、化工等主要行業。涉案的公司180多家均為中小企業,能站出來應訴的都是那些為了市場和生存的生產型企業。中小型生產企業成為應訴的主力軍,貿易公司大都放棄。而最終裁定結果也是對應訴的生產企業、民營企業有利,對貿易公司不利。但勝訴關鍵還在于應訴企業要做更多細致的工作。

從實踐經驗看,反傾銷初期應訴困難點是完成反傾銷問卷,國外機構從問卷調查中確定正常的出口價格和結構出口價格,應訴企業要爭取以企業生產要素價格或平均成本為“正常價值”,使用出口國本國的正常價值確定合理的價格,或退一步盡量使用與我國相近的、對我有利的替代國價格來確定。能否達到這個目的,要看企業調查問卷的答卷水平。要順利完成問卷靠企業優良的管理和專業的人才。這不僅涉及到企業會計核算和日常管理的統計指標與國際反傾銷計法、算法相一致,還要求企業對出口國和國際價格有所掌握。多數企業的會計記載簡單、核算有出入、會計檔案不完整,對國外市場不關心,與進口商的溝通不夠等問題。在30-40天的調查期內要完成大量的文件準備,要從日常記錄中撈齊證據已經很困難,如果還要現補齊原始證據談何容易!問卷調查中要提供原始真實的證據,要經得住實地核查。調查問卷本身就是一個一環套一環的“陷阱”,每一個問題背后都有真實意圖,如果答非所問、互有矛盾、證據不足,調查部門就會視作沒有提供答案,轉而利用原告方所提供的信息,這對應訴方就極為不利了。問卷的回答要體現企業的市場經濟地位,能用大量的事實證明其進銷采購價格以及與世界其他國家同類商品價格進行對比。這些都需要企業的專業人員提供足夠的信息。多數實力弱小的、管理水平低下、人員的專業水平不高的企業很難勝任。

企業在解決這個問題上,要整體提高其管理者水平,把國際化經營理念和管理方法學到手,在日常經營中引入公平貿易的風險管理,了解反傾銷反補貼和保障措施相關的法律規定,在日常管理中貫徹符合國際反傾銷協議的規范做法,依法規范出口行為,維護行業出口秩序,建立反傾銷的會計監督核算體系,避免遭到調查時措手不及。企業不光眼睛向內還要眼睛向外,要配備專門人員關注國外最終市場的動向,加強與進口商的聯系,及時掌握國際行情,也要掌握國別市場競爭對手的動向,熟練運用國際規則保護自己產品的市場。不僅學會應對反傾銷,還要學會在國內、國際兩個市場上主動提起反傾銷訴訟,學會用國際規則的武器,打擊競爭對手,搶占市場份額。

(三)中小企業的“規避困局”

如果反傾銷和反補貼同時調查,企業的“雙反”應訴就更加復雜、難度更大,反補貼調查問卷的回答要與政府的調查問卷一致,需要與政府有關方面的律師充分溝通。反補貼調查中,政府應當發揮主導作用,因為反補貼調查針對的是政府或其公共機構提供的財政資助、收入或價格支持,政府理所當然承擔主要的應訴責任。而且政府掌握著更多的補貼信息和應訴的公共資源,只有政府才有能力承擔應負的主導作用。政府應利用談判與磋商機制,積極尋求雙方均能接受的解決爭議的辦法,在配合調查國調查時,要積極申辯,爭取對本國有利的最佳結果,最大限度地減少或避免國內產業的損失。對小企業來講要應付以上工作,能力和資金都不足,可以依靠行會和政府,組成應對聯盟共同參與應訴。

企業不要寄希望于定案后有可能規避懲罰。很多涉訴企業所采取的措施不是積極應訴,而是立即著手消除和避免懲罰性關稅的影響。例如采取遷移出境、轉口、產品或企業更名等,這種逃避反傾銷制裁的行為并不明智,歐盟和美國已經有針對規避和吸收的行為的立法,近年來正不斷加大對我國企業的審查力度。例如,2006年對我國出口的化纖布發起的反吸收調查,涉及1400余家企業,涉案產品有8個稅號,涉案金額達3億美元。今年8月歐盟立案對中國企業繞道韓國和馬來西亞向歐盟出口鋼索和鋼纜以逃避歐盟反傾銷稅的情況展開了反規避的立案調查。規避是指通過某種行為和手段繞過或避開被征收的反傾銷稅,常見的規避行為包括:進口國組裝規避、第三國組裝規避、輕微改變產品規避、后期改變產品規避、銷售渠道規避等,“改變”產品規避方式是指改變原產地、名稱、外觀、關稅稅目號等方法。歐美立法都規定了反規避的救濟措施,調查機關無須進行嚴格的傾銷、損害和因果關系認定就可直接擴展適用原反傾銷稅令,并可作出對原反傾銷稅加倍征收的懲罰。歐盟的反吸收做法是指在裁決征收反傾銷稅之后,出口商為了維護其在歐盟的出口市場,通過降低出口價格或其他形式來部分或全部地補償歐盟進口商因被征收反傾銷稅而發生的附加費用,從而降低或消除反傾銷稅對歐盟進口商的影響。對于吸收行為,歐盟可以根據吸收幅度附加征收反傾銷稅,從而恢復反傾銷稅的作用,保證反傾銷措施取得預期的效果。

三、中小企業需要思考的兩個問題

應該認識到“雙反”貿易摩擦不僅是各國貿易保護主義的表現,更是各國企業和利益集團爭奪國際市場的戰爭。分析對華反傾銷的申訴方可能更有啟示意義。

(一)完全競爭市場上的傳統產品的申訴方主要以當地行業協會為主

例如2005年之前,歐盟對中國鞋類產品啟動的5起貿易摩擦調查中,申訴方均為歐洲鞋業聯合會;加拿大對中國鞋類產品啟動的3起反傾銷調查中,申訴方均為加拿大鞋業協會;委內瑞拉對中國5種鞋類產品啟動5起反傾銷和保障措施調查,申訴方是委內瑞拉的鞋業聯合會。11個國家(地區)針對中國出口的自行車及其零部件啟動的21起貿易摩擦調查(包括反傾銷、保障措施與特別保障措施),基本是當地自行車協會,歐盟對中國自行車及零部件啟動的5起反傾銷調查中,有4起調查的申訴方均為歐洲自行車生產商協會。

(二)壟斷競爭市場上的高技術含量產品的申訴方多是具有全球性的跨國公司

近年來隨著中國的高附加值、高科技含量、技術和資本密集型產品進入國際市場,在國際市場上直接遭遇了強大的競爭對手,反傾銷的申訴方名單上屢屢出現實力強大的公司和跨國公司的身影,他們并非本地資本投資,反映了資本的全球配置。立案國只是戰場,作戰的對手可能是第三國企業,在美國市場上遭遇日本企業的打擊,在歐盟市場上遭遇澳洲企業的打擊。例如在美國市場上多起案件的申訴方都是日系六大財團旗下投資的日資企業。日本和韓國的財團經濟在國際市場競爭中凸顯了很大優勢,大財團不僅在國內形成了壟斷,也瓜分或滲透到了很多國家和地區,其投資的子公司孫公司像蜘蛛網一樣遍及全球各個市場,擁有完整的產業和服務鏈,從資源到最終產品,從生產到服務到流通,眾多企業交互持股,形成產業配套完整、信息互通靈便、利益相關的龐大的跨國企業聯盟。一旦在某個市場上遭到競爭對手的威脅,立刻作出快速反應,并且可以形成全球多個市場的聯動。其他國家也是一樣,一個跨國公司可以在多個國家立案。例如中國出口的草甘膦在4個國家(地區)遭遇了5起雙反調查,申訴方均為澳大利亞孟山都一個公司。這些巨無霸的企業要在全球范圍內打擊競爭對手,爭奪國際市場份額,致使中國出口產品在多國遭遇反傾銷調查。

我們的企業要從中反思,尋找自己的出路。濫用救濟手段有違公平貿易的原則,但在各國貿易保護的大旗下卻屢屢得手。利用貿易救濟措施排擠競爭對手、強占市場,似乎成為貿易競爭的中的有效做法而難以遏制。中國企業在國際市場上大多屬于規模以下的中小企業,要做大做強成為跨國公司不是一朝一夕之事,需要很長時間的積累。中小企業當務之急是先求生存再求發展,如何在貿易環境如此復雜、競爭如此激烈的環境下,謀求生存和發展的空間,可能有很多的事情要做,但至少有一個工作需要馬上就做,而且可以做的,就是將公平貿易和救濟制度當成企業經營者的必備常識,學會熟練的用國際規則保護自己、打擊對手,掌握國際貿易中取勝的必殺器,這可能是一個必要的啟示。

參考文獻:

[1]本文主要貿易摩擦數據和案例來源于“中國貿易救濟網”cacs.省略/.

[2]世界貿易組織《補貼與反補貼措施協定》.

[3]商務部《出口產品反傾銷案件應訴規定》.

[4]商務部《中國對外貿易形勢報告(2009年秋季)》.

[5]中國海關《中華人民共和國海關對出口商品審價暫行辦法》.

第3篇：雙減政策的現實困境范文

【關鍵詞】資源型經濟 經濟轉型 發展模式 循環經濟

一、引言

關于經濟產業結構的論述，羅斯托的經濟增長階段理論認為，產業結構的變化對經濟增長具有重大影響，在經濟發展中應重視發揮主導產業的擴散效應。現代產業結構理論也認為，產業結構演變與經濟增長具有內在聯系，經濟發展與產業結構演變是有機統一的，結構演變是經濟發展的結果，同時又是進一步實現經濟協調穩定發展的動力。只有產業結構更趨于合理，經濟發展模式才能得到科學、有效的改變，從而實現經濟、社會的全面協調可持續發展。發展循環經濟符合產業結構演變和調整優化理論的要求，能夠推動產業結構合理化、生態化以及高度化，是產業結構優化調整和經濟發展模式轉型的有效途徑。相對于傳統經濟單向流動的線性發展模式，循環經濟具有“資源—產品—再生資源—產品”雙向流動的特征，是一種資源的低消耗、低污染、高利用、高循環率的閉合發展模式，能有效實現社會、經濟、環境協調發展和可持續發展，作為一種戰略選擇，已逐漸為現代國際社會廣為推崇和實踐。

循環經濟發展過程中，能逐漸淘汰落后工藝、技術和設備，使高新技術和先進適用技術得到廣泛應用，從而提高科技貢獻率、產品科技含量以及產業效率，促進傳統資源型主導產業提升改造，增強主導產業的擴散效應和帶動效應，培育形成技術資本主導型產業，增強產業競爭力。發展循環經濟使產業之間的關聯度和耦合度增強，促進關聯產業均衡發展，從而構建類似于自然生態系統相互依存的產業生態體系，實現資源充分循環利用，減少廢物和污染產生，逐步將整個產業結構對環境的負外部效應降低到最低，實現產業間的“共生”，擺脫對資源、環境的依賴，完成產業結構優化升級。發展循環經濟也能使產業結構系統從較低級形式向較高級形式轉換，提高資源利用效率高的產業比重，實現資源優化配置，加快節能環保、高新技術等新興產業的發展，催生新的經濟增長點，從而促進產業結構的調整。

朔州以煤立市，依托資源優勢實現了經濟高增長，但經濟發展模式的單一性、傳統性、粗放性的現狀沒有根本改變，要實現可持續發展，轉型經濟發展模式，大力發展循環經濟是必然選擇。近年來，朔州市提出實施了“堅持把循環經濟作為推進工業新型化的基本路徑，培育循環經濟成為全市經濟發展的基本模式，堅持把工業園區作為發展循環經濟和推進產業轉型的主要載體。”的轉型發展新戰略，堅定不移推進經濟結構優化和發展質量提升“兩大任務”，建設循環經濟集聚區，轉型發展試驗區，開辟出了一條資源型城市低碳發展的有效途徑，創建了循環經濟發展的朔州模式。本文在分析朔州市循環經濟發展現狀，診斷循環經濟發展實踐困境的基礎上，提出了做大做強煤電經濟，發展壯大循環經濟，加速形成多元化支柱替代產業，促進經濟結構提升、優化，增強經濟發展后勁，推動高碳資源城市低碳轉型高速發展的對策建議。

二、朔州市循環經濟發展現狀

（一）政府加強引導，優化循環經濟發展環境

朔州市是全國首批12個工業固廢綜合利用示范基地，為推動建立循環經濟發展模式，朔州市先后制定了《朔州市資源綜合利用規劃（2011～2015）》、《朔州市工業固體廢物綜合利用基地建設實施方案》和《關于建設工業固廢綜合利用示范基地，加快工業循環經濟發展的意見》，出臺了30條地方性支持政策，初步形成了固廢利用產業和循環經濟發展的政策體系。財政資金投入不斷加大，固廢產業和循環園區內企業、項目累計獲得4億多元財政資金支持。2012年特批了8個工業園區管委會，增加全額事業編制96個。在循環園區內，所有的公共服務平臺建設全部由政府投資，并且政府從各大院校和科研機構聘請專家隊伍免費為企業提供技術和服務。

（二）采取有效措施，推動循環經濟立體發展

一是大力實施煤炭產業“升級改造工程”。通過兩次煤礦兼并重組，全市地方煤礦數量由135座整合為67座，單井平均生產規模由45萬噸提高到128萬噸，產能由6156萬噸提高到8580萬噸。二是大力實施電力工業節能技術改造和“新能源”戰略。全市燃煤機組耗煤量由每度380克下降到330克，每年可節約標煤120多萬噸，減少二氧化硫排放1.5萬噸。矸石發電、生物質能發電和太陽能發電，已建成、在建和規劃項目15個，總裝機容量達842.4萬千瓦。2013年上半年，全市煤矸石發電完成63.1億千瓦時，增長15%，風力發電量4.3億千瓦時，增長1.5倍，煤矸石、風電拉動電力產業實現增加值15.8億元，同比增長9.9%。三是大力發展低能耗、低排放新興產業。目前，開工建設的低能耗、低排放、環保型非煤非電工業項目投資億元以上的有70多個，共鋪開現代服務業項目138個，發展粉煤灰、煤矸石、脫硫石膏等資源綜合利用項目30個。四是提高科研水平，提高循環產業創新能力。與北大、清華、中國科學院等大學和科研院所開展廣泛合作，建立“產學研”互動機制，已獲發明專利49項，煤炭就地轉化率、科技貢獻率、資源循環率和節能減排率得到提高。五是加強科研基地建設。在科研投入上，朔州市先后建成4個粉煤灰綜合利用研發中心，與國內16所高等院校建立了長期合作關系，自主研發的6項專利已獲國家專利。與美國世紀板公司簽訂了13項引進粉煤灰綜合開發利用技術的合作意向，在朔州建設一個服務整個亞洲地區的技術研發中心。

（三）園區帶動輻射形成了循環經濟新模式

在政策支持下，朔州全市以“煤炭生產—原煤和煤矸石發電—粉煤灰綜合利用”為軸線的產業鏈破解了資源型經濟發展過程中與生俱來的環境污染難題，逐步形成了四條循環產業鏈。種、養、加工—生物能發電產業鏈已形成了龍頭企業帶動的農畜產品加工產業集群。目前，已建成7座煤矸石電廠、12家粉煤灰制磚企業、5家百萬噸以上的水泥廠等一批生產企業，形成了煤矸石、粉煤灰、脫硫石膏綜合利用三大產業集群，年消化能力分別達到1600萬噸、330萬噸和40萬噸。“煤炭生產—煤炭洗選—燃煤和煤矸石發電—電廠工業固廢物生產水泥和新型材料”循環經濟產業鏈已經成為支撐全市經濟新的增長極，其產值占到工業總產值的80%左右，煤炭資源就地轉化率達10.8%。

（四）依托循環經濟園區，朔州市經濟實力明顯增強

2011年末，朔州市循環產業園區產值達到202.88億元，對經濟的貢獻率達到23.7%，帶動全市GDP完成855.2億元，同比增長15.2%，增幅在山西全省居第3位，經濟總量躍升到全省第8位。2012年末，貸款增量推動全市地區生產總值增長了56.9億元，貢獻率約為7.8%，循環工業園區對全市經濟的貢獻率達到40%，帶動全市GDP完成1007.1億元，同比增長11.1%；完成固定資產投資610.6億元，比上年增長28.6%；全市財政收入累計完成210億元，比上年增長20%，增幅均居全省前3位。

（五）綠色生態建設提高了循環經濟碳匯能力

在“每年籌資10億元，造林33萬畝，森林覆蓋率每年提高兩個百分點”的建設規劃，以及在礦區創造性地實施“以煤補林”、“以黑補綠”、“挖1噸煤種1棵樹”工程，加大綠色生態建設，大大提高了循環經濟碳匯能力，促進全市每年可多吸收二氧化碳1130萬噸，多釋放氧氣820萬噸。而且，全市節能減排指標逐年下降，特別是2008年，全市萬元GDP能耗下降7.92%，萬元工業增加值能耗下降9.61%，萬元GDP電耗下降12.77%；2009年全市二氧化硫和化學需氧量排放量同比分別下降26.4%和20.7%，提前一年完成“十一五”減排任務，全市區空氣質量首次達到國家二級標準。2012年，市區環境空氣質量二級以上天數由2006年的283天提高到345天。

（六）循環經濟現實經濟效益和預期社會效益良好

朔州市在循環工業園區內推動非煤產業、循環產業和生態共生產業集聚發展，為產業轉型和跨越發展提供了重要引擎，推動構筑起了朔州循環經濟新模式。目前，八個工業園區建成投產項目152個，總資產606.39億元；在建項目68個，總投資640.42億元。2013年計劃實施178項重點工程，當年計劃完成投資784億元。預計“十二五”期間，園區全部項目建成并投產達效后，可實現產值2687.3億元，利稅585.5億元，初步形成集煤炭、電力、裝備制造、陶瓷、新材料、化工、物流于一體的全省循環經濟集聚區。特別是朔州市固廢綜合利用工業園區，已被國家經信委確定為全國12大工業固廢綜合利用基地之一，已審報國家“十二五”“雙百”示范工程。

（七）金融在支持循環經濟發展中作用突出

近年來，人民銀行發揮職能優勢，加強政策引導，多方擴充融資規模，有效促進了循環園區項目入駐和建設進度，推動了循環經濟發展。2012年末，朔州市循環工業園區內項目和企業獲得貸款支持63.75億元，占人民幣新增貸款的63.25%，循環園區中有40%的項目得到了貸款支持。2013年上半年，銀行業金融機構對全市20個轉型綜改標桿項目投放信貸資金20.62億元。5.16億元再貸款、2億元再貼現的合理運用，以及差別存款準備金政策和對循環企業差別利率的實施，促進了以農業龍頭企業為中心的種、養殖循環經濟圈的形成。銀行業金融機構運用新的融資方式助力循環園區建設，2012年規模達到45億元；2013年政銀企融資合作的深入推進，促成循環產業達成融資18.95億元；有效推動開展跨境人民幣結算業務，為涉外循環企業辦理業務30328萬元；誠信朔州建設有效推進，推動271家中小企業獲得貸款支持43億元。區域“金融洼地”的形成，吸引異地銀行機構信貸投放朔州逐年增長，2012年新增投放46.71億元，增長35.92%；近四年來，有60%的異地銀行貸款支持了全市重點項目建設和循環產業發展。

三、朔州市發展循環經濟的實踐困境

綜觀朔州市循環經濟發展實踐，雖初具規模，但由于發展時間短，循環經濟規模小、產業鏈短、層次低的特征明顯，存在循環經濟體系建設滯后，循環產業產品市場拓展不夠，全民循環經濟意識淡薄，企業參與動力不強等問題，也面臨政府職能、政策體系、技術支持、投融資建設、法律建設等方面的現實障礙。

（一）公眾參與發展循環經濟意識不夠

在循環經濟發展過程中，政府主導推動，并制定相關政策措施支持循環經濟發展的力度逐步增強，但缺乏整體合力，全社會各部門之間、部門內部之間沒有形成共識，企業和社會公眾全民參與發展循環經濟的意識不強，沒有形成整體的循環經濟發展氛圍，而且由于循環經濟的實施成本仍然較高，現階段仍然無法保證各行業有充足的動力加入到循環經濟的實施中去，不利于區域循環經濟的發展、壯大。

（二）政府與企業的定位模糊

循環經濟必須在市場經濟的構架中得以實現。企業作為市場經濟的主體，也必然是循環經濟的主體。目前，朔州市政府宏觀戰略倡導，對發展循環經濟規劃、扶持政策制定較多，為企業發展循環經濟提供了有利環境和首要推動力，但還沒有形成有效的政府倒逼機制、資源約束機制和綠色生態機制，企業發展循環經濟沒有獲得后期推動力，政府多停留在對企業的行政干預上，沒有形成政府通過指導和市場調節來實現對企業發展循環經濟的激勵機制，造成企業發展循環經濟積極性和廣泛參與性不強。

（三）現有政策體系缺乏系統性

在國家法制層面，已出臺了以《循環經濟促進法》、《可再生能源法》和《清潔生產促進法》等多項法律，但也沒有制定節能、節水、資源綜合利用等促進資源有效利用的法律及加強環保的配套法規，在地方制定促進循環經濟發展的條例和細則也不多。朔州市也只是制定了發展長期規劃，出臺了實施方案和指導意見，仍缺乏系統性、可操作性強的制度，缺乏促進循環經濟發展的有效的激勵政策，推動資源回收和循環利用的生產者責任延伸制度、再生資源分類回收、建立不易回收的廢舊物資回收處理費用機制沒有建立；對使用節能、節水產品和低油耗、低排量汽車及發展節能建筑等的財稅扶持力度不夠，對浪費資源的行為沒有限制性的稅收政策；反映資源稀缺程度和供求關系的價格形成機制不健全，導致資源性產品價格不合理，許多資源性產品價格沒有體現出資源和環境成本，出現了資源短缺與浪費并存的現象。

（四）發展循環經濟技術保障滯后

目前，雖然我國在提高資源利用效率的技術上取得了一定的突破，但是，從總體上來看，我國循環經濟科學技術的研究和應用還較為滯后，缺乏支撐循環經濟發展的共性和關鍵技術，與經濟的增長相適應的技術配套明顯不足，造成了生產中能源消耗大、生產效率低的狀況。朔州循環經濟發展技術科研起步較晚，而且現存企業多為中小企業，由于技術力量薄弱，同時也缺乏了解相關技術信息的平臺和渠道，發展循環經濟的速度、效率、效益不高。

（五）發展循環經濟缺乏有效的融資保障機制

在現代經濟發展過程中，金融對經濟的促進作用越來越重要。近年來，雖然社會公眾對金融的了解程度有所加強，但對金融的了解層次不高，對金融知識、金融機構、金融市場的了解深度不夠，構建經濟金融互動共贏沒有達成共識，金融工具、金融市場的運用程度不高，對促進循環經濟發展的融資機制建設缺少統一規劃、宏觀管理，而且受經濟參與主體信用意識淡漠，金融創新力度不強，信息不對稱現象突出，融資渠道單一等因素的影響，金融促進投融資、再融資的作用沒有充分體現，金融撬動經濟發展的杠桿作用沒有充分發揮。

四、推動發展循環經濟的有效途徑和現實選擇

（一）加強組織領導，推動循環經濟發展

一是政府要從戰略和全局的高度，充分認識發展循環經濟的重大意義，建立健全推進循環經濟發展的工作機制，制定具體方案，采取有效措施，加強對循環經濟發展的組織、協調和指導，及時解決循環經濟發展中遇到的重大問題，形成層層負責、逐級落實、合力推進循環經濟發展的工作新格局。

二是加強規劃指導。政府立足區域實際，在確定適合的循環經濟發展模式基礎上，應合理編制循環經濟發展長遠、整體規劃以及專項規劃，制定近期行動計劃，明確發展目標，在循環經濟發展具體實踐中，探索建立不同層次的循環經濟模式和體系，從農村到城市、從小循環到大循環，摸索出具有區域特色的循環經濟模式。

三是加強輿論引導。全民積極主動參與是國外發展循環經濟的一個共同特征。政府應積極利用各種宣傳手段加強對循環經濟的宣傳力度，通過廣播、電視、報紙、網絡等宣傳工具，推出資源循環利用的科普知識和公益廣告，以提高整個社會的資源意識、生態意識和環境保護意識，提高公眾建立綠色生產、適度消費、環境友好和資源永續利用的社會公共道德意識，引導公民自覺使用再生產品、綠色產品、能效標識產品、節水認證產品和環境標志產品，促進形成節能環保的生活方式和消費模式。

（二）加大創新力度，健全循環經濟發展的體制機制

一是強化循環經濟法制保障。在嚴格遵守我國已頒布實施的法律基礎上，根據朔州市情積極推進相關法制體系建設，明確政府在促進循環經濟發展中的職責、強制重點企業實施循環經濟和規定消費者義務。研究制訂資源綜合利用、循環利用、回收利用等方面的規范性文件，為發展循環經濟提供法制保障。

二是完善循環經濟發展準入機制。制定相關制度，優化循環經濟產業整體布局，引導循環經濟產業有序發展。建立有利于循環經濟發展的市場準入制度，對再生資源與新能源企業、節能環保裝備制造企業、循環經濟研發及其相關服務企業，降低準入門檻，鼓勵社會資本進入循環經濟領域。加強環保準入和能效標準管理，對不符合環保、達不到能耗要求的產業、項目，堅決不予審批、核準建設。

三是健全資源要素節約集約利用機制。根據國家規定，嘗試出臺推進城鄉的制度，探索建立低效利用土地退出機制。積極推進居民生活用水、污水處理收費、居民階梯式電價等制度建設，制定出臺超限額標準用電加價和超能耗產品懲罰性電價政策，實施和完善高耗能行業差別電價政策，提高社會公眾節能減排約束能力。

四是健全污染物減排機制。全面推進排污權有償使用和交易試點，建立健全排污許可證制度和排污權交易平臺，完善排污權交易信息網絡，在全市范圍內開展二氧化硫交易和COD交易，并積極推動參加全國交易市場。

五是完善循環經濟標準化體系。制定循環經濟示范企業、工業循環經濟示范園區、農業循環經濟示范園區評價標準，實施清潔生產、資源節約利用、廢舊物資利用和限制有害物質使用等技術標準，開展節能、節水、環保產品認證以及環境管理體系認證，促進循環經濟標準化、規范化發展。

六是建立健全循環經濟統計評價體系和考核制度，加大對資源消耗、綜合利用和廢棄物產生等循環經濟指標的統計監測，并適時向社會公布；建立反映循環經濟發展水平的評價指標體系和評價制度，并納入地方經濟發展評價體系和領導干部政績考核體系。

（三）突出發展重點，推進三次產業循環發展

一是支持傳統產業改造升級。推動煤炭企業標準化、機械化、信息化和現代化建設，推進實施中煤平朔“雙千億”工程、中煤金海洋“雙五百億”工程，延伸煤炭行業產業鏈，促進煤炭企業高端化發展。推動發展高參數大容量電廠和“上大壓小、煤電一體化”等節能、環保型電力生產企業，推進風電、煤矸石發電、太陽能發電、光伏發電、生物質能發電等潔凈能源項目建設。支持乳品行業龍頭企業發展壯大，促進其強化新產品研發和擴大市場份額。支持陶瓷企業優化產品結構，提高市場占有率，逐步形成全國一流陶瓷基地。

二是支持工業循環產業發展。按照朔州市提出的“實施園區帶動戰略，構建產業新體系”的新部署，推動“循環工業園區”項目入駐和建設，增強園區承載力和創造力，推動全市爭創全國循環經濟的示范城市和示范園區，推進全市加快實現由單一煤電基地向立體能源基地的轉變，實現煤炭資源大市向新興產業和循環經濟強市的跨越。

三是支持農業循環產業發展。支持全市新增100個省級專業村，加強“一村一品、一縣一業”建設，推進現代農業循環示范園區建設。鼓勵農產品加工企業整合重組，推動進入山西省“513”工程的農產品加工企業做大做強，著力打造一批銷售收入上億元、5億元、10億元的龍頭企業循環產業集群。支持農業科技創新和關鍵技術的研發、推廣應用，推動農業轉型發展。

四是加快循環型服務業發展。積極、穩妥、有序推進再生資源綜合利用建設，支持廢舊物資回收利用。大力優化交通運輸結構，促進低碳交通服務業的發展。鼓勵培訓、認證、評估、擔保、投資、咨詢等與循環經濟相關的服務業發展，推動管理服務業、生態物流業、綠色旅游業、環境服務業、循環經濟科技服務業發展。

（四）加快技術進步，為發展循環經濟提供技術支撐

一是推動科技研發和技術應用。在發展循環經濟的過程中，加大科技投入，加強循環經濟關鍵技術的研發，是促進循環經濟快速發展的關鍵。在現有與各所大學、科研機構合作加強合作的基礎上，加快研究突破工業廢棄物、污水污泥、城市生活垃圾和餐廚垃圾的無害化、資源化處置關鍵技術，生活垃圾焚燒發電有毒有害氣體無害化處理技術，畜禽養殖排泄物、農作物秸稈、農村清潔能源和有機肥加工施用等綜合利用技術，為循環經濟發展提供技術保障。適時加快相關技術理論的發展和利用，加大技術創新力度，提高循環經濟的科技含量，促進科技成果向實際應用轉化，以可再生資源代替有限的自然資源，積極采用無害或低害的新工藝、新技術，降低原料能源的消耗，實現少投入、高產出、低污染。

二是加大人才引進和培育力度。創新人才流動機制，制定循環經濟高端人才引進特殊政策，落實有關技術要素參與收益分配政策，嘗試建立技術入股、管理人員持股、股票期權激勵等新型分配方式，完善專業人才培養機制，加強與高校聯合，實施專業技術和技能型人才培訓工程。

（五）加大金融投入，為發展循環經濟提供融資保障

積極徹落實國家支持循環經濟發展的投融資政策、措施和意見的同時，進一步優化全市循環經濟發展投融資環境，建設節約型產業發展的多元化融資體系。引導信貸資金重點投向國家、省級和市級循環經濟重點項目、示范企業、示范園區、試點基地、產業集聚區，增強對循環經濟配套基礎設施、公共服務平臺領域的信貸投入，積極創新、開發與循環經濟有關的信貸新產品、新方式，推動循環經濟發展。拓寬直接融資渠道，支持符合條件的循環經濟示范企業發行企業（公司）債券、可轉換債券和短期融資券、中期票據，推動循環經濟產業園區內的中小企業發行集合票據（債券），促進循環經濟產業投資基金、低碳產業基金、低碳私募基金等股權投資基金發展，鼓勵、支持資源循環利用企業上市融資。進一步發展各類金融中介和市場，提高金融體系資金供給能力和風險配置功能，為社會資金的投資提供多樣化的渠道、機會和工具。

（六）建立輔助機制，完善循環經濟發展的扶持政策

一是加大財政投入力度，提高資金使用效率，保障循環經濟快速發展。以財政貼息、稅收優惠或建立專項基金等方式，支持循環經濟發展。充分發揮政府宏觀調控手段在循環經濟建設中的主導作用，健全生態環保財政轉移支付制度，建立健全自然保護區財政專項補助、森林生態效益補償、飲用水源保護生態補償等機制，對不同生產方式、不同能耗的循環經濟產品生產企業收取不同費用或給予相應的補貼，鼓勵循環經濟發展。

二是落實稅收優惠政策。在落實國家、省促進循環經濟發展的稅收優惠政策的同時，進一步制定適合朔州循環經濟發展的稅收優惠措施，實行規定范圍內的稅收減免、抵扣、退稅等政策，扶持循環經濟產業發展壯大。

三是健全價格扶持機制。建立鼓勵固廢物利用、水資源循環利用的價格激勵機制，實施鼓勵可再生能源發電的價格政策，合理制定風力發電、生物質能發電以及垃圾焚燒發電項目的上網電價；建立健全新能源汽車、節能環保標識產品的補貼機制，通過價格調整，引導消費者使用節能、節水、節材和資源循環利用產品。

參考文獻

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[4]孔曉宏.《發展循環經濟是產業結構優化調整的有效途徑—關于安徽產業結構優化調整問題的思考》.《學術界》，2010年第2期.

第4篇：雙減政策的現實困境范文

在任何一個國家經濟發展過程中，農業對國民經濟運行都具有不可替代的貢獻，從一定意義上講，農業是國民經濟增長的基礎和經濟波動的起點。在現代市場經濟條件下，作為國民經濟基礎的農業與非農產業相比，呈現出明顯的弱質性特點；在二元經濟結構轉換滯后的發展中國家，農業的弱質性表現得更為明顯。而農業弱質性與市場風險的共同作用，恰好是我國“三農”難題形成的市場之因。

(一)農業生產經營面臨著其他任何非農產業不可比擬的自然風險。

農業是以生命有機體作為生產對象的，具有自然再生產與經濟再生產交織統一的生產特殊性；正如馬克思所講：“經濟的再生產過程，不論它的特殊的社會性質如何，在這個部門(農業)內，總是同一個自然的再生產過程交織在一起。”由此決定了自然條件與自然環境對農業生產經營活動有著至關重要的影響，從而形成了無法預測的農業自然風險。一方面，農業要利用生命有機體生長發育的自然規律來獲取農產品，而這一過程中生命有機體的數量多少與質量高低和外部自然環境條件的優劣存在著直接的相關性，因此外部自然環境條件的不可預測性與不確定性，直接決定與影響到農業生產經營效率的高低。另一方面，農業中的主體部分——種植業存在顯著的空間分布廣延性特征，對自然環境條件的依賴性極強，特別是在科學技術與生產力水平對外部自然力控制程度相對一定時，氣候條件與自然災害往往直接決定了農業生產經營主體的命運。從現實層面來看，我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，而農業物質基礎薄弱，抗御自然災害的素質低下，各種突發性的自然災害往往給農業生產造成巨大的經濟損失；在各種自然災害中，水災與旱災對我國農業造成的效率損失大致在80%以上，我國糧食生產每年因水災而減產約89億公斤，因旱災而減產約100億公斤。與此同時，伴隨著我國社會經濟的持續發展，在實現了年均8%左右的國民經濟增長的同時，對自然環境資源的過度開發，不僅破壞了生態環境的平衡，而且極大地加劇了自然災害的發生頻率，從而進一步強化了農業生產經營所面臨的自然風險。

(二)農業生產經營在現代市場經濟條件下面臨著紛繁復雜的市場風險

在傳統計劃經濟環境中，農業生產經營幾乎感受不到來自市場的挑戰與風險；但是伴隨著傳統計劃經濟轉向現代市場經濟，傳統農業向現代農業的歷史性轉軌，特別是中國加入WTO之后，農業生產與經營必須正面迎接各種市場經濟的機遇和挑戰。在市場經濟運行環境中，農產品的價值實現必須借助于市場機制，因此市場供求狀況與經濟機制對農業生產經營效益的獲取有著至關重要的影響。第一，市場經濟是通過價格與供求關系的相互影響與相互作用來決定社會生產什么，生產多少以及如何生產的；由于農業生產周期長，生產決策與產品銷售在時間上被人為分割，因此當農產品供不應求或供過于求時，潛在的供求均衡絕對先于市場上的供求均衡，只要這種局面存在，就必然會導致農產品的市場供求失衡；而農業生產經營主體卻無法有效根據市場格局的變化而做出及時的決策調整，這樣價格調節滯后性就難以消除，最終導致農業生產周期性波動與農業投入效率的流失。同時農產品流通具有很強的生產延續性；如果處理不當也會加大農產品價值實現過程中的市場風險。第二，農業生產增長受凱恩斯定律和恩格爾定律的雙重約束。前者的內涵在于人們邊際消費傾向遞減趨勢，在此背景下，農業是典型的消費資料生產部門，于是人們消費需求的相對縮小限制了農業的持續增長；后者的內涵在于人的消費總支出中用于購買食物的比重呈下降趨勢，而農業提供的主導產品恰恰是食物，于是在特定條件下農業生產發展往往會跌入恩格爾陷阱。這兩種約束并不能很好地調節農產品的供給總量，因此農產品市場供求失衡與農業增產不增收也就在所難免。第三，相對于非農產品而言，農產品的需求價格彈性與需求收入彈性均表現出顯著的不靈敏與相對缺乏彈性。就價格而言，由于農產品的需求量的變動對收入變動的反應相對不敏感，因此與經濟發展與收入增加相適應。農產品，特別是糧食需求量的增加相對有限，而不會像對工業產品或勞務品的需求那樣迅速增加，而農產品需求收入彈性不足，必然導致農業生產需求拉力不足與市場競爭乏力。第四，在農產品需求彈性不足的同時，農產品的供給價格彈性卻相對強勁，根據西方經濟學的蛛網理論，由于農產品需求價格彈性小于供給價格彈性，于是不可避免地會出現農產品市場供過于求的狀況，這在農業現代化水平提高與農業科技廣泛應用的條件下尤為明顯，因此增產不增收的困境便成為現實。與此同時，以家庭小規模生產為主體的經濟組織形式使農產家庭在信息不完全與信息不對稱的雙重制約下顯得無所適從，從而降低了市場效率，弱化了農民的利益談判地位；而且伴隨著中國入世與農業市場化開放程度的不斷提升，農業生產經營活動在獲取了更廣闊的市場空間的同時，將面臨著更大市場波動的風險；而農業日趨明顯的邊際報酬遞減趨勢，使農業投入產出效率的獲取與提高面臨著比非農業產業更大的市場風險。

(三)農業生產經營在新舊體制轉軌過程中還受到制度風險的不斷干擾

從本質上講，社會經濟轉型既涵蓋了經濟增長方式的轉變，也涵蓋了社會制度的變遷。農村土地制度的歷史變遷直接引發了我國農業的超常規增長與農業投入產出效率的迅速提升；而從1985年開始，農業生產就陷入了持續低迷與徘徊不前的困境之中，盡管對此人們有不同的解釋；如果從風險分析的視角出發，其根源則在于制度風險的加劇及效應。一般而言，制度風險是指制度或改革在變遷與實施過程中，由于制度主體與制度客體對其制度結果的不可預見，導致制度績效與預期收益發生背離的可能性。從我國現實情況看，對于傳統農業體制被市場化改革所突破，而全新的農業制度體系又未能適時建立起來，于是不可避免地導致制度變遷與制度創新過程中的失衡與沖突，從而影響農業市場主體的行為選擇，導致農業資源配置效率的損失；另一方面，由于農村市場經濟體系本身的不完善與市場機制的不健全以及市場中介經濟體系發育的相對遲緩，必然從根本上制約制度變遷的路徑與制度績效的釋放，從而產生由于市場失靈導致的制度風險；值得注意的是農業發展中的制度風險往往與市場風險、技術風險等相互交織在一起，共同加劇了農業生產經營活動的風險性與不確定性。

(四)農業生產經營在市場的運作過程中還必須正視自身的弱勢地位

1.農業生產經營主體素質低下，農業科技應用推廣能力弱化產業科技含量是衡量其市場競爭能力強弱的主要指標，而我國這一指標僅為30%左右；究其根源主要在于農業勞動力質量差與農業科技應用水平低。一方面在廣大農村由于政府公共物品提供與教育體系建設中的先天缺陷與后天乏力，導致農業生產經營主體的文化素質與科技適應能力普遍低劣。據國家統計局1997年和2001年兩次抽樣調查，農村中文盲或半文盲勞動比重仍占總數的8.5%，小學文化程度的為33.9%，初中文化程度的為46.2%，高中文化程度的為10.19%，大專以上文化程度的僅為1.3。另一方面，由于政府在農村科技應用與推廣中的“缺位”，導致農業科技應用與農業生產發展存在總量需求嚴重不足與轉化手段目標嚴重脫節的雙重困境，農業生產中科技含量低，直接影響到農產品的國際市場競爭力；目前我國農業生產經營中的科技貢獻率大約在30%左右，農業科技成果推廣應用率只有20%—30%，遠遠低于世界市場水平與發達國家水平。在此社會背景之下，農業生產經營主體對現代科技與現代要素的吸納能力普遍弱化，從而根本無法在現代化市場經濟中與非農產業展開有效的規范競爭。

2.農業生產經營組織化程度低，吸納社會生產要素能力相對缺乏我國農業生產經營歷來沒有規模經營的傳統，農戶家庭經營分散狹小，市場組織化水平十分低下，作為世界上土地經營規模最小的國家，我國這種超小型土地資源環境格局顯然不利于農業市場談判地位的強化，因此農民不可能通過自我組織力量去影響市場價格，相反只能是市場價格的被動接收主體。與此同時，由于農業產業稟賦決定了各種生產要素投入農業難以獲取社會市場利潤，于是在市場利潤機制的作用驅動下，農業既沒有能力吸納外部生產要素的持續投入，又難以防范農業內部各生產要素的非農業外流，從而進一步加劇了農業產業的弱勢格局。

3.農業比較利益提升乏力，農民社會負擔居高不下由于傳統二元經濟結構的歷史慣性與農業宏觀政府投入的相對不足，致使持續低下的農業比較利益狀況得不到根本改觀。這種狀況不僅嚴重制約了農業可持續發展戰略的實施，弱化了農業吸收利用社會生產要素的基礎與動力，而且使農業在優勝劣汰的市場競爭中處于明顯的弱勢地位。另一方面由于農業對國民經濟貢獻的持續外流與農業發展所需要素補償的嚴重短缺，導致了農民作為弱勢群體的社會地位難以在短期內有明顯改變，其主要表現就在于農民負擔的居高不下。盡管中央政府三令五申，但目前農民各項社會負擔仍然占據了人均收入的50%以上，而且與城市市民相比，農民的稅賦負擔顯然不符合國民待遇原則，這種狀況嚴重影響了農民的自我積累與自我發展的能力。上述幾個方面共同展示了農業產業弱質性的形成機理及現實表現，而從結果的視角出發，農業產業弱質性不僅加劇了其自然風險、市場風險與制度風險，而且還產生了更為嚴重的弱質效應，集中表現為農業生產要素的大量外溢，這種生產要素外溢大致表現為勞動力外流(不是相對于土地需要過剩而言，而是產生于勞動力投入邊際效益與轉弱成本的利益比較)、農業資本外流(由于農業資本投入邊際生產率大大低于非農產業，因此通過投資性外流、儲蓄性外流、價格性外流、遷移性外流等形式引發農業資本大量流向城市非農產業)、農村土地外流(主要是基于土地利用收益成本比較而形成的農地非農化利用、土地過度征用以及土地利用方向的不規范變更等)。農業生產要素的大量外溢，從根本上削弱了農業產業可持續發展的根基，進一步加劇了農業弱質性狀況，在此格局之下，農業基礎地位的鞏固與發展只能是紙上談兵。

二、制度之因——二元經濟結構的轉換遲滯與歷史慣性

二元經濟結構是西方發展經濟學家對發展中國家經濟發展結構的理論概括，其代表人物是美國著名經濟學家——諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑟·劉易斯，盡管在劉易斯之后不少經濟學家對“二元經濟結構”理論與模型進行了多個層面的補充發展，但其基本理論框架大致相似。從基本內涵的視角來分析，二元經濟結構的邏輯內涵是：發展中國家或地區一般存在著傳統落后的農業部門與現達的工業部門兩個產業部門；由于兩個部門的勞動生產率水平與勞動邊際收益率的顯著差異，引起農業剩余勞動力的產業間流動，最終實現二元經濟結構一元化的目標追求；發展中國家一般要經歷以農支工、農工協調與工業“反哺”農業三個不同的發展階段，而在這一歷史發展過程中，農業剩余勞動力的非農業轉移是二元經濟結構轉換的核心內涵與關鍵環節。從國際經濟發展的經驗來看，二元經濟結構是發展中國家工業化、市場化、現代化過程中必然出現的普遍化的經濟現象；我國作為世界上最大的發展中國家，同樣面臨著二元經濟結構的歷史約束與現實困境；二元經濟結構一方面為中國工業化基礎的建立奠定了必要的物質基礎；另一方面也導致了“三農”問題的生成與加劇。改革開放以來，傳統二元經濟結構受到了來自市場化改革與農村制度創新的共同沖擊，但迄今為止，這種二元經濟結構的轉換遲滯與歷史慣性依然是制約“三農”難題化解的主要制度障礙。

按照劉易斯對二元經濟結構的界定，我國國民經濟是一個典型的二元經濟結構。從歷史發展的視角來看，二元經濟是我國傳統計劃經濟體制條件下趕超型發展戰略與城鄉分割經濟體制共同作用的必然結果；它通過中國特色的資本原始積累克服了發展中國家工業化初期資本積累短缺與有效需求不足的雙重困境，在較低的國民收入水平上實現了較高的工業化水平；但從長遠發展的視角出發，這種不斷強化的二元經濟結構不僅導致了農業生產的長期低速增長，而且也極大地阻滯了社會經濟的全面進步。為了維持這種二元經濟結構，政府逐步建立了三大制度體系，即戶籍管理制度、制度與統購統銷制度；其中戶籍管理制度一方面在農村把土地與戶口相結合，另一方面在城市把戶口與就業、社會保障相結合，嚴格限制了人口自由流動；制度則通過農村土地的集體所有與統一經營，在組織上保證了政府對農民與農業剩余的控制；而統購統銷制度則借助于對農產品市場交易渠道的人為干預保障了國家工業化的糧食供應。始于1978年的農村經濟改革以及社會主義市場經濟體制的發育，在各個層面上對傳統二元經濟結構產生了程度不同的沖擊，但令人遺憾的是這種改革對二元經濟結構的沖擊是弱化的；傳統的二元經濟結構在新形勢下反而呈現出新的運作特征，即：城鄉隔離分而治之的制度體系、就業結構與產業結構嚴重失調、傳統經濟與市場經濟并存發展、鄉鎮企業與城市大工業對立運行。傳統二元經濟結構轉換的相對滯后必將給我國社會經濟生活帶來一系列難題，其中“三農”問題便是其中的焦點與核心。概而言之，二元經濟結構對“三農”難題生成與發展的影響主要通過以下幾個層面體現出來：

(一)二元經濟結構的存在嚴重阻礙了農村剩余勞動力的非農化轉移

按照劉易斯的二元經濟理論，在發展中國家工業化進程中，勞動力的增長、土地資源的有限性以及土地邊際收益的遞減共同導致傳統農業部門勞動力的過剩；另一方面工業部門的資本積累與生產規模擴張反過來又會吸納更多的農業剩余勞動力，從而實現二元經濟結構的歷史轉換。但是我國特殊的二元經濟結構及其相應的制度支撐體系，卻使工業化和城市化程度的相對提升并沒有吸納與之相適應的農村剩余勞動力，即使是涌入城市的農村剩余勞動力從本質上講也沒有被工業化與城市非農產業所真正有效接納，絕大部分農村剩余勞動力游離于現代化工業之外，農村居民轉變成為城市居民的過程嚴重受阻。而國際經驗一再表明，二元經濟結構轉換成功的中心在于農業部門勞動力的非農化轉移，二元經濟結構的轉換程度與農業現代化水平與農村剩余勞動力轉移水平有著顯著的正相關關系。這種狀況的直接后果，一方面是使城市工業化脫離農業片面推進，城市工業化與農業人口非農化嚴重失衡；另一方面由于農村剩余勞動力轉移遲滯，導致人地矛盾更加突出，農業產業化與適度規模經營難以正常運轉，以家庭為單位的傳統經營模式的制度績效與高度發達的非農產業的勞動生產率之間的差距日趨拉大。

(二)二元經濟結構的存在導致產業結構調整緩慢與升級換代滯后

對照國際經驗，依據我國人均GDP1000美元的標準，目前整個國民經濟產業結構與就業結構是嚴重滯后的。主要表現為工業部門吸納勞動力能力不足，產業結構升級緩慢，再加上城市服務功能的相對不足，共同導致了工業化一農村勞動力轉移一城市化一產業結構升級之間的良性循環格局未能真正形成。之所以為此，一是由于工業自身產業結構與產品結構調整升級不力，導致以國有企業為主體的工業體系不僅沒有真正從農村吸收剩余勞動力，反而形成城市中日益擴大的失業群體；二是由于城市化進程中第三產業發展的嚴重不足，既制約了工業與農業產業化發展速度，又制約了就業結構的相應調整與農村剩余勞動力的轉移速度。這種狀況的直接后果就是，從產業產值結構上看我國已經是現代工業社會，而從就業結構上看我國仍然處于傳統農業社會；在經濟效益層面上就表現為傳統農業部門勞動的邊際生產力大大低于以現代工業為代表的非農產業的勞動邊際生產力，因此在傳統的農業部門以較大的勞動力份額(50.1%)創造出較小的產出份額(17.7%)，而在以工業為代表的現代部門中較小的勞動力份額(23.7%)卻創造出較大的產出份額(49.3%)。

(三)二元經濟結構的存在導致政府制度供給在農村經濟運行中的嚴重短缺

從實際情況來看，在我國不僅存在著以現代工業為代表的現代部門與以農業為代表的傳統部門之間的經濟二元結構，同時也存在著城市社會與農村社會對立的社會二元結構，這種雙二元結構的歷史慣性進一步加劇了“三農”問題的嚴峻性。具體說來就是：國有企業產權制度的缺陷導致其產出效率低下與產業結構固化，嚴格的戶籍制度、城市勞動用工制度與社會保障制度制約了農村剩余勞動力的有效轉移，城鄉長期分割的鮮明界限造成生產與經營市場的嚴重失調，長期存在的“剪刀差”以及不合理的財稅負擔進一步加劇了農民收益流失，二元化的資本市場、組織結構與技術結構強化了農業的弱勢地位。總之一句話，政府在改革與發展過程中制度創造與政策注入的城市化偏向于非農業傾斜，導致農村經濟發展長期缺乏有效的制度支撐，不僅引發了“三農”問題的形成與強化，同時也進一步加劇了傳統二元經濟結構的轉換困境與矛盾。

(四)二元經濟結構的存在加劇了農業比較利益的低下與流失

二元經濟結構的一個顯著特點在于農業部門存在大量“隱蔽性失業”即農村剩余勞動力，在土地邊際報酬遞減規律的使用下其邊際生產力很低甚至為零，正因為如此才為非農產業特別是城市工業創造了無限的勞動力供給。二元經濟結構的長期存在與轉換遲滯，致使大量農村剩余勞動力滯留在農業，不僅限制了農業生產單位產出效率的提高，而且阻滯了傳統農業向現代農業的歷史轉換過程。因為二元經濟的運行過程，同時也就是傳統農業向現代農業的轉換過程，在現代市場經濟條件下，農產品的供給不是由技術產量決定的，而是由經濟產量決定的；而工農城鄉之間的利益結構傾斜必須使農業生產經營主體從微觀利益出發，減少對農業的各種投入，縮小其生產經營的經濟邊界，從而不可避免地導致整個農業生產增長的緩慢；再加上二元經濟結構所固有的國民收益分配生產要素配置過程中的“重工輕農”的政策制度傾向，共同導致了農業比較利益的持續流失與低下，從而從根本上制約了農村經濟的持續穩定增長。

三、國情之因——人多地少的現實約束

土地是人類社會賴以生存與發展不可或缺的物質基礎，國以民為本，民以食為天，食以土為根，土地在社會經濟發展與進步中的地位不容質疑。作為農業發展大國的我國，農村土地問題始終是革命與建設的首要問題；人多地少的現實國情，不僅是我國社會經濟發展的硬性約束，同時也是“三農”問題生成發展的基本要素。對此“三農”問題研究專家溫鐵軍明確指出：對我國“三農”問題起制約作用的矛盾主要有兩個，一是基本國情矛盾即人地關系高度緊張；二是體制矛盾即城鄉分立的二元經濟結構。由此可見，我國“三農”問題的凸現與“三農”難題的化解必須高度關注人多地少這一基本國情約束。

從靜態層面上看，我國特有的人多地少的國情矛盾主要表現在以下幾個層面：首先，土地資源絕對數量與人均占有數量之間的矛盾。我國土地總面積達960萬平方公里，占世界陸地總面積的6.4%，僅次于前蘇聯與加拿大，居世界第三位。但由于我國人口絕對基數的制約，人均土地占有比例很小，世界人均陸地面積2.97公頃，我國人均0.827公頃；世界人均耕地面積0.32公頃，我國人均0.08公頃；在全球26個人口5000萬以上的國家中，中國人均耕地占有量僅高于孟加拉國與日本，位列倒數第三；以我國目前13億人口計算，我國現有耕地面積為130039.2千公頃，約占國土面積的14.2%，與美國的19.5%與印度的55.6%相比明顯偏低。同時約有1／3的省份人均耕地不足1畝，有666個縣人均耕地低于聯合國0.8畝的警戒線，有463個縣人均耕地低于聯合國0.5畝的危險線。其次，耕地數量不足與質量弱化同時并存。一方面我國耕地總量不足，可以開墾利用的后備耕地資源相對較少，二者相加總和約占全國國土面積的14.9%。與此同時，可利用耕地質量總體較差，據全國第二次土壤普查資料顯示，全國高產田占農村耕地總面積的21.5%，中產田占37.23%，低產田占41.2%；全國耕地面積中水產田占41.2%；而水土流失面積約占35%，沙漠化面積約占2%，鹽堿地面積約占6%。再次，農村人口絕對增長與土地面積減少的沖突。近年來，我國人口每年以1000萬左右的速度遞增，而農村土地卻以每年數百萬畝的數量遞減，從而形成我國現代化進程中所特有的人增地減的尷尬格局。據資料顯示，從1980年到1995年的10年間，我國耕地凈減5萬平方公里，超過日本耕地面積的總和。我國現有耕地面積同歷史上耕地面積最多的1951年相比，遞減2.3億畝，平均每年凈減700多萬畝，從而使本來已經緊張的人地矛盾更加突出。導致耕地減少的原因有自然因素與社會因素的影響，但更為主要的引發源在于人為因素，主要表現為：以開發區建設，越權批地，城鎮化與非農業發展為特征的土地不合理利用與土地亂占濫用；以水土流失與過度開發為特征的耕地功能弱化與耕地面積銳減；以耕地污染與有機肥料過度使用為特征的耕地退化與肥力下降。農村耕地的銳減對農業生產的正常發展與國家的糧食安全構成了嚴重威脅。最后，農村土地閑置與耕地拋荒不良循環。由于受到產業利益驅動、產業結構調整、剩余勞動力流動等諸多因素的影響，近年來在我國農村不同程度地出現了耕地拋荒與土地閑置現象。據1995年清查，全國非農建設閑置土地6萬公頃，其中耕地面積占45%，1996年底僅開發區占地中撂荒的耕地就達2萬公頃；大量耕地拋荒現象的出現，致使耕地的生產及經濟功能喪失，嚴重影響了農業生產與農村經濟的發展。之所以出現這種狀況，主要原因在于種植業比較經濟效益下降、農業生產自然風險加劇、非農產業利益的誘導以及農村土地社會負擔的不合理。從國情層面上看，人多地少的基本現實與人地關系的矛盾沖突，是引發“三農”問題生成的根本原因。這種國情約束對“三農”問題的影響主要表現為：第一，人多地少的矛盾嚴重妨礙了農村土地適度規模經營格局的生成與土地優化配置效率的正常獲取。在市場化取向改革進程中，作為農村基本生產要素的土地理應按照市場效益原則進行合理流轉與優化組合，農村土地適度規模經營不僅是農業現代化的基本要求，而且也是農業現代化的根本標志。馬克思曾經指出：“從經濟觀點看，大規模耕種土地比小塊的和分散的土地上經營農業優越得多，我們所具有的科學知識，我們所擁有的耕作技術手段等，只有在大規模耕種土地時才能有效地加以利用。”而我國農村目前人多地少的現實，必然使以家庭小規模承包經營的格局長期化與凝固化，致使勞動投入與土地投入都超越了可替代的合理限度，農村土地的規模效益難以正當獲取，不僅阻礙了農業生產結構的調整與優化，而且阻礙了傳統農業向現代農業的歷史轉換，最終使農業比較利益持續低下，從而使農業生產經營活動喪失了市場經濟所要求的基本的利益吸拉力與效率推動力。第二，人多地少的矛盾不利于農業勞動率水平的提高與農業市場競爭地位的提升。從資源利用的技術層次上分析，由于人多地少的硬性約束，致使我國農業運行呈現出一種反常格局：土地生產率高與勞動生產率低同時并存，這在非農產業領域是不可能出現的。長期發展的必然結果只能是“土地邊際報酬遞減”規律作用的強化與現代農業投入數量的人為增加，致使經濟學倡導的成本效益原則在我國農業生產經營活動中失去應有作用。另一方面，人多地少的現實格局如果與二元經濟結構的轉換遲滯聯結在一起，則必將會使農村剩余勞動力大量形成并被人為積壓在日益短缺的農村土地上，農村土地產出數量或許可以持續增加，但由于在科技進步過程中資本有機構成持續走低與農業勞動力人數絕對增加，致使農村土地的勞動生產效率不高；而在優勝劣汰的國內市場競爭中，勞動生產率的高低是判斷與衡量產業競爭優劣與競爭地位高低的基本要素；特別是伴隨著市場化與全球化發展趨勢的運行，我國農業產業競爭力與農產品市場競爭力的劣勢將更加明顯地顯現出來。第三，人多地少的矛盾不利于公平與效率雙重目標的有機耦合與農民經濟地位的改善。公平與效率雙重目標的協調始終是社會經濟進步中必須面對的兩難選擇，國際經驗充分表明，在生產要素優化配置過程中，處理二者關系的根本原則在于堅持“效率優先，兼顧公平”。而公平與效率的矛盾一直是我國農村改革與發展的一大難題，之所以如此，根源在于中國所特有的人多地少的現實國情。在目前人地關系如此緊張的社會背景之下，無論是中央政府的制度創新還是農戶家庭的行為選擇，均存在著“公平”為先、“效率”為后的選擇傾向；因為對于中國農民而言，農村土地首先是一種“生存資料”和“生活保障”，而不是資源優化配置的生產要素，因此人們對待農村土地經營首先追求的是生活資料的基本滿足，而不是投入產出效率的有效提高，人們經營農村土地的出發點不是市場利潤的最大化，而是基本生活手段穩定性；于是在農村土地資源配置過程中，公平原則高于效率原則。另一方面，由于農村土地資源配置中公平原則與效率原則的不合理錯位，致使農業勞動生產率難以提高，農民在滿足了基本生活需求的前提下卻無法從農業產業運作中獲取更多的經濟利益；再加上“重工輕農”的傾斜發展戰略與農村稅費改革的相對滯后，致使農民的社會負擔相對較重，在人多地少的硬性約束下，農民的稅費負擔已經占到農業產值的20%以上，這顯然有失公平待遇原則，其結果只能是農民社會經濟地位改善的緩慢與農民收入水平提升的遲滯。

四、政策之因——國民經濟運行中的政府行為偏向

在影響與決定農業發展的要素體系中宏觀經濟政策居于核心地位，正如發展經濟學家舒爾茨指出的那樣：“一國農業所以停滯不前，不在于資源稟賦，而在于宏觀經濟政策和農業政策的扭曲與失誤。”在我國農業發展一貫倡導的是“一靠政策，二靠投入，三靠科技”，我們認為“三靠”的中心與關鍵在于“一靠政策”，因為政策既是決定科技與投入能否到位的關鍵，又是農業人為興衰的根源；而作為政策制定與實施主體的政府則在農業發展中扮演著十分重要的角色。無論是歷史檢索，還是現實分析，我們都會發現政府政策制定與實施過程中均表現出濃厚的工業偏向、城市偏向與市民偏向，而這恰恰是“三農”問題遲遲無法根除的宏觀根源。

(一)國民經濟發展中的工業偏向

根據公共選擇理論，政府也是社會生活中的一個特殊利益階層，也有其相對獨立的利益目標與行為偏好，由此決定了政府利益與民眾利益錯位的可能性。由于我國是在嚴重短缺的情況下發展經濟的，更由于政府與農民在產業上的分離與空間上的錯位，政府的行為選擇必然要在一定程度上偏離農民的利益，只有如此才能集中到足夠的資源去實現工業化的既定目標。在這樣的歷史背景之下，國民經濟發展的工業偏向更不可避免。一方面，依靠剝奪農業為特征的資本原始積累為工業化提供資金支持，主要通過工農業產品剪刀差(隱蔽方式)與農民稅費(公開方式)兩種方式來進行。據統計，1950—1979年政府通過工農業產品“剪刀差”從農業取得5100億元收入，同期農業稅收為978億元，減去財政支農支出1572億元，最后政府從農業抽取的農業剩余凈額為4500億元，即每年農業部門為工業無償提供資本積累155億元。改革開放以來這種情況有所緩和，但仍然保持在一個較高的水平之上，1979—1994年，政府通過工農業產品價格“剪刀差”從農業抽取15000億元收入，同期農業稅收為1755億元，減去財政支農支出3769億元，政府從農業提取的農業剩余凈額為12986億元，即農業部門利益流失達到811億元；另一方面，國家財政支出過程中也表現為顯著的重工輕農傾向，盡管《農業法》明文規定：“國家財政每年對農業總投入的增長幅度應高于國家財政經常性收入的增長幅度”。但是，以1992—1996年為例，財政支農支出年均增長16.8%，而向期財政經常性收入年均增長23%；財政支農支出占財政總支出的份額也逐年下降，1993—2000年分別為9.5%、9.2%、8.4%、8.8%、8.3%、10.7%、8.2%、7.8%；同時財政支農支出占國家財政總支出的比例遠遠低于農業產值在國內生產總值中的比重，前者僅僅為后者的1／2或1／3，從而與農業在國民經濟中的地位與作用根本不相稱。與此形成明顯對照的是，工業得到政府的財政支持持續提升，在“一五”到“五五”期間政府對工業投資占總投資的比重在45%-62%之間，而對農業的財政投資從未超過8%，最少年份為3%。這種工業偏向運行格局產生的直接后果就是，農業自我積累與自我發展后勁的不斷弱化，農村剩余勞動力轉移不力，農業勞動生產率長期停滯不前，農民生活水平低下，從而使農業這一基礎產業在墊高工業發展平臺的同時，卻使自身發展嚴重受阻，農業基礎地位得不到真正落實與鞏固。

(二)城鄉發展中的城市偏向

這種城市偏向大致表現為以下幾種形式：一是資本流動的城市偏向。由于偏斜的社會經濟發展戰略的影響，再加上資金流動的利潤最大化傾向，長期以來我國社會資本大部分流向城市，從而使農業作為弱質產業正常發展所需要的資本支持嚴重缺位。二是勞動力流動的城市偏向。城鄉分割的管理體制將農民嚴格束縛在農村土地上，阻止其自由擇業，而城鎮就業機會主要由城市居民來分割。盡管伴隨著市場機制的發育，農村剩余勞動力開始流向城市，但由于勞動力市場統一性的嚴重遲滯，致使農村剩余勞動力仍然是一種體制外的暫時流動，無法真正納入城市勞動力統一安置范圍，從而形成了農村剩余勞動力流動就業的短期性與不穩定性，其直接后果就是勞動力資源市場化配置的殘缺與城鄉收入差異的進一步擴大。三是公共物品提供的城市偏向。公共物品的提供主體只能是政府，而政府在處理城鄉利益關系上的主觀偏好，導致城市公共物品幾乎全部由國家負擔，而農村公共物品的短缺卻由農村居民自己負擔與自主解決的不協調格局；這種非均衡的城鄉公共物品供給制度一方面產生了不公平的國民待遇，另一方面則從根本上引發了農村公共物品的嚴重短缺，從而極大地制約了農業的可持續發展，加重了本來已不堪重負的農民負擔。四是制度創新過程中的城市偏向。制度變遷與制度創造是經濟增長與經濟發展的重要動力，無論是回顧歷史還是立足現實，我們都會發現，盡管中國的改革與創新發軔于20世紀70年代末80年代初的農村，但在整個改革過程中，各種制度創新的主戰場與重心卻始終在城市。由于中國漸進式改革思路的影響，制度創新必然有前有后，但中央政府在特定時期內對城鄉實行的差別政策，必然影響到城市與農村的發展格局。這種由于制度創新的先后順序特別是制度變遷的主次差別，必然導致城市制度供給的充足與農村制度供給的缺失，從而使農林經濟運行缺少持續有效的制度推動，這一點從近年來各種制度創新及政策安排上就可以得到充分佐證。

第5篇：雙減政策的現實困境范文

“牌照”帶來幾多愁？

試點工作實施之后，廣電總局344號文重新設定了IPTV的播控模式，①廣電部門的播出機構電視臺獲得了IPTV集成播控權，電信部門只能和IPTV播控平臺合作傳輸IPTV。也就是說，集成播控平臺作為發展IPTV的最重要資源是由廣電播出機構負責建設和管理。在外界看來，344號文無疑是再次重申和確認了廣電在發展IPTV上的主導權。2010年9月，總投資超過5000萬元由CNTV建設的IPTV內容播控中央總平臺已經建設完成，并和許多地方IPTV播控平臺實現了對接，并統一呼號為“中國廣電IPTV”。

但是，這種“電信運營商+IPTV播控平臺（牌照）+地方電視臺”的發展模式首先打擊了電信發展IPTV的積極性。也可以說，2011年IPTV用戶增量放緩的主要原因就是CNTV的IPTV推廣中遭遇了電信運營商的抵制。例如，在四川綿陽的IPTV內容集成播控平臺與CNTV總平臺對接之時，卻并無電信運營商的參與，到目前也沒有完成與電信方面的對接。在深圳的情況同樣如此，廣東廣電網絡有關人士指出，現在深圳電信一個月發展一萬多戶IPTV，稱后者屬于雙違規，既沒有落地資格，也沒有傳輸資格。事實上，在電信運營商失去了IPTV播控權之后，對廣電控制的IPTV播控平臺參與的積極性明顯下降。因為即便他們獲得了部分電視節目內容的制作權，也仍須經過廣電控制的IPTV播控平臺的過濾，而且收益還需要與廣電進行分成。這意味著電信運營商只能作為IPTV業務的“通路”，這讓本來希望借助三網融合進入視頻制作領域的電信運營商非常失望，并使電信運營商面臨更加嚴重的管道化趨勢。因而電信運營商對受制于人的IPTV業務興趣大減，并開始著眼未來大力發展寬帶網絡和移動互聯網，將受政策限制的視頻業務緩了下來。

IPTV牌照政策不僅直接打擊電信的積極性，同時也使得牌照擁有方之間的矛盾凸顯出來。尤其是形成了CNTV和百視通雙雄并立的局面。在新的播控平臺方案之前，百視通是全國IPTV牌照的唯一擁有者，其IPTV業務主要是采取“廣電+電信”合作運營模式，其中廣電系統負責運營牌照、內容提供、內容集成平臺和機頂盒設備，電信系統負責網絡建設、維護，業務計費和用戶管理，雙方共同進行市場拓展業務。這種合作由來已久，方式業已成熟。而CNTV中央播控平臺和地方二級播控平臺的新方案出臺之后，百視通在全國12個試點地區中只剩下上海、哈爾濱、大連和廈門4個城市的播控業務，其余的試點地區播控平臺都由CNTV負責。電信并沒有馬上放棄與百視通的合作，以致在2011年7月出現了CNTV南京和廣州的IPTV侵犯央視內容版權的事情。這其實是行業內部利益沒有平衡的結果。另外杭州華數通過浙江電視臺的轉道也擁有IPTV播控平臺建設權，華數的IPTV牌照是地方牌照，浙江范圍內是華數的領地。這樣在播控平臺上就有了區域之爭，CNTV、百視通、華數各執一塊。這三者事實上由“上下級”關系變為了市場競爭對手。

并且，這三家牌照方在各地開展IPTV業務時，與當地的廣電部門還存在利益之爭，如在江蘇、廣東等區域為了緩解地方廣電的阻力，百視通采取了“1+1+1”模式：由IPTV牌照運營商、地方廣電和地方電信三方共建IPTV業務，構成“1+1+1”模式，目前這種模式逐步成為主流的IPTV拓展模式。也就是說，百視通、CNTV必須協調好和地方廣電的利益分歧，做到利益均沾。否則地方無疑對發展IPTV毫無動力甚至采取不合作的態度。因而，IPTV的發展還徒增了“全國性牌照商要理順與地方電視臺關系”的困擾。

那么由此看來，牌照的頒發實在是有百害而無一利的事情――這似乎與牌照頒發的初衷有所偏離。盡管廣電是否因“牌照”而獲益還并未出現更多強有力的證據，但CNTV作為最大受惠方已經是不爭的事實。而這種利益的絕對集中，至少使IPTV未來的發展面臨兩大隱患：一是內部矛盾造成了廣電資源的內耗和重復建設，甚至在未來引起不必要的惡性競爭，不利于廣電整體的發展。此外最大的一個隱患就是，IPTV本屬于電信與廣電的共同業務，但廣電試圖通過播控平成對IPTV的主體身份的確認和接管，這將進一步激發兩大行業間的矛盾，對IPTV的發展帶來不可預估的后果。

“牌照”還有幾分憂？

三網融合試點方案要求在試點地區進行雙向進入試點，并沒有明確禁止非試點地區不得進行IPTV業務，因而給各地解讀政策留下了一定的空間。

中國電信和百視通有著多年的合作關系，在利益分配所得上比后來者CNTV要高得多，CNTV試圖以其壟斷的牌照和政策優勢拿走更多的利益，因此中國電信有意排斥對接CNTV的IPTV播控平臺，并借助百視通的全國性牌照繼續在各地拓展其IPTV業務，使得電信IPTV真正形成具備媒體屬性的傳播力量，為電信運營商的下一步產業升級轉型提供必要的支撐。

同時由于在非試點地區，電信IPTV的內容不必經由廣電審查，因而一些電信運營商通過購買版權節目的方式建立自己的內容庫，如電信的ITV平臺系統擁有百余個電視頻道，其中包括六十多個直播頻道，幾十個電視專欄頻道；6000多小時海量點播片庫，上萬部（集）影視劇以及互動社區、互動休閑娛樂、電子商務等各種增值服務。按說這種做法并不違背三網融合政策與精神，因為“雙向準入”允許了電信開展部分音視頻節目的制作與服務。隨著寬帶網絡的進一步普及，電信有更大把握進入家庭視頻業務。因而有專家分析得出，在非試點地區，會形成電信“單邊獨進”的局面。據悉，不少地方省份已經把IPTV納入KPI考核之內，這也將極大有助其市場規模的進一步擴大。

而廣電也試圖借助有線網絡的雙向改造，憑借自身的內容優勢，通過有線網絡來單獨設計、開展IPTV業務。②只是當前，這種準備還十分不充分：技術條件上不成熟，而且推廣的資金成本巨大，最直接的一個后果是，在經過改造的有線網絡上運行IPTV，相當于直接給自身的數字電視樹立競爭對手。因為IPTV用戶和有線電視用戶是高度重合的，兩者是一種此消彼長的關系，因而廣電通過自身的網絡開展IPTV也會給有線網絡帶來嚴重的競爭壓力。

云南是目前IPTV業務取得突破的地方，也是廣電和電信相安無事的非試點地區之一。2009年8月28日，云南電視臺與中央電視臺央視網在北京簽署協議，合資成立云南愛上網絡公司；同年10月18日，云南愛上網絡公司與中國電信云南公司合作，在云南地區啟動IPTV業務，云南愛上網絡公司作為節目的負責方，負責承擔央視和云南電視臺節目的內容集成、管理、播控，云南電信負責通過電信渠道進行營銷、用戶推廣、系統平臺維護、線路傳輸、用戶計費、收費、市場推廣等工作。到2011年9月，云南省IPTV用戶已經突破16萬戶，日均新增用戶量為500―600戶，IPTV節目內容可收看到103路直播頻道，點播節目內容達到2萬小時。

然而，“云南模式”能否在全國得以推廣？或者僅僅形成一個“非牌照”的運營特區？2012年1月4日，國務院辦公廳公布了三網融合第二階段試點城市，三網融合在2012年會加大力度推動，這意味著第一批試點地區的IPTV發展模式很快將覆蓋更廣泛的區域，也就是說電信將依然面臨運營牌照的制約和政策層面的困境。

“牌照”求解

作為最能代表三網融合的產業（業務）形態，IPTV推行得成功與否，發展得良好與否，也能反映出三網融合的整體成敗。

雖然我們看到，集成播控平臺的建設利于IPTV的內容、輿論控制，但忽視了作為產業本性而非單純電視媒體的IPTV其實更需要開放、公平的外界環境。隨著IPTV用戶的增多和試點地區的擴大，沒有運營牌照的電信機構必須要和廣電開展合作、對接，這反而引起兩大行業間更多的摩擦和消耗。可以說，IPTV牌照是廣電的殺手锏，卻也是懸在電信之上的達摩克利斯之劍。假設牌照的發放的確有利于IPTV更好更快地發展，那么可能要電信做出更多的犧牲以成全大局；而假設牌照政策依然使雙方行進在資源浪費、規模建設、互相拖沓的路上，那么廣電是否應該率先做出讓步？如果任何一種折中的方案遲遲難以達成，何不從更高層面的國家利益出發，讓其中一方完全屈從于另一方，徹底解決這種對社會財富和精力的無謂消耗？

當然，IPTV的發展不可能是無解之題。其從國內起步之際，就面臨著內容、政策、產業鏈、終端市場等不一而足的難題，牌照的發放其實是關于IPTV產業發展的各種探索之一。按照設想，它應該捋順IPTV發展的利益分配關系，但現在明顯未能解決這一問題。因而，在“牌照”之后，還應期待有系列動作的出臺和糾偏。

就在廣電和電信依舊處于分工糾葛之際，互聯網電視開始異軍突起，互聯網電視即加載互聯網模塊的電視機。一直以來，由于直播內容的缺失，互聯網電視業務并未與數字電視業務形成正面沖突，而“數字電視接入+訪問互聯網內容”的模式，也使廣電部門對其發展樂見其成。今后，終端的普及也將為廣電“電視+寬帶”雙接入的業務模式提供便利。對電信運營商而言，互聯網電視業務是豐富寬帶應用、提升服務價值的重要手段，且不受試點區域的限制，這種增值業務的規模和前景也值得期待。因而互聯網電視似乎受到了廣電和電信的雙重肯定，且并未引起直接的行業利益沖突。

在國內，據不完全統計，創維、康佳、TCL、海信、海爾、長虹等主流電視廠商都紛紛進軍互聯網電視領域，可以說，互聯網電視產業鏈正是由終端廠商發起和推動，逐漸納入國家監管，通過“集成服務+內容服務”的雙牌照管理制度，使持有牌照的企業充當平臺播控者的角色，隨后吸納更多的內容提供商、平臺運營服務商參與進來，才得以形成的。杭州華數率先選擇了瀏覽器加搜索業務模式，以視頻為核心，積聚各方勢能打造適合電視機呈現的多業務內容播控平臺。南方傳媒在取得互聯網電視運營審批后，其選擇了在網絡視頻平臺運營、互聯網視頻內容集成、互聯網電視技術上具有豐富經驗的北京優朋普樂科技有限公司作為合作伙伴，共同進軍互聯網電視業務。這一產業鏈合作模式將為互聯網電視產業運營服務打造新標桿，成為新的服務標準，并對視聽格局和傳統電視產生重大影響。

從用戶的角度看，IPTV和互聯網電視都是一種商品，且二者互為替代品。微觀經濟學認為，若兩種商品有替代關系，當其中一種商品價格不變，而另一種商品價格提高時，就會導致價格不變的商品需求量增加；反之，就會引起需求量的減少。簡而言之，用戶群體一定會選擇性價比最高的產品，以實現效益最大化。如果說“牌照”模式已經算是中國特色的話，那么有必要反思圍繞IPTV的各種糾結是否是自尋煩惱？在互聯網電視這種更簡單、更清晰的商業模式面前，我們是花更多的心思解決既往的難題，還是以嶄新的姿態擁抱新思路？從切實推動我國信息產業發展的角度來說，用互聯網電視業務取代IPTV成為三網融合首選業務的可能性已經大大增加，而這絕非危言聳聽。

（作者系深圳廣播電影電視集團、中國傳媒大學聯合培養博士后）

本文責編：陳道生

第6篇：雙減政策的現實困境范文

(一)環境質量和環境污染的產品性質以及環境治理模式的討論

環境聯邦主義理論的基本思想系統體現在奧茨和施瓦布(Oates＆Schwab，1996)、奧茨(1998、2002、2002)以及奧茨和波特尼(Oates＆Portney，2003)的研究中。這些研究指出，對于某一類具體環境問題決策的責任應該由最低層級的政府來負責，因為這能夠將所有的成本和收益內部化。按照這個邏輯，環境保護應該根據城市居民的偏好、實施的成本以及本地的條件來提供，相對于中央政府統一的環境標準，分權決策的環境政策將會產生更高的社會福利。對于環境質量的性質，奧茨(2002)識別了三種基本情況:

(1)環境質量是純公共產品，因此本地的環境質量取決于所有地區排放污染物的總量，例如溫室氣體和臭氧層減少。對于這類環境質量，應該由中央政府統一提供。

(2)環境質量是地方性公共產品，本地區環境質量僅僅是本地區污染物排放的函數，例如汽車尾氣、本地湖泊污染和固體污染物。對于標準的地方公共產品，應由本地政府獨立提供，有效的供給水平應該是供給的邊際成本等于所有轄區居民邊際收益之和，因此，這也意味著具有本地公共產品性質的環境質量會隨地區而有所差異。

(3)環境質量具有地區溢出效應，一般來說相鄰地區的環境質量相互依存，這是由于一個地區的污染物可能會溢出到相鄰的其他地區，因此本地區的環境質量會取決于其他地區的污染排放水平，例如二氧化硫、碳氫化合物和氮化合物等。由于環境保護的受益者在其他地區，污染排放地區地方政府對環境保護的供給比較低。因此，這需要中央政府統一出臺環境保護政策。根據環境污染的產品性質，奧茨(2002)認為，本地環境污染是地方性的公共產品，因此對這類環境污染的治理應該根據分權原則由地方政府實施，而那些具有跨地區溢出效應的環境污染和具有純公共產品性質的環境污染的治理則需要中央政府的干預。而之前環境經濟學普遍忽略了環境管理分權的必要性，他們更多把環境治理視為地方政府的責任。例如，斯科特認為，大部分環境政策的影響局限在一個地理區域內，污染控制政策的利益很少被其他地區居民獲得，因此環境治理主要是地方政府的責任(Scott，2000);布雷頓和斯科特(Breton＆Scott，1978)以及茵曼和魯賓菲爾德(Inman＆Rubinfeld，1997)認為，可以通過地區之間的協調和合作來解決外部性問題，因而不需要中央權威就可以將外部性內部化。財政聯邦理論中，研究者對于環境治理的分權模式和集權模式存在著分歧。例如，根據奧茨的分權理論，環境治理更多是地方政府的責任，因為地方政府更能了解轄區居民的偏好并提供更滿意的環境治理。(這里似乎缺少內容)但是沃爾什認為，現實中根據環境污染的產品性質不能完全決定環境質量的模式，他發現實踐上發生了許多中央政府提供環境質量和環境標準的案例(Walsh，1992)。但布雷頓認為，實際上，在許多國家存在著中央政府通過與地方政府的談判系統實施隨地區而異的環境政策的情況(Breton，2007)。除了公共產品地區需求異質性和外部性的性質決定了環境質量由哪一級政府提供之外，一些學者還從其他角度論述或分析了環境質量的提供主體。奧茨和波特尼(2003)認為，信息生產和擴散也會影響環境質量提供的政府主體。他們指出，由于環境信息的收集具有規模效應，并且環境信息具有擴散效應，因而在通常情況下環境信息的收集和通常由中央政府管轄的機構來完成，分權的地方政府從中央政府獲取信息和相關的技術并實施環境保護。班茨扎夫和查普認為，除了傳統異質性和外部性特征外，還有第三個重要的因素影響環境質量供給主體:提供公共產品的邊際成本的形狀(Banzhaf＆Chupp，2012)。他們以美國空氣污染為例，發現:公共品供給的邊際成本越凸，與地方政府相比，中央政府對空氣污染的治理更能提高福利水平;相反，如果提供公共產品的邊際成本是凹的，地方政府對空氣質量的治理更能提高福利水平。格雷和沙德班根也發現，美國州政府對造紙和紙漿生產的管制與本地管制獲得的收益有關(Gray＆Shadbegian，2004)。查普的研究表明，當轄區內能夠獲得的收益更高時，美國州政府會比聯邦政府采取更嚴格的措施來控制空氣污染(Chupp，2011)。上述研究大部分是一種規范研究，主要根據財政分權理論討論環境質量應該由哪一級政府供給才能提高社會福利水平。從研究的結果來看，采用理論分析得出的關于財政分權與環境質量之間關系的研究結論比較復雜，這是因為財政分權與環境質量的關系存在許多機制。僅僅從公共產品需求異質性的角度可能無法全面揭示上述關系。因此，還需要從其他角度研究財政分權與環境質量的關系。

(二)“競爭到底”還是“競爭到頂”?在存在地區間競爭時，財政分權通常會導致地區環境質量和環境污染治理的供給水平較低。對于這種現象，最常見的解釋是，在財政分權制度下，地方政府會為了留住有發展前景的企業而降低環境標準，從而放松了環境標準，縱容企業排污，導致環境質量惡化。這被稱為“競爭到底”(RacetotheBottom)效應(Wilson，1996;Oates＆Portney，2003)。傳統財政分權理論認為，地方政府降低環境標準的競爭不會導致“競爭到底”的效應，反而會增加福利(奧茨、施瓦布，1988;1996)。之所以出現這個結論，是因為這些模型一般建立在對政府行為理想化假設的基礎上:

(1)地方政府是資本市場上價格的接受者，不會對其他競爭性政府的行為產生策略;

(2)地方政府能夠有效地利用支出、稅收和環境政策工具;

(3)環境政策對其他地區沒有外部效應。通過這些假設奧茨和施瓦布(1988)構建了一個相互競爭資本的地區模型，資本與勞動以及污染物排放一樣都是企業生產的要素，政府通過生產方法對污染水平進行管制，這會影響就業和企業利潤。而且，政府可以對資本征稅。在資本競爭模型的分析中，他們發現中位投票者同意對資本免征稅，并實施有效的污染控制。但是他們也認為，如果資本稅是正的，并且是扭曲性稅率，地方政府會有動機放松環境管制標準來獲得財政收入，從而導致環境質量供給上的“競爭到底”效應。另外，在現實的世界中，由于對政府行為的上述假設可能不成立，如果嚴格的環境標準對當地稅基有負向影響，這有可能會導致當地環境保護供給水平下降(Zodrow＆Miesz-kowski，1986;Oates＆Schwab，1988;Wildasin，1989;Wilson，1996)。雖然國家之間稅收競爭的結果一般會導致環境質量下降，但是，在一國內政府間層次上許多關于環境“競爭到底”效應的經驗分析發現，政府競爭與環境惡化關系并不明顯(Revesz，1996;Dinan，1999;List＆Gerking，2000)。斯科特(2000)認為，這可能有兩方面的原因:一是工業化需要一定的成本用于基礎設施建設以及醫療衛生等公共服務，這對于“競爭到底”的稅收競爭有一定的抑制作用。二是對于許多企業來說，在選擇區位時，稅收減免可能并不是重要因素，當地良好的環境也可能是企業投資的重要參考，因而這會抑制環境“競爭到底”的效應。但是，當存在著國內競爭扭曲以及稅收與補貼工具使用約束，因而政府只有降低環境標準一項工具可以利用時，“競爭到底”就會出現(Lal，1998)。“競爭到底”也可能來源于各地不同的環境標準導致的出口競爭，從而出現潛在的貿易扭曲所導致的環境質量惡化。例如，巴萊特(Barrett，1994)和阿爾法(Ulph，1998)的研究發現，一些地區會策略性地使用國家環境政策，通過放松環境標準來促進本地區產業的出口和產品的出口競爭力，從而導致環境質量供給水平低于有效水平。這個觀點是從公共產品配置效率角度來闡述的競爭扭曲的效應。范德萊恩和奈特杰斯則主要從起點公平而非效率角度關注貿易競爭扭曲對環境質量的影響(VanDerLaan＆Nentjes，2001)。他們認為，管制可能不是“援助之手”而是“攫取之手”，因此，從公平角度而不是效率角度協調跨地區的環境政策會產生更高的效率。并非所有的財政分權都會產生“競爭到底”的效應，也可能產生“鄰避主義”(Not－In－My－Backyard，NIMBY)的效應，這種效應意味著地方政府會提高本地環境標準，通過采取更嚴格的環境政策從而將污染物轉移到其他地區而使得本地區環境質量升高。萊文森(Levinson，2003)稱這種情形為“競爭到頂”(RacetotheTop)。馬庫森等(Markusenetal．，1995)通過提出一個兩地區模型來說明“競爭到頂”效應。當一個排污企業決定是在一個地區設廠并出口到另一個地區還是在兩個地區都建立工廠時，它需要在交通成本和固定投資成本之間進行權衡，而每個地區的地方政府權衡吸引企業在本地建立工廠獲得的消費者剩余與工廠產生的環境污染。如果消費者剩余比較大(因為運輸成本較高)，兩個地區都會以較低環境標準吸引企業在本地投資，這將導致環境管制標準低于最優標準，從而產生環境污染。但是如果污染成本較高，兩個地區都會試圖使環境管制標準高于最優標準，并將排污企業驅趕到其他地區，后一種情況就是“競爭到頂”。格萊澤爾給出了一個聯邦政府的兩個地區模型(Glazer，1999)。他假設全國水平的中位投票者反對管制，而其中某些地區中位投票者對環境的偏好較高，這導致該地區就會制定更嚴格的環境標準，這種標準可能比中央政府的管制更嚴格。而且，他還證明，即使所有投票者和所有地區的偏好都相同，資本的跨地區流動能夠導致比中央政府管制下更嚴格的環境標準。“競爭到頂”雖然會使得環境管制嚴格的地區環境質量較好，但可能會使得其他相互競爭的地區環境質量下降。弗雷德里克森和米利邁特對美國州政府環境管制政策的經驗研究發現，每個州的環境管制政策會受到相鄰州的影響(Fredriksson＆Millimet，2002)。但是，相鄰效應的影響還是不對稱的。如果環境管制比較嚴格的相鄰州再次提高環境管制標準，本州的稅收減免成本(AbatementCosts)就會被拉到更高的水平，因為這會導致更多污染物排放到本州;如果環境管制比較松的州提高環境管制標準，這對相鄰州的污染水平影響不大。

(三)財政分權與環境污染的溢出效應地區競爭產生的“競爭到底”或者“競爭到頂”效應一般假設不存在環境污染外部性，并且存在“腳底松”的企業或者資本，地方政府利用稅收或其他財政手段對企業投資進行競爭(Glazer，1999)。在環境聯邦主義文獻中，如果考慮另一種外部性———環境污染的跨地區溢出效應，財政分權對環境質量的影響可能也是負的。由于不考慮相鄰地區的福利，地方政府可能選擇跨界的高污染排放水平(Silva＆Caplan，1997)。在經驗分析中，西格瑪(Sigman，2002;2005)發現，跨國河流污染程度高于一國國內河流的污染程度，美國國內跨州的河流的污染也高于州內河流的污染。這證明了環境的溢出效應使得對污染物的轄區管理是無效的，應該由更高層級的部門統一管理。其中，在對美國跨州河流污染的研究中，西格瑪發現，當州政府被授權可以實施《水清潔法》(《CleanWaterAct》)時，州政府會搭便車(Sigman，2005)。被授權的州河流水質量要比其他州下降了4%;當一條河流形成兩個州的邊界，對其中一個州授權會使得河流水質量降低6%。對于環境污染的外溢效應，許多研究者認為，中央政府的干預可以解決外部性問題。洛克伍德發現，當公共產品具有足夠大的地區溢出效應時，即使在中央立法規則下授權地方政府政府實施中央統一的環境政策來仍可能是無效的，這時集權能夠產生公共產品的統一供給，降低污染的地區差異(Lockwood，2002)。(四)財政分權、政府治理和環境質量財政分權對環境質量的影響有時并不是獨立發揮作用的，在某些條件下，財政分權對環境質量的影響可能與政府的治理能力有關。法爾扎尼加和梅奈爾認為，財政分權不僅僅對環境質量有直接影響，還會通過制度質量對環境質量產生間接影響(Farzanegan＆Mennel，2012)。他們認為，雖然許多研究指出，分權不利于環境治理，但是良好的制度會緩解這種不利影響。首先，在財政分權下，利益集團會更容易影響地方政府的環境政策。莫里斯認為，美國批準各州獨立實施《空氣清潔法》(CleanAirAct)使得各州實施有利于本地產業的環境政策，造成了各州環境政策差異更大，這意味著財政分權導致環境污染的地區差異較大(Morriss，2000)。里夫斯等認為，當利益集團的支出超出一定的閾值時，會使得中央政府的環境政策更有利于企業發展(Reveszetal．，2001)。其次，本地政府的腐敗程度也會影響財政分權對環境污染控制的政策。法爾扎尼加和梅奈爾估計了財政分權對本地和全球污染的影響(Farzanegan＆Mennel，2012)。他們發現，當腐敗程度較低時，財政分權對環境質量有正向影響;反之，當腐敗程度較高時，財政分權與環境質量有負向影響。阿塞托等考察財政分權與政治體制交互作用對環境質量的影響(Assettoetal．，2003)。理論一般預測當一個政治體系從威權體制過渡到民主體制后會促進政治和行政上的分權，并增強地方政府在政治和行政上能力的積累。由于行政和政治權力空間上的分散性，分權與地方政府政策能力密切相關。但是，從威權體制到民主體制轉型的國家里地方政府在保護環境方面就不是那么有效。根據對墨西哥和匈牙利的比較分析，阿塞托等發現，民主是提高環境質量的必要而非充分條件，雖然民主能夠提高地方政府對環境的責任，但是在威權體制向民主體制過渡的國家，仍有一些限制地方政府能力的因素存在(Assetoetal．，2003)。這個結論也佐證在民主體制不太成熟的國家，財政分權本身可能不能促進環境質量的改善。

二、中國財政分權與環境污染的研究

隨著環境污染問題在中國的凸顯，許多研究開始關注地方政府在實施環境政策和治理環境污染方面的作用。除了一些文獻從地方政府官員晉升角度理解我國環境質量惡化外(Guo＆Zheng，2012)，還有學者分析了作為“理性人”的地方政府在面臨政治激勵和財政約束下的環境監管困境。財政分權是理解環境污染問題的另一個重要的角度。多數研究認為，分權程度的提高會加劇環境污染，降低環境質量。在追求GDP增長的激勵下，地方政府會選擇放松環境管制等手段展開競爭，以環境資源換取經濟增長。理論上，由于中國財政分權產生的“塊狀競爭”與政治集權產生的“條狀競爭”相結合，使得地方政府現任官員面臨放松環境監管的激勵以吸引企業投資，而不用承擔破壞環境的后果，這導致環境污染加劇(王永欽、張晏等，2007;陶然等，2009)。蔡昉等(2008)認為，環境質量需要中央政府進行機制設計，一方面把經濟增長方式轉變的內在要求轉化成為地區經濟增長行為的變化以及地方政府經濟職能的變化，另一方面通過完善區域之間、中央與地方之間的轉移支付，為緩解欠發達地區的GDP沖動提供物質激勵，更有效地和更加激勵相容地實施減排。國內許多經驗研究也支持了上面的結論。楊瑞龍等(2007)首次考察了中國式分權對環境質量的影響，他們采用動態面板數據模型，利用中國1996－2004年省級面板數據，檢驗了財政分權和環境質量之間的關系，并發現財政分權程度的提高對環境質量具有顯著的負面影響，分權改革可能降低了地方政府環境管制的努力。同時，地方自身特點和公眾偏好等因素也會對地方政府的環境政策產生影響。李猛(2009)運用聯立方程系統對環境污染與人均財政收入的反饋機制進行估計，考察了財稅收入對地方政府環境監管行為的影響，發現中國環境污染程度與人均地方財政能力之間呈現顯著的倒U型曲線關系。由于現階段幾乎所有省份的人均財政能力與倒U型曲線拐點值相去甚遠。面對這種情況，需要中央政府改善財稅激勵以優化地方政府的環境監管行為，實現經濟發展方式的順利轉變。閆文娟、鐘茂初(2012)對工業廢氣、廢水和固體廢物排放的經驗研究發現，中國式財政分權增加了外溢性公共物品(如廢水)以及覆蓋全國的純污染公共物品(如二氧化硫)的污染排放強度，但并沒有增加地方污染公共物品(如固體廢棄物)的污染排放強度。另外，他們將環境污染和地方政府收取的排污費聯系起來，但是由于排污費收取的人為因素較大，排污費政策對污染物排放的抑制效應不明顯，排污費不能有效降低污染物排放，尤其是對廢氣和固體廢物排放來說，排污費征收反而增加了企業的廢氣和固體廢物的排放。這意味著地方政府在環境治理上有“騎翹翹板”的策略，即針對不同的環境污染采取不同的策略。排污費從某種程度上是地方政府增加財政收入的一種手段，地方政府對產值大、利稅高的排放二氧化碳和固體廢氣的企業放松管制。這是因為財政分權體制下地方政府有選擇地放松了一些上繳稅收高的工業企業的二氧化硫以及固體廢物排放的監管，這樣便呈現出污染物在不斷增加，排污費的收入也在不斷增加的局面。郭志儀、鄭周勝(2013)從財政分權和政治晉升激勵的視角系統分析了我國的環境污染問題。以1997～2010年我國30個省(市)“三廢”(廢氣、廢水和固體廢棄物)污染的面板數據為樣本，探討了財政分權和政治晉升對環境污染的影響。研究結果表明，財政分權程度越高，地方政府從經濟增長過程中所享有的收入越多，則工業“三廢”排放量也就越大。他們還發現政府與企業之間的尋租交易將增加地區工業“三廢”的排放量，這意味著地方政府越腐敗，環境污染越嚴重。薛剛、潘孝珍(2012)利用1998～2009年的省級面板數據，對中國財政分權與污染物排放規模之間的關系進行了實證分析。與以往研究不同，他們同時檢驗了收入分權和支出分權對工業“三廢”和二氧化硫排放的影響，研究結果表明:以支出分權程度衡量的財政分權指標與污染物排放規模負相關，而且實證結果具有穩健性;以收入分權程度衡量的財政分權指標與污染物排放規模的關系從實證的角度來講不確定。上述研究主要關注財政分權對工業“三廢”排放的影響，較少關注其他類型的環境污染。張克中等(2011)利用1998—2008年的省級面板數據，從碳排放的角度考察了財政分權與環境污染之間的關系。他們發現分權程度的提高不利于碳排放的減少，分權可能會降低政府管制環境的努力。他們還發現，財政分權對碳排放的影響在不同能源消費結構、不同地理區位、不同環境政策的省份之間存在顯著差異。例如，全國7大耗煤大省中，財政分權對人均碳排放減少的不利影響顯著高于其他耗煤量相對較小的省份，但在石油消費較大的省份財政分權對碳排放的影響與其他省份并沒有顯著不同;實施“雙控”(酸雨控制區和二氧化硫污染控制區)的省份，財政分權對碳排放的影響較小，這說明“雙控”有利于抑制碳排放;東部地區財政分權對碳排放的不利影響較小，中西部不發達地區財政分權對碳排放的不利影響較大;財政分權對第一產業碳排放的影響不顯著，但對第二、三產業影響較大。上述研究大多關注財政分權與環境質量的關系，發現分權程度的提高可能降低地方政府管制環境的努力，使得污染加劇，因此，這個角度主要是從環境管制角度來分析的。國外的許多研究指出，地方政府的環境保護努力下降也可能是財政分權導致環境質量惡化的原因。目前國內這個角度的研究比較少。閆文娟(2012)利用中國省級面板數據對廢水、廢氣、固體廢物投資治理的經驗研究發現，財政分權顯著降低了地方政府對環境的治理投入，另外，她還用財政分權和政府競爭變量的交叉項刻畫了財政分權和政府競爭的交互作用，結果發現該交叉項顯著為負，這意味著政府競爭加劇了財政競爭對環境治理的負面影響。因此，她認為，財政分權并不是環境治理投資偏低的主要原因，關鍵是由于政府競爭，財政分權對環境治理投資的負面影響被明顯放大了。劉琦(2013)同時檢驗了財政分權對環境污染和地方政府治理污染投資的影響。實證結果發現，財政分權對污染排污量的影響是正的，經濟增長會惡化環境質量，工業化進程和城市化以及人口增長會惡化環境質量。對環境投資和東中西區域的穩健性分析表明，財政分權會降低地方政府對環境治理的投資，因而更加重了環境的污染。他認為，環境問題的改善需要相關部門對地方政府考核機制作適當調整，地方政府應在其中發揮更為積極的作用。

三、已有文獻的不足和進一步研究的方向

第7篇：雙減政策的現實困境范文

進行農業可持續發展的研究與實踐,一直是云南省國民經濟實施可持續發展戰略的一個重要組成部分。農業推行循環經濟是云南省整個國民經濟社會體系實施全面的可持續發展的關鍵性基礎環節。發展循環經濟,有利于推動農業可持續發展,沒有農業的循環經濟,就不可能建成整個社會的循環經濟,更談不上建立循環型社會。[2](P90)因此,發展農業循環經濟具有十分重要的意義。

第一,這是云南國民經濟可持續發展的必然選擇。云南是一個以“邊疆、民族、山區、農業”為基本特征的省份,云南有77%的人口在農村,75%的國民收入、70%的財政收入、60%的創匯收入和80%的輕工業原料都直接或間接地來自農業,云南農業是全省國民經濟的基礎產業。農業和農村的發展狀況,在云南整個國民經濟社會發展中占有舉足輕重的作用,沒有農村的小康,就沒有云南人民的小康。

第二,這是云南農業經濟發展模式戰略轉型的必然趨勢。云南是資源大省,長期以來,實施的是典型的資源依賴型經濟發展模式。隨著社會進步及科技發展,僅僅依賴資源發展成為欠發達地區的共同特點,云南省的資源比較優勢將有可能喪失。總結多年農業經濟發展的經驗和教訓,云南農業經濟的發展必須盡快實現經濟增長從粗放型向集約型的轉變;資源開發對象從全面推進向突出特色、優勢和綠色資源轉變;開發方式從高投入、高消耗、低產出、低效益向更多地依靠科技進步,實現資源的節約和永續利用以及經濟良性發展轉變;經濟增長目標從注重短期效益向更加注重長期、生態、環境效益轉變。可以說,發展循環型農業是云南農業經濟發展的重大轉變,是農業可持續發展的必然趨勢和根本保證。

第三,有利于從根本上解決“三農”問題。解決農村發展、農業增效、農民增收問題的根本出路是發展經濟。從可持續發展的角度來看,發展以循環經濟為中心的農業可持續發展模式[3],才是解決“三農”問題根本的現實的可行途徑。20世紀90年代中后期以來,云南省同全國一樣,隨著經濟的發展,農業、農村、農民問題逐漸凸現出來,成為制約經濟、社會持續發展的瓶頸。主要表現為城鄉收入差距拉大,農民收入低,農村貧困面大;農業綜合能力和抵御自然災害的能力低;農民科技水平不高,農業投入高、農產品加工業不發達,農業經濟效益不顯著;農業和農村經濟結構調整有待完善,農產品區域布局存在其不合理性。

第四,這是提高農產品質量,改善人民生活質量的根本保障。2003年下半年,有關部門委托農業部農產品質量監督檢驗中心,對云南省18種水果樣品進行了農藥殘留、重金屬含量和亞硝酸鹽含量進行抽樣檢測。結果表明,云南水果農藥殘留超標問題較為嚴重。據農業部農產品質量監督檢驗中心介紹,云南省畜禽產品質量存在以下問題:畜禽產品中存在磺胺類超標情況;腌制品中亞硝酸鹽超標比較普遍;水發產品中的汞、甲醛超標現象嚴重。2003年,農業部對37個大中城市蔬菜農藥殘留進行了定點抽樣監測,昆明市的蔬菜質量處于37個大中城市的下等水平,農殘超標形勢依然嚴峻。當前,國際市場正在進行以提高產品質量和標準為標志的“升級換代”,而我國卻長期采取數量優勢和低價戰略應對日益激烈的國際市場競爭。

2002年1-5月.我國對歐盟的農產品出口同比減少了23•3%,食品安全問題成為發達國家阻礙我國農產品進入其市場的主要借口,綠色壁壘越來越成為困擾我國農產品出口的最大障礙。隨著國內居民生活質量和消費水平的不斷提高,國人對于食品的安全問題也會更加重視。因此,注重農產品質量,保障食品安全已成為當務之急。提高農產品質量的關鍵就是要改變傳統的農業經濟發展模式,按照循環經濟的要求來組織生產。提高農業產業化程度和清潔生產水平.只有這樣才能盡早實現我國農業國際化的目標并為市場提供優質、安全的產品。第五,是解決現代農業困境,降低人口、資源、環境壓力的必然選擇。隨著現代農業的發展,云南省人口、資源、環境壓力日益嚴峻。主要表現為人地矛盾明顯突出;可用水資源短缺,但農業生產對水資源浪費十分嚴重;自然災害頻發、自然災害造成的農業損失嚴重。許多國家發展循環經濟的經驗證明,現代常規農業所面臨的環境污染、生態破壞、資源耗竭的問題有待于運用循環經濟原理與方法來解決。。

二、云南農業循環經濟的發展思路和模式

運用可持續發展思想和循環經濟理論,以“減量化、再利用、再循環”為基本原則,圍繞促進農業經濟可持續發展、改善農業、農村環境、提高農業資源(包括農業廢物)高效利用率、實現農村社會和諧安定總體目標。以農業結構調整為主線,以建設“循環型農業產業經濟”和“循環型農村經濟”為云南省循環型農業的核心,依靠科學技術、政策手段,開展并加強農業循環經濟技術、政策、市場體系建設。在農業經濟發達區和農業污染嚴重區域選擇優先區域,結合農業優先領域的發展,從農民家庭、村鎮、生態園(區)、區域等4個不同層次,開展農業循環經濟發展典型模式研究,建立農業循環經濟示范區,逐步推進云南省傳統農業向資源高效型、環境優美型和質量優質型農業發展,使循環型農業成為全省國民經濟發展中的重要支柱產業,促進全省農業生態效益、經濟效益、社會效益的協調統一。循環農業作為一種新型農業發展模式,比之于常規農業發展模式,顯示出巨大的發展潛力。根據云南省已開展的生態農業[4]示范經驗以及各地區的特點,結合傳統農業中具有循環理念的技術和措施,應用循環經濟的理論和方法,提出4種典型的農業循環經濟發展模式。

(一)家庭型循環經濟模式

由于農村家庭是一個相對獨立的經濟單元或生產單位,因此,家庭型循環經濟模式更適合于廣大農村的千家萬戶。這對于節約家庭能源支出,實現農村廢物的高效利用具有重要的現實意義。云南省的農業,自1998年農業結構調整以來,產業化得到不斷推進和發展,促進了農業和農村經濟的組織化與規模化經營。但目前云南農業發展現狀仍以小規模分散化的家庭經營為主體,因此倡導家庭型循環農業,對提高家庭經濟的運行效率、改善農村環境仍不失為一種長效機制。以農村家庭為循環實施主體,家庭經濟來源以種植或養殖為主,具有規模小、點多、面廣、涉及千家萬戶的特點。該類型家庭循環經濟以構建家庭內部種植-養殖-家庭生活循環鏈為主,目的是以資源化和減量化解決產生的固體廢物、生活污水。循環體系中以堆漚肥、沼氣或生態旱廁為紐帶,把養殖-沼氣(生態旱廁)-堆漚肥-種植-農民生活5個不同的子系統組合成為一個有機的物質能量循環體系,有助于減少種、養殖業投入,增加產出,提高資源、能源利用率,減少廢物,提高經濟效益,改善家庭環境衛生狀況。該模式適用于以家庭承包責任制為經營主體的廣大農村和農民。

(二)優美村鎮型循環經濟模式

村鎮型循環經濟是在家庭型循環經濟模式基礎上,結合村鎮一級農村環境整治,將農戶生活垃圾中現階段無法堆肥使用的少部分垃圾由村鎮集中收集,送衛生填埋場,進行無害化處理,農戶生活污水集中收集至村鎮生活污水處理廠處理后進入農田灌溉系統。該模式是家庭型循環經濟模式的升級。目前,滇池流域,以種植業為主要經濟收入的部分農村,如呈貢縣大漁鄉中和村農民應用“雙室堆漚肥系統”和“衛生旱廁”,村落生活污水采用豎式兼氧村鎮污水處理系統,已經基本上實現了以家庭+村落二級為實施主體的農業、農村循環。該模式可以處置大量外來養殖業廢物,生產高效有機肥。實踐證明,應用此類高效有機肥,可以明顯減少農藥、化肥投入,所產的農產品與常規施肥的相比,農藥殘留明顯下降,同時也減少了對昆明滇池的污染。

(三)生態農業園(區)循環經濟模式

生態農業園(區)模式強調規模化生產,利用農業產業模塊之間的鏈接關系來實現對能量與物質的高效循環利用。這種循環模式可以具有較長的產業鏈接,資源循環呈現多層次的特點。特別是種、養初級產品通過農副產品加工企業加工,多層次利用,使產品多次升值,提升農產品生態經濟效益。該循環模式的實施主體可以是一個公司,也可以是多個公司或公司+農戶。該模式可以成為家庭型循環經濟模式和優美村鎮循環經濟模式產品輸出的接受體。該模式由于實施主體的不同,更容易開展生產過程中的清潔生產和產品的標準化認證,進行較為徹底的物流、能流循環控制。該模式是農業循環經濟進一步發展的必然趨勢和歸宿。生態農業園(區)循環經濟模式,在實施過程中,結合當地農業生產特點,又可具體分為三種典型模式:

典型模式Ⅰ———種—養—加生態模式。以養殖業為主體,以大型沼氣工程為紐帶,種、養、加相配套的生態農業園模式。該模式實施主體單一,類似工業企業內部的循環經濟形式。生態農業園內的廢物已經在內部形成封閉循環利用。由于該生態農業園的產品將經過無公害農產品認證,因此,該模型的外來物流除優質良種外,農藥、化肥和精飼料的投入比常規農業生產減少30%以上。

典型模式Ⅱ———加—養—種生態模式。該模式以農產品加工企業為龍頭,實施主體為公司+公司或公司+農戶,產業鏈為加工業+種植業;加工業+養殖業;加工業+養殖業+種植業。典型模式分別以綠色糖或有機糖生產、無公害奶或肉類加工為例。制糖企業需要對原材料質量提出要求,并提供優惠措施,促使甘蔗種植戶按綠色農產品或有機農產品生產規范清潔生產,從品種、土壤、灌溉用水、肥料、病蟲害防治、大氣環境等方面實行全過程控制。制糖企業內部也按照綠色糖或有機糖生產規范實行清潔生產和產品認證。針對云南省豐富的牧草資源,在半山區大力發展草、林、牧立體種植和養殖。在圍繞林草植被恢復和保護的基礎上,采用一年二茬鮮草結合玉米秸稈青貯、氨化處理技術,改單一牧草為混合型全價優質綠色牧草.生產系列化牛羊復合飼草;積極穩定推行設施養殖,發展舍飼養羊、高產奶牛示范區、肉牛育肥示范場,形成設施規模養殖經營格局,通過畜產品加工企業,生產綠色畜產品。畜產品加工企業是該模式的核心,企業內部實行清潔生產,產品實行無公害認證,對原材料(肉用牲畜、奶等)生產全過程包括飼料種植、堆漚肥技術、疾病防治等進行規范,以確保加工產品的質量。

典型模式Ⅲ———以種植大戶為龍頭模式。以種植業大戶為龍頭的模式,實施主體為公司或公司+農戶,產業以種植業為主,通過節水、節肥、減藥、大蓬、平衡施肥以及規范生產,減少從事一產的農民等設施和措施,降低成本,生產無公害、綠色或有機經濟作物。該模式的特點投入少,廢物利用率高、功效顯著,產品品質好,售價高,由于設施農業的開展,整個種植區域能夠很好地控制生產資料投入,生產廢物管理,幾乎不對環境產生污染。

(四)區域循環經濟模式

傳統區域經濟發展戰略強調不同產業之間的集聚或集群,旨在通過“簇群式”發展謀求推進區域經濟整體水平的提升,卻相對忽視不同類型產業之間的產業鏈與生態轉換關系,這在一定程度上抑制了區域不同產業規模發展壯大的空間。區域循環發展模式則從循環經濟的角度,依據區域布局優化與分工優化的原則,通過建立健全區域生態整合機制與產業共生機制,實現全區域社會經濟增長與生態保護的動態均衡。應根據分工原則,以區域資源優勢為導向,以特色農產品和主導產業為中心,打通第一、二、三產業之間聯結,實施以發展生態農業為主的區域型循環經濟[5]發展模式。該模式適合于以農業為主的縣域循環經濟。

三、云南農業實施循環經濟發展的支撐條件

由于循環經濟是一種先進的經濟發展模式,對政策制度、經濟發展水平和科學技術進步的程度依賴性強,推進循環農業發展必須從制度建設入手,實施一系列相互配套、切實有效的法律、法規、政策和技術支撐體系。

(一)完善循環型農業保障體系和社會化服務

循環型農業的保障體系主要有政策保障體系、法律保障體系、組織保障體系和環境管理保障體系。從國外推行循環經濟的成功經驗來看、農業發展循環經濟的相關保障體系是循環型農業發展的關鍵環節。因此,國家和政府應大力推進制度創新,完善有利于循環型農業發展的政策和法律體系,增加對農業的財政投入,推動農村金融市場化改革,建立循環型農業推進組織,加強農業基礎設施建設和農業環境管理,為循環型農業提供一個良好的發展環境。社會化服務的內容較為廣泛,其中應重點做好農業咨詢和市場調節兩項服務。通過廣大農民自身的人口、資源、環境意識和勞動力素質的提高,并能及時掌握農業技術和市場動態,有利于推動循環型農業的實施。

(二)建立促進農村循環經濟發展的政策激勵與監督機制

應當組織力量充分總結以往生態農業發展的基本經驗與教訓,并根據當前農村改革的需要和“三農”問題的解決,全面建設小康社會和建設和諧社會的總目標與總要求,從政策上幫扶、資金上支持、技術上指導、價格上傾斜,以提高農民利用循環經濟模式發展生態農業的積極性,真正實現生態農業產品的無害化、資源利用的循環化和區域經濟發展的良性化。

(三)加強農業高新技術的研究開發和技術成果的推廣和轉化

研究開發環境友好、經濟效益高、可操作性強的農業高新技術是實施循環型農業的基礎,而加速這些技術成果的轉化則會極大地推動循環型農業的發展。當前,要大力開發和建設包括環境工程技術、廢物資源化技術、清潔生產技術[6]等在內的“綠色技術”體系。重點加強對節能技術、節水技術、鏈接技術、新材料技術、生物技術、“數字農業”技術的研究開發,促進技術進步和科技成果的轉化。要組建專門從事農業資源節約科技研究和開發的機構,推動農業資源和環境保護技術進行革新和升級,建設農業循環型社會。

(四)加速農業標準化體系和監測體系建設

農業標準化是運用“統一、簡化、協調、優選”的原理,對農業生產種植(養殖)、加工的全過程。通過制定標準與貫徹實施,促進農業科技成果和經驗的推廣應用,促進農產品流通和對外貿易,指導生產,引導消費,注重經濟、社會和生態效益的協調和可持續發展,使農業生產達到高產、優質、高效的目標,為人類提供安全可靠的食品。要充實、完善省級和大中城市質檢機構,優先考慮種子及農藥、化肥、飼料、農機具等主要生產資料和糧、油、蔬菜等農產品檢驗的需要。地方檢驗、檢測機構,要結合各地農業生產需要,以貼近農業、貼近生產單位、貼近用戶為主要原則,進行完善和補充。重點圍繞“米袋子”、“菜藍子”工程,加強有關農藥殘留量、農機配件等的檢測手段,以保證人身安全健康和農業生產的需要。對一些重要的農業生產資料市場,要逐步建立商品質量監督機構,以確保農資商品質量。完善農業生態環境監測機構,重點圍繞農業土壤肥力、環境污染檢測、病蟲害、氣象及災情預測預報等方面的工作需要。

(五)積極推進農業產業化經營

農業產業化是我國農業和農村發展的根本取向,也是發展循環型農業的重要途徑。農業產業化經營有利于清潔生產技術和廢棄物資源化技術在農業中的廣泛應用,便于區域內相關產業之間的耦合。同時,循環型農業的發展也會加快農業產業化升極,兩者相互間協同發展,必將促使我省農業真正走上可持續發展的道路。農業產業化的關鍵是多渠道、多形式的籌措發展資金,并結合當地資源優勢,重點培育龍頭企業和優勢產業,以此帶動千千萬萬農戶。同時,加快農村土地制度改革,推進農業現代化。堅持有償流轉、充分尊重農民的意愿、流轉收益歸農戶所有的基本原則,合理、有序促進土地承包經營權穩妥流轉,促進土地適度規模經營,實現規模化、集約化種植,提高農業勞動生產率,推進農業產業化發展。

(六)強化發展農村循環經濟的能力建設

一是決策層的能力建設。這需要對提高循環經濟在促進農村可持續發展方面重要性的認識,以制定促進農村循環經濟發展的適宜政策。二是業務人員的能力建設。實施農村循環經濟的管理人員應逐步成為掌握農村循環經濟基本理論、方法,并具有管理技能和所涉及各門學科知識的通才和復合性人才。三是農業技術人員的能力建設。通過脫產與不脫產培訓,使廣大技術人員迅速獲得農村循環經濟發展中的最新技術和知識。四是農民的能力建設。要始終牢記農民是農村發展與建設的主體,應當對農民包括牧民、漁民、果農和其他土地與水體的使用者等給予適當的支持。通過示范、培訓和經驗交流,促進農村循環經濟知識和技術的傳播。在可能的情況下,充分發揮公共媒體的作用,例如電臺、電視、報紙甚至網絡等,都將對能力建設起到積極的作用。

第8篇：雙減政策的現實困境范文

在我國城市化進程中，農民工作為一支不容忽視的力量已逐步形成為一個新興階層，其社會保障權益也同樣受到社會各方面的廣泛關注。2006年國務院發出《關于解決農民工問題的若干意見》，明確要求積極穩妥地解決農民工社會保障問題，逐步解決養老保障問題。于是，建立符合農民工特點的社會養老保險制度，不僅是農民工自身權益的直接訴求，更是各級政府需要迫切解決的問題。

(一)農民工的身份厘定

農民工一詞并不是一個正式的法律概念，學界和法對于農民工的內涵也沒有定論。在中國現代社會學辭典上，“農民工”是指擁有農業戶口、被人雇傭從事非農活動的農村人口。在我國現階段，農民工群體呈現以下特征：第一，身份雙重性。農民工持有農村戶口但在城市、鄉鎮企業工作，其主要收入來源已是非農業收入。這使得農民工處于城鎮與農村的邊緣狀態。第二，流動性。由于農民工與其工作單位基本沒有建立相對穩定的勞動關系，其工作會頻繁變動，他們中的絕大多數處在城市和農村間的雙向流動過程中。第三，年輕化。當前農民工隊伍日益呈現年輕化。一般來說，進城務工經商的主要是農村人口中的青壯年勞動力，其中30歲以下人口占農民工總數的51.14％，45歲以下的人口占到農民工總數的82.17％。第四，廉價性。農民工普遍文化層次比較低，社會地位比較低，他們不僅缺乏自我保護的能力和知識，也缺乏表達自己意見的機會和途徑，在城市中受到不平等地位對待，使農民工在城市獲取的工資收入水平遠低于城市居民。

由于農民工自身身份的特殊性，其卻正處于一個尷尬的領域。據統計，中國農民工人數目前已達到1.3億，如果加上在鄉鎮企業打工的，目前農民工的總數應該是2.5億。但是，在這個2.5億龐大的群體中，建立擁有養老保險的卻不超過3,000萬人。可見，農民工養老保險制度的缺失嚴重侵害者農民工切身利益，已成為建設和諧社會的不和諧之音。

(二)農民工養老保險現狀剖析

1、農民工養老保險的現有政策。一方面，中央出臺了有關農民工社會養老保險的政策。2001年12月，勞動和社會保障部了《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》。按照《通知》規定，城鎮職工的社會養老保險，按照社會統籌和個人賬戶相結合的辦法由用人單位和個人共同繳費，當農民工達到退休年齡，并且累計繳費年限滿15年以上的可以按規定領取基本養老保險金。個人賬戶部分可以有條件的接續或轉移，也可以根據地方上的規定一次性支付給本人，但中央不允許城鎮職工的個人賬戶在退休以前支取，但允許農民工在退休以前一次性支付其個人賬戶的個人繳費部分，這實際上是不利于農民工養老的。但統籌部分必須達到退休年齡和繳足繳費年限后，方能獲得，否則就無法獲得。

另一方面，地方出臺了有關農民工養老保險的政策。各地方都對農民工養老保險出臺了相關政策，以北京、深圳為例進行闡述。2001年8月，北京市頒布了《北京市農民工養老保險暫行辦法》。北京農民工實行的是繳費籌資的非等額養老金計劃與強制性個人養老儲蓄計劃的結合，分別為統籌部分和個人帳戶部分，而城鎮職工實行的是繳費籌資的等額養老金計劃與強制性個人養老儲蓄計劃的結合，兩者的區別在統籌部分，兩者都是高低收入者繳費的數額不同，高收入者繳費多，低收入者繳費少；但是他們退休以后存在差別，等額養老金計劃退休后所有職工領取的基礎養老金相同，而非等額養老金計劃退休后繳費多的領取得多，繳費少的領取得少，完全與繳費相關聯。2000年12月，深圳市頒布了《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例(修正)》，2002年7月頒布了《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例，若干實施規定》。深圳將所有參保對象分為本市戶籍員工和非本市戶籍員工兩部分，采取區別對待的地方保護主義政策。農民工自然是非本市戶籍員工的一部分。在繳費方法和基本養老金的發放方法上二者是相同的，但是有些細節性規定是不同的，如在繳費年限上的差別、在繳費年限不夠時本市戶籍員工和非本市戶籍員工是否享受一次性生活費的差別、不把非本市戶籍員工納入地方補充養老保險等。

2、農民工養老保險的現實狀況。農民工就業不穩定，流動性強，這與基本養老保險區域統籌存在矛盾，呈現出“一低一高”的局面。一方面，農民工參保率低。據調查，當前有80％的企業主不愿為農民工購買養老保險，83.2％的農民工自己也不愿購買養老保險，有90％以上的農民工根本就沒有買養老保險。由于農民工群體數量龐大，各地雖然都將農民工作為城鎮職工基本社會保險制度擴大覆蓋面的主要對象，但農民工參保率依然偏低，養老保險的總體參保率僅為15％，擁有養老保險的不會超過3,000萬人。這些進城務工人員年老后，屆時不想種田、沒有田種的老工人就會成為新的救濟對象。這不僅會加重國家財政負擔，而且將造成社會安全隱患。另一方面，農民工退保率高。據新華社2006年2月15日報道，福州市10多萬參加養老保險的農民工，累計“退保”達4萬人次。據廣東報道，廣東東莞2005年有105萬人參加職工基本養老保險，但1年內就有40萬人“退保”，基本上都是外來務工者。勞動和社會保障部的調查顯示，目前我國農村勞動力進城務工者養老保險的平均退保率已達到40％。

二、利益訴求：解析農民工養老保險制度的應然性

(一)構建農民工養老保險制度的理念支撐

1、社會公平理念。《憲法》賦予所有勞動者的一項基本權利是在退休、失業、生病及喪失勞動力后基本生活得到保證。社會保障制度就是國家建立的為實現每一位勞動者的這一權利而進行的制度安排。這就意味著國家對包括農民工在內的所有勞動者都應提供相應的社會保障待遇，為農民提供與其他公民同等水平的社會公共服務，建立農村社會養老體系是政府的責任。亞里士多德認為公平就是窮人和富人“處于相同的地位，誰都不做對方的主宰”。比例是當時法哲學大師佩雷爾曼提出了“凡屬同一范疇的人應受同等待遇”的形式公平正義原則。可見，公平是法永恒的價值命題。公平的意義就在于其保障社會和諧、高效運作所需的社會環境。但公平的內容也隨著時代的變遷而常新。21世紀的今天，社會公平已成為社會主義社會的核心價值理念，是社會主義優越性的重要體現。社會的公平與否，直接關系著民眾對政府的認同，關系著社會的和諧與穩定。養老保險作為收入再分配的一種重要形式，其功能是促進社會公平。但在中國，農民工作為一個防御風險能力更弱的群體，作為一個上繳各種稅費直接為國家財政作出巨大貢獻的群體，在生病、年老以及喪失勞動力后卻并沒有得到國家對城鎮人口同等程度的關懷。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮社會保障建設，對農村的社會保障工作卻投入很少，形成了“城鄉分割”的社會保障格局。因此，在社會本為和實質公平的前提下，切實解決我國農民工的養老保險問題，具有非常重要的意義。

2、人權保障理念。人權有基本權利和非基本權利之分。從狹義上說，基本人權包括生存權、發展權、平等權和自由權。生存權和發展權是首要的人權，是人權概念的核心內容。生存權和發展權是人們求生存求發展的要求。認為，生存權是享受其他權利的前提和基礎，而發展權又是人的一項不可剝奪的權利。但由于我國當前二元化戶籍制度的剛性限制等多重因素，使得農民工養老保險政策存在偏見，其制度呈現缺失，也使得農民工無法得到與城市居民享受同等的待遇，因而其養老保險也就相應得不到保障，對農民工的生存權、發展權造成威脅。保障這些基本權利是對農民工作為人的價值和尊嚴的承認和尊重。面對數以億計的農民工群體的權利無法得到有效保障的現實，尤其是在我國加入WTO以后，勞動者權利保障必須引起足夠的重視和關注。

(二)構建農民工養老保險制度的應然考量

1、人口老齡化推進農民工養老保險制度的構建。

人口老齡化就是老年人口占總人口的比重不斷上升的過程，也是人口年齡結構老化的過程，是近代人口再生產過程中所出現的一種人口現象。我國老年人口規模大，老齡化發展迅速。我國人口老齡化開始于20世紀70年代初，老齡化速度逐漸加快，將在2020～2030年間迎來人口老齡化高峰期。又由于經濟發展水平和城鄉二元經濟結構的制約，政府和社會對養老資源的供給有限，這與養老的大需求量產生尖銳的矛盾。因此，構建一個專為農民工設計的系統有效的養老保險體系相當迫切。

2、農民工養老保險制度是實現農民工養老社會化的需要。

由于農產品經濟附加值和市場價格的降低，農村家庭規模的小型化，以及農民工低收入的現實，使得傳統養老方式的保障功能大大削弱。這樣，在自給自足、自我保障的模式無能為力的情況下，農民工養老社會化就成為惟一可行的道路。農民工養老社會化是農民工待遇和保障制度的組成部分之一，必然要伴隨和適應整個農民工制度體系和制度環境的變化與發展。因此，農民工社會養老保險制度的構建則成為實現農民工社會化的有效途徑。但農民工養老保險制度并非大道坦途，是一項艱巨而系統的工程。

3、建立農民工養老保險制度是實現城鎮化的可靠保證。

在城鎮化進程中，農民工開始放棄農業生產活動，主要依靠工薪收入生活，對土地依賴程度普遍較低。正由于農民工沒有納入社會保險體系，在面臨各種風險時，沒有任何社會保障的農民工往往只能自找出路或被迫重新從事農業生產。這些本來就是從農村向城鎮轉移的剩余勞動力，再回到土地，只會加重農村失業和其他社會問題，并延緩城鎮化進程。因此，建立農民工社會養老保險制度，將其納入新的社會保險體系，則是推進城鎮化最重要的制度保證。

4、建立農民工社會養老保險制度是解決“三農問題”的根本。

我國現有農村土地難以為包括現有農民工在內的所有農村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農村人口的溫飽生活。實施城鎮化戰略，減少農民，使大批農村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進城鎮、走進工廠，通過建立適合農民工特點的社會養老保險制度，促進農民工率先完成從傳統土地保障到現代社會保障的過渡，解除農民工的后顧之憂，推進農業規模經營，有利于加快城鎮化和農村現代化進程，為有效解決“三農問題”創造寬松的環境，更有利于實現擴大內需，加快經濟社會發展的戰略目標。

三、制度磨合：農民工養老保險制度的現行模式剖析

(一)實踐評估一國內三種典型養老保險模式之績效評價

目前，由于我國沒有專門的農民工養老保險制度，農民工如何參加養老保險很大程度上取決于各地政策。然而，各地關于農民工養老保險的探索尚無一個成熟的模式，在維護農民工切身權益上還存在紕漏和缺陷，有必要對典型地區的農民工養老保險模式進行可行性分析。

1、綜合保險模式。綜合保險模式在上海、成都都有實行，是指與商業保險公司合作，為農民工建立一套獨立的制度，包括養老、工傷、住院醫療三項保險，以社會統籌為基本模式，衣民工個人不繳費，由單位按上年度所在城市職工平均工資60％的12.5％(其中7％為養老補貼)繳納，費率僅為城鎮職工的1／4，為農民工提供企業所在城市居民最低生活保障水平的基本保障。農民工返鄉時可以隨同帶走一份商業保險同，由商業保險公司按照合同履行商業賠付義務。綜合保險模式的出現適應了農民工收入水平較低的特點，強調了醫療和工傷保險，為工傷事故發生較頻繁、收入微薄的農民工提供了保障。但保障水平也較低，而且農民工返鄉后，由于這種方式與城鎮養老保險模式差異較大，兩者銜接形成壁壘。此外，該模式下的繳費比例與本地居民相差懸殊，難以給農民工的市民待遇，更難以實現將來的社會保險省級統籌甚至全國統籌。

2、“統一納入”模式。該模式是以建立全社會統一的社會養老保險制度為出發點，將農民工完全按現行城鎮養老保險制度納入，要求養老、醫療、工傷、失業、生育五大險種“捆綁”在一起參加，實行同等繳費、享受同等待遇。2000年12月深圳市出臺的《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例》就把在特區內企業工作的外來員工的養老保險納入當地城鎮企業職工的基本養老保險制度。“統一納入”的社保制度雖避免了一次性支付基本養老金的弊端，但如“員工的月工資總額低于本市上年度城鎮職工月平均工資60％的，按本市上年度城鎮職工月平均工資60％計征養老保險費”，對于每月收入甚微的農民工而言，這無疑是一筆沉重的負擔。而且同樣未能將農民工的高流動性實際考慮在內，一方面養老待遇要繳夠15年且幾十年以后才能領取，另一方面養老保險關系不能轉移，農民工返鄉只能選擇退保，終結養老保險關系，這不僅難以真正維護農民工養老保險權益，而且企業反映強烈。

3、“雙低”模式。該模式將農民工納入城鎮職工養老保險體系中，但與城鎮職工養老保險又略有差別。最為典型的就是所謂的“雙低模式”，如2003年7月浙江省頒布的《關于完善職工基本養老保險“低門檻準入，低標準享受”辦法的意見》中規定，農民工參加統一的城鎮企業職工社會保險，參保企業和個人的繳費比例下降到12％和4％。盡管“雙低”模式具有一定的合理性，但其在各地的政策實踐上卻千差萬別，是一種在繳費基數、繳費比例、領取待遇的標準上都缺乏統一性、可持續性的制度模式。

(二)經驗移植：國外土地轉讓制度對我國農民工養老保險制度啟示

對于養老保險而言，農村土地轉讓制度的限制成為農民工和城鎮職工實行統一的養老保險制度待遇一大障礙。一些國家在把農民納入社會保障體系時，用現代社會保障替代土地保障的做法，值得借鑒。在資本主義發展的歷史進程中，許多人多地少的國家向農民提供社會保障制度以鼓勵農民提早退體、促使農民在退體后自愿轉讓土地、促進土地集中。我國應借鑒國外經驗，深化農村土地轉讓制度改革。

一方面，日本1971年實施農民年金基金制度。農民年金分老齡年金和經營權移讓年金。經營權轉讓是享受經營權移讓年金的條件，日本農民要想獲取經營權移讓年金，必須在60～65歲期間實際轉移了農地經營權；而且國家為鼓勵農地從老一代向年輕一代轉移，規定經營權移讓年金金額的一半由國庫提供，自1991年起，又有追加。同時，農民年金基金除了辦理農民年金業務外，還采取多種辦法，促進農地流動。

另一方面，法國對放棄耕地的老年農民給予補助，為農民養老提供了一定的補充保障。為防止土地因繼承而細化，1962年，法國立法設立“調整農業結構社會行動基金”，作為對65歲以上領取退體金的人放棄經營農業的補助，平均每人每年可得1500法郎。那些已經領取退體金但仍在從事耕作的老年農民不能享受補助，以鼓勵他們將土地轉讓出去。20世紀70年代后，對60-65歲接近退體的農民也發放“非退體者的補助金”，鼓勵他們在達到退體年齡前的幾年交出土地。法國對于那些轉移了土地的老年農民，發放額外的養老金補助。

由于我國和國外國情的差別，立足我國，可以在把農民納入社會養老保險體制的同時，注重建立社會養老保障與土地保障之間的替代關系，強迫或誘導已經被納入社會養老保險體制的農民放棄土地保障，從而促進農地轉讓，防止土地細碎化。

四、模式回應：彈性養老保險制度的良性構建

(一)現行農民工養老保險制度的實然困境

社會養老保險之所以無法提高農民工的積極性，關鍵是現行制度與農民工特點不相適應。其一，各地農民工養老保險政策不統一。國家雖然對農民工養老保險有一些原則性的規定，但目前在各地范圍內政策缺乏統一有效的法律和法規政策指導，使得各地在制度設計、機構建立、基金管理等方面支出較大，制度成本相當高。其二，農民工養老保險關系轉接困難。現階段社會養老保險基金區域統籌政策與農民工跨省區流動存在著尖銳的矛盾。一方面，要求農民工必須在某地固定工作15年方能按月領取養老金，這種累計繳費15年的門檻難以逾越。另一方面又規定與企業終止勞動合同時，經本人申請可以一次性退回其養老保險個人賬戶中的個人繳費部分，終結養老保險關系。因而促成很多農民工基本上采取每年一次或分次退保的辦法，將其個人賬戶資金取出用于當期的消費，卻使得被計入統籌基金的那部分單位繳納的費用留在當地，使退保的農民工失去享受統籌基金的權力，使得農民工即使參加社會養老保險也很難享受老有所養的待遇。其三，農民工養老保險繳費金額過高。對社會養老保險繳費率偏高的有關規定也給農民工參加社會養老保險帶來較大的困難。所以相對于農民工的低收入來說，較高的費率也造成了農民工社會養老保險的參保率低下。

(二)彈性養老保險制度的優勢所在

彈性養老保險制度較當前城鎮養老保險制度更為符合農民工的身份特殊性，也更能切合農民工自身的利益，保障其合法權益的實現。一是費率適度性。彈性養老保險制度是根據不同承受能力制定相應的彈性區間，適合不同的收入狀況。彈性的繳費標準，可以滿足農民工這一低收入、高流動群體對養老保險的基本需求。二是操作靈活性。采用全國統一的個人賬戶，又以專項調劑基金賬戶作為財政補貼的重要形式，既可適應農民工低收入、高流動的特點，使制度簡便易行、便于操作、保障水平適度。三是權益透明性。采用完全儲備積累的個人賬戶，權益可累計計算，透明度高。一方面有利于調動參保人的積極性；另一方面，有利于保險關系的跨地區轉移和接續，利于制度的進一步推廣。四是制度并存性。彈性養老保險制度是與城鎮養老保險制度相銜接的。由于現在農民工群體數量龐大，其中參保人參保率卻極低。建立與現行城鎮職工基本保險制度相銜接的彈性養老保險制度，對社會和政治影響較小，改革的機會成本較大。五是身份確定性。彈性養老保險制度的建立有利于加快城鎮化進程，促使農民轉化為市民，而且對“三農問題”解決也開辟了一條新路經。建立適合農民工等參保人特點的社會保障制度，是降低農民工城鎮化成本，為農民工城鎮化提供制度保障的有效政策措施。

(三)彈性養老保險制度的制度設計

從我國城鎮化的實際出發，制定與城鎮養老保險制度相銜接又適合農民工特點的“低門檻準入、低標準享受、職工可選擇、制度可銜接”的彈性養老保險制度。該制度主要針對非正規就業的農民工，即從事非農產業的農村戶籍勞動者、不具備加入城鎮職工基本養老保險制度的城鎮居民和小城鎮農轉非人員。

在賬戶設立上，統一個人帳戶，實行分類管理。彈性養老保險制度按參保人身份證號碼在中國農業銀行建立全國統一的實名個人賬戶，實行繳費確定型的完全儲備積累的制度模式。政府對農民工實行分類管理。外地農民工只建立個人賬戶；本地農民工在建立個人賬戶的同時，有條件的地區可以為其繳費提供一定的財政補貼，按實際繳費時間及時累計，按略高于銀行存款利率分段計息的同時，將高于計息標準的收益計入政府待遇調整專項調劑基金賬戶，主要用于養老金待遇的調整和長壽者養老金的缺口。而且，養老保險費用的繳納主體是用人單位和農民工的共同行為，以企業繳費為主，對于無用人單位的農民工則由個人繳費。

在繳費標準上，降低準入門檻，合理繳費標準。彈性養老保險制度遵循低費率，廣覆蓋的原則，降低準入門檻，合理確定繳費標準。建立繳費增長機制。在全國統一的基本制度框架下，繳費基數、費率或繳費額可規定在一定的范圍予以選擇。彈性的繳費標準可根據不同年齡階段、不同經濟發展時期、不同區域發展水平等的差異，對賬戶累積額規定較大的彈性空間，將單位和個人繳費全部記入個人賬戶，明確所有權，賬戶可隨人員流動做相應轉移。這種彈性規定比較適合農民工收入偏低、流動性強等特點。在用人單位必須強制參保的前提下，農民工可在城鎮養老保險制度和彈性養老保險制度之間根據自己的承受能力自由選擇不同的制度和不同的繳費標準，可自由選擇在輸出地或輸入地繳費，也可自由選擇按年、季、月繳費。這樣的彈性設計，有利于不同地區、不同群體、不同個人的參保，具有廣泛的適應性和可操作性。

在繳費方式及領取上，明確繳費機構，確定領取年齡。用人單位和無用人單位的農民工應當自辦理農民工養老保險登記手續當月起，向登記地經辦機構繳納養老保險費。對于參保農民工開設的個人養老金賬戶，農民工到達領取年齡后，按照城鎮企業職工基本養老保險個人賬戶計發辦法計算養老金待遇，按月發放養老金。在農民工到達領取年齡前予以鎖定，只能存儲養老金，不能領取。但在養老金待遇達到個人賬戶積累總額的一定比例時，可提前或者推遲一定年限領取養老金，但沒提前一年減發一定比例的養老金，每推遲一年增發相同比例的養老金。此外，在堅持不允許退保的原則下，允許農民工在發生危及生命的重大疾病難以支付醫療費、部分或全部喪失勞動能力以及遇到其他突發意外事件造成家庭生活嚴重困難的，提供有效證明材料，經社會保險管理機構審核，可以借支部分或全部保險費積累余額。

第9篇：雙減政策的現實困境范文

[關鍵詞]環境執法依法行政存在問題對策

一、環境執法工作的形勢

近年來，我國的環境執法工作正在逐步形成以集中式執法檢查活動為推動，以日常監督執法為基礎，以環境監察執法稽查為保證，以公眾和輿論監督為支持的現場監督執法工作體系。

聯合執法行動有力地推動了執法工作。2001和2002年連續兩年開展了“嚴查環境違法行為遏制污染反彈”專項行動。2003年，國家環保總局、發改委、監察部、國家工商總局、司法部、國家安監局六部門聯合開展了“清理整頓不法排污企業保障群眾健康環保行動”，查處了一批大案要案，解決了一批突出環境問題，震懾了環境違法行為，促進了地區性產業結構調整和局部地區環境質量改善。

總體來說，隨著環境保護工作的深入開展，環境執法工作不斷得到加強。我國已建立起國家、省、地、縣四級環境執法體系，擁有環境監察機構3063個，環境監察人員4.5萬人。通過標準化建設，環境執法能力和水平正在不斷提高。

但是我們也應該清醒地看到，隨著經濟的快速增長、體制的快速轉軌、公眾維權意識的提高，環境執法工作正處于硬碰硬的攻堅階段。

一是粗放型經濟增長方式造成的危害越來越嚴重。2003年，GDP增長速度達到9%，但主要原材料消耗卻增長10-20%，超過國民經濟增長速度，出現了電力、煤炭、石油等基礎能源的供應短缺02003年全國GDP占世界的不到4%，消耗的鋼材和煤炭約為30～33%，50%的水泥在中國消耗，對固定資產的過度投資，給環境執法工作帶來新的壓力。

二是企業片面追求經濟利益。大企業故意偷排偷放，小企業連片污染反彈，違法排污導致嚴重危害群眾生產生活的環境污染事件屢屢發生。四川化工廠違反“三同時”規定強行開車違法排污，導致沱江沿線100多萬人喝不上水，直接經濟損失3億元以上；重慶天元化工廠有毒氣體泄露事故造成數萬人緊急疏散，9人死亡；北京懷柔有毒化學品泄露事故造成3人死亡。這些嚴重的環境問題，不僅使人民的生存環境遭到破壞，連起碼的生命安全都得不到保障。

三是環境執法和短期行為的沖突不斷加劇，不法分子以身試法、艇而走險，去年山西忻州市連續發生3起暴力抗法事件，恰恰說明了這一點。

四是人民群眾對生活質量的要求明顯提高，依法維護環境權益的意識普遍增強。群眾對環境問題的投訴以每年近20%a的速度遞增，環境問題已經成為群眾、上訪的8大熱點之一。

二、當前環境執法工作中存在的問題及其成因

當前，我國的環境執法工作中有法不依、執法不嚴、違法不究等消極執法或行政執法不作為等行為依然存在，對環境污染熟視無睹、不聞不問現象也依然存在，各地之間、各級環境執法機構之間的執法工作發展仍然很不平衡，加強環境保護行政執法的軟、硬件還缺乏堅實的基礎，全國范圍內還普遍存在不同程度的環境執法難的問題。

（一）消極執法、執法不到位、不作為的現象在一些地方嚴重存在。一些地方的環境監察隊伍對群眾反映的環境污染間題熟視無睹、不聞不問，群眾意見很大，以至于越級上訪者有增無減。一些地方放松日常監管，依賴專項行動，經常性的工作靠突擊抓，工作陷人被動。最近國家環保總局派出5個檢查組、分赴5省、市，檢查了124家造紙、化工企業、醫療單位和污水處理廠，全部超標排放，其中21家屬應淘汰落后生產工藝，95%的企業用治理設施作擋箭牌，50%的企業編造監測數據，偷排偷放。許多企業的治污設施常年停運，銹跡斑斑。這些情況，當地環保部門能不知道？有的企業前幾年就查處過，又恢復生產、超標排污，嚴重影響環境執法形象。一些地方的環境監察隊伍管理松懈，12369舉報熱線無人接，上班時間松松垮垮，常年不下現場。一些地方的環境監察機構負責人片面強調地方保護主義影響，消極保自己的“帽子”、“票子”，不敢碰硬、不敢執法、不愿執法。不少基層環境執法隊伍存在“查了也處理不了”的顧慮，對開發區不敢查，對重點保護企業不敢查，領導不點頭的不敢查，查過一次但處理不了的不敢查，危及人身安全的不敢查。有的基層環保局不是在加強執法，而是千方百計對付上級檢查，替企業說情。一些地方環保局不愿上報環境信息，瞞報環境污染事故，造成工作被動。有的地方政令不通，要求查辦的案件、上報的情況，三番五次催不上來。在這樣的情況下，往往是站得住的頂不住，頂得住的站不住，最終，頂不住的也站不住。

（二）缺少技術規范。依法行政講究的是科學執法、規范執法。然而，當前在現場執法過程中，對某一行為施行多種行政方式的屢見不鮮。如：建筑工地噪聲的超標排污費征收，有的區縣只征收夜間的，有的區縣白天、夜間都征收；有的按標準正收，而有的則加倍征收，甚至有按每天200元計算、征收排污費的。又如：在夜間施工審批中，鉆孔灌注樁究竟鉆多少深度可同意夜間施工，澆搗混凝土究竟需要達到多少立方，需到環保部門申請報批等，各區縣把握尺度不一。因而出現有的施工單位出土在A區可申報夜間施工，在B區則予禁止的情況。均屬本市管轄，卻發生如此執法不統一的現象，極大地損害了現場執法的嚴肅性與權威性。

造成這種狀況的主要原因在于缺乏明確的技術規范，由此無端造成施工單位投訴。因為施工單位在全市是流動作業的。類似的還有餐飲業建設項目審批中，多少經營面積必須有多少立方的隔油池或油水分離器匹配，多少尺寸的集氣罩必須有多少塊過濾網板或多少功率的靜電除油煙裝置匹配等，均無明確的執法標準，致使各地區各自掌握，各自決定。

（三）行政處罰不規范。較普遍地存在不按行政處罰程序辦的問題。遇到上級領導打招呼、批條子時，往往采取大事化小、小事化了的辦法。而行政處罰不經集體討論決定，行政復議不經復議小組核審，僅只少數領導說了算的情況，時有發生。另外，處罰委托程序不完善。常常以"特事特辦"或"辦公會議"的形式，直接將行政處罰中的某個程序安排到區縣環保局代為辦理的問題以及缺乏執法技術規范，導致處罰幅度難掌握，人情難推卻，執法難到位。甚至出現對于同一違法單位的同一違法行為，市環保局和區縣環保局之間、特別是區縣和區縣之間，處罰尺度的明顯不一的現象。到現場取證材料，如照相、攝像以及現場采集的實物證據等，未依規定編號、歸檔或登記的，更時有發生。行政處罰的主觀隨意性及不規范性，已經影響環境執法的合法性、科學性與準確性，應引起我們的高度重視。

（四）環境執法隊伍素質仍需進一步提高。以情代法、以罰代法的現象較為普遍，吃拿卡要、隨意收費、包庇袒護環境違法行為，甚至為企業通風報信、申通違法等問題依然存在，一些地方環境監察部門已經發生違風廉政建設的典型案件。

產生該問題的原因主要是部分單位放松了對執法人員思想政治、道德品質、理想信念方面的教育，個別執法人員放棄了人生觀、價值觀的改造，利欲熏心，腐化墮落。

（五）地方保護主義干擾環保執法的現象依然存在。個別地方環境保護意識淡薄，重經濟、輕環境，盲目引進重污染項目，形成了引進容易、治理難，關停更難的困難局面，對環保執法工作不支持，甚至干預執法，轄區環境污染問題久治不愈，環境糾紛不斷。

問題的根源就是一些地方政府的重要領導環保意識淡薄，只追求政績，不考慮對環境的損害，表面上經濟指標上去了，實際上給當地環境造成了無法估量的破壞。

（六）對企業管轄權的問題。一個中央級企業或者省屬企業出現了環境違法行為，其所在地的政府以及環保部門卻沒有權力進行處罰；在西部大開發中，一個國家投資的重大建設項目的環境影響評價報告，當地環保部門連看一眼都不行，工程對生態環境造成了破壞，地方政府、環保部門卻不能勒令制止。這個尷尬的執法困境已經成為一個突出的問題，在很多地方不同程度地存在著。這些駐地方的中央級企業或者省屬企業本身及其領導者都是有行政級別的，有的屬于省部級，有的屬于地廳級，高于企業所在地的政府和環保部門。在我國，行政級別高，意味著權限大，行政資源豐富。由于有這樣的級別距離和權力限制，地方政府官員、環保執法人員跟他們連平等對話都做不到，更談不上監管執法了。

三、影響環境執法工作的主要因素

環境執法不單純是一個法律問題，而是關系到政治、經濟、社會等各個方面的綜合問題。目前，環境執法難在全國是一個普遍現象，其因素也是多方面的。

（一）地方政府的發展觀和政績觀是影響環境執法的根本因素

不同地區的生產力發展水平決定了基層地方政府的決策導向。不少地方領導仍認為GDP是硬指標，環境是軟指標、沒指標。有的經濟落后縣面對層層下達的招商引資指標，只能引進“十五小”污染企業。在這種情況下，基層地方政府的地方保護主義手段名目繁多：政府降低門檻招商引資不讓查，借助專門機構不讓查，出臺土政策不讓查，為企業掛牌保護不讓查。基層環保局由此產生不敢查的顧慮：對開發區不敢查，對重點保護企業不敢查，領導不點頭的不敢查。一些縣環保局不是加強執法，而是對付上級檢查，通風報信。

（二）企業追求短期利益的最大化是污染反彈的直接動因

決定生產力發展水平的人（企業法人環境意識和法律觀念淡薄）、工具（技術裝備和污染防治水平落后）、生產資料（資源、能源消耗水平是發達國家的數倍）三大要素，是當前環境執法面臨的現實基礎。一些企業追求短期經濟效益，不惜以犧牲環境為代價。具體表現在：一是土小企業連片反彈，屢禁不止。在“清理整頓不法排污企業保障群眾健康環保行動”中查處的違法企業中，采用國家淘汰工藝和“十五小”、“新五小”的企業占了51％。二是大企業將違法排污作為降低成本、追求利潤的“捷徑”，這里既有企業受利益驅動的因素，也有受土小企業違法排污的不正當競爭擠壓，造成價格扭曲的因素。三是結構性污染依然突出。一些地方的制革、化工、電鍍、造紙、印染、冶煉、水泥等重污染工業群，經多次整頓仍未從根本上解決問題。

（三）體制、機制、法制、能力方面的障礙是影響環境執法的主要因素。

在體制方面，執法權越放到下面，受地方保護主義勢力的影響也越大，這是一個共性的問題。目前，我國現有的4.5萬人環境執法隊伍中，有3.8萬人在縣（區）一級。受“位子”、“票子”的影響，往往造成站得住的頂不住，頂得住的站不住。

在機制方面，一是缺乏事前監督機制。許多環境違法問題都是決策不當造成的，僅靠環境執法的事后監督，難以奏效，應加強事前防范，預防為主。二是部門聯動沒有形成長效機制。這次“清理整頓不法排污企業保障群眾健康環保行動”實行六部門聯動，在對下發動和增強行動效果方面取得較好效果。但在日常執法中，還沒有形成聯動制度。三是缺乏有效的獎懲機制。對環保做得好的企業缺乏鼓勵和重獎措施，降低了企業做好環保工作的積極性。

在法制方面，一是行政處罰額度低、抓手少，影響了執法力度。有的大型造紙企業治污設施每日運行費用在10萬元左右，而法律規定的處罰額度僅10萬元，企業寧愿受罰也不愿正常運轉治理設施。二是法律規定不具體，操作性差，難落實。對于關停措施，缺乏斷水斷電、吊銷執照、拆除銷毀設備、取消貸款等法律規定。三是限期治理、停產治理決定權在當地人民政府。在地方保護主義嚴重的地區，政府不愿意下達決定，有的甚至只發空頭文件，不抓落實，應付檢查。四是強制手段少，難以落實到位。對于拒不履行環境行政處罰決定的行為，環保部門缺乏查封、凍結、扣押、強制劃撥等行政強制手段，只能申請法院強制執行，容易造成執行難。

在環境監察能力方面，一是環境監察隊伍缺乏主體資格，沒有法律授權，對下級開展行政稽查也缺乏法律依據。二是力量弱。全國4.5萬環境監察人員要對23萬家工業企業、70多萬家“三產”企業、幾萬個建筑工地進行現場檢查。生態環境監察、農村環境監察工作量更大。三是執法能力差。全國平均每個環境監察機構執法車輛僅1.3輛，300多個縣沒有執法機構，200多個縣的執法機構沒有執法車輛，更沒有取證設備。四是人員素質不適應執法工作需要，仍有相當一部分環境監察人員對法律法規、生產工藝、產業政策不熟悉。

四、針對上述問題應采取的對策

雖然，當前環境執法方面還存在著一些問題，有的還較為突出，但是整體趨勢是好的，國家已經意識到了這些問題將對我國環境造成的嚴重后果，并在逐步加以解決。筆者認為，要解決這些問題，應從以下幾個方面入手。

（一）加強環保政績考核，促使各級政府切實加強環境執法工作。

按照環境法律，地方政府應對本轄區范圍的環境質量負責，更應高度重視環境執法，在任期內逐步改善環境質量。首先，要加強政府主要領導干部的環境法制教育，樹立科學的發展觀和政績觀。二是建立完善的領導干部環境保護實績考核制度、主要領導干部離任環境保護審計制度，實行環境責任追究制。三是實行重大環境問題一票否決制。對出現重特大污染事故、出臺與國家環境法律法規相抵觸的文件、引進國家明令禁止的企業，造成污染集中反彈的，實行一票否決。

（二）逐步完善環境法制，強化執法手段。

盡快修訂和完善環境保護有關法律法規。一是在法律上明確地方各級人民政府及經濟、工商、供水、供電、監察和司法等有關部門的環境監管責任，建立并完善環境保護行政責任追究制。二是增強環境保護多項制度的可操作性。對環境法律法規中義務性條款均要設置相應的法律責任和處罰條款。三是建立健全市場經濟條件下的“雙罰”制度。針對目前執法中普遍存在的只罰企事業單位、不罰單位的直接責任人和有關領導的缺陷，確立既罰單位、也罰個人的“雙罰”制度。四是賦予環保部門必要的強制執法手段，如查封、扣押、沒收等，落實對違法排污企業“停產整頓”和出現嚴重環境違法行為的地方政府“停批停建項目”權等。

（三）理順執法體制，加強環境稽查。

建立上下協調、統一的執法體制，是加強環境執法工作的體制保障。一是實行環保系統部分垂直管理體制。在目前法律環境下，可在環境監察系統先行實行垂直管理體制。對于市以下環保部門，特別是經濟開發區環保部門，應逐步實行垂直領導。地方環境保護行政主管部門的主要領導的任免，要征求上一級環境保護主管部門的意見。二是加強國家和省級環境監察部門執法力量。國家可考慮設立分片管理的環境監察分局，省級環境監察部門也可以根據需要在重點地區設立環境監察派出機構。三是加強環境稽查工作。逐步開展環境監察內部稽查和環境保護行政稽查，切實加大對環境行政不作為行為的查處力度。四是建立剛性的環境警察制度。可借鑒國外成功經驗，如美國聯邦環保局設有專司偵查、職能的執行處，50個環境檢察官辦公室和200多名環境檢察官，建立中國環境監察專員制度，并以此為基礎，逐步建立中國的環境警察隊伍。

（四）建立公眾參與環境執法機制與制度，構建三元環境執法監督體系。

充分發揮執法機構的執法職能、公眾的外部監督、企業的內部監督作用，形成相互制衡的“三元環境執法監督體系”。一是通過開展企業環保監督員試點工作，探索新型企業環境管理體制，促進企業提高自主守法水平和能力。二是積極推進環境信息公開工作。逐步推行企業年度環境報告書制度，實行上市企業年度環境審計和信息披露制度，及時公開環境違法重點案件的查處情況。三是廣開參與途徑。包括聘任特約環保監督員，加強環境保護社會團體參與制度，建立環境問題論壇制度和環境保護問卷調查制度，以建立公眾參與環境執法制度。

（五）加強能力建設，提高環境執法水平和能力。

按照統一名稱、統一職能、統一執法裝備的要求，加強環境執法隊伍標準化、規范化管理，提高執法水平和能力。加強隊伍管理，公布執法信息，實行陽光下執法，堅決查處違法違規的典型案件，提高人員素質，建設一支政治素質好，熟悉和正確運用環境法律法規，精干、高效、廉潔、文明的環境執法隊伍。積極加強硬件建設，對重點污染源安裝主要污染物在線監控裝置，實現在線遠程定量化監控，確保污染治理設施正常運轉和長期穩定達標排放。暢通12369環保熱線，實行政務公開，加強社會監督。爭取國家財政向西部地區環境執法標準化、規范化建設傾斜，盡快扭轉西部地區環境執法的被動局面。

參考文獻資料：